土地儲備條例

⑴ 上海市土地儲備辦法的上海市人民政府令

第25號
《上海市土地儲備辦法》已經2004年6月7日市政府第41次常務會議通過，現予發布，自2004年8月1日起施行。
市長 韓正
二○○四年六月九日

⑵ 土地收儲和征地土地出讓之間的區別是什麼

法律分析：土地收儲和征地土地出讓之間的區別是：土地收儲指國家土地儲備機構動用國家優先購買權力，對流入土地市場的土地使用權進行購買，通過土地整理後作為儲備用地的過程。土地收儲就是土地收購儲備制度的簡稱。土地收購儲備制度是地方政府和國土部門順應「經營城市，經營土地」的需要所進行的我國土地制度創新的一個重要成果。土地徵收是指國家為了公共利益需要，依照法律規定的程序和許可權將農民集體所有的土地轉化為國有土地，並依法給予被征地的農村集體經濟組織和被征地農民合理補償和妥善安置的法律行為。因此土地徵收與土地儲備是不一樣的，土地徵收後的土地可以作為土地收儲的來源之一。對老百姓來講，徵收和收儲的區別主要在於補償標准，徵收可能會高一些，另外徵收會更強制一些。

法律依據：《土地出讓暫行條例》 第八條 土地使用權出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，並由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。土地使用權出讓應當簽訂出讓合同。

⑶ 土地儲備金的實施辦法

第一章 總 則
第一條 為了完善土地儲備制度,加強土地調控,規范土地市場運行,促進土地節約集約利用,提高建設用地保障能力,根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》、《國土資源部財政部中國人民銀行關於印發<土地儲備管理辦法>的通知》(國土資發〔2007〕277號)、《財政部國土資源部關於印發<土地儲備資金財務管理暫行辦法>的通知》(財綜〔2007〕17號)等法律、法規、文件規定,結合我市實際,制定本辦法。
第二條 凡在我市本級和三區范圍內開展的土地儲備工作均適用本辦法。
第三條 本辦法所稱的土地儲備,是指市土地儲備中心依據本辦法規定,以徵收、收購、優先購買或收回等形式依法取得土地,進行前期開發、儲存、供應土地的行為。
第四條 市土地儲備中心是市人民政府批准成立、具有獨立的法人資格、隸屬於市國土資源局、代表市人民政府統一承擔土地儲備工作的事業單位。
第五條 市人民政府成立市土地儲備委員會,作為我市土地儲備的決策機構,代表市人民政府審定土地儲備各項相關決策,下設辦公室,與市土地儲備中心實行兩塊牌子、一套人馬管理。
第六條 市土地儲備委員會主要職責是:
(一)研究制訂有關土地儲備的管理辦法。
(二)審定市本級和三區土地儲備規劃。
(三)審定市本級和三區土地儲備計劃和土地儲備項目實施方案。
(四)審定市土地儲備委員會辦公室(市土地儲備中心)提出的土地整理、包裝方案。
(五)審定我市本級和三區儲備土地供應計劃和實施方案。
(六)審定我市本級和三區土地儲備資金籌措和使用計劃。
(七)協調解決我市土地儲備工作中遇到的重大問題。
第七條 市土地儲備委員會辦公室(市土地儲備中心)的職責是:
(一)負責市土地儲備委員會的日常業務工作。
(二)擬訂市本級和三區土地儲備計劃、土地儲備項目實施方案。
(三)擬訂市本級和三區儲備土地供應計劃和實施方案。
(四)擬訂市本級和三區儲備資金籌措和使用計劃。
(五)負責市本級和三區土地儲備的具體組織實施工作。
(六)負責土地市場信息收集、整理和市場需求預測工作,發布儲備土地的儲備和供應信息。
(七)負責市土地儲備委員會交辦的其他事項。
第八條 市發改、經濟、監察、財政、建設規劃、土地、房產、中國人民銀行貴港市中心支行等部門以及各轄區政府按職責分工,各負其責,互相配合,確保土地儲備相關工作順利開展。
第九條 全市建設用地實行統一規劃、統一徵用、統一儲備、統一開發、統一出讓、統一管理,由市土地儲備中心依法組織實施。
第二章 計劃與管理
第十條 市土地儲備委員會辦公室(市土地儲備中心)應根據調控土地市場的需要,合理確定土地儲備規模。
第十一條 市土地儲備委員會辦公室(市土地儲備中心)根據貴港市經濟和社會發展計劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀況等在每年的第三季度末編制下一年度土地儲備計劃,徵求市國土資源局、市財政局和中國人民銀行貴港市中心支行意見,報市土地儲備委員會批准同意後依法組織實施。實施土地儲備計劃時,由市土地儲備委員會辦公室(市土地儲備中心)編制項目實施方案,報市土地儲備委員會批准,作為依法辦理相關審批手續的依據。
第十二條 年度土地儲備計劃包括:
(一)年度儲備土地規模。
(二)年度儲備土地前期開發規模。
(三)年度儲備土地供應規模。
(四)年度儲備土地臨時利用計劃。
(五)計劃年度末儲備土地規模。
第十三條 年度儲備土地計劃執行情況由市土地儲備委員會辦公室(市土地儲備中心)提請審議下一個年度計劃時,向市土地儲備委員會報告。

