鄉鎮財政立法

A. 為什麼說我國行政編制立法完善要堅持控權原則

摘要 首先，控權論的基本觀點認為行政法的基本內容是控制和限制政府權力，司法審查是重要的手段，同時重視行政程序。其主張行政法的基本目的在於保障私人的權利和自由，要嚴格限制行政機關的自由裁量權，行政機關沒有自由斟酌，自由選擇的餘地，只能在法律規定的范圍內進行。

B. 如何構建現代化鄉鎮行政管理體制

鄉鎮是我國最基層的政權組織，是共和國政權大廈的基石，它處在農村工作的第一線，黨和國家的各項方針政策要靠鄉鎮貫徹落實，事關全局的「三農」(農業、農村、農民)問題與之休戚相關。在我國加入WTO的新形勢下，面對農村實行村民自治的現實，鄉鎮行政管理中有許多問題急待解決。作為一名鄉鎮工作者，對此深有體會。工作的實際需要迫使自己就現代鄉鎮行政管理去思考、去研究。 本文《現代鄉鎮行政管理研究》，分鄉鎮行政管理及其特點、當代鄉鎮行政管理現狀、優化鄉鎮行政管理的原則與對策三個方面進行了闡述。鄉鎮行政管理作為最基層的行政管理，具有執行性、直接性和不完整性等特點。這些特點和我國實行市場經濟體制的新形勢，暴露了當前鄉鎮行政管理中存在的突出問題，主要表現在：黨政不分、黨委權利過分集中；人浮於事、管理方式陳舊；機構條塊分割，政府職能被肢解；政府職能尚未根本轉變，責任錯位；財政體制不完善、鄉鎮財政舉步維艱；人民代表大會功能柔弱，作用沒有充分發揮；政府與村委會矛盾加劇，工作難以正常開展等等。這些問題存在的原因比較復雜，主要是傳統體制、行政環境的影響和隊伍素質、法制建設的不適應。
一、鄉鎮行政管理體制改革的背景
我國農業稅費的全面免除於與新農村建設的逐步深入使得農村工作的內容發生了很大變化，對鄉鎮政府也提出了一系列新的挑戰。
（一）農村稅費改革
農業稅費改革從2000年以安徽省為試點單位，並逐步擴大到四川、重慶、甘肅、青海、山東等16個省份。於2006年在全國范圍內取消農業稅。農業稅費新農村建設中鄉鎮行政管理創新研究改革的基本目的是減輕農民負擔。農業稅費取消以後，鄉鎮政府從下鄉催收稅費這一項工作中得以解脫，但隨之而來的是鄉鎮財政的短缺，鄉鎮債務無力償還，農村公共設施建設資金匾乏。鄉鎮政府除了配合稅費改革的需要進行鄉鎮綜合配套改革之外，必須應對處理農村公共設施建設、償還鄉鎮債務等一系列問題。
（二）社會主義新農村建設
當前，我國總體上已經進入到「以工促農，以城帶鄉」的發展階段，初步具備了加大對農業和農村支持保護的條件和能力。同時，改革開放以來，農業生產和農村經濟獲得了巨大發展，農民的溫飽問題已經基本解決，但農村社會事業、精神文明和民主政治建設等方面卻相對滯後，這已經明顯制約著農村經濟社會的全面進步，制約著全面建設小康社會的進程。因此黨中央在十六屆五中全會上做出了建設社會主義新農村的重大戰略舉措。社會主義新農村建設是指在社會主義制度下，反映一定時期農村社會義經濟發展為基礎，以社會全面進步為標志的社會狀態 。新農村建設的總的目標是:生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、
管理民主。應該說這20個字包含的內容豐富，涵義十分深刻。既要求經濟發展，也要求社會發展;既要加強物質文明建設，又要加強精神文明和政治文明建設。
二、鄉鎮行政管理體制的現狀
為了更好的探討當前鄉鎮行政管理體制的弊端及改革措施，先就當前的鄉鎮行政管理體制的現狀作一簡要概述。
（一）機構設置及管理情況
鄉鎮一級設立的機構主要有：①黨群機構：黨委辦公室（有的鄉鎮把黨委辦公室與政府辦公室合在一起，稱為黨政辦公室）、紀檢監察室、政法委、人民武裝部、團委、婦聯；②政府機構：政府辦公室（或黨政辦公室）、派出所、國家稅務徵收分局、地方稅務徵收分局、工商局、計生辦、社會治安綜合管理辦公室；③司法機構：人民法庭、司法所（或司法助理）；④下屬企事業單位：計生服務站、農業服務中心、文化服務中心、國土資源管理所、財政所、糧管所、煙草站、社會事務辦、安全生產監督管理站、林業站、衛生院、中學、中心校、郵電所等；⑤機構管理情況：在政府機構及政府所屬企事業單位中，郵電所、工商所、國家稅務徵收分局、地方稅務徵收分局、國土資源管理所、林業站、派出所、煙草站、安全生產監督管理站屬於垂直管理單位，即人事權及財權都由上級業務主管部門管理，是上級業務主管部門的派出機構。鄉鎮政府直接管理的有政府辦、農業服務中心、計生辦、計生服務站、文化服務中心、社會事務辦、財政所、糧管所、衛生院、中學、中心校等單位。
不過，鄉鎮機構設置不是千篇一律，並非每個鄉鎮都建有人民法庭、國家稅務徵收分局、地方稅務徵收分局、郵電所、工商所等機構，這些單位是按片區設立，一個單位負責管理幾個鄉鎮的相關業務工作。
（二）行政運行模式
鄉鎮辦事處均建有相同的領導機構核內設機構，即均設有黨委、人大、政府三大領導機構。同時，不管是鄉鎮或辦事處，均設有大體相同的黨群部門和政府機構及企事業單位。
作為上連縣、下連村的中間政權組織，鄉鎮主要是按照《中華人民共和國憲法》第107條的規定：「鄉、民族鄉、鎮的人民政府執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區域內的行政工作」。同時，對村民委員會實施指導（憲法第110條規定：「農村按居住地設立的村民委員會是基層群眾性自治組織」，因此，鄉鎮人民政府與村的關系應為指導關系，但事實上幾乎都是領導關系。）這種行政運行模式，有的專家稱之為「鄉政村治」體制運行模式。
三、鄉鎮行政管理體制存在的主要弊端及其原因
現行的鄉鎮行政管理體制為我國農村的發展做出了重要貢獻，但是隨著我國農村稅費改革以及新農村建設工程的實施，我國現行鄉鎮行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴重的影響了我國鄉鎮職能的發展，阻礙了我國新農村建設工程的實施。
（一）我國現行鄉鎮行政管理體制存在的主要弊端
當前我國鄉鎮行政管理體制存在的弊端主要是：
（1）政府職能龐雜、錯位
《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，鄉鎮人代會有l3項職權、鄉鎮政府有7項職權，但實際落實並非如此。一是鄉鎮職能泛化。政府管的事情越來越多，政治、經濟、文化、社會無所不包，收稅收費、招商引資、計劃生育、社會治安無所不幹，如同一個全能的政府。有的鄉鎮職能錯位、政企不分，既是財產所有者代表、又是企業經營者代表和社會管理者代表，直接參與微觀經營。有的在發展經濟中職能越位，強制農民進行經濟結構調整。有的代替農民決策去辦企業、發展經濟。二是鄉鎮機構設置重疊。機構設置的不合理，必然導致職能錯位；責任分工的不合理，必然導致職能錯位、越位或不到位，甚至產生違法行政行為。三是由於權責不一致，弱化了鄉鎮應有的職能。鄉鎮在職能職責方面存在的一些問題，表現在鄉鎮，而根源卻在上級部門。有的上級部門偏離了責權一致的原則，通過行政命令和資源配置權，把一些本該屬於自己抓的工作下放給了鄉鎮，使鄉鎮疲於應對若乾的「一票否決制」，弱化了應有的社會管理和公共服務職能。
