條例博弈

① 頒布農村環境保護治理條例意義

「環境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福啊！要像保護眼睛一樣保護版生態環境，像對待生權命一樣對待生態環境。」由此可見， 環境問題一直是民眾高度關注的熱點，特別是民眾對於城市空氣質量、水污染的吐槽等涉及到群眾切身利益的環保問題，無疑更觸痛了民眾敏感神經。因為環境一旦遭到破壞，不僅要付出更高昂的治理成本，而且這些環境問題關繫到群眾的生產、生活，關繫到群眾的身體健康和生活質量的提高。
「既要綠水青山，也要金山銀山」。這意味著環境保護和經濟發展是非零博弈。其實，只要堅持科學發展，把老百姓的健康置於GDP之上，嚴格按照國家相關法律的規定，嚴把「綠色關」，就可以實現經濟發展和環境保護齊頭並進，就可以讓群眾在享受綠色生活的用時，也能感受到經濟發展帶給他們的實惠。也就是說，我們要解決環境治理和保護問題，必須從經濟發展的角度解決，就環保論環保是緣木求魚。我們必須把節約優先、保護優先放在突出的位置上，在發展中保護，在保護中發展。

② 信息網路傳播權保護條例的意義

國務院發布的《信息網路傳播權保護條例》(以下簡稱(條例))，2006年7月1日起將全面施行。《條例》的出台與實施，意味著我國的網路信息傳播開始邁入規范化發展的軌道，是我國網路信息產業發展歷史中一個重要的里程碑。
結束混沌、迷茫的狀態
互聯網應用改變了世界，尤其改變了信息世界。《條例》向網路世界發出了這樣一個信號——網路信息世界將結束過去的混沌、迷茫的狀態，在版權保護和應用方面帶來一個朗朗乾坤。
適應各方利益博弈，促進信息網路繁榮
網路的大行其道，為著作權人和以社會公眾為代表的作品使用者之間帶來了新的利益平衡問題，著作權合理使用制度和著作權授權方式都受到新的挑戰。《條例》的出台，是著作權法為適應網路環境下各方利益博弈而做出的有力的補充，不僅進一步完善了我國著作權相關法規，更促進了我國信息數字化進程。
《條例》比較明確地規定了使用者可以在什麼樣的條件下無償使用版權，版權人發現被侵權應該採取什麼行動維護自身利益等等。從《條例》制訂的規則可以看出，包括合理使用、法定許可、避風港原則、版權管理技術等一系列內容，更好地區分了著作權人、圖書館、網路服務商、讀者各自可以享受的權益，網路傳播和使用都有法可依，形成一個相互依存、相互作用、相互影響的「對立統一」關系，很好地體現了產業發展與權利人利益、公眾利益的平衡。《條例》進一步完善了著作權配套法規，為著作權人與公眾利益之間、著作權壟斷與信息分享之間的博弈提供了良好的平衡點，適應各方利益博弈，為產業加速發展，促進信息網路繁榮做好了法律保證。

