法治監管工作
1. 推進法治監督工作規范性 程序化 制度化 應該發揮哪些監督的合力
推進法制監督工作的規范化,程序化,制度化應該加強內部監督和外部監督共同努力。
2. 行政法制監督主體的監督包括哪些內容
(1)行政監察機關:行復政監制察機關主要是對國家公務員遵紀守法情況進行監督。
(2)、國家審計機關:國家審計機關主要是對各級人民政府及其工作部門的財政收支行為進行監督。
(3)、上級行政機關:根據我國憲法和法律的規定,上級行政機關對下級行政機關的活動負有領導和監督職責。
3. 如何加強安全監管工作提高依法行政能力
立足自身職能,多項舉措加強依法行政,從源頭上提高安全生產防範意識和能力,使安全生產各項法律法規得到了較好的貫徹落實。
一是以學習促提高。為規范行政執法行為,領導帶頭學習有關安全生產法律法規,並採取「走出去、請進來」和自學與集中培訓相結合的方式組織人員進行學習培訓,每周組織一次執法文書點評,每季度組織一次法律法規知識考核,不斷增強執法人員的法治觀念,提高依法行政能力。
二是以制度促落實。嚴格按照執法計劃開展執法工作,對重點企業重點檢查;推行行政執法責任制,規范執法程序;健全投訴舉報、過錯責任追究、罰繳分離等制度;落實案審委制度,實行查案、審案、定案「三分離」的行政執法管理制度;完善檔案管理,對行政處罰、行政許可檔案做到及時規范歸檔。
三是以公開促規范。縣局對承擔的行政許可的申請條件、標准、依據、項目的審批許可權、期限及聯系電話等事項進行了梳理,在局辦公場所醒目位置進行公示,接受群眾監督。對各片區監管組每周執法情況進行公開,對執法文書進行抽查,積極防範和化解行政執法中出現的矛盾問題,提升了行政執法水平。
4. 梁緒興的堅持依法監督,提高工作水平
2005年6月,梁緒興、盛國民在蘭考縣代表團,與出席市十二屆人大二次會議的代表一起審議市人大常委會工作報告、市中級人民法院工作報告、市人民檢察院工作報告。 市人大常委會主任梁緒興在聽取了部分代表的發言後指出,一要充分認識人大工作的性質,堅持正確的政治方向,堅持黨的絕對領導,為黨的路線、方針和中心工作服務,真正代表人民群眾的根本利益。二要堅持依法監督的原則,對「一府兩院」的工作依法進行監督,促進工作人員依法辦事、為人民群眾謀利益。三要加強人大自身建設,提高各級人大常委會、人大代表和機關工作人員的素質,提高依法執政水平,不斷開創人大工作的新局面。
5. 加快建設法治政府,強化行政監督,應從哪些方面做起
伴隨著改革開放的深入,市場經濟的不斷推進,行政法制監督體系逐漸完善,我國對行政的監督有政治的、經濟的、法律的、社會的,數量大、機構多,具有中國特色。盡管如此,政府管理中的問題長時間成為社會關注的焦點,一再加大治理力度,卻達不到百姓滿意的效果?既影響著科學發展觀的落實,也影響了社會的和諧進步。逼迫著我們必須認真反思,尋根溯源,以提出有效對策。
一、傳統行政體制的慣性影響
建國後,我國政府體制主要受以下因素的影響而建立發展:1.意識形態——即馬克思主義關於社會主義政府體制的理論構想和基本原則;2.蘇聯政府體制模式;3.我黨長期革命斗爭中的實踐經驗;4.中國傳統政府體制和政治文化;5.發展的目標定位和戰略選擇。這使得我國政府體制具有全能主義的特徵。這一體制的外在特徵表現為:(1)政府時刻「在線」,社會功能萎縮。百姓完全依賴政府部門處理社會公共事務;社會中介組織都被刷上了行政機關的色彩而不能正常發育,在某種程度上成為政府的延伸而不是政府與社會之間的中介;社會自我約束力弱,對不良社會行為的約束主要靠政府,而社會對政府的約束很乏力。(2)政府職能過度膨脹,即管了很多不該管也管不好的事情。(3)政府職能內容不合理。經濟職能過強,社會職能過弱;在經濟職能中,微觀管理功能過強,宏觀管理功能過弱;社會管制功能過強,社會服務功能過弱。 (4)機構臃腫,部門林立,各自為政缺乏有效的協調。(5)行政機關工作人員隊伍龐大,素質低下。(6)行政權力過分集中。