⑷ 土地儲備制度的土地儲備管理辦法

國土資源部 財政部中國人民銀行關於印發《土地儲備管理辦法》的通知
（國土資發[2007] 277 號）。
各省、自治區、直轄市、計劃單列市國土資源廳（國土環境資源廳、國土資源局、國土資源和房屋管理局、房屋土地資源管理局）、財政廳（局），新疆生產建設兵團國土資源局、財務局，中國人民銀行上海總部、各分行、營業管理部、省會（首府）城市中心支行、副省級城市中心支行：
為加強土地管理，規范土地儲備管理行為，根據《國務院關於憂抗?型戀刈什?芾淼耐ㄖ?罰ü??#91;2001] 15號）、《國務院辦公廳關於規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發[2006] 100 號）等有關規定，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合制定了《土地儲備管理辦法》。現予印發，請遵照執行。
國土資源部 財政部 中國人民銀行
二○○七年十一月十九日 第一條 為完善土地儲備制度，加強土地調控，規范土地市場運行，促進土地節約集約利用，提高建設用地保障能力，根據《國務院關於加強國有土地資產管理的通知》(國發〔2001〕15號)、《國務院辦公廳關於規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》(國辦發〔2006〕100號)，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。
土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構承擔。
第三條 土地儲備機構應為市、縣人民政府批准成立、具有獨立的法人資格、隸屬於國土資源管理部門、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位。
第四條 市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行等部門，按照職責分工，各負其責，互相配合，保證土地儲備工作順利開展。
第五條 建立信息共享制度。縣級以上人民政府國土資源管理、財政及人民銀行相關分支行要將土地儲備與供應數量、儲備資金收支、貸款數量等信息按季逐級匯總上報主管部門，並在同級部門間進行信息交換。 第六條 各地應根據調控土地市場的需要，合理確定儲備土地規模，儲備土地必須符合規劃、計劃，優先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設用地。
第七條 土地儲備實行計劃管理。市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行相關分支行等部門應根據當地經濟和社會發展計劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計劃，報同級人民政府批准，並報上級國土資源管理部門備案。
第八條 年度土地儲備計劃應包括：
(一)年度儲備土地規模；
(二)年度儲備土地前期開發規模；
(三)年度儲備土地供應規模；
(四)年度儲備土地臨時利用計劃；
(五)計劃年度末儲備土地規模。
第九條 市、縣人民政府國土資源管理部門實施土地儲備計劃，應編制項目實施方案，經同級人民政府批准後，作為辦理相關審批手續的依據。 第十條 下列土地可以納入土地儲備范圍：
(一)依法收回的國有土地；
(二)收購的土地；
(三)行使優先購買權取得的土地；
(四)已辦理農用地轉用、土地徵收批准手續的土地；
(五)其他依法取得的土地。
第十一條 市、縣人民政府或國土資源管理部門依法無償收回國有土地使用權的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續後納入土地儲備。
第十二條 因實施城市規劃進行舊城區改建需要調整使用土地的，應由國土資源管理部門報經有批准權的人民政府批准，依法對土地使用權人給予補償後，收回土地使用權。對政府有償收回的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續後納入土地儲備。
第十三條 根據土地儲備計劃收購國有土地使用權的，土地儲備機構應與土地使用權人簽訂土地使用權收購合同。收購土地的補償標准，由土地儲備機構與土地使用權人根據土地評估結果協商，經國土資源管理、財政部門或地方法規規定的機構批准確認。完成收購程序後的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續後納入土地儲備。
第十四條 政府行使優先購買權取得的土地， 由土地登記機關辦理注銷土地登記手續後納入土地儲備。
第十五條 已辦理農用地轉用、土地徵收批准手續的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續後納入土地儲備。 第十六條 對納入儲備的土地，經市、縣人民政府國土資源管理部門批准，土地儲備機構有權對儲備土地進行前期開發、保護、管理、臨時利用及為儲備土地、實施前期開發進行融資等活動。
第十七條 市、縣人民政府可根據需要，對產權清晰、申請資料齊全的儲備土地，辦理土地登記手續，核發土地證書。供應已發證儲備土地前，應收回土地證書，設立土地抵押權的，要先行依法解除。
第十八條 土地儲備機構應對儲備土地特別是依法徵收後納入儲備的土地進行必要的前期開發，使之具備供應條件。
第十九條 前期開發涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，要按照有關規定，通過公開招標方式選擇工程實施單位。
第二十條 土地儲備機構應對納入儲備的土地採取必要的措施予以保護管理，防止侵害儲備土地權利行為的發生。
第二十一條 在儲備土地未供應前，土地儲備機構可將儲備土地或連同地上建(構)築物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。設立抵押權的儲備土地臨時利用，應徵得抵押權人同意。儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不能影響土地供應。 第二十二條 儲備土地完成前期開發整理後，納入當地市、縣土地供應計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統一組織供地。
第二十三條 依法辦理農用地轉用、土地徵收後的土地，納入儲備滿兩年未供應的，在下達下一年度農用地轉用計劃時扣減相應指標。 第二十四條 土地儲備資金收支管理嚴格執行《土地儲備資金財務管理暫行辦法》(財綜〔2007〕17號)的規定。
第二十五條 土地儲備機構向銀行等金融機構申請的貸款應為擔保貸款，其中抵押貸款必須具有合法的土地使用證；申請貸款的土地儲備機構必須滿足商業銀行及其他金融機構的貸款要求。土地儲備機構舉借的貸款規模，應當與年度土地儲備計劃、土地儲備資金項目預算相銜接，並報經同級財政部門批准，不得超計劃、超規模貸款。土地儲備機構申請貸款時，應持財政部門的貸款規模批准文件及同級人民政府批準的項目實施方案等書面材料向當地商業銀行及其他金融機構申請擔保貸款。商業銀行及其他金融機構應嚴格按照商業原則在批準的規模內發放土地儲備貸款。土地儲備貸款應實行專款專用、封閉管理，不得挪用。
政府儲備土地設定抵押權，其價值按照市場評估價值扣除應當上繳政府的土地出讓收益確定，抵押程序參照劃撥土地使用權抵押程序執行。
商業銀行及其他金融機構應當准確、完整、及時地向人民銀行建立的全國統一的企業信用信息基礎資料庫報送土地儲備機構的土地儲備貸款相關信息。在貸款發放前，商業銀行及其他金融機構應當查詢貸款儲備機構的信息，對有不良記錄的土地儲備機構審慎發放貸款。商業銀行及其他金融機構應當根據監管要求，合理、科學確定貸款期限。
第二十六條 土地儲備機構舉借商業銀行及其他金融機構貸款的，必須按貸款合同約定，及時足額償還貸款本息。
第二十七條 各類財政性資金依法不得用於土地儲備貸款擔保。土地儲備機構應加強資金風險管理，不得以任何形式為第三方提供擔保。 第二十八條 各省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府國土資源管理部門可依據本辦法規定，結合當地實際，會同財政部門、人民銀行制定具體實施辦法。
第二十九條 本辦法由國土資源部會同財政部、中國人民銀行負責解釋。
第三十條 本辦法自發布之日起實施。