③ 怎樣實現科學立法

科學立法的實現路徑
實行科學立法，必須堅持以中國特色社會主義理論體系為指導，遵循立法的科學理論，還要從以下幾個方面著手。
（一）科學合理的立法體制機制
1.立法決策體制機制。有立法權的人大及其常委會作為立法主體，是立法決策和立法協調主體。不過，人民代表大會主席團和委員長會議（或主任會議）在立法決策和協調過程中發揮著重要作用。
2.立法許可權（體制）。現行憲法和有關法律對立法許可權劃分作了基本界定，確立了統一的、分層次的立法體制。現在看來，立法許可權的劃分還不夠明晰，需要修改憲法和立法法的相關規定，進一步規范和完善這一體制。（1）從縱向來說，要明確中央與地方的立法許可權劃分；明確省（市、自治區）人大及其常委會與較大的市人大及其常委會的立法許可權劃分。（2）從橫向來說，要著重釐清立法權與行政權的界限，既要明確全國人大及其常委會與國務院的立法許可權劃分，細化憲法第八十九條關於國務院行政管理職權的事項，界定何為「執行法律」、「行政管理職權」等，細化立法法第八條關於專屬立法權的規定；又要明確地方人大及其常委會與地方政府的立法許可權劃分。（3）要明確人大與其常委會之間立法許可權的劃分，目前法律法規大多在人大常委會上通過，而很少（有的地方幾乎沒有）在人民代表大會上通過。依法將更多的法律法規草案提請代表大會審議和表決，既是發揮人大代表在立法中的作用的應有之義，也是增強法律法規正當性的必然要求。
3.規范立法權的行使。（1）擴大提出法律法規案的主體范圍。有權提出法律法規案的主體不積極、不主動，而有利益表達訴求的主體又沒有提出法律法規案的權力，因此，適當擴大提出法律法規案的主體范圍，有利於適應利益主體多元化的需要，也可以在一定程度上解決「等米下鍋」的問題。貫徹落實黨的十八屆三中全會提出的「逐步增加有地方立法權的較大的市數量」，可否考慮賦予有地方立法權的較大的市人大及其常委會向省（市、自治區）人大及其常委會提出法規案的權力。（2）抓緊完善法律制度。我國法律體系內部不和諧、相互矛盾沖突的現象比較突出，還存在不均衡的問題。比如，雖有民法通則和合同法、婚姻法等法律，卻沒有民法總則、更沒有民法典；社會保障方面法律也較為欠缺等。當前，急需「落實稅收法定原則」，進一步健全稅收制度。（3）適當將行政法規和司法解釋中的一些內容，吸收到法律中來或者說由法律予以規定。既然行政法規和司法解釋都是適用於全國的，那從權力行使的合理性和正當性（合法性）的角度來說，就應當由全國人大及其常委會以法律的形式作出規定，而不應寄希望於國務院和「兩高」做細化規定，以免他們僭越應當由全國人大及常委會行使的立法權。
（二）完善的立法程序
立法本身是一件大事，所以立法的協商、協調，不僅要在會下進行，也要在會上進行，而且要採取公開立法這種讓人看得見的方式進行。當前，在立法工作中要實行更加廣泛的協商，「深入開展立法協商。」
1.擴大立法博弈。立法本質上是各種社會利益的分配和協調，是不同利益主體之間的博弈，是對既有利益格局的調整，是在打破現有利益格局的條件下，通過協商和博弈，重塑新的利益格局，既保護共同利益，也保護個人利益。這本身既是民主立法，也是科學立法。我國正處於社會急劇轉型時期，復雜的政治和社會局面使得各項改革均步入了「深水區」，舉步維艱，實質上就是利益的表達與博弈不充分，而這又加大了改革的難度，延緩甚至阻礙了改革進程。因此，對利益的調整必須格外小心，必須與所涉及的利害關系人進行溝通，擴大和促進博弈，進而形成共識，達成各方均能接受的方案，平衡各種利益，體現和保障各利益主體不同的正當利益。
2.進一步豐富方式方法。在立法過程中，已廣泛採取座談會、書面徵求意見、調查研究、列席和旁聽、公民討論、專家咨詢和論證、媒體討論、信訪等形式。立法法沒有對此作出明確規定，但其中第五十八條規定：「行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式。」其實，這些方法也可在法律起草過程中加以使用。因為這些方法的廣泛運用，不但有助於法案起草者深刻了解和把握各有關方面的利益、願望及相關要求，而且有助於立法協調工作的實施，保證立法順利進行，使法案更加成熟，質量更高。這需要修改完善立法法，從法律上進一步予以明確，做好立法溝通協調工作。