改革前,傳統的行政體制曾經起到積極的作用,在行政管理史上應有一席之地。同時,這一體制在形成時就孕育著許多難以克服的內在矛盾:
首先是用單一的行政手段去追求政治、經濟、教育、文化、社會等各個領域的目標。行政手段以權力為基礎,層級節制、明確的權威和相應的服從則是其根本特徵。手段單一性在實踐中表現為以「人治」取代法治,忽略和排斥經濟手段、經濟杠桿作用,結果是目標與手段之間缺乏內在適應性,行政體制必然缺乏活力。
其次是政府的角色沖突和角色錯位。長時間里政府部門追求著本應由企業追求的東西,從而導致角色沖突:一方面,作為企業的所有者,各政府部門要追求經濟收益和利潤;另一方面,作為公共權力的擁有者,它們要促進公益並保護公眾作為公民和消費者的權益。當所有者的角色壓倒了公共權力擁有者的角色,對經濟效益的追求以犧牲社會效益和消費者的權益為代價時,就是政府角色的錯位。
第三是大一統要求。全能的政府追求社會統一意志,統一行動,統一目標。而這個統一不是自然形成的,而是靠政府內部各部門的高度統一、協調來實現。實際上深層次的利益差異和矛盾又使得協調統一非常困難。
第四是政府責任的無限與能力有限性之間的矛盾。職能和權力范圍的擴張導致政府責任的膨脹。不論是政府自覺主動地承擔了過多的職能和責任,還是社會對政府的依賴和無限期望。最終是兩者互為因果,相互強化。然而,與政府責任無限性相對立的卻是政府能力的有限性。由於受客觀條件和資源的限制,政府難以在所有職能領域中實現自己的目標,只能有所妥協,有所取捨。
最後的結果是,傳統行政體制的內在矛盾是理想與現實的矛盾。我們從懷著良好的願望出發卻很難達到目的地。隨著改革開放的深入由計劃經濟向市場經濟的轉軌被提上議事日程。為適應市場經濟的需要,建立在計劃經濟基礎上並為之服務的行政體制的轉軌就是不可避免的了。
然而,長期處於無限責任環境中,集中掌握公共權力資源的政府,是說一不二的政府,體制轉軌中新制度要求政府置身於全面的監督之下,要求政務公開、透明,政府做事要讓老百姓評判,要遵規守制,要有服務意識,要接受全面監督。出現的「病症」是不習慣、不情願、很反感,甚至是不允許。一是一些人和部門尤其是領導者成為新體制約束的對抗者。二是還在建設中或原本脆弱的監督制度、監督體系難以招架、不敢阻擋。三是監督缺少權力和權威。利益和管理,權力和責任,服務與監督總是處在激烈對抗之中,
二、 新舊體制轉軌過程中監督作用乏力
政府在體制轉換過程中扮演著制度設計者、資源調動者、變革推動者、利益協調者等多重角色,因而帶來了許多難以解決的矛盾:政府既是改革的主體,同時又是改革的客體;改革的目標是克服社會萎縮,但社會的強化卻依賴政府的自我剋制;市場經濟本質上是「看不見的手」,而看不見的手卻要靠政府這只「看得見的手」去創造。
缺少強大的外部約束力量的體制轉軌,結果是舊問題未消除新問題又凸顯,普遍的權力失范現象令人擔憂,尤其是腐敗現象呈現高發勢態影響政府形象和社會的健康發展。可見我們不但需要改制轉軌,需要建章立制,更需要有力、有效的法制監督。遺憾的是我國行政法制監督存在著機制方面的缺陷,需要下狠心、花大力氣去調整、完善。
三、我國行政法律監督機制的缺陷
「法律監督機制」,是指以權力機關、檢察機關、審判機關和行政機關為監督主體所形成的法律監督有機整體和運行體制。我國目前的法律監督機制從總體上看,其缺陷可歸納為以下幾點:
(一)法律監督制度的權力整體配置---不合理
總體看權力機關監督、內部監督、司法監督和社會監督的力量對比不合理,體制設計上有所欠缺。監督機關相互間缺乏應有的配合溝通和有機協調,或推諉謙讓或重復監督,使監督工作難以真正落到實處,影響了對行政監督的權威性和有效性。無論是人大監督、政黨監督,還是監察、審計監督等形式上很健全,實際上由於監督的分散,主體在隸屬關繫上受多重領導的制約,未能真正形成監督合力。司法機關監督力量偏弱,這種事後監督主要是做一些修修補補的工作。監督內容上較為狹窄,在我國行政訴訟中對抽象的行政行為不受理,使行政相對人的權益受到一定損害。內部監督雖然得到一定程度的重視,但像專業監督,即行政監督和審計監督也還未建立高效而相對獨立的監督。專業監督部門作為行政系統內部地位相對較低的部門,往往是監督不力,同時,也出現無力監督的現象。社會監督,除了中央紀委查辦大案要案的力度加強之外,其他如新聞監督、人民監督不能真正發揮應有的作用。
在我國現行的行政法制監督體系中,監督機構之間尚未形成有序的關聯結構,這主要表現為:一是各監督機構在職能配置方面相互交叉重復,責任不清,在監督運作中彼此缺乏溝通和聯系。二是整個監督體系未能形成「主輔匹配,環形封閉」的系統,從而導致諸多不合理現象的出現。如對一些跨地區、跨行業、跨部門、多層次、多構成的公職不法案件的處理,要麼幾路人馬同時「興師問罪」,弄得發案單位無所從;要麼相互推諉、「踢皮球」,長期拖延不辦;要麼撒手不管,影響了行政監督的權威和有效性,甚至還有相當一些行政領域處於「監督真空」狀態,如:對違憲行為的監督,對行政機關的抽象行政行為的監督,對於屬於行政訴訟范圍的國家行為、行政自由裁量行為和行政機關最終裁決行為的監督。各監督主體之間各自的監督范圍、領域、許可權劃分不清,沒有形成疏而不漏的監督網路,存在大量「虛監」、「漏監」等問題,又如對領導班子「一把手」權力的監督嚴重空位,實際上是「管得著的不了解,了解的管不著」,嚴重影響了監督行政的實效。
(二)權力機關的法律監督權——虛置化
權力機關監督停留在形式上,沒有切實可行的配套監督制度,難以發揮相應的監督作用。憲法賦予了其對「一府兩院」進行工作監督和法律監督的權力,但人大在實際操作中,更多的只是藉助於人大會議期間的審議和質詢,對日常的政府行為的監督鞭長莫及,總有隔著一層皮的感覺。人大法律監督權的虛化導致了整個法律監督機制的乏力。這種虛化表現在:1.立法監督方面:(1)缺少違憲審查制度;(2)法律對違憲審查程序規定過於籠統,不便於操作,使得監督流於形式;(3)行政機關的立法監督權與人大的立法監督權之間的協調缺乏切實可行的制度安排,往往損及人大的知情權力,從而無從監督。2.執法監督方面:(1)人大法律監督與行政機關內部監督,一方面存在職能重疊,另一方面兩者關系沒有法定化、制度化,沒有協調和溝通的渠道;(2)非立法性抽象行政行為的監督沒有制度上的安排,人大對此難以給予立法監督,而且法律還明確規定了抽象行政行為的不可訴性,也排除了司法機關的監督,從而導致行政機關利用非立法性抽象行政行為來躲避監督、違法行政的現象日益嚴重;(3)政務公開制度不完善,行政權力運作的公開性和透明度不夠,影響人大的知情權和執法監督的開展。3.司法監督方面:(1)對司法解釋的合法性審查缺乏制度的安排;(2)人大與檢察機關的法律監督許可權、職能劃分不清;(3)對人大監督與司法獨立之間沒有找到平衡點並在制度上、法律上予以確定。
(三)法律監督機制——缺乏整體協調