（2）權力與責任不對等，行政運作方式不適應發展的需要
一是存在權小責大的矛盾。鄉鎮政府具有的七項職能中，鄉鎮政府主要做的工作卻大部分是「辦理上級人民政府交辦的其它事項」。另一方面，稅務、國土機構工作地點在鄉鎮，財物和業務管理權則屬於上級業務主管部門。而他們承擔的業務工作，有相當一部分卻是由鄉鎮政府來幫助完成的。鄉鎮政府承擔的責任沒有減小，反而更大了。被上劃的站、所越來越多，鄉鎮管理不了，有責無權。一些部門為了自身利益出現損害農民群眾利益的事，農民找政府，鄉鎮政府除了做點解釋工作外根本無能為力。二是鄉鎮在對上負責與對下負責之間處於兩難境地。對下，由於鄉鎮財政十分困難，鄉鎮政府該為農民辦的事卻無能為力。直接影響了群眾對鄉鎮政府的信任，他們看見鄉鎮幹部就戲稱為「催糧、催款」，因而政府在群眾中的威信不高。對上，上級政府每年下達給鄉鎮各種任務，並且實行目標考核，鄉鎮幹部形象地稱之為「上面千條線、下面一根針」，每天應付每種事務喘不過氣來。三是農民生產經營自主權與行政命令式政權運作方式的矛盾難以解決。傳統的行政管理方式，是以直接的、微觀的、權力導向型管理為特徵的。在市場經濟條件下，這種傳統的行政管理運行方式已暴露出很多問題，比如：忽視全面、協調、可持續發展，行政運行成本高，市場機製得不到有效發揮，一些鄉鎮政府不按市場經濟規律辦事，直接插手鄉鎮企業和農民的生產經營具體事務，干涉鄉鎮企業和農民的生產經營自主權，明顯違背了經濟規律、市場規律和管理原則。
（3）財政不堪重負，體制不順為腐敗的產生提供了溫床
一是財政供養人員過多，財政不堪重負。個別缺編單位進人時，不是從超編單位選調，而是從下級選調或公開招考，造成缺編單位逐步滿編，而超編單位繼續超編的現象，財政供養人員的總量在不斷增加。二是財政供養人員與財力不相匹配。三是財政體制不順。以農業為主的鄉鎮，由於財政支出遠遠高於財政收入，這就必然使得這些鄉鎮的財政為短缺型財政，只得靠吃上級定額補助解決諸如發工資等一系列問題。另一方面，由於分稅制，上級政府往往從自身角度出發，將自身承擔的公共服務職能部分或全部轉移到鄉鎮，如義務教育、民兵訓練、計劃生育等純公共產品，同時，這些財源不多或發展經濟不力的鄉鎮為了完成上級政府每年下達給他們的財政稅收考核任務，把主要精力放在了所謂「協稅」上。協稅事實上就是拉稅買稅，造成國家稅收流失的同時，為腐敗的滋生蔓延提供了溫床。
（4）黨政不分，政事不分
黨政不分，主要表現為黨委一元化領導與鄉鎮長負責制之間的關系處理不夠好。按照規定，鄉鎮行政工作實行的是行政首長負責制。黨委對政府工作實施領導主要是把宏觀、把方向，做好統攬和協調工作。但事實上，在鄉鎮一級，黨委與政府基本上是混在一起的，幾乎所有的工作任務和指標對每一個幹部都同等下達、同等考核。以黨代政、黨政不分的現象較為普遍。這種黨政一體化運作的現象與黨政分開的改革目標是格格不入的。同時，在鄉鎮也普遍存在事業單位管理模式僵化、政事不分等問題。由於職能界定不清晰，部分事業單位嚴重依賴業務主管部門，業務上主管部門怎麼說就怎麼做，經費上有財政撥款作保障，人員也由主管部門統一安排，實際上成了主管部門的附屬物，造成這些事業單位缺乏競爭意識和服務意識，並且不能獨立承擔民事責任和法律責任，從而使這些事業單位法人意識淡薄、責任意識淡薄。
（5）公務員政績考核辦法不完善，科學合理的選拔任用體系尚未真正形成
目前，包括鄉鎮幹部在內的公務員選拔任用辦法不科學、不完善，考核公務員的政績還沒有找到一種把個人貢獻與集體貢獻合理區分的辦法，因此往往會出現把集體的政績說成是個人的政績，把別人的政績說成是自己的政績的現象。這種考核辦法的不完善，還會加劇政企不分、政事不分，而且會促使政府單純追求經濟增長速度，搞形象工程、政績工程。同時，提拔任用幹部必須經過大會民主測評和個別談話推薦，這本是擴大民主，落實幹部、群眾選擇權、參與權的一項重要措施，但是，部分鄉鎮幹部（甚至縣級幹部）對此卻異常敏感。因此，該放手去做、去管的事不認真去做、去管了，因為做事就要觸及各種利益的分配和調整，就會得罪人，就會在民主測評和個別談話中少得一票，甚至少得若干票。所以，好人主義盛行。如此種種，都不利於公務員的合理選拔和優秀人才的脫穎而出，不利於形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的政府，不利於科學合理地選拔任用那些政治上靠得住、工作上有本事、作風上過得硬的優秀幹部。
（二）我國鄉鎮行政管理體制存在問題的原因
分析我國當前鄉鎮行政管理體制存在問題的原因，主要是：
（1）對鄉鎮政府職能認識不到位
由於長期以來計劃經濟體制下鄉鎮政府工作職能重心、職能方式的慣性作用，致使鄉鎮幹部的觀念意識滯後於形勢發展的需要。鄉鎮幹部對鄉鎮應該履行什麼職能，新時期如何落實發展農村經濟，提高農民生活水平和生活質量;如何提高公共管理水平缺乏明確地認識。仍然習慣於完成上面的任務，習慣於做好眼前的事，缺乏發展意識和發展規劃。
（2）條塊分割的管理體制，削弱了鄉鎮的職能體制
鄉鎮原有一些主要職能站所比如工商、稅務、國土、電力等先後實行了垂直管理。原則上鄉鎮是「以塊為主，條塊結合」，但是由於站所的人才物全部收歸縣級職能部門，所以鄉鎮對於這些站所只能協商，不能控制和指揮。這樣，鄉鎮在履行某些職責的時候就很困難，另外行政執法權又只能授予縣級職能部門。鄉鎮在推動工作的方法上也受到一定的限制。
（3）經濟因素制約了鄉鎮政府職能發揮的
稅費改革以前，鄉鎮財政收入的70%來自農業稅。免徵農業稅以後，鄉鎮財政收入大幅度減少。但是鄉鎮政府的事權不僅沒有減少反而有所增加。鄉鎮既要發展農村經濟，努力增加本級財政收入，還要負擔公共交通、公共衛生、農村公共設施維護、農村教育、社會治安、文明創建活動、科技推廣等公共事務。這些公共事務決大部份依靠鄉鎮財政自行解決。而且這些公共事務支出大、欠賬多。這也大大制約了鄉鎮行政管理職能發揮。
四、鄉鎮行政管理體制改革的具體措施
新農村建設是黨和政府做出的重大戰略部署，作為我國的最基層政府—鄉鎮政府，既承擔著貫徹落實黨和國家方針政策的任務，又承擔著組織、動員、規劃、引導新農村建設的各種任務。當前鄉鎮行政管理存在問題已經制約了新農村建設，因此，進一步完善明確鄉鎮行政管理體制具有重要意義。
（一）完善鄉鎮致府的機構設置