立法工作要堅持走群眾路線，建立健全相關的具體制度，使群眾參與立法制度化、法律化，把「運動式」的參與變成制度化、法律化的有序參與，特別是要適當改變以往立法工作中的一些做法，繼續徵求有關部門、有關方面的意見，但又不能局限於此，以免使得有關主管部門「借法擴權」、「與民爭利」，更要徵求法律所調整范圍內的利益集團和群眾的意見，擴大有不同利益的公權力機關的參與，特別是要擴大各種不同利益群體、不同利益階層的公眾參與和博弈。就是說，對政府部門組織立法起草或參與立法起草中可能滲入的部門利益，應當通過公眾參與、其他部門參與、立法審查、權力機關審議及其他程序博弈機制進行制約，以最大限度地反映各種不同利益群體、不同利益階層的利益和意志。
3.完善立法聽證制度。（1）明確立法聽證的范圍，什麼樣的法律必須經過聽證、什麼樣的法律不必經過聽證等。（2）規定立法聽證的程序和相關規則，如選擇參與立法聽證的人或團體，舉行聽證會的法律效果，舉行立法聽證會的程序規則等。減少聽證事項、范圍和適用程序確定的隨意性。（3）確定和強化「反對意見（原則性分歧意見）優先發言、重點對待」原則。
（三）高超的立法技術和藝術
1.關於立法技術。立法技術是實現立法目的的必要手段和工具，是指法律的內部結構和外部結構的形式，法律的修改和廢止的方法，法律的文本，法律的系統化等方面的規則。法律的調整的對象不同，調整方法也不一樣，既有公法與私法的調整方法之分，也有刑罰、行政處罰、民事處罰之別，這都是有講究的。同時，法的目錄、標題，法的總則、分則和附則等的製作技術，也需要加以改進。
2.完善立法體例。立法法第五十四條對法律的體例作了一些規定，但沒有就行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章等的體例作出規定。需要在總結實踐經驗的基礎上，加以補充和完善。
3.規范立法的語言。語言是法律條文的載體和表現形式，立法語言具有自身鮮明的風格和特質，所謂「法言法語」，最基本的要求是明確性，同時模糊性是立法語言難以消解的屬性。這是因為，立法者認識能力是有限的，語言本身具有模糊性，法的普遍性本身蘊含了模糊性、抽象性、概括性。因此，立法語言的使用，不僅是技術，也是藝術，立法須要兼顧語言的明確性和模糊性，該明確具體的一定要明確具體，該模糊的一定要模糊，既有剛性又有彈性，既有原則性又有靈活性。
（四）嚴謹細致的立法論證
2013年10月30日，張德江委員長在全國人大常委會立法工作會議上的講話指出：要抓好立法項目論證，在充分論證必要性和可行性的基礎上，科學確定立法項目。更加註重提高立法效益，建立健全法律出台前評估和立法後評估制度，使這些工作常態化、規范化。這需要在實踐中認真貫徹落實。
1.加強論證工作。在論證立法的必要性、重要性的基礎上，進一步加強對立法的科學性、可行性，出台時機，可能產生的社會效果（正面的和負面的）等內容的論證。作為一種公共決策和國家行為，立法本身、更不用說執法都是要耗費社會資源的，而社會資源是一定的、有限的。因此，要採取成本效益法，對執法成本、執法收益等進行客觀分析和論證，其中執法成本包括：執法機構、人員編制、經費等。
2.開展立法評估。法律法規在實施一定時間之後，要開展評估工作，檢測其實施狀況，發現其中存在的問題，加以修改完善，增強可行性、可操作性，真正將紙上的規定變成現實的東西。
（五）專家學者的智慧與作用
1.要充分發揮專家學者的作用。立法過程中廣泛徵求專家學者的意見，有利於提高法案的質量。但由於受多種因素影響，在實踐中專家學者為立法貢獻智識的情況卻很少。要轉變思想觀念，切實防止「權力讓專家成為長官的奴婢」的現象，充分發揮專家學者在立法中的作用。
2.健全專家學者參與立法的機制。要進一步建立健全專家咨詢、顧問制度，發揮各方面專家學者的作用。現代社會中專業性、技術性問題大量出現，立法就必須徵求相關學科領域專家學者的意見。同時，要徵求語言、法律等方面專家學者的意見。在制定1954年憲法的過程中，憲法起草委員會聘請法律專家周鯁生、錢端升為法律顧問，教育家葉聖陶、語言學家呂叔湘為語文顧問，從各個角度對憲法草案進行研究推敲。歷史證明，效果是很好的。

