地方政府權力清單法律效力研究

㈠ 地方政府權力清單編制需注意哪些問題

推行權力清單制度，首先是「清權」：
1.沒有法律法規規章依據的職權，予以取消；部門自行發布的文件，不得作為職權設定和行使的依據；部門內部管理職責，不列入權力清單；對面向公民、法人和其他組織的非行政許可審批事項原則上予以取消，確需保留的要通過法定程序調整為行政許可；有法規規章依據，但不符合改革要求和經濟社會發展需要的行政權，提請修改相關法規規章後予以取消；
2.行規行約制定、行業技術標准規范制定、行業統計分析和信息預警、行業學術和科技成果評審推廣、行業糾紛調解等行業管理和協調事項，原則上轉移給行業組織承擔；對公民、法人和其他組織水平能力的評價、認定，以及相關從業、執業資格、資質類管理，原則上交由社會組織自律管理；
3.直接面向基層、量大面廣、由基層管理更方便有效的經濟社會管理事項，下放基層管理；對於行政許可、行政處罰、行政徵收、行政給付、行政確認以及備案等行政權，除法律法規規章規定應由省級部門行使外，按照方便公民、法人和其他組織辦事、提高管理服務效率、便於監管的原則，一般下放市縣政府主管部門管理；
4.確需保留的職權，工作內容相同或相似，具有前後環節反復核准、審查、確認等情況的，要按照簡化辦事環節、優化辦事流程、提高管理效率的要求進行整合；
5.有法律法規規章依據、但不符合改革要求和經濟社會發展需要、一時難以通過修改相關法律法規調整或取消的，以及日常管理中很少行使的行政權，應建立嚴格管理措施，未經同級政府同意不得行使；
6.職權加強：重點在保持宏觀經濟穩定、加強和優化公共服務、保障公平競爭、加強市場監管、維護市場秩序、推動可持續發展、促進共同富裕等方面加強。
其次是「確權」，即編制權力目錄和運行流程圖；其三是「配權」：對保留的權力事項，按規范行政權力運行和便民高效的要求，著力減少內部運轉環節，優化權力運行流程，明確和強化工作責任，規范自由裁量空間，研究確定履職程序、辦理期限和具體承辦機構等。其四是「曬權」：公開的內容權力運行應包括權力名稱編號、實施依據、辦事流程、責任單位、監督方式等，確保每項權力按照規定的許可權和程序行使；其五是「制權」：對於保留、取消、轉移、下放的行政許可、非行政許可審批等權力事項，按照轉變管理理念、改進工作方式的要求，加快實現政府管理方式從注重事前審批向注重事中、事後監管轉變；加強社會組織培育和監管，提升社會組織承接政府職能轉移的能力。
地方各級推行的政府及部門權力清單，可由本級政府提出，經上一級政府機構編制管理機關審核後，報上一級政府批准；其中，縣級以上地方各級政府權力清單，還應報本級人大常委會備案。地方各級政府部門權力清單，由本級政府部門提出，經本級政府機構編制管理機關審核後，報本級政府批准。

㈡ 地方政府令有無法律效力有無強制性

有法律效力。
《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條第（一）專項規定 縣級以上的地方屬各級人民政府行使「執行本級人民代表大會及其常務委員會的決議，以及上級國家行政機關的決定和命令，規定行政措施，發布決定和命令」職權。
根據上述規定，縣級以上地方政府發布命令是法律賦予的權利，是有法律效力的，具有法律效力的命令當然具有強制性。