有些人提出取消鄉鎮政府建制，或者強縣弱鄉、實行鄉鎮作為縣市派出機構等若干建議。就目前中國農村社會的需求而言，鄉鎮非但不能取消，而且應該強化。在新時期，鄉鎮面I臨的問題並非源自鄉鎮本身，而是來自於整個中國政治體制和行政管理體制，鄉鎮不過是整個中國體制矛盾中最尖銳、最集中的環節。從這個意義上來說，鄉鎮的弱化和取消都意味著矛盾向核心地帶的靠攏。鄉鎮的困難決不是鄉鎮制度本身的困難，而是整個中國體制改革困難的集中體現。因此，鄉鎮改革不是取消鄉鎮，而是要合理定位鄉鎮的職能，改革鄉鎮的體制。目前，鄉鎮政府的機構設置和人員配備都很不規范。要通過立法明確鄉鎮機構職能、人員編制和工作程序，明確鄉鎮政府各項行政人事行為的程序和責任。法治化是鄉鎮行政管理體制改革的重要保證。在鄉鎮改革中，要貫徹「小政府，大服務」的方針，保留履行政治和社會服務職能的機構，壓縮甚至撇開履行經濟管理職能的機構。對規模過小的鄉鎮應視具體情況適當合並，減少數量，擴大規模。
（二）創新思路，轉變觀念，轉變職能
在鄉鎮改革中要形成與社會主義市場經濟相適應的思想觀念。計劃經濟體制下創辦的鄉鎮企業，在農村經濟發展和農村財源建設中發揮了重要作用，但也造成了大量的鄉鎮「負累」，有的甚至變成了鄉鎮財政的包袱。今後，鄉鎮政府應該從競爭性領域解脫出來，把辦企業、做貿易的任務交給社會、交給市場，充分發揮市場優勢，以多業並舉來促進農村產業結構的調整和均衡協調發展，切實解決好政府的「越位」問題。再比如，鄉鎮領導要從過去包攬一切的思維定式中解脫出來，把工作重心轉移到經濟發展的服務和引導上來，切實解決好政府的「缺位」問題。轉變職能是鄉鎮行政管理體制改革的關鍵所在。從現在的情況看，各鄉鎮自身的管理職能和服務職能交叉，有許多應該推向市場、推向社會的事情，政府大包大攬，做了許多費力不討好、事與願違的事。鄉鎮政府依然承擔著三夏生產、三秋生產等原來計劃經濟體制時期的眾多職能。轉變鄉鎮政府職能，一是由政府改革帶動企業改革、教育改革、醫療衛生體制等各項改革。二是防止把轉變政府職能簡單化，停留在提口號或做表面文章上，而要邁出實質性步伐。三是通過轉變政府職能，推進政府現代化建設，包括政府治理理念的現代化，政府治理架構現代化和政府治理方式的現代化。通過轉變政府職能要達到兩個目標：第一，為鄉鎮經濟發展創造種種便利條件，如信息技術支持、財政貼息等手段，通過提供經濟性公共服務支持市場主體發展，引導好資源積聚和資金投向，加快產業結構調整，大力培植財源，促進經濟持續快速發展。第二，通過提供社會性公共服務，為社會成員提供社會性公共服務，為社會成員提供基本的義務教育、公共醫療與社會保障等，解決最基本的社會福利與社會公平問題，促進和諧社會的建設。加快推進行政管理體制改革，目標是建立一個公共服務型政府。今後，鄉鎮黨委政府要適應社會主義市場經濟體制需要，從行政管理型向公共服務型轉變，加強政府服務，把改管的事情管好，管到位，不該管的事情下決心堅決不管，鄉鎮要大力培育和發展農村經濟型專業服務組織和社會中介組織，把不應該由政府履行的職能交給市場，企業和市場中介組織，充分發揮社會團體、行業協會、商會和中介機構的作用。
（三）加快推進鄉鎮機構改革，減少財政供養人員
鄉鎮機構改革在我國已進行過多次，效果並不理想，現在有必要加快推進。重點是合理界定鄉鎮機構職
能，精簡機構和減少財政供養人員。要按照減少機構、整合資源、綜合設置、提高效率的要求，根據職能需要嚴格規范鄉鎮機構和崗位、人員設置，結合鄉鎮規模和經濟實力以及經濟社會轉型時期的工作要求，從緊設置鄉鎮內設機構，從嚴控制鄉鎮領導職數和人員編制。冗員負擔過重是目前鄉鎮普遍存在的現象，大力壓縮鄉鎮財政供養人口、減輕財政負擔已經是勢在必行。各級人事部門在確定編制時，不僅要根據縣、鄉規模大小，也要結合各地經濟發展水平，樹立「有多少錢，辦多少事，養多少人」的指導思想，對經濟發展滯後，財政供給能力差的縣、鄉，可在省定編制的基礎上，從低、從緊核定編制額，從源頭上控制財政支出的過快增長。深化教育改革，鄉鎮中小學要重新核定教師編制，杜絕超編現象。屬於提供非公共產品和非公共服務的單位，可以取得經營性或服務性收入的單位財政要停止供給。農技站、農機站、獸醫站、林業站等服務性單位，應通過服務收費來實現自我平衡。應加快鄉鎮公共衛生改革步伐，減輕財政負擔。
在深化和完善鄉鎮機構改革工作中，建議鄉鎮的規模應達到8-10萬人，鄉鎮的領導職數一般可確定為5-7名，包括黨委、人大、政府和武裝部的領導幹部，總人數應控制在20-30名（不含公安和工商稅務部門等縣級執法部門）。鄉鎮機構要精幹，人員要相互交叉兼職，最大限度地發揮每個機構與人員的作用，減少人員開支。對於鄉鎮機構人員過多的問題，主要應該通過「扎口子」，也就是嚴格定編，然後通過調整、逐年退休或鼓勵提前退休等方式，將問題分年化解，不能過於急躁冒進。清退鄉鎮機構臨時人員也是鄉鎮改革中的一個重點和難點問題，要有決心，有措施。通過健全完善社會保障制度解決裁減人員的生活出路。改革後，要避免或嚴格控制機構和人員的膨脹。
（四）探索鄉鎮深化改革的目標
就長期目標而言，鄉鎮自治、實現鄉鎮建制的地方化和公利化，應當是鄉鎮改革的方向。但就近期目標而言，改革首先要解決的問題是如何建立起有效地領導和管理鄉鎮轄區內各項事務的有活力、有權威管理組織。鄉鎮政府要把工作重點轉到提供公共服務和發展公益事業上來要進一步規范鄉鎮政府和村級組織的工作職能與事權范圍，打造法治誠信、廉潔、高效的服務型政府。
新時期鄉鎮行政管理體制的改革，要著眼於建設社會主義新農村的進程，形成有利於轉變經濟增長方式、促進全面協調可持續發展的機制。這是一項政治性和政策性都很強的工作，必須從實際出發，在實踐中大膽探索，大膽創新，積極穩妥地推進。
結 語
深化鄉鎮行政管理體制改革，必須遵循積極穩妥、循序漸進、務實管用的原則，以有利於管理、有利於提高行政效率、有利於促進經濟社會的發展、有利於提高服務質量和管理水平為根本目的，並結合自身實際來進行。根據上述原則和目標，應從合理設置鄉鎮黨政機構、合理劃分鄉鎮行政職能、合理劃分鄉鎮行政區劃、加強鄉鎮機構編制管理、整合鄉鎮行政資源、推行領導幹部「交叉任職」、引入市場機制深化鄉鎮站所改革、建立健全科學民主的管理決策機制、壓縮鄉鎮財政供養人員降低行政成本等方面人手，推進鄉鎮行政管理體制改革。新時期鄉鎮行政管理體制的改革，要著眼於建設社會主義新農村的進程，形成有利於轉變經濟增長方式、促進全面協調可持續發展的機制。這是一項政治性和政策性都很強的工作，必須從實際出發，在實踐中大膽探索，大膽創新，積極穩妥地推進。
社會主義新農村建設是一項系統工程，具有長期性和復雜性。鄉鎮政府既是新農村建設的組織者和引導者，又是新農建設政策的實施者，因此鄉鎮行政管理也是一個較長時期的工程，需要多方面的努力。相信未來的農村鄉鎮行政體制改革必將進一步促進實現我國新農村建設目標的實現。