④ 預演算法實施條例歷時5年終於落地，國庫管理權究竟歸誰

遲到的預演算法實施條例近期終於落地，這是有著「經濟憲法」之稱的預演算法最為重要的配套文件，事關四五十萬億財政資金管理，備受外界關注。
導致預演算法實施條例滯後於預演算法近6年才出台的原因較為復雜，其中之一就是財政部門與中國人民銀行及分支機構在國庫管理權的界定。
多位財稅專家對分析，從最終的預演算法及實施條例來看，財政部門依然在國庫管理權上起著主導作用，享有庫款支配權，具體國庫業務對財政部門負責。而央行及分支機構也得以保留「經理」國庫業務，而非「代理」。幾經博弈難以達成新的共識之後，兩部門維持了國庫管理的現行做法。由於實施條例並未闡明「經理」含義，雙方對這一詞理解有所不同。
央行守住國庫「經理」權
國庫是國家金庫的簡稱，是辦理預算收入的收納、劃分、留解、退付和庫款支撥的專門機構。政府的全部收入都需要上繳到國庫，2019年全國各級國庫共辦理公共預算收支高達43萬億元。現代國庫並非傳統意義上的實物倉庫，堆放大量現金等，而是各級財政部門在銀行開設了國庫單一賬戶，財政資金以數字形式存放在賬戶里，並通過專門的計算機系統記載與核算。
中央財經大學政府預算研究中心主任王雍君告訴，國庫管理中有三大權力，一是管錢，這體現在金額龐大、運作頻繁的現金收付;二是管賬，這涉及政府和預算單位的銀行賬戶設置、調整和變更等;三是管投資，即國庫庫底資金的投資。可以說，國庫管理中的實質性權力甚至比預算權力還要大得多，因此特別「誘人」。
與大多數國家一樣，明帶雀我國的國庫採取了委託國庫制，即委託中央銀行履行國庫職能，這也被稱為人民銀行代理國庫制。中國人民銀行根據「一級財政設立一級國庫」的原則，建立了中央、省、市、縣(區)、鄉鎮等五級國庫組織機構體系。
1985年國務院頒布《國家金庫條例》，明確規定「人民銀行具體經理國庫」，實現了人民銀行代理國庫制到經理國庫制的轉變。
央行從國庫「代理」轉向「經理」到底有哪些具體變化?根據多位央行官員解釋，「代理」只是辦理國庫業務，而「經理」在辦理國庫業務基礎上，新增了監督管理含義，即監督財政、徵收機關和商業銀行等與國庫收支相關的業務行為，可以辦理，違法違規也可以拒絕辦理。另外「經理」也有國庫現金經營管理的涵義。
但財政部門顯然不這么認為。
一位財稅專家告訴，央行認為如果國庫管理完全聽從財政部門意見，一些不妥當且有損公眾利益的行為誰來監管?因此央行堅持「經理」國庫，對財政部門相關行為進行監督和約束。而財政部門認為，央行堅持「經理」國庫不服從財政部規定，不符合現代預算制度要求，形成內耗，影響預算執行效率。
實踐中，隨著國庫集中支付制度等推進，財政資金支付已不再由人民銀行直接辦理，而是先由財政部門(直接支付)或預算單位(授權支付)向具備資格的代理銀行直接下達支付指令，由代理銀行先行支付，每日日終，再由代理銀行匯總支付額，向央行國庫進行匯總清算。央行的監督職能也主要是在與代理銀行的清算環節中，對其合規性進行審查。
激早因此一些財政人士認為，央行監督無法直接介入預算的執行過程，更不可能對所支付的財政資金進行逐筆動態審核，為了提高資金撥付效率，可以讓代理銀行直接把關。
雙方對於國庫「經理」「代理」的不同看法，也可以從這一輪財政部負責起草的預演算法及實施條例修訂中看出。
為了適應新形勢，2011年預演算法開始啟動修訂。在當時的預演算法修正案(草案)前三版送審稿中，刪除了「中央國庫業務由中國人民銀行經理」的規定，這其實就是將「央行經理國庫」改回「央行代理國庫」。