㈢ 權力清單制度涉及行政法的哪些內容

廣推權力清單制度，是從中央到地方自上而下施行的政府內部的自覺行動，是一次深具中國特色的行政管理色彩強於法律強制要求的自我變革。
首先，推行權力清單制度是提高行政效能的重要方式。行政效能強調數量與質量、功效與價值、目的與手段、過程與結果的統一。[1]公布權力清單目錄，有利於明確權力邊界，增強組織內部的協調性和外部的遵從度，部門內外達成共識，一定程度上可減少不必要的摩擦沖突，降低行政管理和運行成本，提高行政效能。
其次，推行權力清單制度是調控行政立法的必要補充。20世紀以來，一般性、抽象性的根據、基準由法律來規定，而具體性、實質性的內容則委託給行政立法，「框架立法」越來越多。[2]立法權被分割、轉授，而道德約束相對軟性和政府部門有限理性等極易導致部門利益化，在陽光下晾曬權力並進行制度化運作，倒逼立法良性，是對行政立法天然缺陷的自我修復。
再次，推行權力清單制度是深化行政治理的突出體現。國家治理能力和治理體系的現代化，關鍵是制度現代化。要培養和增強制度自信，就必須尊重製度形成規律並厲行制度創新。制度的發生、形成和確立是在人類歷史長河的消逝和人類活動沉積的雙重結果。[3] 廣推行權力清單制度，是一次嶄新的行政實踐，是具有開拓意義的制度創新，必將為國家治理體系注入行政治理的強大內生動力。
第四，推行權力清單制度是優化行政服務的內在要求。美國「重塑政府運動」三原則：顧客導向原則主要是解決思想觀念即「為誰服務」的問題;競爭導向、結果導向原則主要是解決程序和實際效果即「如何服務」的問題。[4] 在職權法定基礎上，用行政手段編織權力的制度籠子，並著力規范權力運行軌跡，進一步解決「權為民所授、權為民所用、如何為民用、如何讓民滿意」的問題，最終達到優化行政服務的目的。
最後，推行權力清單制度是推進行政公開的應有之義。在美國，公開公正成為民主程序一個不可或缺的部分，讓陽光照耀所有重要行政決策的過程，可激勵政府機關更高質量達成行政目標。[5]行政公開包括：行政立法和政策公開、執法行為公開、行政裁決和行政復議行為公開以及行政信息、情報公開。[6] 公開以權力依據、類型、數量和運行程序為核心內容的權力清單，既是公權的自我約束，也飽含對私權的尊重和敬畏，一定程度上明晰了公私權力(利)的界限。
(二) 邏輯起點：限制權力而非設定權力
權力清單制度的邏輯起點，在於限制權力而非設定權力，通過行政層級的內部管理方式進行梳理匯總並分類公布，具有「示範性、規范性、公示性、工具性、變動性」[7]等特性，在權力制約制度譜系中展示了四個維度。
1.權力清單應是伸縮有為的指向標。一般來說，行政職能和行政權力行使包含積極和消極兩個指向，即：依法作為和依法不作為以及應當依法行為而消極未作為。從對相對人的影響看，盡管大多數行政行為是賦予義務或限制甚至剝奪權利即侵益性行為，但某些行政行為賦予當事人權利或減免其義務即授益性行為。[8] 20世紀行政國家的產生，源於國家行政職能的增加和行政權的擴大，意味著社會經濟發展所必需的秩序的確立和保障，也意味著個體的自由和權利受侵害的威脅性和可能性增大。[9]
2.權力清單應是動靜結合的刻度尺。從形式看，權力清單一經公布便成為靜態，而從內容看，權力清單目錄中的權力范圍、數量和類型等則是動態的。國家治理是個綜合體，在發展過程中，國家權力、社會權力等多種治理力量此消彼長、相互滲透或轉化擴張;國家管理領域、范圍和事項隨著經濟社會發展不斷發生變化;而且立法不可能事前對所有權力進行事無巨細的明確授權;加之法律具有滯後特性;並且制定的法不一定是良法等等，因而公布權力清單不能是得一勞永逸之功，而應實施動態管理。
3.權力清單應是松緊有度的調節閥。權力清單能將行政權力「一網打盡」嗎?從管理學的角度看，制度成本與制度收益是一對矛盾，一項制度的有效性某種意義上應遵循「木桶理論」，將有限成本規制最可能肆意濫為的權力比不顧制度成本更為有效。從行政權的屬性看，行政裁量和權力濫用是一對矛盾，「自由裁量意味著在在合理意志范圍內，符合法定要求並服務合法目的採取行動」[10]，這樣的行政行為即具有公定力、執行力和拘束力。
4.權力清單應是公私分明的警戒線。行政實現的是公共利益，[11]任何行政行為都是從其所欲實現的公共目標中獲得強制力和價值。[12]行政權力與公共利益密切相關，一方面這些特殊權利維護國家的普遍利益和法制，歸入國家的普遍利益和法制之內;[13]另一方面，政府管制服務公共利益的程度和對公共利益的增進是國家管制活動正當性的基本原因。[14] 這也意味著行政權力的擁有和行使都必須以公共利益為出發點和落腳點，未經授權不得進入社會自治、公民自治的私人領域、非為公共利益不得侵犯私人合法權益。
二、制度本質：最優選擇和行為清單
(一)行政行為承載行政權力：退而結網的最優選擇
行政行為是行政權力的外在載體，通過規范行政行為達到控制行政權力，是退而結網的最優選擇。