⑸ 有關土地的法律法規有哪些

一、關於土地使用法律法規有哪些?
關於土地使用法律法規主要是土地管理法，《土地管理法》第43條又規定：「任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有
2006年8月《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》，通知指出：「農用地轉為建設用地，必須符合土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，納入年度土地利用計劃，並依法辦理農用地轉用審批手續。禁止通過「以租代征」等方式使用農民集體所有農用地進行非農業建設，擅自擴大建設用地規模。農民集體所有建設用地使用權流轉，必須符合規劃並嚴格限定在依法取得的建設用地范圍內。未依法辦理農用地轉用審批，國家機關工作人員批准通過「以租代征」等方式佔地建設的，屬非法批地行為;單位和個人擅自通過「以租代征」等方式佔地建設的，屬非法佔地行為，要依法追究有關人員的法律責任。」
二、對集體土地使用權有哪些規定
根據《中華人民共和國土地管理法》的規定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設;但是，符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業，因破產、兼並等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。
三、集體土地使用權特徵如下：
(1)主體的特定性
農村集體經濟組織及其成員，農村集體經濟組織投資設立的企業，鄉(鎮)、村公益性組織及法律、行政法規規定的其他單位和個人，可以依法取得集體土地使用權。
(2)用途、取得與權利內容的相關性
集體土地使用權按用途劃分為農用地使用權、宅基地使用權、非農經營用地使用權和非農公益用地使用權。關於權利的分類，集體土地使用權與國有土地使用權有所不同。後者主要以權利的取得方式進行分類，在分類中土地用途並不起決定性作用;但前者從現行制度來看主要以土地用途做分類基礎，不同用途的土地，其使用權採用不同方式取得，進而具有不同的權利內容。
(3)權利交易的受限制性
國家為保護耕地及壟斷建設用地一級市場，限制非農業性集體土地使用權交易。土地管理法規定：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於農業建設，但是符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業，因破產、兼並等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。
我國的土地資源雖然是國有，但是為了防止資源浪費，只要民事主體滿足條件，並且提出獲得土地使用的請求，就可以按照土地使用法律的規定的流程，獲得土地的使用權，並且之後需要到制定的機構繳納稅額，若是在獲得土地後逃稅，是會受到處罰的。