王雍君表示，國庫代理制下，國庫管理由財政部主導，央行權責相對較小，需聽從財政部，財政與央行是委託代理關系。而國庫經理制下，央行與財政部是平行的合作關系，央行權責相對較大。
2014年，時任央行國庫局局長劉貴生表示，預演算法修訂中，央行經理國庫這一制度安排受到了前所未有的「強烈沖擊」。
博弈之下，最終財政與央行行冊在國庫管理權上做出妥協與讓步。2014年獲得通過的預演算法恢復了「中央國庫業務由中國人民銀行經理」的規定。但同時也強調了「各級國庫庫款的支配權屬於本級政府財政部門」，並允許「依法設立財政專戶」。
「經理」定義依然不清
不過這一爭議並未隨著預演算法的出台而停止。為配合修訂後的新預演算法，預演算法實施條例也啟動了修訂，如何界定「經理」這一概念成為一大焦點。
2015年，財政部起草的預演算法實施條例修訂草案徵求意見稿對外公布，這一意見稿比較詳細地界定了財政與央行在國庫管理的職責。不過部分專家學者認為，相關內容明顯偏向財政部。
不久後，央行旗下媒體發表部分學者觀點，認為該意見稿違反了預演算法中對央行經理國庫的規定，指出了一條國庫工作對財政負責的歧路。財政部旗下媒體也發表學者觀點支持意見稿相關內容，雙方就「經理」定義開展了一場大論戰。
最終，根據近期公布的預演算法實施條例，此前徵求意見稿中雙方職責詳細內容被刪掉。
中國政法大學財稅法研究主任施正文告訴，財政和央行對國庫「經理」一詞有不同理解，預演算法沒有定義什麼是經理，外界本希望能在實施條例中予以明確，但最終實施條例也沒有明確「經理」的定義。這說明有關各方對國庫經理的職責定位並未達成一致意見，國庫管理兩家基本維持現狀，今後將根據預算管理改革進程再逐步調整完善。
中國財政科學研究院研究員王澤彩也認為，從實施條例來看，國庫管理上財政與央行職責基本維持現狀。
「預演算法實施條例繼續堅持了國庫業務由人民銀行經理的原則，但必須強調的是，國庫業務是由財政下達支付指令，各級人民銀行經辦、辦理，而不是經營管理。」王澤彩告訴。
上述財稅專家表示，從預演算法實施條例內容來看，「經理」的實際含義是國庫管理中，央行執行財政部門的指令，具體辦理業務，央行在國庫業務上需要接受財政部門的指導和監督，不能自作主張，進行決策。在國庫業務上，財政部門佔主導。國庫所有業務央行需依照財政部門的指令具體辦理。
「這一定位旨在行政部門內部建立統一集中的核心預算管理機構，高效率地執行人大的財政預算決策。如果行政部門內部出現多個執行領導機構，必然造成預算執行中的內耗，影響預算執行效率。」這位專家說。
施正文認為，為了保障國庫資金安全，國庫管理應該適當予以分工，以體現相互制約、相互協調的機制。如果沒有分工制約協調機制，財政資金支出的透明度可能會受損。因此，賦予央行國庫適當的執行職責，有利於保障國庫資金安全運行。
央行副行長范一飛近日撰文表示，隨著財稅體制改革的不斷推進和國庫信息化的持續發展，央行經理國庫業務與財政、稅務、海關等部門的聯系不斷加深，人民銀行國庫部門順利履職有賴於這些部門的支持和配合。因此，要正確處理央行國庫與外部單位的工作關系，營造良好的外部履職環境。
他表示，一方面，要堅持和完善中央銀行經理國庫制度，發揮好央行與相關部門之間既分工合作又相互制衡的作用，確保國庫資金安全、合規、高效運行。另一方面，在堅持法定製度框架下，根據業務需要和形勢發展，及時完善國庫規章制度，既包容支持各類新業務、新業態、新模式，又注重加強風險識別與管控，增強制度供給的有效性、及時性和系統性。