1.學理上，行政權力內涵界限難以清晰界定。
首先，行政、公共行政、行政行為、行政權力和行政職權是含混夾雜的綜合概念，甚至在一定意義上互用或混用，對行政權力作出非此即彼且最令人信服的惟一性詮釋，難度很大甚至難以進行，因而直接編織關住行政權力的「制度籠子」並不可行。有學者將行政和權力互用，認為行政，就是執行和實施法律的權力。[15]有學者將行政等同於為行政行為，認為其目的旨在完成更為技術性的與重復出現的、細節性的、區域性的任務。[16] 還有人按照行政活動的范圍和性質將公共行政區分為消極定義和積極定義。前者指立法和司法之外的活動;後者區分為實質意義、形式意義和組織意義等三種公共行政。[17]
其次，行政權力與行政職能、行政職權的內涵和界限不易界分。主流觀點認為，權力是依法賦予國家機關及其工作人員的職權並從而具有的處理公務的資格和能力。[18] 按照組織機構行使的不同權力大體區分，法律終極的權力是國家強制權力。[19] 行政並不僅限於執法，而且也包含了立法和司法職能的意味，實質是一個集立法、執法、司法三權於一身的復合體。[20]有學者總結，行政職權包括決策權、執法權、任免權、外交權、軍事指揮權、緊急狀態權、刑事特免權以及其他權力。[21]相應的，行政權在結構上也分為決策、執行和裁判等不同部門。 [22]行政職能，行政管理學和法學的定義並不相同。行政管理學上，行政職能是行政機關的基本職責和功能作用，主要涉及管什麼、怎麼管、發揮什麼作用的問題。其基本職能包括政治、經濟、文化和社會服務職能，運行職能包括決策、組織、協調和控制職能。[23]法學上，行政職能除了立法職能和司法職能外，還包括全部行政權力;具有剩餘的特徵，從制定廣泛的政策到對日常事務事無巨細的管理，都是行政職能的行使范圍。[24]
2.實踐中，行政行為和行政權力不能剝離
從行政實踐看，行政權力與行政行為相伴相隨，行政行為是行政權力的載體，「無形的」行政權力只有通過「有形的」行政行為來體現;靜止狀態的權力不具有危害的現實性，運動狀態的權力才是利害並行的「雙刃劍」;行政權力數量的多少和有無通過行政行為外化出來，行政行為的效力直接反映行政權力的運行效果，無權或不正當行使行政權力的行為應屬無效，反之行政行為無效、被撤銷等意味著行政權力越位、失位、越界，因而規范行政行為是約束行政權力的最好抓手，通過規范行政行為，以間接方式達到規范行政權力的直接效果。
(二)行為類型規范權力類型：名為權力清單實為行為清單
將行政行為抽象成不同的類型，具有理論與實踐的雙重意義;也是規范行政權力類型的基礎工程。一般來說，行政行為分為抽象行政行為和具體行政行政。抽象行政行為，即行政立法權。具體行政行為，分為行政司法行為、行政執法行為和行政救濟三大類;行政司法行為細分為行政調解、行政裁決和行政仲裁;行政執法行為則分為行政決定、行政確定、行政許可、行政裁定、行政處理、行政處罰、行政徵收等;行政救濟分為行政法制監督、行政復議、行政賠償和行政補償。[25]
從各地推行權力清單制度實踐不難得出這樣的結論：權力清單其本質是，將行政權力置換為行政行為，按行政行為類型規范行政權力類型，名為行政權力清單實為行政行為清單。
三、實然局限：實踐試錯和症結剖析
(一)實踐試錯：權力清單暴露內在瑕疵
限於篇幅，本文僅對出台較早、反響較好、傳播較廣的浙江、江蘇、安徽權力清單模板進行比對、分析和評判。
1.三張清單樣本
(1)浙江模式：部門清單匯總
2014年6月25日，浙江發布了省級政府權力清單，有關媒體報道是全國首張權力清單。(a)按類型：行政許可、非行政許可審批、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政給付、行政裁決、行政確認、行政獎勵和其他行政權力;(b)按部門：省發改委、省經信委、省教育廳等42個部門;(c)部門權力分為：省級保留、市、縣(市、區)屬地管理、共性權力、審核轉報等四種權力。[29]
(2)江蘇模式：改進的部門清單匯總
2014年11月，江蘇省在省編辦門戶網站上匯總公布了省政府部門權力清單，各部門權力清單可分項查詢。(a)按類型：行政許可、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政給付、行政獎勵、行政確認、行政裁決、行政徵用和其他;(b)按部門：省發改委、省經信委、省教育廳等51家單位。
(3)安徽模式：總清單+部門清單
2014年10月31日，安徽省人民政府公布了該省政府權力總清單，同時還公布了部門清單。(a)按類型：行政審批、行政處罰、行政獎勵、行政確認、行政規劃、行政徵收、行政強制、行政裁決、行政給付和其他權力;(b)按部門：省發展和改革委員會、省教育廳、省科學技術廳等55個單位。
2.內在瑕疵
