全破產條例

1. 2022個人破產法全國實施需要多久

我國目前沒有全國性的個人破產法。《深圳經濟特區個人破產條例》於2021年3月1日起在深圳地區實施，是我國首部個人破產法規。為了規范個人破產程序，合理調整債務人、債權人以及其他利害關系人的權利義務關系，促進誠信債務人經濟再生，完善社會主義市場經濟體制，根據法律、行政法規的基本原則，結合深圳經濟特區實際，制定《深圳經濟特區個人破產條例》。法律依據：《深圳經濟特區個人破產條例》 第一條，為了規范個人破產程序，合理調整債務人、債權人以及其他利害關系人的權利義務關系，促進誠信債務人經濟再生，完善社會主義市場經濟體制，根據法律、行政法規的基本原則，結合深圳經濟特區實際，制定本條例。

個人破產制度是市場經濟制度中應有的救治和退出制度，為創業失敗者重獲新生提供法治保障，有利於進一步激發市場主體創新創業熱情，特別是在加快建設科技強國、實現高水平科技自立自強的新形勢下尤為重要和緊迫。

由於歷史原因，我國目前尚未建立個人破產制度，但相關試點在廣東、江蘇、浙江、山東等地已深入開展。2021年3月1日，《深圳經濟特區個人破產條例》正式施行，成為全國首部個人破產立法。深圳的率先探索和各地的試點實踐，為國家個人破產立法奠定了重要基礎，積累了有益經驗。

2022年5月6日，全國人大常委會公布2022年度立法工作計劃，企業破產法修改案被列入年內審議項目。個人破產制度是否納入其中？如果納入，個人破產制度該如何設計？個人破產制度從試點走向全國還要多久？一時成為社會各界熱議的焦點。

帶著上述問題，本社記者專訪了最高人民法院原審判委員會副部級專職委員、最高人民法院咨詢委員會副主任杜萬華。

個人破產制度是整個破產制度的基礎性制度

記者：我國企業破產法於2006年通過。根據全國人大提供的數據，從2007年到2020年，我國破產案件共5.9萬余件，基本在每年兩三千件之間浮動，最少的年份只有不到2000件。而在成熟的市場環境下，通過破產程序退出的企業應該至少佔10%以上，甚至30%也不為過。由此可見，我國企業破產制度實際的效果並不是太理想。您認為這是什麼原因造成的？

杜萬華：這是由於我國的破產制度並不完整、缺少個人破產這個基礎性制度造成的。缺少個人破產制度的基礎性支撐，企業破產制度取得良好效果是困難的。

中國在幾千年的歷史發展中，形成了適應破產現象的償債制度和習慣，但沒有近現代意義上的破產制度。「賣身為奴」「賣子償債」「典妻償債」「父債子償」「夫債妻還」「人死債不爛」等制度和觀念存在了上千年。這種制度是與中國幾千年以來自然經濟為基礎的生產方式和社會形態相適應的。當然，隨著社會的發展，存在於漫長的社會發展中的「賣身為奴」「賣子償債」「典妻償債」等非人道主義的因素在逐漸減弱，但由於商品經濟的落後，近代意義的個人破產制度始終未真正出現。

改革開放後，我國出現的企業破產制度不是在個人破產制度上的自然演化，而是國家根據我國社會主義市場經濟發展的需要，通過立法推進的結果，是一種跨越式發展。

而從西方個人破產制度在破產制度中的地位和經濟社會中的作用來看，近代出現的破產制度起初就是個人破產制度。這種制度是以商品經濟為基礎的資本主義經濟制度的有機組成部分。英國女王1705年簽發的「安娜法案」，其基本內容是「誠實而不幸」的債務人，在其財產不能清償到期債務的情況下，如何清償債務以及豁免債務人債務的法律規定。這種制度實質上開創了近代意義上的破產清算制度。由於這時企業法人制度尚未產生，這種破產清算制度實質上就是個人破產制度。這種個人破產制度既保護了債權人對自己債權的平等受償權，又讓本來就無法完全清償債務的債務人得以解脫，既了結了債權人與債務之間的關系，又讓「誠實而不幸」的債務人有了重新返回社會和回歸市場的機會和可能。