⑤ 如何全面地理解政府信息公開條例等法規

4月24日，新華社授權發布《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)。根據規定，《條例》將於2008年5月1日起施行。從此，中國的政務信息公開步入「有法可依」時代。

在推進中國民主法治建設的過程中，如何評價《條例》的出台？《條例》為改變政府和公眾的社會生活提供了哪些可能？如何防止行政機關規避《條例》的規定，不公開本應公開的信息？如何修訂《保密法》，協調其與《條例》的立法精神？《條例》有沒有可能在不遠的將來上升為國家立法？

姜明安北京大學法學院教授，公法研究中心主任，中國法學會行政法學研究會副會長

汪玉凱國家行政學院教授，國家信息化專家咨詢委員會委員，國務院電子政務示範工程專家組成員

莫於川中國人民大學法學院教授、博導，中國法學會行政法學研究會常務理事，參與信息公開立法

《條例》為維護知情權提供法律依據

背景：2006年底，全國政務公開領導小組辦公室有關負責人表示，《政府信息公開條例》正在積極起草中。然而此後數月，一直沒有下文，引起輿論的極大關注。現在，該《條例》正式出台，中國政務信息公開從此進入「有法可依」時代。

新京報：《條例》為改變政府和公眾的社會生活提供了哪些可能？

汪玉凱：一是政務公開有了法律依據。政務公開以前靠行政權力推動，缺乏法律基礎，一些應該公開的政務信息沒有公開；法律的明確規定，會約束政府行為，一些公共權力行使的非理性會受到一定抑制。其實，一些地方存在公權力被濫用，很大程度就是政府和公眾信息不對稱狀態造成的；信息不對稱狀態被打破後，公眾知情權得到尊重，就可以自由表達，從而制約政府權力行使的非理性。

二是為公眾知情權提供法律保障。該公開的信息沒有公開，公眾可以追究有關部門責任。過去公眾完全處在被動接受的地位，如果政府不公開有關信息，公眾也無能為力。《條例》為保障公眾的知情權、參與權甚至互動權提供了法律依據。

再次，貫徹實施《條例》，為構建陽光政府提供了重要基礎。有了這個基礎以後，政府不斷公布信息，公眾知情權、參與權和互動權不斷得到保障，有助於改變過去暗箱操作、自由裁量權行使過大導致的腐敗現象。

當然，《條例》實施過程還會面臨很多困難和阻礙。比如「權力部門化、部門利益化、利益法制化」：政府將掌握的信息作為獲取資源的手段，千方百計維護舊體制的慣性。所以伴隨《條例》實施，會有一個各方博弈的過程。

防止例外范圍隨意擴大化

背景：《條例》第八條規定：「行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定。」

新京報：有人擔心第八條會成為一個不公開的理由，威脅公民知情權的實現。如何看待這種擔心？

汪玉凱：這可能是《條例》實施過程中比較關鍵的一個問題。任何一個現代國家都有國家安全、國家主權、信息安全、公共秩序的問題，不公開的例外就是指這一塊。我們擔心的是「例外」范圍的不當擴大化，所以應該制定配套的具體制度辦法，將《條例》規定的內容細化。在信息不公開方面，哪些信息不公開？特別不公開的信息應該分類別細化，使政府各個機構有可操作的依據。這樣也能經得起公眾檢驗，保證國家信息安全和主權，防止例外范圍擴大化，消除人們的擔心。

姜明安：對這些規定的解釋必須與《條例》的基本精神和立法目的保持一致，且遵循「公開是原則，保密是例外」的現代行政的要求，所謂「例外」，即必須有法律、法規的明確、具體規定，發生爭議，最終由司法判斷。

《保密法》和《檔案法》應盡快修改

背景：《條例》第14條規定：行政機關應當建立健全政府信息發布保密審查機制，明確審查的程序和責任。行政機關在公開政府信息前，應當依照《中華人民共和國保守國家秘密法》(以下簡稱《保密法》)以及其他法律、法規和國家有關規定對擬公開的政府信息進行審查。行政機關對政府信息不能確定是否可以公開時，應當依照法律、法規和國家有關規定報有關主管部門或者同級保密工作部門確定。

新京報：有人認為，這是「明確規定了信息公開前的保密審查機制條款」，是「信息公開與保密條款的抵牾」。對此你怎麼看？

莫於川：要看到，《保密法》規定的保密制度，是分級分類確定密級並自覺遵守為主，只有一些特殊情況需要審查，但許多情況似乎可以理解為是保密工作部門來協助做好保密工作。這次正式公布的《條例》第14條的規定，實際上是與《保密法》一致的：首先要求行政機關自己進行審查，只是在遇到疑難問題，自己不能確定是否可以公開時，依法報給包括保密工作部門在內的有關部門確定，這種情況也可理解為是一種行政協助機制，協助該行政機關做好公開工作，不必將其理解為一種保密審查機制。

新京報：修改《保密法》的基本思路應該怎樣？如何與《條例》的立法精神相協調？

莫於川：在堅持若干底線的基礎上更加民主、更加開放。這里的底線基礎是保守國家秘密和安全、商業秘密和安全、私人權益和安全。誰違背這個原則都是不行的，都會失去平衡、造成損害，增大社會成本、影響社會和諧。至於是通過新的立法來補充，還是修改現有法律，這都是有可能的。面對法律文件的立、改、廢，仍然需要強調下位法服從上位法，特別法優於普通法，新法優於舊法的基本法理。