從權力依據、類型和數量看，包含度不夠且數量不統一。權力依據，有的包括法律法規規章;有的則擴充到法律法規規章及省政府三定方案文件。權力類型總數均為十種但具體類型不盡相同，權力的具體數量則多少不一。除去相同的權力類型，不同的表現為：浙江將行政許可和非行政許可審批列為權力類型;江蘇將行政許可、行政徵用列為權力類型;安徽將行政審批、行政規劃列為權力類型。究其原因，未准確把握好行政審批和行政許可的內涵和界限;二者分離的根本原因是立法層面未能處理好 「許可權法定」與「實踐需要」的緊張關系。行政機關創造性地把行政審批作為行政許可的上位概念，將行政審批分為許可類和非許可類審批;並通過規范性文件形式進行公布，獲得了實踐層面分類的法律效力。[26] 而行政徵用和行政規劃則屬於其他兩種完全不同類型的行政權力。此外，應作為「主業」的行政權力卻遺漏未列入，如浙江省權力清單中省地稅局未有行政徵收的權力類型。
從職權部門看，職權部門名稱及職權認識不規范統一。職權部門總數，浙江42個、江蘇51家、安徽55個，最大差數達到13個之多;職權部門名稱更是「政出多門」。還有對部門職權的性質認識不統一，比如省政府法制辦是否列入清單，還有一些與行政相對人接觸不多、平時在行政管理領域「亮相」很少的單位如省地方誌編纂委員會辦公室，是否屬職權部門，安徽列入了清單，其他兩家則未列入。從權屬等級來看，浙江分為省級保留、市、縣(市、區)屬地管理、共性權力和審核轉報等四種權力，其他兩省未作細分。
(二)症結剖析
1.功能誤區：正衣鏡還是通行證。一種觀點，把權力清單當通行證，即認為未列入清單目錄的權力不得行使;另一種觀點，權力清單可作正衣鏡，從權力設定法律效力位階、清單制度價值和實踐情況等分析，權力清單制度的利好不得優先於職權法定。[27] 筆者認為，權力清單並非設定(限定)權力的通行證，而應作為權力運行的正衣鏡。
2.調控誤區：行政權還是執法權。從各省公布的權力清單來看，清單目錄制度調控對象均為執法權;而行政權是集立法、執法、司法三權於一身的復合體，且實踐中導致行政管理亂象的源頭性因素正是行政立法的失控，各類紅頭文件大行其道，將行政立法權「置之度外」明顯欠妥，與《中共中央關於全面深化改革若乾重大問題的決定》「推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程」的要求也明顯不符。
3.權責誤區：職責含混職權。實踐中，未正確區分職權和職責的內涵和界限，導致權力清單與責任清單含混不清、夾雜難分。職權與職責相比權力和義務職權是依據、基礎，對某一部門而言是其存在的依據，對某一行政行為而言是其成立的基礎;職責是後果、約束，職權應行使未行使或行使不當應承擔相應的後果;達到職權和職責的統一。目前來看，「職權法定」比「職責法定」的法定化程度高，行政職責更多的由內部管理制度文件作出規定。
4.職能誤區：法定覆蓋實有。如前文所述，行政職能具有剩餘的特徵，從制定廣泛的政策到對日常事務事無巨細的管理，除了法律明確授權，還有廣泛發揮作用但尚未職權法定的實有職能。按照現行公布的職權依據法律效力等級，大量實有的職能因沒有法定依據或依據「不夠格」不能進入權力清單目錄，未能列入是否意味著被覆蓋或取消呢?筆者以為，法律永遠落後實踐，實有職能並不等量於法定職能，隨著社會發展，實有職能和法定職能同處於辯證發展變化中，法定職能和實有職能均應進行制度化調控，但不一定採取「格式化」的清單模式。
5.依據誤區：條款代替條規。各地公布的權力清單目錄，權力事項進行細化分解並將依據精確到條、款、項、目，展示了制度的精細化程度，也不當擠壓了行政權力的彈性空間。權力類型化和依據條款化是一對矛盾，司法中法律適用要求精確、准確，而行政管理事項量多、事雜往往注重效率、簡便，將所有事項分解對應具體條款，可能導致事與願違、事倍功半。事實上，往往一個行政管理事項對應多個不同的法律依據或不同的條款，權力清單制度不同於具體辦事指南，更不是一個行政處理決定，以條款完全替代條規不值提倡。
6.主體誤區：政府等同部門。從各地的權力清單目錄看，都把政府部門清單匯總作為政府清單目錄，未對政府獨享權力開列清單，且政府部門名稱和數量嚴重不對應，暴露出了權力底子不清、職能不順等問題。各級政府均為獨立執法主體資格，且在現行行政管理體制下，政府部門職權來自政府指定或授權的現象並不少見，正是因為機構改革不徹底、不完全，部門職權法定程度低，政府授權不規范等問題的存在，導致部門職能職責不清、推諉扯皮等現象層出不窮。
7.運行誤區：實體重於程序。從清單樣本看，各省的權力清單目錄均從權力依據的實體法角度進行了制度梳理和架構，而權力如何運行則有所偏失。實體和程序謂之行政行為的雙翼，也是行政運行的二輪驅動，缺一不行。當然，並不主張對每個具體的行政管理事項制畫權力運行流程圖，而應總結權力類型的共性，規范權力運行的程序軌道。
8.銜接誤區：權責偏離權義。除了權力清單，目前政府也在推行責任清單和「負面清單」制度，簡稱「三單」制度，由於對三份清單的理解和認識不統一、不到位，導致銜接不好、夾雜不清。「三單」制度的邏輯起點均為限制行政權力，權力清單突出正向例舉、側重打造陽光政府;責任清單注重中間兜底、彰顯建設責任政府;負面清單進行反向限制、凸顯私法自治，共同劃定國家、社會和私人的治理領域。