從市場經濟為特徵的資本主義生產方式形成開始，破產制度就成為資本主義制度的一個有機組成部分，它隨著資本主義制度的不斷發展而逐步完善。在個人（自然人）制度基礎上發展而來的企業法人制度的出現，讓商品經濟為基礎的市場主體制度得以發展。因此，個人破產制度是整個破產制度中的基礎性制度，企業法人破產制度是它的演進和變化。沒有破產制度對投資風險的分散，沒有它對投資積極性的保護，就沒有現代西方資本主義市場經濟。

建立個人破產制度需要公眾觀念的改變

記者：對於個人破產，社會上普遍存在一種擔憂，就是建立個人破產制度後，會不會成為債務人「逃廢債」的手段？

杜萬華：建立個人破產制度，很多人會擔心大家是不是都會欠錢不還。但我認為，這一問題可以說目前有初步解決方案：第一，我國已建立失信名單制度，進入這一名單後，將面臨不能乘高鐵、不能坐飛機等後果，處處受限，這一舉措可懲戒大多數有錢卻故意不還的人；第二，隨著大數據技術的應用，還有支付體系的變化，大額交易是可跟蹤的，足以控制轉移資產的行為；第三，深圳試點建立了個人破產信息共享和公示機制，這可以有效防範與打擊利用個人破產程序來「逃廢債」的行為，大大減少信息提供、收集與處理的成本。

其實，在我國建立個人破產制度，特別需要的是公眾觀念的改變。由於我國破產制度缺乏現代破產法律文化滋潤，故而推進十分艱難。從目前來看，很多人都缺乏現代破產法律文化意識，都將市場主體陷入破產困境視為「沒本事」「敗家」「害人」等等。凡是陷入破產困境的企業家都感到極沒有面子，沮喪、自暴自棄、羞於見人。許多人都沒有意識到，陷入破產困境在市場經濟條件下是一種正常的經濟社會現象，市場主體與自然人一樣有「生老病死」，如果已經「死亡」，那麼通過破產清算退出市場；如果是「傷病」，那麼通過申請破產保護可以得到正常的「療傷救護」。

當然，我們也必須認識到，建立了個人破產制度，肯定會有不良的債務人濫用權利，試圖通過不法逃廢個人債務獲取非法利益。因此，建立民事、行政和刑事的制裁措施，打擊不法逃廢個人債務的行為，樹立法律權威就顯得十分必要。尤其是對欺詐性破產、逃廢債、隱匿資產、轉移資產、暴力催債等行為，刑事打擊的配套舉措必須跟上。另外，還需要加大宣傳力度，鼓勵依法行權，樹立違法可恥的道德輿論氛圍，讓非法逃廢債務成為「過街老鼠，人人喊打」。有這一系列法律制度性措施作保障，利用個人破產制度非法逃廢個人債務的現象是完全可以遏制的，沒有必要因擔心這一可能出現的現象而推遲個人破產制度的建立。

建立個人破產制度是完善社會主義市場經濟制度的重要內容

記者：早在2019年，您就撰文呼籲，我國應該盡快建立個人破產制度。個人破產制度的建立，對經濟社會的發展都有哪些好處？

杜萬華：建立個人破產制度是完善我國社會主義市場經濟制度和維護社會穩定的重要任務。

首先，建立個人破產制度是完善社會主義市場經濟制度的重要內容。經過四十多年的努力，我國已經基本建立起了社會主義市場經濟制度，這包括社會主義基本經濟制度、完善的物權保護制度、知識產權保護制度、市場交易保護制度，市場主體保護制度已基本建立起來。市場主體保護制度之所以叫基本完成，是因為我們已經建立了市場主體准入制度、市場主體活動的平等保護制度等，但在市場主體的退出和救濟制度方面，還存在短板，其中最重要的是破產制度還存在短板。而個人破產制度又是短板中的最短板。如果這塊短板不補齊，社會主義市場經濟制度就不能叫完善，也不可能達到成熟。

其次，建立個人破產制度是保護投資者投資積極性的重要措施。我國現在擁有1.5億個市場主體，其中個體工商戶所佔比重很大。如果對這些投資主體不予以破產保護，就不能解決大量就業問題，生產、消費需求難以拉動，經濟難以發展。