⑹ 土地儲備管理辦法的土地儲備管理辦法

第一條 為完善土地儲備制度，加強土地調控，規范土地市場運行，促進土地節約集約利用，提高建設用地保障能力，根據《國務院關於加強國有土地資產管理的通知》(國發〔2001〕15號)、《國務院辦公廳關於規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》(國辦發〔2006〕100號)，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。
土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構承擔。
第三條 土地儲備機構應為市、縣人民政府批准成立、具有獨立的法人資格、隸屬於國土資源管理部門、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位。
第四條 市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行等部門，按照職責分工，各負其責，互相配合，保證土地儲備工作順利開展。
第五條 建立信息共享制度。縣級以上人民政府國土資源管理、財政及人民銀行相關分支行要將土地儲備與供應數量、儲備資金收支、貸款數量等信息按季逐級匯總上報主管部門，並在同級部門間進行信息交換。 第六條 各地應根據調控土地市場的需要，合理確定儲備土地規模，儲備土地必須符合規劃、計劃，優先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設用地。
第七條 土地儲備實行計劃管理。市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行相關分支行等部門應根據當地經濟和社會發展計劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計劃，報同級人民政府批准，並報上級國土資源管理部門備案。
第八條 年度土地儲備計劃應包括：
(一)年度儲備土地規模；
(二)年度儲備土地前期開發規模；
(三)年度儲備土地供應規模；
(四)年度儲備土地臨時利用計劃；
(五)計劃年度末儲備土地規模。
第九條 市、縣人民政府國土資源管理部門實施土地儲備計劃，應編制項目實施方案，經同級人民政府批准後，作為辦理相關審批手續的依據。 第十條 下列土地可以納入土地儲備范圍：
(一)依法收回的國有土地；
(二)收購的土地；
(三)行使優先購買權取得的土地；
(四)已辦理農用地轉用、土地徵收批准手續的土地；
(五)其他依法取得的土地。
第十一條 市、縣人民政府或國土資源管理部門依法無償收回國有土地使用權的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續後納入土地儲備。
第十二條 因實施城市規劃進行舊城區改建需要調整使用土地的，應由國土資源管理部門報經有批准權的人民政府批准，依法對土地使用權人給予補償後，收回土地使用權。對政府有償收回的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續後納入土地儲備。
第十三條 根據土地儲備計劃收購國有土地使用權的，土地儲備機構應與土地使用權人簽訂土地使用權收購合同。收購土地的補償標准，由土地儲備機構與土地使用權人根據土地評估結果協商，經國土資源管理、財政部門或地方法規規定的機構批准確認。完成收購程序後的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續後納入土地儲備。
第十四條 政府行使優先購買權取得的土地， 由土地登記機關辦理注銷土地登記手續後納入土地儲備。
第十五條 已辦理農用地轉用、土地徵收批准手續的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續後納入土地儲備。 第十六條 對納入儲備的土地，經市、縣人民政府國土資源管理部門批准，土地儲備機構有權對儲備土地進行前期開發、保護、管理、臨時利用及為儲備土地、實施前期開發進行融資等活動。
第十七條 市、縣人民政府可根據需要，對產權清晰、申請資料齊全的儲備土地，辦理土地登記手續，核發土地證書。供應已發證儲備土地前，應收回土地證書，設立土地抵押權的，要先行依法解除。
第十八條 土地儲備機構應對儲備土地特別是依法徵收後納入儲備的土地進行必要的前期開發，使之具備供應條件。
第十九條 前期開發涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，要按照有關規定，通過公開招標方式選擇工程實施單位。
第二十條 土地儲備機構應對納入儲備的土地採取必要的措施予以保護管理，防止侵害儲備土地權利行為的發生。
第二十一條 在儲備土地未供應前，土地儲備機構可將儲備土地或連同地上建(構)築物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。設立抵押權的儲備土地臨時利用，應徵得抵押權人同意。儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不能影響土地供應。 第二十二條 儲備土地完成前期開發整理後，納入當地市、縣土地供應計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統一組織供地。
第二十三條 依法辦理農用地轉用、土地徵收後的土地，納入儲備滿兩年未供應的，在下達下一年度農用地轉用計劃時扣減相應指標。 第二十四條 土地儲備資金收支管理嚴格執行《土地儲備資金財務管理暫行辦法》(財綜〔2007〕17號)的規定。
第二十五條 土地儲備機構向銀行等金融機構申請的貸款應為擔保貸款，其中抵押貸款必須具有合法的土地使用證；申請貸款的土地儲備機構必須滿足商業銀行及其他金融機構的貸款要求。土地儲備機構舉借的貸款規模，應當與年度土地儲備計劃、土地儲備資金項目預算相銜接，並報經同級財政部門批准，不得超計劃、超規模貸款。土地儲備機構申請貸款時，應持財政部門的貸款規模批准文件及同級人民政府批準的項目實施方案等書面材料向當地商業銀行及其他金融機構申請擔保貸款。商業銀行及其他金融機構應嚴格按照商業原則在批準的規模內發放土地儲備貸款。土地儲備貸款應實行專款專用、封閉管理，不得挪用。
政府儲備土地設定抵押權，其價值按照市場評估價值扣除應當上繳政府的土地出讓收益確定，抵押程序參照劃撥土地使用權抵押程序執行。
商業銀行及其他金融機構應當准確、完整、及時地向人民銀行建立的全國統一的企業信用信息基礎資料庫報送土地儲備機構的土地儲備貸款相關信息。在貸款發放前，商業銀行及其他金融機構應當查詢貸款儲備機構的信息，對有不良記錄的土地儲備機構審慎發放貸款。商業銀行及其他金融機構應當根據監管要求，合理、科學確定貸款期限。
第二十六條 土地儲備機構舉借商業銀行及其他金融機構貸款的，必須按貸款合同約定，及時足額償還貸款本息。
第二十七條 各類財政性資金依法不得用於土地儲備貸款擔保。土地儲備機構應加強資金風險管理，不得以任何形式為第三方提供擔保。 第二十八條 各省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府國土資源管理部門可依據本辦法規定，結合當地實際，會同財政部門、人民銀行制定具體實施辦法。
第二十九條 本辦法由國土資源部會同財政部、中國人民銀行負責解釋。
第三十條 本辦法自發布之日起實施。

