楊曉春法院

1. 殘疾大學生如何就業創新點

（一）殘疾人就業基本情況
1、全省殘疾人基本情況：我省共有肢體殘疾、視力殘疾、聽力語言殘疾人和精神殘疾等四類殘疾人370萬，佔全省總人口的 6.13％，其中城鎮殘疾人103萬，佔28％，農村殘疾人266.4萬，佔72％；各類殘疾人中，肢體殘疾人有44.77萬，視力殘疾人有71.2萬，聽力語言殘疾人有134.7萬，精神殘疾人有7.4萬，多重殘疾52.54萬人，分別占殘疾人總數的12.1％、19.25％、36.4％、0.2％和14.2％。
2、殘疾人就業基本情況：殘疾人就業主要有集中就業、按比例分散就業和個體從業等三種形式。我省370萬殘疾人中，有就業能力和需求的殘疾人有155萬人，其中城鎮殘疾人31萬人，農村殘疾人有124萬人。「十五」期末，我省已實現就業的殘疾人有112.1萬人，其中城鎮殘疾人23萬人，農村殘疾人89.1萬，就業率分別達到75％和 85％。已就業的23萬城鎮殘疾人中，分散按比例安置的3.9萬人，企業集中安置的有4萬人，個體就業和自願組織起來就業的有15.1萬人，城鎮殘疾人就業率比「九五」上升30%；農村89.1萬實現就業的殘疾人中，實現穩定從業的有59.8萬人。
（二）殘疾人就業政策與措施情況
1、殘疾人就業法規及相關政策：一是《中國人民共和國殘疾人保障法》的出台，明確規定了「機關、團體、企業事業組織、城鄉集體經濟組織，應當按一定比例安排殘疾人就業」，這可以說是全國殘疾人就業工作走上法制化道路的一個里程碑。二是1994年，我省制定出台了《湖北省實施<中華人民共和國殘疾人保障法>辦法》、1995年省政府發布《湖北省分散按比例安排殘疾人就業辦法》，加大了殘疾人按比例就業工作力度，省政府又於1998年修改了《湖北省分散按比例安排殘疾人就業辦法》，規定了對既不安排殘疾人就業又不繳納殘疾人就業保障金的單位，殘疾人聯合會可以依法申請人民法院強制執行。我省殘疾人就業工作開始有了更為詳盡的可操作的法律依據，在資金上有了來源。三是省2005年4月發布了《湖北省殘疾人優惠待遇規定》，同年12月，經省人民政府同意，由省財政廳、省地方稅局、省殘聯、人民銀行武漢分行等四個部門聯合下發《湖北省殘疾人就業保障金徵收管理辦法》（鄂財綜發[2005]39號），對殘疾人就業保障金的徵收管理進行改革，加大了保障金的征管力度。這些法規的出台不僅意味著我省殘疾人就業有了更為可靠的保障，同時也說明我省殘疾人就業工作已經引起省委、省政府的重視，殘疾人就業工作的社會環境發展到一個新的階段。
2、殘疾人就業的社會環境：按比例安排殘疾人就業是國家為保障殘疾人的勞動權利，解決殘疾人的就業問題而採取的一項重大舉措，是一項新生事物。在各級黨委、政府的高度重視和相關部門的大力支持下，通過廣大殘疾人工作者的艱辛努力下，國家和省頒布的相關殘疾人就業的法律法規逐漸被社會所認同，殘疾人應該與健全人享有同等就業機會和就業權利的觀念也被社會廣泛接受，殘疾人就業已經具備一定社會環境。
3、殘疾人就業服務網路初步建立：全省共建殘疾人就業服務機構110個，省殘聯及武漢市、宜昌市等地都建成了殘疾人就業信息網，中國殘聯各業務資料庫在我省全部推廣到縣，省殘聯公共信息網能及時發布各類信息，實現與殘疾人互動，為殘疾人提供就業登記、信息咨詢、職業介紹、就業指導等綜合系列服務。
4、殘疾人職業技能培訓：自2004年以來，全省通過各種形式，針對市場需求，有針對性地開展了20萬人次的殘疾人用技術培訓；每年列出專項項目經費50萬元，建設省級殘疾人培訓示範基地項目，目前全省共建立省級殘疾人職業培訓示範基地10個。全省通過積極開展殘疾人職業技術和實用技術培訓工作，為殘疾人就業提供了有力的支撐。