四、局限克服：思路引導和路徑選擇
(一) 思路引導
一要遵循政府和市場的邊界。為了突出社會自我調節的優先權，國家和社會必須分開但相互發生聯系，一方面確保國家能完成保障個人自由和社會自治的功能，另一方面又要防止國家濫用權力侵害自由。[28]凡是市場能自我決定、自行調節、自我凈化的事項和領域，公權不得介入、無權干涉;然而，市場機制沒有能力在所有情況下或對每一種財產都提供正義性的利益性平衡,[29]當市場失靈、失控、失位的時候，公權為了公共利益應及時介入、主動干預。
二要遵循公權與私權的邊界。「區分真正現實中的利益競爭與法律規范的利益價值判斷」[30]既是法理命題，也是實踐問題。法律通過私益和公益的概念，對利益結構作了多重規范。事實上，公益和私益的范疇和邊界是變化發展的，界限是模糊的也是清晰的。對負有履行管制任務的行政法而言，認知特定行政領域中實際利益的數量、利益結構及典型運作規則，是必要前提條件。法律授予廣泛的利益衡量空間，實質上也展現了公益到私益之間的多重過渡階段。[31]
三要遵循積極行政和消極行政的邊界。積極行政和消極行政分別對應不同的國家任務和行政任務。一般來講，消極行政對應守夜人式國家，也稱「最低限度的國家」(minamal state)，國家是再分配的，其功能局限於保護所有公民免於暴力、盜竊等，公民能得到以稅收為基礎的擔保。[32]積極行政對應社會福利(法治)國，國家不僅僅只是出現災難或危機的時候才作出反應，而是要預見可能出現的問題並通過早期控制措施使其消滅於萌芽狀態。[33]事實上我國，既提供基本生存保障也提供預防性的積極服務，行政是積極行政和消極行政的有機結合。
四要遵循政府職能和部門職能的邊界。凡履行由法律秩序決定的職能者就是一個機關，這些職能不論是創造規范性質或者是適用規范性質，全都是最終旨在執行法律制裁。[34]不論政府還是其部門，作為行政機關均具有立法、執法和司法的職能，既有造法功能也有適法功能;並且按照事務和地域劃分，行政權從普通向特殊、從復合向單一推移，劃分為不同部門和上、下級，實現行政權的橫向和縱向分配。
(二)路徑選擇
從已公布的權力清單樣本看，「一股腦兒」公布的總清單暴露出制度瑕疵，不可貪一時之功，宜探索路徑，著眼長遠，穩妥推進。
1.輕重緩急，先後有序。從行政行為(權力)對相對人的利益影響看，行政行為分為侵益性與授益性，侵益性行政行為的現實危害性大於後者，應先公布侵益性權力清單;從行政權力性質看，除了執法權力，還宜公布立法權力和司法權力清單，且須明確各級行政機關的立法許可權，加大對規章及以下規范性文件的合法性審查力度。
2.循序漸進，從粗到細。權力清單是一個動態管理的越織越密的制度網，按法律效力位階自上而降，權力依據依照法律、行政法規、地方性法規、規章以及其他規范性文件等逐步梳理公布。按權力類型分期分批公布，可按行政徵收、行政處罰、行政強制、行政許可等類型逐步公布。
3. 法律保留，程序正當。對屬於法律保留的權力和事項，未經授權不得實施;對清理出來的違規設定權力的依據文件，要宣布作廢或提請有權部門出台有效文件。對清理出來的權力(事項)，要通過網路、座談、聽證會等方式廣泛徵求公眾意見，並組織專家評審論證。
4.上下聯動，內外有別。建立上下聯動機制，按照中央、省、縣(市)區、鄉鎮四級，對應清理法律、法規、規章和其他規范性文件，下一級擬公布的權力清單應經上一級審核批准、政府部門的權力清單要提交政府匯總;同時在時間安排上亦應從中央到地方、從上級到下級逐次公布，避免沖突。對內要完善組織規范，提高部門職能職責的法治化程度，明晰授權或委託，禁止多次授權或轉委託。對外要明確權力邊界，不得越權、違規行使權力;公布權力運行流程圖和時限要求，接受公眾監督。
5.權權相稱，權責一致。對具有對外職能、行使權力的部門，要建立權力監督機制，加強行政法制建設並對應逐級完善罰則體系，做到權責統一，確保權力清單制度真正落到實處、取得實效。
6.格式統一，形式固定。為維持權力清單制度的統一性和嚴肅性，央地上下應統一權力清單格式，同時給予地方少許調整空間。權力清單的路徑構造，一種是視為行政機關內部行政行為，以非正式文件公布;一種視為外部行政行為，通過正式文件發布。建議以同級政府以規范性文件形式統一公布清單，權力清單包括政府權力及部門權力;同時註明實行動態管理，如與上位法沖突以上位法為准。
五、結語
制度的建構及發展完善，遵循從實踐中來到實踐中去的發展軌跡，歷經實踐先行、理論提煉、修正完善、實踐發展再到理論總結等不斷循環過程。政府及部門權力清單制度並非如列出「菜單」般簡單，隱蘊其後的制度價值、功能定位、本質屬性等必須從理論上凝結、提升並及時反哺實踐並及時糾偏，推進制度建設，才能煥發制度生命力。