⑺ 土地儲備制度的土地儲備決策類型

1.土地儲備決策的不確定性
決策問題可以分為確定性決策、風險型決策、完全不確定性決策三類(馮文權等，2002)。完全不確定性決策和風險型決策之間難以明確區分，我們將兩者統稱為不確定性決策。我國土地儲備決策屬於不確定性決策，其不確定性表現在：(1)決策的政策環境不斷發生變化。我國土地儲備制度起步不久，相關的法律法規尚不完善;土地政策作為新的宏觀調控手段，其調控方式尚不成熟、調控力度不易掌握。在此前提下，國家為保證國民經濟的良性發展，難免採取臨時性、應急性政策措施，從近幾年幾次「凍結」與「解凍」政策可見一斑。(2)城市房地產市場波動。宏觀經濟政策、房地消費與投機需求等的變動，強化了房地產市場不確定性，這種不確定性使得事前難以對土地儲備決策效果作出准確判斷。(3)土地收購成本和預期收益的不確定性。融資渠道單一，僅靠銀行貸款融資額度有限，加上貸款期限的規定，使資金調度很難，而沉重的利息負擔使政府不堪重負;此外，還存在著因規劃條件的不明確或規劃條件的改變所帶來的儲備土地保值、增值風險;儲備地塊長期推不出去所帶來的運作成本過高，資金運轉不靈的風險;在「生地」變「熟地」過程中動遷主體不明確所帶來的法律風險，收購土地的權屬不清所帶來的權屬糾紛問題;政策標準的調整所帶來的收購成本增加等。這些風險的存在都使得土地收購成本和預期收益帶有很大的不確定性。
2.公共決策與私人決策
根據產權的排他性和競爭性，可劃分為私人決策和公共決策。建立在私人產權基礎上的就是私人決策;而公共產權的一個基本特徵，就是產權的非排他性，在此基礎上的決策是一種公共決策，由於公共決策多由政府或其委託機構作出，因此常稱公共決策為政府決策。政府決策是國家行政機關或法律法規授權的組織遵循法定職權和法定程序對政府職能范圍內的事務進行抉擇的過程。
由於產權排他性的區別，引致私人決策與公共決策巨大的差異。從決策依據上看，依法行政是政府決策的基本原則，政府決策必須遵循法定職權和法定程序，私人決策是建立在個人自由交易基礎之上的，而且有退出權，個人利益最大化是其決策的基本原則。從目的上看，政府決策是以公共利益為出發點，為社會提供更多、更好的公共服務，這種決策必然會受到一定的約束，個人偏好不能得到充分體現;私人決策是個人運用「貨幣選票」投票的結果，因而個人的偏好和意志能得到充分的體現。從效力上看，政府決策具有強制性，它以國家強制力作為後盾保障其實施。
土地儲備制度如何影響人們的行為選擇，取決於決策權的分配。而決策權分配的一個重要維度就是公共決策和私人決策，以及直接控制與間接控制之間的邊界(張曙光，2005)。我國土地儲備，是政府主導的，但也不排除企業為謀利而儲備土地。因此，土地儲備決策包含了私人決策和公共決策。其中後者是論文研究的重點。從決策目標看，政府土地儲備決策作為一種公共決策，是政府部門或其委託機構為公共物品的生產及供應，為宏觀調控經濟運行而做出的決策。政府決策不僅要考慮土地收購儲備收益，同時還要考慮社會公眾的接受程度以及對耕地保護、土地市場穩定、生態環境等的影響，因而，經濟效益最大化並不是其決策的唯一標准。就決策原則而言，政府土地儲備決策具有一定的強制性，公眾要遵守少數服從多數的原則，他們中的一部分人往往要接受他們不喜歡的公共物品，支付他們所不願支付的稅收。
在市場經濟條件下政府土地儲備決策，不能包攬個體決策，不直接干預或決定開發商的行為。然而，正因為私人決策和公共決策的分離，政府的土地儲備決策變得更加復雜。
3.土地儲備決策的層次與內容
按決策的層次，可以把土地儲備決策分為：(1)戰略決策。是指有關土地宏觀調控發展方向的重大全局決策。戰略性決策包括如下內容：全國或區域性的城市土地供應、儲備、整理計劃。(2)策略決策。為保證具體城市土地收購、儲備、出讓總體戰略目標的實現而解決局部問題的決策。包括具體城市市域內土地供應、儲備、整理計劃，資金來源與安排計劃等。(3)業務決策。是指基層土地儲備機構管理人員為解決日常工作和作業任務中的問題所作的決策。包括具體地塊的收購整理與儲備出讓時間、出讓方式、土地利用限制條件的確定等。
土地儲備決策的內容主要有：(1)一定時期內收購儲備總量。包括土地收購總量、土地儲備總量、土地供給總量。(2)土地供給結構。供給結構分為供給方式結構、用地類型結構與區位結構。(3)價格決策。如土地出讓底價的確定。(4)融資決策。如確定融資方式、貸款數量與資金使用周期。
筆者認為，在土地儲備決策內容中，具體城市的土地儲備量與供給量決策，處於核心地位，其理由有：(1)根據目前我國土地儲備政策，地方土地儲備機構有較強的決策靈活性與自主性。2001年4月30日，國務院發出《關於加強國有土地資產管理的通知》，在《通知》中指出：「為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度」。這種「試行」，就是對各地土地儲備機構決策自主性的默許。在這種政策環境下，一方面，策略決策較戰略決策對業務決策更有直接的指導意義;另一方面，戰略決策直接受策略決策的影響與制約，如全國城市土地年度供給總量是由各地城市土地年度供給量匯總而成。(2)在策略決策中，土地儲備量決策與供給量決策處於主導地位。(3)由於城市土地的地域性強，採用土地政策手段來調控市場的責任就直接落到具體城市的土地儲備量及供給量決策上。