C. 財政分稅制的破解之道

財政體制下無法破解的難題——逆向思維的必要性
1993年11月，中國共產黨十四屆三中全會通過《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出「把現行地方財政包干制改為在合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制」。12月，國務院發出《關於實行分稅制財政管理體制的決定》。分稅制改革和稅制改革同步實施，1994年1月1日起執行。
財政分稅制體制的確立，劃分了中央和地方財政之間財權和事權的范圍，實現了計劃經濟財政體制向市場經濟財政體制的平穩過渡。分稅制以後，「兩個比重」穩步提高，中央政府的宏觀調控能力迅速增強，中央和地方的積極性得到發揮。
但是，當時的分稅制，與目標模式有很大距離，是很不徹底的漸進式改革。突出表現為：分稅制改革的政府職能定位不明確；各級政府之間的事權劃分不清晰；財權與事權的劃分不匹配，地方事權重，財權小；財力分配上沒有觸動地方既得利益，只是在保證原有利益基礎上的「增量調整」；未能確定省以下各級財政之間財力如何分配的問題；中央與地方財政在分稅上過多「共享」，有的還按行業或隸屬關系劃分收入，不是真正按稅種分稅；財政轉移支付起步遲緩，制度不完善，運行不規范，均等化作用有限。
這種分稅制並不是真正的財政分權體系，只是一種過渡性的安排，當時的考慮是通過逐步深化改革來解決省以下各級的財力分配問題。至今，十餘年過去了，省以下財政體制並沒有真正進入分稅制軌道，改革沒有取得任何實質性進展，「過渡」變成了「凝固」。
過渡不順，非規范化狀態凝固化，由此產生的負作用逐步放大，突出表現為財權的重心持續上移而事權不斷下放。在全國經濟持續高速發展，財政收入佔GDP的比重持續穩步上升，財政總收入持續高速增長等大背景下，縣鄉財政日益困難。2004年，全國縣級行政區2862個，縣域面積占國土總面積的94%，縣級財政供養人員佔全國71%，但財政收入只佔21%（張新光，2006）。加上不少上級專項建設項目的資金要求地方「配套」，轉移支付制度又不完善，導致欠發達地區縣鄉財政無法保人員吃飯，無力保機關運轉，鄉鎮一級更是苦不堪言，債務負擔沉重。以安徽省為例，2003年底鄉鎮負債總額132億元，平均每個鄉鎮負債達到753萬元（楊之剛、張斌，2006）。
縣鄉財政的困難，成為滋生亂收費、亂攤派、亂借債的重要原因，從而加重了農民負擔，擴大了財政風險，影響了社會穩定和地方經濟的持續發展。
實行分稅制財政體制，是當今世界市場經濟國家的普遍做法。我國實施財政分稅制，是適應政治、經濟、財政等大環境，深化改革的必然結果。毋庸置疑，財政體制要適應市場經濟的要求，處理好政府與企業、中央與地方的基本經濟關系，各級政府的事權—財權—財力的配置要得到與市場經濟邏輯貫通的合理安排，各級政府要規范地「以政控財、以財行政」，實施分稅制是正確的選擇。
問題是，分稅制後來為什麼分不下去？
深化分稅制改革，必須借鑒國際經驗，立足中國國情，找到一個可以實施的方案。而我國是世界上政府層級最多的國家，設有中央、省（自治區、直轄市）、地（自治州、市）、縣（自治縣、市）、鄉（民族鄉、鎮）五級政府。政府層級決定財政層級，一級政府一級財政，五級政府五級財政。在五級架構下搞分稅制，無任何國際經驗可循，難度顯而易見。雖然我國有20多種稅，為數不少，但要在五級財政之間劃分，是其他國家未曾遭遇的難題。
究竟能不能找到一個切實可行、標本兼治的辦法，來解開分稅制的「難題」呢？辦法就是逆向思維，改變分稅制這一命題的解題基礎和基本條件，從體制創新入手，將五級政府、五級財政「扁平化」為中央、省、縣三級，實行三級政府三級財政三級分稅。 要實現三級政府三級財政三級分稅，難點、前提和核心是必須減少政府層級，而政府層級的減少，是一個很敏感的話題。將五級政府、五級財政「扁平化」為三級，是一個浩大的工程，是重大的政府體制、財政體制改革。用政府層級的減少這篇大文章，去解決分稅制的小問題，似乎是小題大做。
不過，縱向看古今，橫向看中外，我國實行三級政府制，都有很強的可行性。
從國際上看，雖然各國的國情和地方政府組織不盡相同，但國際上主要的市場經濟大國，特別是發達國家，如美國、英國、德國、日本、澳大利亞、加拿大、義大利等，基本上都是三級政府體制。在經濟大國中，我國政府層級之多，堪稱「世界之最」。
從中國歷史看，我國從秦朝實行郡縣制到建國初，幾千年來，基本上是三級政府或者四級建制。我國現行政府五個層級，是歷史上行政層級最多的時期。從普遍的存在形式來看，三級政府體制根深蒂固，有穩定性、科學性和合理性，現行的五級政府則是計劃經濟等多種色彩的產物。
從我國現實情況看，政府層級的劃分，應當遵循高效和便利的原則。雖然我國人口眾多、地域廣大，但由於交通、通訊條件改善，政府經濟職能范圍縮小，公共管理方式轉變，我國減少行政級次、擴大管理幅度是大勢所趨。把我國的五級政府縮減為三級，市與縣同級，必要的地、鄉兩級作為派出機構，這樣可以解決我國政府體制、財政體制中諸多積累已久、矛盾日深的深層次問題。
1.撤銷地市一級政府的可行性
地級市政府，本是作為省級政府派出機構的「專員公署」（專區、地區），我國憲法中一直未將其作為獨立的一級政府，20世紀80年代以後，基於發揮中心城市作用，加快城鄉一體化建設等原因，實行「地市合並」或「撤地建市」，「專員公署」搖身一變成為「地級市」，成了實體型的政府，在大多數省份實行「市管縣」。這一演變的結果是，增加了行政級次，降低了行政效率，提高了行政成本。2004年全國333個地級行政單位，一年消耗掉的行政資源估計在1300億～1500億元之間（張新光，2006）。
同時，「市管縣」還給縣鄉經濟、財政帶來不利影響：地市政府掌握大量管理權，縣級自主權縮小，阻礙了縣域經濟發展；實力較弱的地市小馬拉大車，束縛了縣域經濟發展；一些地市財權上移，事權下移，加劇了縣鄉財政的困難。
在地市一級一直未能完全「做實」的浙江省，實行「省直管縣」改革取得了成功。從浙江的經驗看，「省直管縣」可以避免市縣政府層級不同但職能大致相同的混亂局面，利於理順行政體制，合理劃分事權、財權；虛化以至撤銷地市級政府，不會對政府經濟產生大的負面影響。近年來，江蘇、廣東、安徽、河北、河南、湖北、江西、吉林等省陸續推行「強縣擴權」試點，在現行的政府架構下對行政管理體制和財政體制進行調整，縮小了地級政府對所屬縣的管理權，擴大了縣級的自主權。
黨的十六屆五中全會《關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》肯定了「省直管縣」的經驗，提出「理順省以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制」。
從「我國行政區劃與管理幅度表」（見表1）可以看出，我國的省級和地市級政府的管理幅度明顯偏小，遠遠低於中央一級的管理幅度，顯得很不合理。在美國，平均每個州政府管理799個地方政府；在法國，平均每個省管理360個左右的市鎮（楊之剛、張斌，2006）。