㈣ 為何要推行權利清單制度

權力清單指明晰每個單位、每個職位的權責，給權力劃定邊界。要公開行政權力，先得知道一個單位、一個崗位到底有多少權力。廳長、市長到底有多少權力？處長、科長到底有多少權力？每項權力的運作程序是什麼？
權力清單制度在以下四個方面的作用尤為顯著：
1，劃定權力邊界，推進法治建設。法治國家、法治政府、法治社會是全體國人的共同願望，依法治國、依法執政、依法行政也一直是黨的努力方向，但是實踐中由於權力的邊界模糊不清，權力行使過程中的隨意性很強，各種潛規則、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象屢見不鮮，而且屢禁不止。其中一些極端案例不僅嚴重破壞社會公平正義和削弱黨的執政基礎，甚至還引發過規模不小的群體性事件，直接威脅社會安全穩定。尤其是隨著改革開放的深入和市場經濟的不斷發展，權力邊界不清晰將會導致越來越多的社會問題。因為所有市場主體都有追求自身利益最大化的本能沖動，權力邊界不清，很容易引發政府與市場主體間、市場主體彼此間劇烈的利益沖突。而且市場經濟是一種自主經濟，每個市場主體都渴望有足夠的自主經營空間，權力邊界不清意味著行政權力的無限權威，必然會遏制市場的創造活力和滋生各種違規違法經營行為。以清單形式對各項權力的邊界進行明確規定，不僅對權力越界行為有了抵制、制約、監督、查辦、懲處的明確標准，能有效減少各種權力越界行為，維護法律法規的權威性，而且也給包括市場行為在內的各種社會行為在邊界之內和底線之上留下了足夠活動空間，有利於公民遵紀守法和市場主體依法經營。
2，規范權力運行，提升行政管理水平。一個社會的行政管理水平，很大程度上取決於行政權力配置的科學性和行政權力運行流程的規范性。行政權力配置的基本原則是權責統一和互補而不重疊，而行政權力運行流程的規范性主要體現在政務處理的程序化和法制化。當前我國政府各職能部門在權力配置上權責失衡、交叉重疊與分兵把守、間隙空虛並存，在權力運行上程序性、法制化程序不高，這些問題導致行政管理亂象叢生。亂象主要表現在兩個方面：一是政府內部工作協調的難度非常大，對那些需要提供無償服務、不能罰款收費、吃力不討好的事務，各職能部門彼此推諉扯皮踢皮球，「八部委管不好一頭豬」「十部委管不好一個球」是司空見慣的現象；二是多頭執法、重復執法問題特別突出，對那些能罰款收費、有利可圖的事務，各職能部門一哄而上，誰都想多吃一塊唐僧肉。權力清單的重要作用之一，就是可以對各職能部門和不同崗位的職權與責任進行明確的界定，對政務流程進行合理的標准化，有助於構建權責統一、清晰具體、密切協同且無交叉的權責體系和程序化、法制化的權力運行流程，從而提高行政管理水平，管住各種不作為和亂作為。
3，強化制度性授權，提高政府工作效率。授權是組織管理的核心內容，也是現代管理學的重要研究領域。授權不穩定、不明確，是現代社會組織管理的大忌。現代組織由於其規模大、涉及的業務范圍廣，而且處於各種新問題新挑戰層出不窮的信息化、全球化時代，亟需對各個崗位進行十分明確而且穩定的制度性授權，以便充分調動組織成員的責任意識和創造精神，從而提高組織工作效率和應對環境變化的靈敏度。一些大型的跨國組織和發達國家政府，都在制度性授權方面進行了積極探索，並且取得很好效果，我國一些優秀企業也在這方面頗有收獲。然而我國政府部門的內部管理，制度性授權嚴重缺乏，總體上是以粗放式的財政控制加權威影響為主，是基於編制的身份管控和基於權謀的人際關系的混合體。雖然有些地方對崗位職責也有明文規定，但是非常籠統，停留在原則性要求上，對實際工作的規范和指導意義不強。行政部門一直存在「門難進、臉難看、話難聽、事難辦」的衙門作風，表面看是工作人員作風和態度問題，實際上是由於缺乏制度性授權、內部管理不科學所致。權力清單作為一種制度性授權機制，它要求對事務的辦理流程、相關的法律依據、需要提交的證據材料、崗位的權責范圍以及獎懲措施做出非常具體的規定，這無疑是我國政府內部管理的一場革命，將使公職人員的工作作風和政府的工作效率產生質的飛躍。
4，加強社會監督，遏制濫用職權。當前中國基層政府公信力下降、干群關系緊張、群體性事件頻發，很大程度上是由部分公職人員濫用職權、以權謀私引起的。提高社會對基層公職人員的監督效力，遏制貪污腐敗、假公濟私、不當職務消費、徇私枉法、非法行政、粗暴執法等濫用職權行為，既是法治中國建設的一項重要任務，也是當前和今後一段時間內黨風廉政建設和行政體制改革應該解決的重點問題。事實上，中國並不缺乏監督的法律依據、機構、機制和力量主體，但是法律法規和規章制度抽象化、不具體，從而使所有的制度機制形同虛設，使所有的監督主體無處著力。「八項規定」之所以能收到這么好的效果，除了是因為中央領導率先垂範、狠抓落實和網路輿論壓力空前外，還因為「八項規定」非常具體，不存在模稜兩可的解釋空間，廣大民眾可以直接對照監督。短短幾百字的「八項規定」就能對「四風」頑疾產生如此大殺傷力，可以想像按照十八屆三中全會的決定，地方各級政府和職能部門推出明確具體的權力清單和權力運行流程之後，將會產生多麼強大的浩然正氣，屆時各種瀆職濫權行為將被送到歷史的垃圾堆里。