5、殘疾人就業的扶持項目：我省每年設立專項資金60萬元，開展省級殘疾人自強創業示範基地創建工作，通過對自強創業、有一定產業規模的殘疾人進行補助的形式，鼓勵殘疾人創業。全省已建立27個省級殘疾人自強創業示範基地和7個省級殘疾人就業示範基地；「十五」期間，共投入康復扶貧貼息貸款11500萬元，共扶持企業150多個，安排殘疾職工3000餘名。同時，全省各級殘聯在創新殘疾人就業渠道和幫助殘疾人就業方面進行了有益的探索，有的效果良好。
二、存在的問題及原因
目前，我省有就業能力和就業需求的殘疾人中，城鎮殘疾人有25％、農村殘疾人有15％還未實現就業，實現就業的願望迫切；已經就業的殘疾人，客觀上存在就業不穩定、同工不同酬、待遇低、工作條件差、就業層次不高的問題。相對於健全人，我省殘疾人就業難問題還十分突出。
（一）社會總體就業壓力大，客觀上給殘疾人就業帶來不利影響。全省目前還有60多萬下崗失業人員需要實現再就業，每年有新增勞動力40萬人需要就業，每年企業減員和由就業轉失業人員達20萬人，還有農村富餘勞動力400萬人需要轉移就業，而我省每年經濟的增長所產生的新就業崗位並不能滿足社會就業需求，使得城鄉就業壓力增大，客觀上對殘疾人就業構成了威脅。一方面城鄉殘疾人還有近40萬人需要就業，已有的崗位還有被擠兌的危險；另一方面，農村大量殘疾人勞動力仍固守農村，難以實現轉移。
（二）殘疾人整體勞動技能素質低，造成殘疾人就業先天性不足。根據省殘聯和省社科院聯合課題組在2005年對我省有代表性市縣殘疾人的狀況進行調查的結果顯示，我省殘疾人擁有高中及以上學歷佔2.1％，初中學歷佔21.1％，而小學和文盲佔到76.8％，明顯低於健全人，接受過繼續教育和各種超過三個月的脫產短期技能培訓的殘疾人比例也很小。在已進入知識化社會的今天，無論是「白領」還是「藍領」，都需要不斷提高自身勞動素質的情況下，殘疾人整體勞動素質低，明顯是殘疾人就業難的主要原因，在沒有特殊政策的保護下，殘疾人根本無法獲得與健全人同等的就業機會。
（三）資金投入不足，是殘疾人就業工作力度弱化的根源。
由於我省殘疾人就業保障金徵收工作滯後，全省殘疾人就業保障金徵收額每年不過5000萬元，其中省殘聯徵收的保障金每年不過800萬元，每年直接用於殘疾人職業技能培訓和就業服務指導的經費不過200萬元。經費的不足，導致殘疾人就業安置工作遠遠不能滿足殘疾人就業的迫切需要。同時，我省縣一級財力普遍薄弱，保障金徵收額十分有限，用於殘疾人職業技能培訓和就業服務的資金就更為有限，無力適應殘疾人就業的需求。作為教育大省，至今沒有一所特殊高等職業學院或特教學院，就是殘疾人職業技能的中長期培訓方面，規模也很有限，可見我省殘疾人職業技能培訓方面還有很長的路要走。
殘疾人實現穩定就業不僅僅是實現「平等、共享、參與」目標的根本途徑，更為重要的是在農村極端貧困殘疾人口已佔全省極端貧困人口比例高達39％的狀況下，實現就業已經成為殘疾人通過增加工資性收入來擺脫貧困狀況的重要途徑和強烈願望。實際上某一地區農民收入中工資性收入所佔比例不斷增加，該地區農民脫貧的速度也快，這一規律已被多個地區的實踐所證明。通過幫助殘疾人就業，是幫助殘疾人脫貧的最好途徑。我省宜昌市通過購買公益性崗位讓與殘疾人就業的經驗盡管十分有效，但由於資金的不足，不能也無力通過此途徑為該市更多的殘疾人獲得就業崗位，說明了投入對殘疾人就業的重要性。因此，增加政府資金投入，加大幫助殘疾人實現就業的工作力度，無論是從構建和諧社會的角度，還是幫助殘疾人脫貧的角度，都顯得十分必要。