再次，建立個人破產制度，可以較好地維護我國公民的生存權和發展權。通過個人破產制度，從社會的角度對社會成員的利益進行再平衡，防止社會的兩極分化特別是防止部分社會成員因債務過重產生的貧困化，從而維護社會的穩定。同時，該制度對解決夫妻共同債務和家庭債務相關問題，維護婚姻家庭穩定也能夠發揮很大的作用。

最後，建立個人破產制度，可以與企業法人破產制度相配合，營造良好的營商環境。比如通過建立個人破產制度使生產經營發生困難的個體工商戶，可以採用重整方式吸引投資，創新經營方式、推進技術進步、優化資源配置，推動個體工商戶、合夥等自然人主體營商環境的改善，促進經濟社會健康發展。

建立個人破產制度時機已經成熟

記者：隨著個人破產試點的推行，近年來，不斷有代表委員呼籲制定個人破產法。您認為我國出台個人破產法的時機是否成熟？如果成熟，我國的個人破產法的立法應當如何推進？是在原企業破產法的基礎上增加個人破產的內容，還是單獨制定個人破產法？

杜萬華：當前環境下，建立個人破產制度時機已經成熟。我個人認為，推進個人破產法的立法，可重點從以下幾個方面發力：

一是利用現行法律制度逐漸培育個人破產制度。通過特區立法方式，初步探索建立個人破產制度。如廣東深圳、上海浦東、福建廈門等地已經在進行這方面的嘗試。同時充分運用現行法律，探索培育個人破產相關制度。如浙江台州和溫州、四川、江蘇等地的個人債務集中清算，就是這方面的積極探索。

二是加快個人破產制度的理論研究和經驗總結。目前，全國各地對個人破產制度的研究如雨後春筍，各種論壇、研討會很多。據我所知，北京、上海、廣東、福建、江蘇、浙江、山東、四川、重慶等許多地方都成立了破產法學研究會，大力推進破產法學理論研究，總結破產審判工作經驗，為破產制度創新和發展做了許多思想和理論准備。

三是積極宣傳包括個人破產法律觀念在內的破產法律文化。通過大量宣傳，讓更多的人逐漸認識到包括個人破產制度在內的破產法律制度在經濟發展、社會穩定中的重要作用，逐漸認識到傳統償債觀念的局限性，以消除對破產制度畏懼、恐懼、抵觸，增強自覺認識、領會和運用破產制度的自覺性。

四是積極推動國家立法，建立個人破產制度。對於個人破產法律制度的立法，我個人認為：

1.個人破產制度的建立宜早不宜晚。要以補齊社會主義市場經濟制度最短板的緊迫感，推動國家立法進程，不能因擔心目前存在的困難而裹足不前。

2.國家層面的立法宜粗不宜細。由於我國個人破產制度的建立是填補空缺，加之缺少實務經驗以及傳統觀念的頑固性，國家層面的立法應以先建立制度為目的，可先規定基本規則和程序，以後根據實踐情況再行補充。至於操作層面的內容，可由最高人民法院通過司法解釋來解決，並在實踐中逐步完善。

3.個人破產法不宜單獨立法。修改現行企業破產法時，建議將法律名稱修改為「中華人民共和國破產法」，個人破產作為其中一章。這樣可以在一個法律中，妥善處理好其與企業破產制度之間的相互協調、相互街接，從而減少立法上的矛盾沖突，便於實踐中實施。同時，建立個人破產制度時，應當同時提出建立個人信用制度與之配套。具體來說，就是在破產法修改時作出原則規定即可，具體規定可另行制定。

記者：包括深圳在內的地方個人破產制度試點，為全國立法提供了重要的示範價值。您認為個人破產制度試點最終走向全國還需要多久？

杜萬華：地方個人破產制度試點的方向總體上是對的，對個人破產制度全國立法的推動作用也是值得肯定的。國家層面的個人破產制度已經呼之欲出。在全國人大常委會公布的2022年度立法工作計劃中，企業破產法修改案已經被列入年內審議項目。目前向社會公開的全國人大常委會法工委起草的《中華人民共和國企業破產法（修訂草案稿）》，用第十四章整章的內容共24個條款規定了「自然人破產」，法律的名稱也已經修改為《中華人民共和國破產法》。因此全國性的個人破產制度也會隨之盡快落地，這是補齊社會主義市場經濟制度短板的需要。但整個制度的完善和成熟，相信還有很長的路要走。