⑻ 土地儲備管理辦法

土地儲備管理辦法如下：
1、土地儲備資金收支管理嚴格執行財政部、國土資源部關於土地儲備資金財務管理的規定，土地儲備資金通過政府預算安排，實行專款專用；
2、土地儲備機構所需的日常費用與土地儲備資金實行分賬核算，不得相互混用。按規定編制土地儲備資金收支預算，年終時報送收支決算，由財政部門審核或者由同級財政部門指定具有良好信譽、執業質量高的會計師事務所等相關中介機構進行審核。
土地使用權是指國家機關、企事業單位、農民集體和公民個人，以及三資企業，凡具備法定條件者，依照法定程序或依約定對國有土地或農民集體土地所享有的佔有、利用、收益和有限處分的權利。土地使用權是外延比較大的概念，這里的土地包括農用地、建設用地、未利用地的使用權。
土地使用權是中國土地使用制度在法律上的體現，國有土地使用權是指國有土地的使用人依法利用土地並取得收益的權利，國有土地使用權的取得方式有劃撥、出讓、出租、入股等。而農民集體土地使用權是指農民集體土地的使用人依法利用土地並取得收益的權利。
劃撥土地使用權是指經縣級以上人民政府依法批准，在土地使用者繳納補償、安置等費用後，取得的國有土地使用權，或者經縣級以上人民政府依法批准後無償取得的國有土地使用權。由此可見，劃撥土地使用權有兩種基本形式。
1、經縣級以上人民政府依法批准，土地使用者繳納補償、安置等費用後取得的國有土地使用權。這種劃撥土地使用權有兩個顯著特徵：
（1）土地使用者取得土地使用權必須經縣級以上人民政府依法批准。
（2）土地使用者取得土地使用權必須繳納補償、安置等費用。
2、經縣級以上人民政府依法批准後，土地使用者無償取得的土地使用權。這種劃撥土地使用權也有兩個顯著特徵：
（1）土地使用者取得土地使用權必須經縣級以上人民政府依法批准。
（2）土地使用者取得土地使用權是無償的，也就是說無須繳納任何費用、支付任何經濟上的代價。

法律依據
《中華人民共和國土地管理法》
第二條 中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。
全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。
任何單位和個人不得侵佔、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。
國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行徵收或者徵用並給予補償。
國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外。

⑼ 促進節約集約用地之三：逐步完善土地儲備

土地儲備制度，是伴隨土地使用制度改革出現的新事物。以往，收購與儲備是聯系在一起的，稱為收購儲備。幾年來，通過實施土地收購儲備，在規范和培育土地市場、增強政府對土地的計劃供應和調控能力，合理用地、保證城市規劃實施，加快舊城改造，盤活土地資產方面發揮了很大的作用，土地儲備制度，已經成為調控土地市場的重要抓手。2007年11月19日，國土資源部、財政部和中國人民銀行聯合發布了《關於印發 ＜土地儲備管理辦法＞的通知》（國土資發[2007]277號），《土地儲備管理辦法》是首個全國性的關於土地儲備方面的規范性文件，它的出台必將對完善土地儲備制度、加強土地宏觀調控發揮重要作用。