（四）殘疾人職業技能培訓與就業服務指導缺乏市場機制的引入。目前我省殘疾人職業技能培訓與勞動服務指導工作主要依靠各級殘聯來推動，具體由各級殘疾人培訓中心和勞動服中心來承擔。目前的狀況是，各級勞服機構把主要的精力用來收取殘疾人就業保障金，而總是有意或無意地忽略最為重要而且是最符合殘疾人利益的「安殘」工作。說明目前我們的工作中，缺乏一個有效的激勵機制來鼓勵這兩個機構積極推動殘疾人培訓與就業工作，使「安殘」工作能夠與「收金」工作齊頭並進。同時，由於缺乏市場機制，我省殘疾人職業技能培訓針對性不強，客觀上存在與市場需求脫節，與就業脫節的問題；為殘疾人就業提供指導服務方面，很多情況下是既不知道殘疾人的技能狀況和殘疾人的就業需求，又不知道殘疾人就業的市場在那裡，更不知道如何主動到市場上尋找就業機會，因此要建立通暢的殘疾人就業渠道，其困難可想而知，「安殘」的效果也就不會理想。
（五）社會就業歧視殘疾人現象客觀存在。一是在就業機會方面，盡管保障殘疾人就業的相關政策法規頒布多年，殘聯部門也通過各種渠道對此進行了廣泛宣傳，但社會還存在殘疾人就業歧視現象，特別是隱性歧視大量存在。「健全人未能就業，那顧得上殘疾人」成為口頭禪。至今，仍有許多單位寧願交納保障金而不願安排殘疾人，說明社會對殘疾人就業的偏見仍然存在，同時也說明目前對殘疾人就業缺乏硬性的保護措施。二是殘疾職工勞動保障方面，一些企業在思想觀念上認為殘疾人做不了什麼事，福利企業為殘疾人提供的工種也多是勤雜、輔助工、裝訂、包裝等，勞動報酬低、勞動時間長；仍然存在同工不同酬情況，同一個企業，同樣的崗位，健全人的工資明顯高於殘疾人的工資；企業與殘疾人之間存在溝通困難，特別是福利企業面對大量的殘疾人普遍感到管理困難，與聾人如何交流，殘疾人心理如何把握等，不少企業存在管理方式簡單，管理手段粗暴，管理效果差等情況，實際往往表現出對殘疾人的歧視；殘疾人對就業的強烈渴求造成一些企業違反勞動法律法規得不到及時糾正，不少殘疾人因為依法維權的結果可能是下崗而放棄維護自己的合法權益。
（六）殘疾大學生就業缺乏制度性安排。從有統計年份以來的情況看，我省「十五」期間，已有超過1000名殘疾人青年，通過全國高等教育入學考試而有機會接受高等教育，在充分體現社會文明進步的同時，我們在調查中無不擔憂地發現，就業難已成為每一個殘疾大學生心中在消除錄取之痛後又一塊揮之不去的陰影。殘疾大學生與健全學生相比，其求學經歷無論是本人還是其家庭，所遇到的困難和付出遠遠多於健全學生。殘疾大學生同樣是青年中的佼佼者，是社會的財富，從他們能夠在機會均等的高考中脫穎而出，就足以證明這一點。但在就業面前，剔除專業等外部因素，殘疾是他們就業難的最直接也最致命的因素，即使有的獲得碩士和博士學位，也同樣得不到與健全人同樣的就業機會，其尋找工作的成本遠遠高於健全人。目前，大學生就業主要實行「雙向選擇」原則，然而對於殘疾大學生這一特殊群體，在大學生畢業生自主創業普遍缺乏外部支持的情況下，應遵循「例外」原則，政府完全有必要進行制度安排，至少可以要求各級機關、團體、事業和國有企業單位在招收新人時，留出一定比例的崗位，招收適合其崗位的殘疾大學生，幫助殘疾大學生就業。尤其是隨著我省每年進入高校學習的殘疾學生逐年增加的情況下，這種制度安排顯得尤為迫切。機關、團體、事業和國有企業單位等公共部門和國有單位，在帶頭貫徹《中華人民共和國殘疾人保障法》方面，有無法推卸的責任和義務。
（七）福利企業管理機制的錯位，使殘疾人集中就業規模日漸縮小。一是一些企業利用法規制度的漏洞，假性安排殘疾人就業來騙稅的現象依然存在。通過調查發現，我省少數福利企業為了達到安置殘疾人比例可享受減免稅政策的目的，存在採取「臨時僱用」殘疾人的現象，即企業為殘疾人辦理養老保險，有的還給殘疾人一二百元「工資」，平時殘疾人無需到企業上班，只需要稅務部門到企業檢查時，臨時通知殘疾人來「上班」，企業製作假工資冊應付年檢，甚至一些企業還「照顧」「臨時僱用」的殘疾人，不必在稅務檢查時到企業「上班」，而是臨時花點錢讓其他福利企業的殘疾人過來「走場」。這些行為獲益的只是福利企業，而殘疾人並未從中得到多少好處，國家也因此損失稅收。有的福利企業退稅額較大，而殘疾職工卻拿著較低的工資，從退稅政策中殘疾人獲益甚少。對福利企業缺乏有效監管，是主要原因。二是不能及時有效地根據需要而保持福利企業的數量，確保集中就業形式發揮作用。近幾年來，由於經營不善或資金不足，我省不少福利企業因此而停業，全省福利企業絕對數量在減少，同時由於企業經營原因，用工規模也呈下降趨勢，集中就業的殘疾職工數量增加緩慢，由於福利企業管理體制原因，對於一些勞動密集型，其崗位適合殘疾人的中小企業，殘聯不能積極推動其成為福利企業，以致殘疾人集中就業這種重要形式無法發揮作用，影響殘疾人就業機會的增加。