2. 最高人民法院關於適用《中華人民共和國企業破產法》若干問題的規定(三)(2020修正)

第一條人民法院裁定受理破產申請的，此前債務人尚未支付的公司強制清算費用、未終結的執行程序中產生的評估費、公告費、保管費等執行費用，可以參照企業破產法關於破產費用的規定，由債務人財產隨時清償。
此前債務人尚未支付的案件受理費、執行申請費，可以作為破產債權清償。第二條破產申請受理後，經債權人會議決議通過，或者第一次債權人會議召開前經人民法院許可，管理人或者自行管理的債務人可以為債務人繼續營業而借款。提供借款的債權人主張參照企業破產法第四十二條第四項的規定優先於普通破產債權清償的，人民法院應予支持，但其主張優先於此前已就債務人特定財產享有擔保的債權清償的，人民法院不予支持。
管理人或者自行管理的債務人可以為前述借款設定抵押擔保，抵押物在破產申請受理前已為其他債權人設定抵押的，債權人主張按照民法典第四百一十四條規定的順序清償，人民法院應予支持。第三條破產申請受理後，債務人欠繳款項產生的滯納金，包括債務人未履行生效法律文書應當加倍支付的遲延利息和勞動保險金的滯納金，債權人作為破產債權申報的，人民法院不予確認。第四條保證人被裁定進入破產程序的，債權人有權申報其對保證人的保證債權。
主債務未到期的，保證債權在保證人破產申請受理時視為到期。一般保證的保證人主張行使先訴抗辯權的，人民法院不予支持，但債權人在一般保證人破產程序中的分配額應予提存，待一般保證人應承擔的保證責任確定後再按照破產清償比例予以分配。
保證人被確定應當承擔保證責任的，保證人的管理人可以就保證人實際承擔的清償額向主債務人或其他債務人行使求償權。第五條債務人、保證人均被裁定進入破產程序的，債權人有權向債務人、保證人分別申報債權。
債權人向債務人、保證人均申報全部債權的，從一方破產程序中獲得清償後，其對另一方的債權額不作調整，但債權人的受償額不得超出其債權總額。保證人履行保證責任後不再享有求償權。第六條管理人應當依照企業破產法第五十七條的規定對所申報的債權進行登記造冊，詳盡記載申報人的姓名、單位、代理人、申報債權額、擔保情況、證據、聯系方式等事項，形成債權申報登記冊。
管理人應當依照企業破產法第五十七條的規定對債權的性質、數額、擔保財產、是否超過訴訟時效期間、是否超過強制執行期間等情況進行審查、編制債權表並提交債權人會議核查。
債權表、債權申報登記冊及債權申報材料在破產期間由管理人保管，債權人、債務人、債務人職工及其他利害關系人有權查閱。第七條已經生效法律文書確定的債權，管理人應當予以確認。
管理人認為債權人據以申報債權的生效法律文書確定的債權錯誤，或者有證據證明債權人與債務人惡意通過訴訟、仲裁或者公證機關賦予強制執行力公證文書的形式虛構債權債務的，應當依法通過審判監督程序向作出該判決、裁定、調解書的人民法院或者上一級人民法院申請撤銷生效法律文書，或者向受理破產申請的人民法院申請撤銷或者不予執行仲裁裁決、不予執行公證債權文書後，重新確定債權。第八條債務人、債權人對債權表記載的債權有異議的，應當說明理由和法律依據。經管理人解釋或調整後，異議人仍然不服的，或者管理人不予解釋或調整的，異議人應當在債權人會議核查結束後十五日內向人民法院提起債權確認的訴訟。當事人之間在破產申請受理前訂立有仲裁條款或仲裁協議的，應當向選定的仲裁機構申請確認債權債務關系。第九條債務人對債權表記載的債權有異議向人民法院提起訴訟的，應將被異議債權人列為被告。債權人對債權表記載的他人債權有異議的，應將被異議債權人列為被告；債權人對債權表記載的本人債權有異議的，應將債務人列為被告。
對同一筆債權存在多個異議人，其他異議人申請參加訴訟的，應當列為共同原告。第十條單個債權人有權查閱債務人財產狀況報告、債權人會議決議、債權人委員會決議、管理人監督報告等參與破產程序所必需的債務人財務和經營信息資料。管理人無正當理由不予提供的，債權人可以請求人民法院作出決定；人民法院應當在五日內作出決定。
上述信息資料涉及商業秘密的，債權人應當依法承擔保密義務或者簽署保密協議；涉及國家秘密的應當依照相關法律規定處理。