當前，在我國的交通、通訊等條件已大為改善的情況下，取消地區一級政府建制，實行「省直管縣」，平均每個省管理84.1個縣，從管理幅度來看，總體上是比較合理的。?
總之，回歸憲法，撤消地市作為一級獨立政府的建制，實行「省直管縣」，是現實的需要，也是依法行政的要求。通過這一改革，可以減少管理級次，提高行政效率，促進縣域經濟發展，緩解縣鄉財政困難。
2.撤消鄉鎮一級政府的可行性
現在的鄉鎮政府，源於人民公社，是計劃經濟的產物。鄉鎮一級，名義上是基層政府、基層財政，但一直沒有相應的財力支持，鄉鎮負債成為制約我國農村以至整個國民經濟發展的因素。近年來，農業稅取消，鄉鎮政府職能和財政供養人員上劃，稅務、工商等機構已經按經濟區域而非行政區域設置，維持原有鄉鎮財政體制的配套環境已經發生重大變化。目前，鄉鎮財政的主要任務只剩下政府人員工資支出，作為一級財政的作用和必要性，已經不復存在。
以「預算共編、賬戶統設、集中支付、采購統辦、票據統管」為主要內容，將鄉鎮財政的預算編制、資金管理、撥付、使用各環節置於縣級財政監管之下的「鄉財縣管」改革，在安徽試點以後，已經在全國許多省份陸續推開。
但是，「鄉財縣管」，可能會影響鄉鎮政府為轄區居民自主提供公共產品和服務的能力，在一定程度上造成鄉鎮公共服務缺位，並非長久之計。
在我國，幾千年來，皇權不下縣是不成文的規則。當前，撤消鄉鎮作為一級政府的建制，公共服務由縣級政府協調平衡、統籌安排，鄉鎮作為縣級派出機構，能夠避免縣鄉政府職能交叉重復，可以精兵簡政，利於政令暢通，能夠改善黨群關系。
3.實行三級政府的積極意義
改革開放以來，我國的四次政府機構改革，都是橫向調整政府部門設置，沒有縱向減少政府層級設置，形成「精簡—膨脹—再精簡—再膨脹」惡性循環的怪圈。從人員來看，我國在編黨政機關工作人員，1979年是279萬人，1989年是543萬人（陳洪生，2004）， 2002年是1075萬人。人員的不斷增加，在一定程度上印證了「帕金森定律」的情景：無論政府工作增加與否，或根本沒有任何工作，政府機構人員數目總是按同一速度增加。從行政經費來看，1980年，我國行政管理費開支66.79億元，占國家財政總支出的5.5%；1996年行政管理費開支1040.8億元，占國家財政總支出的13.1%；2002年，行政管理費開支4101.32億元，占當年財政總支出的18.6%，是1980年行政管理費支出的60.4倍（唐任伍、唐天偉，2004）。
行政管理的終極目標，是提高行政效率。有效的政府，首先必須是有限的政府。減少政府級次，有利於合理界定各級政府的職能，減少政府機構的數量，降低行政成本，提高政府效率，從根本上解決政府機構龐大、職能過寬、職責不清、財政供養人員過多等問題；減少政府級次，可以減少信息在傳遞過程中的遲滯、失真和消減，有利於實現政令暢通，有利於把中央的正確主張變成老百姓的自覺行動，有利於反映民意，有利於中央更好地把握國情和做出正確的決策；減少政府級次，實行中央（高層政府）、省（中間層政府）、縣（基層政府）三級政府制，層次清晰，政府職能范圍容易界定，各級政府事權、財權易於劃分，可以避免兩個或多個中間層（或基層）必然帶來的各種混亂，能夠從根本上解決分稅制難題；減少政府級次，實行三級政府三級財政三級分稅，規范中央和地方各級的財政關系，有利於我國經濟持續健康較快地發展，有利於政治穩定和社會和諧。 在三級政府架構下，應按效率原則，確定政府與市場的關系，界定政府的職能范圍。在此基礎上，根據受益范圍原則，劃定中央、省、縣各級政府的事權，以事權為基礎劃分財權，建立分稅分級財政體制，一級政權、一級事權、一級財政、一級稅基，保持各級財政在財力上的相對獨立性，提高各級財政的積極性。
1.合理、明確劃分三級政府的事權
根據公共財政對財政職能的要求，中央財政應負責國防、國家安全、內政外交、地區財力平衡、跨地區的基礎設施建設和跨地區事務協調、宏觀調控、中央機關及中央管理的事業單位的支出；省級財政應負責轄區內區域經濟協調、中觀調控、省級機關和省管事業單位的支出；縣級財政負責轄區內的社會治安、行政管理、公用事業發展等支出。此外，基礎教育、衛生防疫、環境保護等應作為三級政府共有事權。
2.明確三級財政的職責
中央財政負責全國性財稅法規、財稅政策制定，全國及中央預算、決算，全國性財力平衡與調控等；省級財政負責地方性財稅法規、區域性財經政策制定，稅收計劃調整，全省及省本級預算、決算，財力平衡等；縣級財政負責轄區內的財稅計劃調整、申報及政策目標的落實，本級預算、決算，財力協調等。
3.劃分三級財政的稅權
科學的分稅制必須以合理的稅制為基礎。當前，應深化稅制改革，根據三級政府的事權，合理分配財力，確定三級財政的稅權。可以將消費稅、社會保障稅、關稅作為中央稅收；企業所得稅、營業稅、環保稅作為省級稅收；城市維護建設稅、土地增值稅、印花稅、車船使用稅、不動產稅、遺產稅作為縣級稅收。增值稅、個人所得稅、資源稅作為共享稅。
4.完善我國的轉移支付制度
實行分稅制的國家，財權與事權對應，但稅權與事權不完全對應，保證中央政府的主導地位、由中央適當集中財力並進行再分配是普遍的做法，在有幾千年高度中央集權傳統的中國更有必要看到這一點。但是財力上提以後，在實際使用的分配上，要盡量向基層政府傾斜，努力實現社會公平。為此，必須完善我國的轉移支付制度，通過自上而下的縱向轉移支付，以及必要的橫向轉移支付，使欠發達地區能大致達成可用財力與事權的一致。
轉移支付制度應從目前的分配型轉為宏觀調控型，要以提高資金使用效率和公共勞務均等化為主要目標，採用因素法，實現財政轉移支付的規范化。
5.法律配套
分稅制的順利實施需要法制保障，建議修改憲法，明確地市不作為獨立的一級政府建制並取消鄉鎮作為政府的行政建制；完善《預演算法》；制定《財政轉移支付法》；實現各級政府事權分配和財權劃分的法制化；賦予地方適當的稅收立法、徵收和管理權，保持地方財政相對獨立的地位，以發揮地方的積極性和主動性。 ——實現逆向思維目標的路徑
政府層級的調整，宜從速決斷，早作安排。但是，五級政府演變為三級，畢竟是很大的系統工程，需要通盤考慮、統籌協調、周密部署，目標的實現需要一個過程。
在現行政府層級一時難以改變的情況下，可以推進「省直管縣」和「鄉財縣管」改革。逐步取消市管縣體制，市級財政只管市轄區，由省財政直管市、縣財政，市、縣政府行政不同級但財政同級；虛化鄉鎮財政，將鄉鎮預算納入縣級財政，為鄉鎮轉為縣級政府的派出機構創造條件。
我國人口眾多、地域廣大，各地情況和經濟發展水平千差萬別，「省直管縣」和「鄉財縣管」的改革，不宜「一刀切」。發達地區的鄉鎮可暫不照搬「鄉財縣管」的辦法；個別省管半徑過大的省份，可以作相應的配套改革；邊遠、地廣人稀的區域，可以探討辦法積累經驗，作合理的安排。
從短期看，緩解基層財政困難和調動地方各級政府發展經濟、精簡機構、增收節支的積極性，是合適的；尊重地方的首創精神，允許多種模式的地方財政體制試點改革，充分積累經驗，揚長避短，以逐步演進和建構理性的分稅制體制是必要的。
20世紀80年代，我國意義重大、影響深遠的經濟體制改革，是從稅制改革開始的。當今，我國重大的政府體制、財政體制改革，是否能以分稅製作為引子呢？