三、建議
勞動是公民的基本權利，殘疾人和健全人一樣，享有法律賦予的平等就業和選擇職業，取得勞動報酬或收入，獲得勞動安全衛生保護，接受職業技能培訓，享受社會保險等權利。就業是殘疾人改善生活狀況，提高社會地位，參與社會生活的基礎，是實現其人生價值的關鍵。幫助殘疾人實現就業，保障殘疾人的就業權利，使殘疾人從單純地依靠國家、社會和親屬救濟、供養變為自食其力的勞動者，不僅關繫到殘疾人勞動權利的實現，而且幫助解除其親屬的後顧之憂，對促進經濟發展、社會進步和精神文明建設具有重要作用。
（一）加強領導，出台扶持政策，營造良好的殘疾人就業社會環境。殘疾人是一個特殊群體，自身的殘疾特點決定了這個群體需要外界的各種扶持和幫助，殘疾人就業更是如此。進一步加強領導，是要凸現政府在促進殘疾人就業工作中的主導地位。一是在殘疾人就業保障金徵收管理方式方面，繼2006年全省開始實行企業繳納保障金地稅代征之後，應該繼續加大力度，將機關、團體、事業的保障金徵收實行財政代扣，進一步加大我省殘疾人就業保障金的徵收力度和執法力度，促進殘疾人分散按比例就業。二是改革現有的福利企業審批、管理機制，將福利企業的審批權、監督權重新分配，確保對福利企業的有效監督，更好地維護殘疾人的勞動權益。三是盡快出台《殘疾人就業條例》以及有關福利企業的法律法規，如《福利企業管理條例》、《福利企業減免稅管理辦法》等，要為殘疾人實現集中就業創造有法可依的法律環境。
（二）加大資金投入，建立和完善扶持殘疾人就業的長效機制。隨著我省經濟社會的發展，經濟實力的增強，殘疾人就業保障金徵收方式轉換後，保障金的徵收額會有一個較大的增長，政府應以較快的比例加大資金投入，建立扶持殘疾人就業的長效機制。一是加大殘疾人職業技術和實用技能培訓的資金投入，通過各級殘聯、勞動部門的培訓機構、社會培訓機構，免費為殘疾人提供培訓服務。二是加大資助貧困殘疾人以及貧困殘疾人子女就學的資金投入。盡管國家規定，自2007年開始，全國實行免費的九年義務教育，但作為相當一部分貧困殘疾人和殘疾人家庭的子女，在接受高中、中專及以上學歷教育時，經濟承受能力上還存在相當大的困難，因此，政府應該通過加大助學資金的投入，進一步鼓勵殘疾人和殘疾人家庭子女接受更高的教育，從而提高就業能力，實現就業。三是通過加大投入，建立和完善專門為殘疾人就業提供服務的機構，尤其是現有各級殘聯勞動服務中心的建設，需要在職能、工作機制上進一步改革和創新。
（三）出台相關政策，幫助殘疾大學生實現就業。殘疾大學生是大學生中的特殊群體，隨著社會的進步，我省今後會有越來越多的殘疾青年接受高等教育，而且許多殘疾青年及其家長都把接受更高水平的教育作為擺脫自己不幸命運的途徑和希望。但由於就業壓力較大的社會大環境和社會歧視等因素，每年從高校畢業的殘疾大學生幾乎很少人能夠通過人才市場雙向選擇的方式獲得就業機會，通常是想得到一個面試的機會都很艱難，盡管學生本身非常優秀。眾多殘疾大學生和家長不得不再次承受各種困難。作為政府部門，應該也有必要出台鼓勵社會接受殘疾大學生就業的政策，一是組織人事部門出台關於國家機關、團體、國有企事業單位在新招收人員的時候，要留出一定比例的崗位給殘疾大學生，給廣大殘疾大學生一個平等競爭的機會，通過正常的考試，錄取合格的殘疾大學生進入國家公共部門和國有企業單位工作。而這些部門也有義務帶頭貫徹《殘疾人保障法》、《湖北省分散按比例安排殘疾人就業辦法》等法律法規。二是出台通過殘疾人保障金的優惠辦法，鼓勵企業分散按比例安置殘疾大學生就業。