1.縱向看,人大監督作為最高法律效力和最高層次的監督,與檢察機關的法律監督職權的劃分不清,行政機關在監督職能上與權力機關也存在重疊,與其他國家機關在法律監督方面缺少溝通、配合及控制的制度化路徑,由此人大監督往往受到人力、物力及信息的限制而難以取得實效。 2.橫向看,國家機關在法律監督方面缺乏協調制度,相互之間的監督關系不順,權力配置失衡,如檢察機關既要行使偵查、批捕、審查起訴、公訴的職能,又要監督公安機關、審判機關的司法活動,而公安機關、審判機關的抗衡手段明顯不足。而且司法機關的財政權、人事權在當地黨政領導管理的體制下,確難發揮監督作用。3.內外看,內外監督存在主輔倒置。就行政機關、檢察機關而言,對他們的監督應該以外部監督為主,但是目前在制度上,注重的是其內部監督制度的建立,而其外部監督制度的建立相對較弱。這就形成了行政機關、檢察機關以其內部監督為主的現狀,然而由於其內部監督的監督主體受制於監督客體,難以實施有效的監督。
法律監督職權不清,監督職能重疊,上下溝通、配合及控制渠道不暢,左右缺乏協調,內外本末倒置,使得我國的法律監督在體制上缺乏有序性和統一性,各搞一套,缺乏系統協調,相關國家機關在法律監督方面聯系不密切,相互磨擦、相互掣肘,導致整個國家法律監督機制難以發揮其應有的效能。
(四)監督主體——缺乏獨立性
權力機關的監督表面看獨立性很強,實際上還是被一些因素所困擾,不能真正獨立的行使監督權力,平時主要靠人大會議及人大常委會的事後監督。由於實行的集體領導制,對行政機關不能有效行使彈劾,罷免、質詢等權力,因而監督工作不能落實到人而切實可行。
雖然憲法和訴訟法都規定司法機關獨立行使司法權。但實際上司法獨立未能真正實現,司法機關的人、財、物沒有獨立於政府,造成了司法的依附性,作為社會最後的救濟權力和公平正義象徵的司法權很難得到人們的充分信任。
行政內部監督不論從形式到內容都缺乏獨立性。上、下級之間的一般監督,由於隸屬關系導致下對上的監督力度微弱。 政府職能部門之間監督是「同仁」間的監督,往往是你好我好,難動真格。專門監督雖有專門法律規定,但因監督部門的人員隸屬於行政系統內部,受雙重領導,財物由政府提供,實際上相對獨立性缺失,監督空位。
社會監督中,輿論監督的多數新聞媒體受控於政府,與之關系密切。雖然一些電台的節目起到一定的監督效果,但自上而下,廣泛的、無縫不入的新聞監督還尚未形成,尤其是長期以來報喜不報憂的宣傳模式,使得批評報道由次要降至更低,時代和人民代言者的作用難以奏效。
公民作為人數最多、無所不在的監督力量,作用卻極其微弱,監督渠道不暢,積極性不大,很難形成合力。
(五)法律監督——規則的欠缺
1.法律監督實體規則的欠缺 。我國現行法律監督實體規則存在諸多欠缺,主要體現在對於法律監督權各項權能的完備和細化、監督客體相應的義務和責任存在空白和模糊。原因在於憲法、法律雖然對法律監督主體的基本職權作了的規定,但由於根本法和基本法受其原則性、概括性所限,不可能做出具體明細的規定;而對於法律監督客體的義務和責任,一方面由於法律監督主體許可權的不完備和不具體,法律監督客體的相應義務和責任隨之也出現欠缺,另一方面,法律雖然賦予了法律監督主體某項監督權力,但出於各種各樣的考慮,而未規定法律監督客體的相應義務和責任,導致監督缺乏剛性和權威。
2.法律監督程序規則的欠缺。法律監督程序完備是現代法治的重要標志。而在我國法律監督程序規則的欠缺問題尤為突出,比如,至今人大法律監督程序仍無專門立法,即使1993年頒布了《全國人民代表大會常務委員會關於加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》,也只作了原則性規定,並未作系統化的、步驟性的程序安排,也沒有明確參與者的程序權利及義務,人大法律監督的在程序上基本上處於無法可依的狀態。正是程序的缺失導致各項監督權或難以啟動,或難以行使,或行使以後也被人為地轉換掉。