D. 誰能告訴我下鄉鎮債務的基本現狀是什麼急,謝謝啦

現狀 近年來，我國農業和農村經濟持續穩定增長，財政實力不斷增強，各項社會事業取得了長足的發展，但鄉鎮債務問題也隨之日益顯現。目前，我國鄉鎮大都在不同程度地舉債度日或負債運行，而且負債數額大、種類多，情況非常嚴峻：一是鄉鎮債務面廣量大。以某市為例，至2005年，平均每個鄉鎮債務達三千萬，而且不論是經濟基礎好的鄉鎮還是差的鄉鎮都有負債。二是鄉鎮新增債務沒有得到有效控制。近年來鄉鎮債務上升較快，有的鄉鎮債務增幅超過了財政收入和鄉鎮可用財力的增幅。三是鄉鎮債務構成復雜。從債務來源構成看，上級財政借款、金融機構借款、向個人借款、欠工程款是鄉鎮債務的主要來源。從舉債的用途看，工業園區建設負債較大，佔到40%左右，其次是興建公共設施、社會公益事業項目負債和興辦企業負債，分別佔到20%左右。四是鄉鎮政府化債難度較大。鄉鎮政府在化解債務方面所擁有的資源相比省、市、縣級政府極為有限。 成因 1、鄉鎮財力拮據、財力與事權不對等是產生鄉鎮債務的基本原因。分稅制改革加強了中央的集權，有利於提高中央的宏觀調控能力，卻削弱了地方的財權；農村稅費改革減輕了農民的負擔，卻使鄉鎮的財政收入大幅減少，鄉鎮公共物品的供給能力大大下降。而另一方面，鄉鎮財政的支出范圍在不斷擴大，負擔越來越重。財政體制的調整、農村稅費改革的實施，收入上移，支出下移，鄉鎮財力有限與事權無限的矛盾越來越突出，收支平衡的巨大壓力迫使鄉鎮要辦事就不得不舉債。 2、政府職能轉換不到位給鄉鎮增加了大量不合理債務。當前地方政府發展經濟的主要模式仍以行政推動為主，從過去的大辦鄉鎮企業到目前的招商引資、項目推進，政府主導經濟增長的方式一直難以扭轉。鄉鎮政府的職能定位過寬，包攬過多的經濟建設和管理職能，做了許多應由市場來解決的事，鄉鎮政府行為不規范、職能錯位與越位給鄉鎮財政背上了沉重的債務包袱。 3、債務管理與公共財政的要求不相適應。一是沒有建立舉債的約束機制。鄉鎮領導的自主權過大，責任過小，舉債不需要經過科學的論證和嚴格的程序，往往憑領導的個人偏好或主觀判斷，有的甚至是暗箱操作。由於沒有建立舉債約束機制，導致亂鋪攤子，亂上項目，以致債台高築。二是對債務資金的管理使用缺乏有效的監管。我國對債務管理還沒有一套完整可操作的政策依據，鄉鎮債務的統計體系尚未建立，管理條塊分割。多頭舉債，分散管理，債務不公開透明，極易造成債務規模的失控，給債務風險監測帶來難度。三是問責機制不健全。現階段對鄉鎮領導的政績考核主要看經濟發展的規模和速度，至於取得這些政績的背後花了多少成本代價卻無人問津，鄉鎮領導不需要對舉債行為的後果負責。由於鄉鎮債務責任追究上的缺位，本屆政府大量融資搞建設，只享受由此帶來的好處，風險卻推給下一屆政府，這必然導致政府舉債行為的隨意性和盲目性，造成鄉鎮債務的惡性膨脹。 龐大的鄉鎮債務不僅影響到財政的正常運轉和鄉鎮經濟的持續健康發展，也惡化了政府與農民之間的關系，威脅著社會的穩定，成為當前農村的一大焦點和難點問題。而且我國目前正處於經濟發展的加速期，全面建設小康社會對投資的巨大需求與地方政府的財政承受能力之間存在較大落差，如果沒有其他資金來源，地方政府的債務繼續增加在所難免，尤其是鄉鎮一級，可調控的機動財力較少，這一矛盾更加突出。值得警惕的是，不少地方政府對債務問題尚未引起足夠重視，有的地方甚至以能否借到錢來評判領導的能力。如果鄉鎮繼續透支財力，盲目舉債，造成債務規模失控，將給未來經濟發展帶來嚴重的負面影響。 對策 應當說，地方政府適度舉債加強基礎設施建設、興辦公益事業，有利於促進經濟社會發展，但債務負擔過重就會影響財政的正常運行和經濟可持續發展，關鍵是如何保持債務的適度規模，使風險處於可控狀態。當前既要採取切實有效措施化解存量債務，更要重視建立控制新債、規范債務管理的長效機制。 1、國家應高度重視鄉鎮債務問題。從調查了解的情況看，當前鄉鎮領導對債務化解積極性不高、壓力不大，化解工作進展緩慢，效果並不理想。因此，一是要建立償債考核激勵機制。對化解債務工作得力、成效顯著的要給予表彰獎勵，對工作不到位、沒有起色的，給予必要的處罰。倡導科學的政績觀和「減債也是政績」的理念，形成各級重視、主動化解的良好局面。二是上級政府要在解決鄉鎮債務問題方面發揮重要作用，要給予必要的政策支持，如對債務進行適當減免，或對化解債務給予專項補助，幫助基層緩解償債壓力。 2、合理配置鄉鎮政府的財權與事權，提高基層財政保障能力。要完善分稅制財政體制，合理配置鄉鎮的財權與事權，從體制上保證基層基本支出的財力需要；建立科學、規范的財政轉移支付制度，完善轉移支付辦法，加快轉移支付的立法進程；嚴格控制鄉鎮行政開支，加強對鄉鎮財務的監管；積極推進農村綜合改革，精簡機構，推行「鄉財縣管鄉用」財政管理方式，加快非稅收入改革步伐，深化財政支出管理改革。通過增收節支，解決鄉鎮財政困難，緩解債務增長的壓力。 3、建立科學的政績考評體系。只有建立科學合理的政績考評體系，才能修正鄉鎮領導幹部短視的政績觀，控制新債的產生。因此，要將負債情況列入幹部政績考評體系，既看經濟發展的成績，也看所付出的成本代價；既要考核經濟發展的速度，又要考核發展的質量、效益；指標既要積極，又要可行。同時要加強對指標完成真實性的檢查，對弄虛作假、虛報浮誇的要嚴肅查處。 4、建立規范完善的債務管理體系。一是規范債務審批程序。實行債務申報審批制，舉債要進行科學論證，詳細說明舉債數額、用途、還款來源及期限等。二是建立考核責任制。將鄉鎮負債情況作為考核鄉鎮幹部任期目標和工作實績的重要內容，對不按規定程序決策、盲目舉債營造所謂「政績」的幹部，不得提拔重用，也不得留下債務易地做官。三是建立責任追究制。要將舉債與還債的責任掛鉤，形成借用還相統一、責權利相結合的機制。四是建立健全管理監督機制。要明確財政部門在政府債務管理中的主導地位，改變多頭舉債、分散管理、財政兜底的被動局面。財政部門要切實履行管理、監控、預警的職能，嚴把審核關口，及時掌握債務規模、資金使用及償債能力。審計部門要加強政府債務和領導幹部經濟責任審計，對舉債過程中的違紀違規行為要嚴肅查處。上級政府要加強對鄉鎮政府債務的監督檢查，以促進基層債務管理工作的規范透明。 5、逐步建立地方公債制度。雖然預演算法等相關法律禁止地方政府負債，但事實上地方政府債務的存在已是不爭的事實，這說明債務的存在有其深刻的歷史背景和必然性，鄉鎮債務也不例外。從長遠看，要逐步建立規范的地方公債制度，這也是幾乎所有實行分稅制財政體制國家長期實踐得出的經驗。因此，建議國家盡快修改完善預演算法等相關法律，從法律上授予地方政府合法舉債權，建立地方公債制度，變「堵」為「疏」，「開正門，堵旁門」。只有開通規范、合法的舉債渠道，才能用法律約束政府的舉債行為，堵住各種隱形、違規的借債融資渠道，使地方政府債務公開透明。
採納哦