姜明安：公民知情權的有效實現取決於修改《保密法》、《檔案法》和其他相關法律、法規，以及制定相關的配套法規和規章。《條例》屬於行政法規范疇，其位階低於《保密法》和《檔案法》。《保密法》和《檔案法》都是上世紀制定的，有些規定與政務信息公開原則有沖突。如果我們不對這種立法精神和體現這種立法精神的相關規定進行修改、修正，《條例》的實施就可能遇到難以克服的障礙。此外，為保證《條例》在各個部門、各個領域的全面實施，還必須抓緊制定相關的配套法規和規章，如前不久頒布的《環境信息公開辦法(試行)》。

行政訴訟是《條例》有效貫徹的關鍵

背景：早在《行政許可法》實施之後不久，就有學者撰文直指法律實施中有法不依的現象，擔心良好的法律被成功規避，立法者的智慧總是趕不上執法者。同樣的疑問也存在於《條例》的貫徹實施。

新京報：怎樣避免貫徹實施《條例》出現有法不依的問題？

姜明安：《條例》對政府信息公開的范圍、方式和程序均有明確、具體的規定，這些規定要得到嚴格貫徹執行，政府必須進行認真扎實的工作：要設立信息公開的專門工作機構；要建立信息收集、儲存、保管、交換、查閱、設立、發布的專門制度、場所、設施；要對現有的信息進行清理、分類和對未來的信息源進行預測，確定公開方案等。

另外，公民知情權的有效實現取決於對違反《條例》行為責任的嚴肅追究和對侵犯公民信息獲取權的有效救濟。政府信息掌握在政府機關手裡，如果政府機關及其工作人員由於種種原因，不願將其掌握的應當公開的信息公開。那麼，必須要有督促、監督和保障措施，如考核、評議、監察、行政相對人舉報、申請行政復議和提起行政訴訟等。在所有這些措施中，行政訴訟應該是最重要、最有效的措施：行政相對人依法申請獲得某種信息，行政機關違法拒絕的，可訴諸司法審查；法院經審查，如認為相應信息屬於依法應公開的范圍，可判決行政機關限期提供，如行政機關拖延提供造成相對人損失的，法院還可判決行政機關賠償。只有做到了這些，才能避免「有法不依」。

審判、檢察信息公開也應受法律調整

背景：十屆全國人大常委會立法規劃中，《政務信息公開法》是作為由國務院起草或提請審議的二類立法項目被寫入規劃的。而今年是十屆全國人大常委會任期的最後一年，根據全國人大常委會2007年立法計劃，《政務信息公開法》並沒有被列入。

新京報：《政務信息公開法》沒有如期列入全國人大常委會2007年立法計劃，有哪些原因？

莫於川：政務信息立法的思路主要有兩種：有人主張先在行政機關內部搞《條例》，待實施一段時間，總結經驗教訓之後再制定法律。也有人認為，經過一些地方的試驗，信息公開立法的某些問題已很清楚，所以主張制定一部政務信息公開法就可以。實踐證明，後一種思路還是有相當難度。

《條例》雖然只是行政機關對自己的約束，把各地進行的探索統一規范，但即便這樣的做法，難度也是很大的，光是協調一些部門的看法都很困難。還要看到，該法在立法規劃中列為第二類計劃，也即著手進行一些研究起草工作，如果條件成熟就安排審議的法律草案，未能在規劃期內制定出來是很普遍、很正常的事情。

新京報：《條例》上升為法律還需要哪些條件？

莫於川：上升為法律是一個必然的過程。由全國人大這樣的最高權力機關制定法律，比政府自己給自己做出規定當然好得多；但這需要經驗教訓的積累過程。從《條例》出台到法律出台，正好有一個時間周期。這個周期內可以形成三步三台階：一是一些地方的積極探索，如上海、廣州等地方的政府信息公開立法與實施過程，積累了寶貴的經驗教訓，同時為《條例》出台創造了條件；二是在此基礎上制定出行政法規，也就是剛公布的《條例》；三是在《條例》實施過程中積累經驗，為最高國家權力機關制定出有關法律創造更好的條件。這樣一種前進步子可能更穩當，也是大家更能接受的行政模式、行政行為方式的改變路徑，阻力也會少一些。

十一屆人大立法規劃正在起草過程當中，我估計《政務信息公開法》還是會寫進去的。因為經過五年左右的探索，將《條例》上升到法律應該說會比較成熟；待到法律出台，不僅行政機關，包括審判機關、檢察機關在內的其他國家機關，政務信息公開行為都應受到法律調整。