(六)監督對象——缺乏制衡性
1.行政法制監督對象缺乏均衡性。從法理上說,行政法制監督應當均衡地作用於對象,但在我國往往對行政工作人員監督多,對行政工作機關監督少;對一般公務員監督多,對中高級領導幹部監督少,把監督的著力點放在「糾偏於既遂」上,漠視甚至放棄了「防範於未然」的工作。其結果是使監督主體陷入「頭疼醫頭、腳疼醫腳」的窘境,監督的路子越走越窄。監督濫用權力者多,監督失職不作為者少;自上而下監督多,自下而上監督少;內部監督多,外部監督少,尤其對「第一把手」的監督幾乎出現「漏監」,沒有形成以領導幹部為監督重點的監督機制。
2.在監督手段和監督方式上效果差。許多監督沒深入到內部去,做表面文章,走過場甚至是做秀的監督,令人失望。等待有人上門反映問題多,主動出擊進行監督少。在查閱手段、控制手段上,未能採取先進科學手段;在監督方式上,經常採用定期監督,而專項監督、全面監督、臨時監督等方式沒被充分使用;在監督過程中,監督部門的交通工具、通訊設備、調查取樣工具、強制執行手段、檔案管理設施相對比較落後,其結果便是難以開展監督工作。
3.監督程序缺乏透明度,不能充分保障社會的知情權。監督部門對行政的監督在立法上缺乏具體的實施細則、操作程序,未能形成制度化、具體化。一是一些重要的規范如《行政程序法》、《行政行為監督法》、《人民監督法》等未能推出,使一些重大的監督活動缺乏法律依據;二是既有的一些監督規則措辭籠統,缺乏清晰明確的標准和可供操作的細則,使監督主體難以准確裁量和及時查糾被監督對象的越軌、違法行為。公開監督的程度也低,往往習慣採用「暗箱操作」。
四、完善我國行政法制監督機制的具體設想
(一)重新配置法律監督權的構想
造成我國法律監督機制中存在上述缺陷的原因是多方面的,但其主要的原因之一是法律監督權的配置不科學,由此入手,通過對法律監督權的重新配置,來構建一個主體明確、許可權清晰、整體協調的法律監督機制,從而克服現有法律監督機制存在的缺陷。筆者贊同有的學者提出的法律監督權進行重新配置方案:設置法監院,專司法律監督權 。法監院與人民政府、人民法院、人民檢察院是平行國家機關,共同向人大負責並報告工作。全國人民代表大會將其法律監督權授予法監院專司,法監院是國家的法律監督機關。人大監督的重點定在工作監督,而由法監院具體對其他國家機關進行法律監督。
(二)整體協調法律監督機制。科學合理的法律監督運行機制不僅需要制度上的合理設計,理順各種關系,達到良性運行,同時,也需要在操作層面上構建與之相關的措施,互相配合,形成一個動態體系。
我國的行政法制監督需要從體制上重新進行調整設計,具體做法: 1.充分發揮人民代表大會的權力監督作用。根據我國憲法規定,權力機關對行政的監督是根本的監督,鑒於我國目前權力機關的監督缺乏具體操作手段,而且權力機關監督的力量不是十分明顯,借鑒國外成功的監察專員模式,結合我國的實際情況,建議設立人大監察專員制度,設立行政監督委員會。
權力機關監督專員制度起源於瑞典,隨後,芬蘭、英國、加拿大、澳大利亞、法國、挪威等國家相繼效仿,並取得了良好效果。大多數國家的議會專員,除了議會指令外,專員獨立於議會,自主行使職權,作為議會代錶行事,如挪威制定的《挪威議會行政監察專員法》第一條規定,議會可以就專員的職責發布一般性指令,除了議會的指令外,專員獨立於議會,自主履行職責,以此確定其與議會關系和獨立至高的地位,並在工作方法、專員產生、專員的待遇、退休保障上予以切實充分的保障。