3. 企業破產法全文司法解釋

企業破產法全文司法解釋為正確適用《中華人民共和國企業破產法》，結合審判實踐，就人民法院依法受理企業破產案件適用法律問題作出如下規定。第一條債務人不能清償到期債務並且具有下列情形之一的，人民法院應當認定其具備破產原因：(一)資產不足以清償全部債務;(二)明顯缺乏清償能力。相關當事人以對債務人的債務負有連帶責任的人未喪失清償能力為由，主張債務人不具備破產原因的，人民法院應不予支持。第二條下列情形同時存在的，人民法院應當認定債務人不能清償到期債務：(一)債權債務關系依法成立;(二)債務履行期限已經屆滿;(三)債務人未完全清償債務。第三條債務人的資產負債表，或者審計報告、資產評估報告等顯示其全部資產不足以償付全部負債的，人民法院應當認定債務人資產不足以清償全部債務，但有相反證據足以證明債務人資產能夠償付全部負債的除外。第四條債務人賬面資產雖大於負債，但存在下列情形之一的，人民法院應當認定其明顯缺乏清償能力：(一)因資金嚴重不足或者財產不能變現等原因，無法清償債務;(二)法定代表人下落不明且無其他人員負責管理財產，無法清償債務;(三)經人民法院強制執行，無法清償債務;(四)長期虧損且經營扭虧困難，無法清償債務;(五)導致債務人喪失清償能力的其他情形。第五條企業法人已解散但未清算或者未在合理期限內清算完畢，債權人申請債務人破產清算的，除債務人在法定異議期限內舉證證明其未出現破產原因外，人民法院應當受理。第六條債權人申請債務人破產的，應當提交債務人不能清償到期債務的有關證據。債務人對債權人的申請未在法定期限內向人民法院提出異議，或者異議不成立的，人民法院應當依法裁定受理破產申請。受理破產申請後，人民法院應當責令債務人依法提交其財產狀況說明、債務清冊、債權清冊、財務會計報告等有關材料，債務人拒不提交的，人民法院可以對債務人的直接責任人員採取罰款等強制措施。第七條人民法院收到破產申請時，應當向申請人出具收到申請及所附證據的書面憑證。人民法院收到破產申請後應當及時對申請人的主體資格、債務人的主體資格和破產原因，以及有關材料和證據等進行審查，並依據企業破產法第十條的規定作出是否受理的裁定。人民法院認為申請人應當補充、補正相關材料的，應當自收到破產申請之日起五日內告知申請人。當事人補充、補正相關材料的期間不計入企業破產法第十條規定的期限。第八條破產案件的訴訟費用，應根據企業破產法第四十三條的規定，從債務人財產中撥付。相關當事人以申請人未預先交納訴訟費用為由，對破產申請提出異議的，人民法院不予支持。第九條申請人向人民法院提出破產申請，人民法院未接收其申請，或者未按本規定第七條執行的，申請人可以向上一級人民法院提出破產申請。上一級人民法院接到破產申請後，應當責令下級法院依法審查並及時作出是否受理的裁定;下級法院仍不作出是否受理裁定的，上一級人民法院可以徑行作出裁定。上一級人民法院裁定受理破產申請的，可以同時指令下級人民法院審理該案件。輔助說明了破產法的基本內容，讓大家更容易的了解企業破產法，更好的把握企業破產法的基本內容，但是大家也要把企業破產法和企業破產法的司法解釋的內容結合起來，這樣才能更好理解企業破產法。