（四）以市場為導向，創新殘疾人職業技術培訓和勞動就業服務機制。在當前建設和完善社會主義市場經濟體制、建設「小政府、大社會」以及服務型政府的理念下，通過政府計劃性地安置殘疾人就業的操作空間會越來越小，政府主要的方式是通過制定各種鼓勵政策，激勵用人單位聘用殘疾職工實現就業，但必須遵循市場經濟規律。因此，殘聯不能完全依賴於政府的鼓勵政策，還必須遵循市場規律，引入市場機制，促使殘疾人就業勞動服務中心和培訓中心有動力也有能力積極主動地向市場「要」就業機會，有針對性地開展殘疾人職業能技能培訓和勞動服務工作，提高服務效率和服務效果。一是利用社會資源，建立比較完善的殘疾人培訓機構體系。我省目前沒有一所特教高等學院，也沒有成規模的殘疾人培訓機構提供中短期的培訓，培訓能力十分有限。因此，在殘聯自身財力不夠的情況下，完全可以通過與民辦機構合作融資，建立一個批成規模的培訓機構，這個機構可以通過為健全人提供收費的培訓服務，來支撐為殘疾人提供免費的培訓服務；積極向省政府要求立項，利用現有武漢地區高校的實力，創辦一所特教高等學院，或者是在某一個高校創辦一個特教院系，通過成規模的培訓機構和特教高等學院為殘疾人提供涵蓋初級、中級至高級的各類專業的短期、中期及全日制教育的培訓課程，不斷滿足殘疾人的需求。二是建立完善的殘疾人就業中介組織。引入市場機制，通過補貼或合同的方式，與社會人力資源機構合作，借用他們的力量來開展殘疾人就業中介工作，通過他們為殘疾人在市場上尋找崗位，而殘聯只是提供補貼和進行監督即可。三是整合殘聯系統的培訓機構和勞動服務機構，進行市場化運作，提高「安殘」工作實效。隨著我省殘疾人就業保障金徵收管理工作走上規范化的道路，各級殘疾人勞動服中心會有更多的精力和人力來開展殘疾人就業服務工作，而殘疾人能否就業又與有針對性的職業技能培訓密不可分，因此，可以整合殘疾人培訓與殘疾人就業服務指導職能，引入新的機制，促使其有足夠的動力與能力來開展以市場為導向的殘疾人培訓活動，積極開展殘疾人就業指導工作。
（五）建立殘疾人創業扶助基金，鼓勵和扶持殘疾人自主創業。在殘疾人就業的三種形式中，個體從業是最主要的方式，也是最符合殘疾人居住分散、不宜出省離鄉、殘疾等特點。盡管殘疾人普遍文化水平較低，但只要有就業能力的，基本上都可以從事簡單的個體經營來謀生，獲得較穩定的收入來源，比如武漢市洪山區一些殘疾人經過殘聯提供的手機維修培訓後，大多數都從事個體經營，實現就業，從我省涌現出許多自強創業的典型就可以充分說明這一點。但由於殘疾人普遍經濟實力較差，即使有許多殘疾人具有一技之長，但苦於沒有資金，無法進行自主創業，一些殘疾大學生也存在這一難題。因此，殘聯或相關部門，完全可以從扶貧的角度，借鑒孟加拉國鄉村銀行扶貧模式，設立自主創業扶助基金，實行「低息借款、分期還貸、聯戶擔保」的原則，為那些有項目、有技術、有創業意願的殘疾人提供資金上的支持，幫助他們實現個體從業。
（六）加大宣傳力度，形成良好的殘疾人就業氛圍。殘疾人就業存在歧視是一個客觀存在，殘疾人有獲得與健全人同等的勞動機會和報酬的權利，在全社會得到普遍的認同，既離不開社會文明的不斷進步，更離不開大力宣傳。對相關法規、政策與理念的宣傳既是文明的傳播，更是對公眾的教育。因此，殘聯還必須繼續加大力度，通過各種途徑，對《中國人民共和國殘疾人保障法》、《湖北省實施<中華人民共和國殘疾人保障法>辦法》、《湖北省分散按比例安排殘疾人就業辦法》、《湖北省殘疾人優惠待遇規定》、《湖北省殘疾人就業保障金徵收管理辦法》（鄂財綜發[2005]39號）等相關法律法規進行廣泛宣傳，在全社會形成一個對殘疾人就業比較有利的氛圍。