E. 保障農民工工資支付條例的立法目的是什麼

主要是為了規范農民工工資支付行為，保障農民工按時足額獲得工資。

F. 財政局長談如何走出當前財政困境

1.發展縣域經濟，加強財源建設，增加財政收入
解決縣級財政困難的根本途徑在於發展縣域經濟，壯大財源，增加財政收入。發展縣域經濟，首先要抓好工業，實現縣域經濟工業化，提高第二產業在國內生產總值中的比重，上工業項目時一定要抓住具有影響全局作用的興縣項目，否則，上的項目再多，經濟效益很差，不但不利於縣鄉財政困難的克服，而且還有可能使本來就很困難的縣級財政雪上加霜；其次，要把大力發展特色
農業和農業產業化經營作為主攻方向，通過調整農業結構、優化農產品布局、鼓勵以農產品為原料的加工業發展、建立農業社會化服務體系、發展農產品現代流通方式等，提高第一產業對財政
的貢獻率；第三，要抓住加快小城鎮建設的機會發展第三產業，把農村剩餘勞動力轉移到城鎮，增加農民的收入，提高農民的購買力，搞活農村市場。
2.深化財政體制改革，從深層次解決縣級財政的困難
（1)改革財政預算管理體制，加強財政預算的約束作用，有計劃的實施部門預算。首先，要將所有的財政收入都納入預算管理，禁止各單位私設小金庫，禁止為了增收而進行亂收費。同時，由
於縣級政府工作的繁雜性，縣級部門預算改革不適合全面採取零基預算，而應該以項目預算和國庫集中收付制度為主，對部門重大支出和專項支出堅持零基預算與項目預算管理結合進行。
（2）改革完善財政體制，規范完善轉移支付制度轉移支付。一是進一步調整中央對地方的分稅制財政體制，推進省以下財政體制改革，以保證基層財政能夠正常運轉，要合理解決新舊體制雙軌運行的做法，要合理確定共享稅的稅種范圍，進而保證各級財政特別是縣鄉兩級財政都能夠有各自的固定收入；二是要盡快完善地方稅收立法，擴大地方稅收范圍和收入規模，逐步建立完備的地方稅收體系；三是完善轉移支付辦法，規范轉移支付行為，盡量減少轉移支付過程中的隨意性和盲目性，增強透明度，體現政策導向。要合並一些具有一般性轉移支付性質的補助項目，提高
具有均等化作用的轉移支付比重。要清理專項轉移支付項目，改革現行專項補助辦法，實事求是地確定和降低財政困難縣鄉的配套資金比例，甚至免除地方配套。
（3)進一步深化稅費體制改革。稅費體制改革給鄉鎮財政和縣級財政都造成了巨大缺口，而目前的農村稅費改革方案並沒有根除亂收費的根源-- 財政收支不合理。僅靠中央財政能拿出大量的轉移支付來支持農村稅費改革，而縣鄉財政沒有長期穩定的收入來源，「三亂」是不可能得到根治的。因此，在城鄉推行稅費體制改革時，不能僅僅以減輕農民與居民、企業負擔為目的，而是要綜合考慮他們的近期利益、長遠利益和基層財政的承受能力。
一方面，可以通過村民自議或人大會議，將一些合理的收費以制度的形式予以保證，並且可以根據各地的情況民主確定特殊收費，以緩解縣鄉財政的壓力；另一方面，應當逐步消除農村與城市的稅收差別，將農村也納入統一的稅收體系，同時，必須配套地完善稅費征管體系，在縣級稅收征管中必須實行稅收征、管、查分離，減少中間環節，以杜絕稅款流失和降低徵收成本。同時要加強對非稅收入的管理，對各種合理收費，實行「票款分離」收繳制度和「收支兩條線」管理制度，防止腐敗行為發生。
3.嚴格控制財政支出，不斷優化支出結構，充分發揮資金使用的最佳效益
（1)要實現財政支出合理化，控制其增長速度。①調整財政支出的范圍和供給的方式。財政供給要根據構造公共財政的需要，以「社會共同需求」為原則，根據單位性質不同，制定不同的資金供給政策。縣級財政應當對黨政機關、公檢法部門、科教文衛等公共部門實行重點保障，但教育、醫療等行業也應當鼓勵社會資金參與，以降低財政負擔；對於能夠通過市場運作維持的機構
和單位（比如說國有企業等）就要分離出財政供養范圍。②大力推進機構改革，控制財政供養人員的增長速度。必須完善財政工資統發辦法，嚴格控制編制，特別是加強對教育、衛生等財政負
擔大戶的人員控制。③積極推行政府采購制度和國庫集中收付制度，減輕支出壓力。對政府和財政支持的公共事業部門的辦公用品、車輛購買、維修、燃油、保險、大型會議活動、基本建設等
支出都應納入政府采購范圍，以降低政府運行成本。
（2)轉變發展性財政的資金投向和投放方式，提高財政資金使用效益。縣級財政有限的資金主要應用於提供公共產品與服務，在此情況下，縣級財政要想有效地扶持地方經濟和企業發展，財政資金應該重點投向於骨幹企業的技術改造和產品開發研究，以增強這些企業的競爭力；或者是投向有比較資源優勢的行業，發展特色經濟，而不是盲目地建開發區建企業。同時，財政資金的投入方式應進行多種嘗試，要實現從資本性扶持為主向借貸性扶持為主轉變，充分發揮財政的引導作用，發揮其「四兩撥千斤」的功效。縣級財政應該利用財政貼息、稅收優惠等財稅杠桿來鼓勵和引導社會資金投入企業，大力發展私營經濟，激活民間資本。
4.加強財政監督，確保財政資金使用的合法性