㈤ 任進：權力清單制度要破解哪些難題

任進：權力清單制度要破解哪些難題
2015年3月中辦、國辦印發《關於推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確了推行地方政府工作部門權力清單制度的主要任務、基本要求和時間表。
推行權力清單制度，對政府部門行使的直接面向相對人的行政職權進行全面梳理，按照職權法定、簡政放權和透明便民高效的要求，加以清理調整、依法審核確認，優化運行流程，將有關職權和責任以清單方式列明，並公之於眾，接受監督，其實質是給行政權力打造一個透明的「制度籠子」，為相對人和大眾創業、企業創新提供便利條件，也為行政機關依法行政規范基本依據。
推行地方政府部門權力清單制度，是實現有效政府治理、加強政府自身建設的基礎性工作，有利於促進簡政放權，推動政府依法全面正確履行政府職能、建設服務型政府，也是規范權力運行、建設法治政府和廉潔政府的重要途徑。
在推行權力清單制度的進程中，也遇到一些理論和實踐難題，需要深入研究和逐步破解。
弄清權力清單中行政職權的性質和行使主體
對什麼是「行政權力」，學者理解主要有兩種，一是從國家行政機關執行法律、法規的角度，將行政權力理解為行政機關的執行權，認為是國家行政機關執行國家法律、法規、政策的權力。二是從國家行政權力是國家權力的一部分來理解，認為行政權力是國家的管理權。實際上，行政權具有上述雙重屬性。
行政權力涉及的主要內容，一是政府執行法律的事項；二是政府為公共行政的目的而需要管理的事項。行政權力是一把雙刃劍，一方面在維護社會秩序，增進公共利益，保護相對人合法權益方面，具有積極能動作用，這為建立責任清單提供了依據；另一方面，行政權力是對相對人的支配力量，如果不對其作必要的規范，則可能產生消極影響，這為建立權力清單奠定了基礎。
行政職權作為行政權力的具體法律表現，除由行政機關行使外，還包括被授權組織（法律法規直接授權與行政機關授權）行使和行政機關合法委託的組織行使。根據委託和授權理論，地方政府對確需下放的職權事項，可依法委託下級政府或其部門行使，也可依法授權下級政府或其部門行使。
明確權力清單中行政職權的范圍和類別
行政機關的主要執法，分為行政許可、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政給付、行政裁決、行政確認等，但權力清單范圍應包括但不限於行政執法，而是行政職權主體對外行使的影響相對人權利義務的權力。目前各地建立的權力清單，主要是直接面向相對人的具體行政行為，如行政許可、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政給付、行政確認、行政裁決和其他類別，並採取常用列舉、不常用概括的方式（列舉﹢其他）表述。實際上，政府部門的行政職權是法律概括授予或具體授予的，並不都是具體行政行為。按照《指導意見》的要求，要對政府部門行使的直接面向相對人的行政職權，分門別類進行全面徹底梳理，逐項列明設定依據，匯總形成部門行政職權目錄。各省級政府可參照行政許可、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別的分類方式，結合本地實際，制定統一規范的分類標准。對一些不直接面向相對人的行政職權如政策、規劃等制定可暫不列入清單。
在建立權力清單的同時建立責任清單
除了直接面向相對人的行政職權外，地方政府部門還承擔了越來越多的為履行政府公共服務、市場監管、社會管理和環境保護職能而必需的職責。政府部門的行政職權很多情況下也表現為行政職責，這要求在建立權力清單的同時，要按照權責一致的原則，逐一釐清與行政職權相對應的責任事項，建立責任清單，明確責任主體，確定責任范圍如部門主要職責、不依法行使權力和不依法履行職責的責任等，釐清職責邊界，健全問責和責任承擔機制；已經建立權力清單的，要加快建立責任清單；尚未建立權力清單的，要與建立責任清單一並推進。
釐清政府及其部門間的職權關系
政府職權，主要是執行、管理、服務，辦理授權或交辦事項等；政府部門，行使部門管理職權，但涉及政府部門的工作方針和重大行政措施，應向本級政府請示或報告，由本級政府決定；涉及政府全面或跨部門職權應由本級政府行使。同時，有些法律規定了政府、政府部門以及部門之間的職權關系，如《環境保護法》規定了各級政府及其環保主管部門、政府其他有關部門在環保工作中的職權或責任，以及縣級以上環保主管部門責令採取限制生產、停產整治等措施或經政府批准責令停業、關閉等處罰權。
地方政府管理本行政區域內行政工作，但關系國民經濟命脈的事項，以及跨行政區域的全國性事務，由中央政府管理。國防、外交、國安、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社保、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權；區域性公共服務作為地方事權；強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執行職責。
地方政府要做好國務院和上級地方政府下放權力的承接工作；市場監管原則上實行屬地管理，由市縣政府負責；省級政府主要負責維護市場統一和公平競爭以及對下級政府在市場監管方面的規范管理和監督指導。各省級政府要制定本地區推行權力清單制度工作方案，省級各部門明確本系統權力事項的名稱、歸類、實施依據等標准；省市縣政府要明確本級保留（直接行使、委託或下放下級行使）、權力職責邊界、共同職權以及由上級決定等事項；上級政府要加強對下級政府的指導和督促檢查。
把握好幾個問題
推行政府權力清單制度，無先例可循，要在以往改革基礎上有所創新，堅持攻堅克難。
一是動靜平衡。要根據法律立改廢的情況、機構改革和調整的情況，相應調整權力清單，及時在政府網站等載體向社會公布。建立權力清單動態調整和長效管理機制，特別是對非行政許可審批，可設定為許可和通過廢止、依法確認為其他行政行為或政府職責、改為告知性備案、轉移給中介機構等方式取消。
二是協調配合。特別是地方各級機構編制部門和政府法制部門要切實負起責任，在黨委、政府統一領導下，會同有關部門積極做好推行權力清單制度工作。要按清單嚴格行使行政職權，切實維護清單的嚴肅性、規范性和權威性。相關部門要適時組織督查，對不按照清單履行職權的單位和個人，依法依紀追究責任。
三是條塊結合。要把推行權力清單制度與簡政放權、政府職能轉變等結合起來。目前國務院部門主要是推行行政審批權力清單，地方政府主要是推行部門權力清單；有的中央部門嘗試推行部門權力清單，少數地方已推行政府權力清單制度。從長遠來看，要探索推行中央部門的權力清單和地方政府的權力清單。
四是堅持按清單行權、履職與依法行政統一。權力清單，類似於行政機關的一種業務手冊或相對人的辦事指南，實際上就是一張寫滿「政府部門權力和責任的紙」。建立權力清單制度，體現了依法行政的基本要求，但不能簡單將按清單行權、履職與依法行政等同起來，還要推動法治政府的其他制度建設。

㈥ 政府全面推行權力清單的內容有哪些

一、什麼是權力清單制度？
就是界定每個職能部門、每個崗位的職責與權力邊界，讓民眾都知曉權力的「家底」。即權力只能在某個部門、崗位被明確賦予的職責和邊界之內活動。某個權力崗位能做什麼，不能做什麼，便一目瞭然了。
建立權力清單制度，權力邊界清楚了，能做什麼、不能做什麼也就清楚了。一旦有人越界，便可依法問責。
二、、建立權力清單制度，有必要重視三個關鍵詞：清理、透明與執行。
第一個關鍵詞是：清理
之所以強調要清理地方政府的權力，實在是因為各級政府所掌握的權力種類繁多、數量龐大。中央一再推動簡政放權，就是要將地方政府手中不必要的權力削減掉。政府不是萬能的，不能包辦一切事務。過多的權力集中於政府，也容易導致腐敗問題的產生。過往的經驗與教訓，一再說明這一點。
權力的清理過程，必然是一個博弈過程。比如，過多過濫的審批權傷害了市場經濟的發展，但削減審批權註定是一個漸進的過程。改良往往就是溫和、漸進的變革。唯有深入的清理，權力清單才能有質量，權力邊界的釐清也因此更具意義。
第二個關鍵詞是：透明
道理很簡單，倘若缺了透明度，權力依舊是在混沌狀態，對權力的監督無從談起，那麼這樣的權力清單也不過是一個漂亮的「花瓶」——看起來好看，卻派不了實際用場。權力的公開當為普遍原則，不公開應是例外。凡是不涉及國家機密的公共權力，理應都在強制公開之列，接受民眾監督。
第三個關鍵詞是：執行
當權力清單制度逐步建立，當權力運行的程序、環節、過程、責任逐漸規范，這個時候，就應該強調可執行、可問責。執行到位與否，關乎權力清單制度最終的成效。
建立權力清單制度，不是製造時髦的概念，實為改革之需。但願更多地方政府積極行動，探索建立權力清單制度，削減政府的自由裁量權，讓公權力更清晰、更透明。