一、土地儲備制度的發展沿革

從西方國家的經驗來看，建立土地儲備制度，有利於政府有效控制城市土地利用的規模和結構，實現土地資源的可持續利用，有利於政府對房地產市場的宏觀調控，使房地產業的發展與城市經濟發展相適應。以瑞典與荷蘭的 「土地銀行」為例，通過對土地進行購買、儲備和出讓的運作，實現國家對土地和房產市場的控制。「土地銀行」在運作上，分為購買土地、儲備土地和出讓土地三個環節。首先，市政當局從分散的土地所有者手中購買土地，從而擁有大量的待開發土地。如瑞典的斯德哥爾摩市政當局曾一度擁有該市周邊兩倍於市區的土地面積，其中大多數用地是幾十年前僅以農地或相當於農地的價格購得的。巨大的土地儲備，使斯德哥爾摩市能以更有秩序、更有效率的方式快速發展，並實現了以合理價位為居民提供大量住宅的目標。荷蘭在20世紀70年代，超過80%的開發商的土地來自各城市市政當局的「土地銀行」。第二個環節是儲備土地。政府從土地所有者手中購得土地後，並不立即出讓而是儲備一段時間。一方面，為了讓儲備的土地升值；另一方面，出讓出去的土地只是「土地銀行」中小部分已進行了前期開發的土地，大部分還未詳細規劃好的土地需要儲備起來以備未來之需，而且其中開發條件還不成熟的農地也需要繼續投入使用。通常政府購入的土地與出讓的土地在量上保持一定的比率。 對於那些已規劃好准備投入市場的土地，政府一般是先搞好前期開發，如平整土地、修路、鋪人行道，建設好供水、排污等公共市政設施，甚至包括公園和綠地，然後再將這些土地出租或出售。最後一個環節是出讓土地。根據城市建設用地的需要，政府將那些經過一段時間的儲備，並已完成前期開發的熟地，分期分批地推向市場。由於土地的購買、規劃和開發需要多種技能，「土地銀行」計劃的實施，一般由政府所屬的專門機構或政府控制的土地發展公司來執行。如瑞典斯德哥爾摩市政當局的不動產委員會的主要職責即是負責物色合適的土地，確定購買土地的范圍，與土地所有者協商地價；負責籌集和使用購地資金，監督管理待開發土地的平整、修路等前期開發過程；為較大的市政項目選擇開發商，以及規劃落實城市住宅的分布與數量等。

我國土地收購儲備制度的初衷主要是政府收購市場上 「沒人要」的土地，等市場需要或「有人要」的時候再把地推向市場，對土地市場實施調控。1996年，上海市成立了我國第一家土地儲備機構——土地發展中心，隨後杭州、廈門、南京、青島、廣州、鄭州等大中城市也先後成立了土地儲備機構。2001年4月，國務院發布了《關於加強國有土地資產管理的通知》（國發[2001]15號，以下簡稱15號文件），明確要求「有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度」後，全國大部分城市都開始建立土地儲備機構，推行土地儲備制度。 至今全國已有2000多個市、縣相繼實行了土地儲備制度。目前，我國土地收購儲備主要有三種模式，即政府主導型、市場主導型、行政主導與市場引導相結合型。

（1）以上海為代表的市場主導型模式。土地收購儲備機構根據自己的收購計劃和政府的要求，通過與被收購單位協商，確定土地收購價格或者約定土地收益分成，按照約定由土地收購儲備機構支付收購金，取得土地並按現行規定辦理土地過戶手續。儲備機構取得土地後負責對土地進行拆遷、平整和相關基礎設施配套，對易於轉讓的儲備土地由土地管理部門出讓給新的用地者。

（2）以杭州為代表的政府主導型模式。土地收購儲備的范圍由政府行政法規規定，規定范圍內的土地統一由儲備機構根據計劃進行收購、儲備、開發，政府根據用地需求採取招標、拍賣方式對儲備土地實行統一出讓。

（3）以武漢為代表的行政指導與市場引導相結合的模式。 土地收購儲備與劃撥土地交易許可制度相結合，採取選擇性收購。劃撥土地進入市場必須經過交易許可，符合規劃和供地計劃的土地，可以被土地儲備機構收購，也可以在土地有形市場公開交易，通過市場方式形成價格。

土地收購儲備制度對政府有效控制土地、實現房地產市場的宏觀調控發揮了重要作用，但由於土地儲備制度是一項新興的制度，在運行中也出現了一些不容忽視的問題，主要是有些地方的儲備機構收購的不再是「沒人要」的土地，而是黃金地段。個別地區的土地收購儲備機構代表政府統籌征地事宜，甚至低價徵收、高價售出，剝奪了原土地使用者的合法權益，使土地儲備制度備受質疑。 而且，土地收購儲備動用大量資金，目前基本是靠銀行貸款解決，當地價波動，收購儲備土地無法及時變現時將面臨巨大的金融風險。更嚴重的是，目前個別地方政府通過土地收購儲備，掌握土地權力的同時也間接掌握了財政權力和貨幣權力，影響中央宏觀調控政策的執行。2001年，15號文件對土地儲備和交易制度提出了原則性的指導意見，即「市、縣人民政府可劃出部分土地收益用於收購土地，金融機構要依法提供信貸支持」。 土地巨大的資產價值和土地收購儲備過程中產生的巨大增值收益，以及土地收購儲備法律制度的缺失，使土地收購儲備制度在推進中的負面作用也日益趨顯。