加強財政監督是公共財政的內在要求，也是保證財政職能實現的有效手段。就縣級財政來說，要解決政府工作的「越位」與「缺位」問題，預防財政運行中可能產生的各種低效行為、尋租活動和腐敗行為，就要強化依法辦事，要加強法律和審計部門的監督作用。首先必須嚴格按《預演算法》的規定來編制部門預算和綜合預算。其次，對於重大的支出項目和工程，要經過人大機關和
審計部門的專門審核，強化它們的審計功能。第三，加強對預算執行的監督管理，檢查預算執行機構是否按照支出預算的計劃額度、規定的用途執行，撥款程序是否合法合規等。

G. 公務員中縣級和鄉鎮級的主要區別是工資嗎

不是，按照目前政策工資都是一樣的，共同點是都是公務員編制。

不同點當然很明顯，級別不同。上下級政府之間是領導和被領導的關系。級別不同，提拔的機會也就不同，級別高接觸的層次不同，機遇更多。

(7)鄉鎮財政立法擴展閱讀

針對公務員范圍的各種不同意見，全國人大法律委員會經反復研究認為，幹部管理制度正處在改革過程中，公務員的范圍需要同民主政治發展進程相適應，同我國現階段幹部管理體制相符合，公務員草案的規定符合實際情況，建議維持草案規定的范圍。

同時，建議對關於公務員定義的表述作修改完善，以符合所要規范的公務員范圍。最後，立法機關接受了這個建議。

公務員法規定：「本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。」按照上述規定，是否屬於公務員，必須符合三個條件：

一是依法履行公職

即依法從事公務活動的人員，他不是為自己工作，也不是為某個私人的企業或者組織工作或者服務。這里所依的「法」，是廣義的「法」，包括憲法、法律、行政法規、地方性法規等。

憲法確定了中國共產黨和國家政治生活和社會生活中的領導地位,中國共產黨是執政黨，各民主黨派是參政黨。因此，政黨機關及其工作人員以不同方式參與對國家政治、經濟和社會事務的決策及實施的活動也是一種履行公職行為。

二是納入國家行政編制

僅以履行公職為標准，還不能作出明確的界定。有一些在國家舉辦的事業單位中工作的人員，他們從事的也是公務活動，但並未納入國家的行政編制序列，因而不能認定為公務員。必須是納入國家行政編制序列、履行公職的人員。

對於「編制」一詞，實踐中有多種用法，除使用行政編制外，還有政法編制、國家編制、機關編制等。這里的「編制」系指各種納入國家編制管理機關管理的機構序列及人員，不僅限於行政機關編制。

三是由國家財政負擔工資福利

也就是由國家為他們提供工資、退休和福利等保障。公務員屬於國家財政供養的人員，但並不是財政供養的人員都是公務員。財政供養人員的很大一部分，如公立學校的老師、科研院所的科研人員等，雖然由國家負擔其工資福利，但不屬於公務員，因為他們不具備另外兩個條件。

H. 法律有沒有規定鄉鎮政府的職能，是哪部法律

法律對抄於鄉鎮政府的職能有規定，參見《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。
地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法
第六十一條 鄉、民族鄉、鎮的人民政府行使下列職權：
（一）執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發布決定和命令；
（二）執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；
（三）保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；
（四）保護各種經濟組織的合法權益；
（五）保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣；
（六）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利；
（七）辦理上級人民政府交辦的其他事項。

I. 請問，何為一級財政何為二級財政

一級財政是中央，二級財政是省（自治區、直轄市）。

中國國家財政分為中央、省（自治區、直轄市）、地級市、縣（市）、鄉（鎮）五級財政。中央政府的一級財政。中央政府為實現職能的需要，與地方政府共同參與社會產品和國民收入分配所形成的分配關系。

在國家財政中居於主導地位。鄉鎮財政是地方財政的基層單位。它作為國家財政的組成部分和鄉鎮政府的職能部門，具有不同於其他幾級財政的特徵。

(9)鄉鎮財政立法擴展閱讀：

中央財政的任務主要是：

1、編制中央政府預算。根據國民經濟的發展情況和各部門、各行業發展的需要,測算中央預算收入和中央預算支出的規模，編制中央政府預算，報立法機構批准。

2、貫徹執行中央預算。根據預算執行過程中出現的新問題、新情況調整中央預算，進行預算的追加或預算的追減。

3、制訂各部門的財務規章制度，並在日常工作中審查和監督中央部門、各單位的財務情況。

4、審查和批准中央各部門、各單位的年終決定。中央各部門、各單位在年度終了要向財政部匯報上一財政年度的決算，財政部在批准各部門、各單位決算的基礎上，匯編中央財政決算。

5、指導和監督地方政府編制、執行、審查和批准地方預算。