㈦ 什麼是權力清單制度

一、什麼是權力清單制度？

就是界定每個職能部門、每個崗位的職責與權力邊界，讓民眾都知曉權力的「家底」。即權力只能在某個部門、崗位被明確賦予的職責和邊界之內活動。某個權力崗位能做什麼，不能做什麼，便一目瞭然了。

建立權力清單制度，權力邊界清楚了，能做什麼、不能做什麼也就清楚了。一旦有人越界，便可依法問責。

二、、建立權力清單制度，有必要重視三個關鍵詞：清理、透明與執行。

第一個關鍵詞是：清理

之所以強調要清理地方政府的權力，實在是因為各級政府所掌握的權力種類繁多、數量龐大。中央一再推動簡政放權，就是要將地方政府手中不必要的權力削減掉。政府不是萬能的，不能包辦一切事務。過多的權力集中於政府，也容易導致腐敗問題的產生。過往的經驗與教訓，一再說明這一點。

權力的清理過程，必然是一個博弈過程。比如，過多過濫的審批權傷害了市場經濟的發展，但削減審批權註定是一個漸進的過程。改良往往就是溫和、漸進的變革。唯有深入的清理，權力清單才能有質量，權力邊界的釐清也因此更具意義。

第二個關鍵詞是：透明

道理很簡單，倘若缺了透明度，權力依舊是在混沌狀態，對權力的監督無從談起，那麼這樣的權力清單也不過是一個漂亮的「花瓶」——看起來好看，卻派不了實際用場。權力的公開當為普遍原則，不公開應是例外。凡是不涉及國家機密的公共權力，理應都在強制公開之列，接受民眾監督。

第三個關鍵詞是：執行

當權力清單制度逐步建立，當權力運行的程序、環節、過程、責任逐漸規范，這個時候，就應該強調可執行、可問責。執行到位與否，關乎權力清單制度最終的成效。

建立權力清單制度，不是製造時髦的概念，實為改革之需。但願更多地方政府積極行動，探索建立權力清單制度，削減政府的自由裁量權，讓公權力更清晰、更透明。

㈧ 地方立法權的法律效力

憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、版規章都不權得同憲法相抵觸。
法律的效力高於行政法規、地方性法規、規章。
行政法規的效力高於地方性法規、規章。
地方性法規的效力高於本級和下級地方政府規章。
省、自治區的人民政府制定的規章的效力高於本行政區域內的設區的市、自治州的人民政府制定的規章。
自治條例和單行條例依法對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規定。
經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本經濟特區適用經濟特區法規的規定。
部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間具有同等效力，在各自的許可權范圍內施行。
同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。
法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。

㈨ 地級市政府行政文件法律效力問題

地級市政府可根據國家法律、法規，制定本地區的實施細則、規章，規章的名稱一般稱「規定」、「辦法」
地級市政府制定的規章在各自的許可權范圍內施行。

㈩ 各級政府曬出權力清單有何政治意義

簡單一句話：（試圖）把權力關進制度的籠子里！

一、摸清權力「家底」 鎖定改革目標

其實，行政審批就是政府部門權力的直接體現，公開權力清單是建立陽光政府的重要步驟，讓權力真正在陽光下運行。，亮出「清單」，就是要把權力關進制度的籠子，讓公眾知道政府的權力邊界。

此外，明確的權力清單也使推進多年的行政審批制度改革進一步摸清了底數，進而鎖定改革的目標。如果「家底不清」，簡政放權容易變成「數字游戲」！

長久以來，在行政審批制度改革過程中存在「家底不清」的問題，簡政放權常常是這邊減、那邊增，取消和下放行政審批事項甚至變成「數字游戲」。

這一曬，容易鎖定改革的目標，讓全社會監督，這是推進整個行政審批制度改革工作的起點。

二、開門搞改革 防止不「割肉」

改革進入深水期後，容易改的已經改了，剩下的都是「硬骨頭」，在這個階段，就要集合各方智慧，精簡出真正需要審批的項目，而向社會亮出「權力家底」就是開門搞改革，是對改革的深化。

公開不是最終目的，公開是為了讓百姓、企事業單位進行反饋，這些項目該不該由政府審批，以及如何才能讓審批更加便捷高效。公開，也有利於防止地方政府，為了維護自己的權力而不肯『割肉』。」

三、目標是防止改革成果不反彈

權力清單成制度後，再明確必須由立法來確認政府的審批職責。

建立各級政府的權力清單制度，實際是要求政府轉變職能，處理好與市場、社會的關系，激發市場活力，使市場在資源配置中發揮基礎性作用，這是「深化改革」在政府管理體制方面的真正落實。

從源頭上減少審批環節、降低審批門檻、激發市場活力，讓能做的人都能夠有參與的渠道和可能，這實際是對政府管理效能、公共服務能力提出了更高的要求。這不僅要提高事前審批的效率，更要求在事中、事後監管中採取行之有效的辦法。

要保證改革的成果鎖得住、不反彈，下一步還要健全政府職責體系。所謂構建政府職責體系，就是一個層級一個層級、一個部門一個部門、一項一項把政府的行政審批、提供公共服務方面的職責和監管方面的職責等一一理清，分解到位，立法確認。

各級政府都應在憲法和法律的框架下做該做的，放不該做的，最終形成符合中國國情和現代政府發展規律的政府職責體系。