2006年，國土資源部開始醞釀制定《土地儲備管理辦法》（以下簡稱《辦法》）和《國有土地使用權交易管理辦法》。經過一年多的努力，2007年11月19日，國土資源部、財政部和中國人民銀行聯合發布了《土地儲備管理辦法》。2008年出台的國務院3號文件對土地儲備制度再次提出要求：儲備建設用地必須符合規劃、計劃，並將現有未利用的建設用地優先納入儲備。儲備土地出讓前，應當處理好土地的產權、安置補償等法律經濟關系，完成必要的前期開發，縮短開發周期，防止形成新的閑置土地。土地前期開發要引入市場機制，按照有關規定，通過公開招標方式選擇實施單位。經過前期開發的土地，依法由市、縣人民政府國土資源部門統一組織出讓。

二、《辦法》的主要內容

《辦法》共七章三十條，明確規定了土地儲備的概念和土地儲備機構、土地儲備的規劃和計劃管理、儲備的范圍和程序、儲備土地的開發和利用、儲備土地的供應以及土地儲備資金管理等內容。

（一）明確土地儲備的概念和土地儲備機構的定位

《辦法》規定，土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構承擔。 土地儲備機構應為市、縣人民政府批准成立、具有獨立法人資格、隸屬於國土資源管理部門、統一承擔本行政區域內土地儲備工作的事業單位。將土地儲備的功能定位為實施調控，通過有計劃的適時適量供應土地，控制土地供應總量、結構和時序，增強政府調控土地市場的能力。

（二）合理界定土地產權，供應 「凈地」

合理界定土地產權是土地儲備的一個重要環節。毛地（地上存在需要拆除的建築物、構築物等設施的土地）出讓涉及的法律關系復雜，還涉及土地使用權收回、出讓與《房屋拆遷條例》規定的拆遷程序等銜接問題。同時，出讓後拆遷和開發也往往容易出現糾紛。而凈地則是拆遷後進行了必要的前期開發，實現了「七通一平」或「五通一平」，具備了供應條件的土地。在「拆遷難、融資難」的背景下，出讓「凈地」更符合大多數開發商的要求。《辦法》規定土地儲備的程序是先行依法收回土地使用權，並給予被拆遷人合理補償，然後對土地進行再配置。而且，土地儲備機構應對儲備土地特別是依法徵收的農村集體建設用地納入儲備後進行必要的前期開發，使之具備供應條件，政府供應「凈地」，理清了土地產權管理，有利於防止土地閑置和囤積土地行為的發生。

（三）規范土地儲備資金管理

土地儲備需要大量資金，資金的運作也存在著巨大的風險。 為防範風險，《辦法》對土地儲備資金的管理進行了嚴格的規范。《辦法》明確規定，土地儲備資金收支管理嚴格執行《土地儲備資金財務管理暫行辦法》，土地儲備資金實行專款專用、分賬核算，實行預決算管理。在財政資金不足的情況下，需要開展融資活動，涉及銀行貸款的，土地儲備機構向銀行等金融機構申請的貸款應為擔保貸款，其中抵押貸款必須具有合法的土地使用證；申請貸款的土地儲備機構必須滿足商業銀行及其他金融機構的貸款要求。土地儲備機構舉借的貸款規模，應當與年度土地儲備計劃、土地儲備資金項目預算相銜接，並報經同級財政部門批准，不得超計劃、超規模貸款。土地儲備貸款應實行專款專用、封閉管理，不得挪用。同時規定，各類財政性資金依法不得用於土地儲備貸款擔保。 土地儲備機構不得以任何形式為第三方提供擔保。

三、土地儲備制度實施中應當注意的問題

（一）土地儲備不能與民爭利

土地儲備是政府的行為，土地儲備機構是政府機構，政府實施土地儲備的目的是為了調控市場、平抑地價，而不是囤積土地，坐地待漲。 這次《辦法》將土地儲備的范圍限定在存量的土地，防止一些政府將大量農用地甚至是基本農田徵用、轉用後儲備起來，經營城市，經營土地。同時，為防止地方政府儲備土地的閑置，對依法辦理農用地轉用、土地徵收後的土地，納入土地儲備滿兩年未供應的，在下達下一年度農用地轉用計劃時將扣減相應的指標。土地儲備制度應該是利民的制度，不可也不應該與民爭利。

（二）多渠道融資，解決資金瓶頸

目前土地儲備資金的投入渠道主要是財政支持，由政府設立國有土地收益基金，從國有土地有償使用收入中安排土地收購儲備的支出，用於土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費以及前期土地開發等。其次就是信貸渠道，向銀行辦理抵押擔保貸款。但土地儲備仍然存在融資渠道單一、土地儲備資金投入不足的問題。因此，土地儲備機構除政府撥款、銀行貸款除外，可以探索開辟新的籌資渠道。如廈門市創立的土地基金制度，將與土地有關的收入集中納入統一的專項土地基金，實行收支兩條線管理，解決了土地儲備資金的來源問題。

（三）將土地儲備與閑置土地的處置有機結合

土地儲備定位為通過有計劃地適時適量的供應土地，控制土地供應的總量、結構和時序，實現國家對土地市場的宏觀調控。在土地儲備時，一方面要優先儲備閑置、空閑和低效利用的土地；另一方面，土地儲備量也不能太大，在儲備土地出讓時，要考慮土地市場的運行情況，有度有序地進行放量供應。