按照我國憲法規定,行政機關產生於人大,受人大監督,對人大負責。人大進行聽取政府報告、質詢、評議等監督,但效果不盡人意。如從1998年開始,國務院向百家大型國有企業派出稽查特派員,可以作為專員制度的一個雛形。我國是否應嘗試在人大設立監察專員,以實現有效的監督,更加體現憲法確立的精神和政治體制。從我國的實際情況看,監察專員的職能范圍包括:第一專員是行政監察專員;第二專員是公檢法司監察專員;第三專員是武裝部隊監察專員;第四專員是企事業單位監察專員。分別對不同領域的公共權力進行監督。其中第一專員應是這一制度中的最為重要的內容。專員的產生、權力范圍、監督程序、監督責任、專員的權利保障等應在立法上進行明確規定。在我國,人大的監察專員應歸屬於人大常委會的日常工作監督,但只對人大負責、報告。人大監察專員,只設一個等級及派出機構,不設中央與地方兩套體系。人大監察專員的監督重點主要是行政系統。應加強人大監察專員的監察裁判力度和所擁有的處理案件的權力,使其權威性和嚴肅性大大加強。人大監察專員的監督權力起碼應包括通報權、建議權、處置權,以至於送交司法機關提起公訴及送人大會議討論。人大監督專員制度作為一種較高地位的權威監督而存在,有助於打破地方保護主義和其它權力對監督工作的干預,也能體現精簡高效的監督原則,是對監督制度的一種重要補充。
(三) 擴大監督范圍。逐步將所有的抽象行政行為處於全方位的監督之下,將行政復議和行政訴訟范圍擴及全部抽象行政行為。在加強對羈束裁量行政行為的監督時,還要加強對自由裁量行政行為的監督,這也是依法治國與以德治國相結合理論在行政法制監督中的具體體現。同時,要著重加強對行政工作機關、中高級領導幹部特別是「第一把手」、對失職行政、下級行政機關和公務員對上級行政機關及領導幹部監督制度,同級不相隸屬行政機關公務員互相監督制度,對監督機制進行調整,盡可能在突出重點的同時達到監督均衡。
(四)建立廣泛而普遍的一般行政監督。一般行政監督,即上下級政府的法制監督。政府的法制監督是一種對全部行政行為進行事前、事中、事後監督,而且是具有行政強制性的監督,可以通過首長監督、上下級政府監督、政府各部門監督而實現。事中、事後監督而且有行政強制性和權威性,通過首長監督、上下級政府監督、政府各部門監督而實現。為增強監督責任心,可設立政務公開制、重大事項報告制、行政失察責任制等,在監督中有過錯的應予行政處理。
(五)完善行政監察和審計監督。我國的行政監察和審計監督在立法上已逐步向法制化制度化,但其監督地位還有待於提高。目前把這兩個部門置於政府內部,其人、財、物、權歸同級政府控制,故很難有效的對本地區和本部門的案件作出強有力的監督,對於所屬地區的首長更是無法實施監督,無法真正處於監督的地位。行政監察和審計監督在實踐中需要相對獨立地位,只有這樣,才能實施真正意義上的監督。鑒於我國的情況,可以將審計機關移交人大設立,借鑒香港廉政公署的體制設置,只對人大負責,才能真正做到審計獨立,充分發揮審計在防止官員腐敗中的重要作用。同時,行政監察和審計監督部門應明確監督權責,建立監督責任制。而且也應加強行政監察和審計監督部門監督的程序。監督工作的實施應依法定的職權和程序進行,不得越權監督,越出職權范圍監督。
(六)新聞監督的立法應提上議程。新聞監督作為獨立於立法、行政、司法的第四種權力,具有廣泛性、公開性、權威性、及時性、後果嚴厲性、渠道暢通等優點,是一種有極大影響力而靈活的監督力量。當然,對新聞的真實性和客觀公正性應作監控,以保證新聞的有法可依,大膽的客觀公正的監督。
(七)建立渠道暢通的公民監督方式。在行政公開、行政聽證的條件下,公民的信訪、舉報、檢舉等制度應及時完善,使憲法規定的公民的監督權、批評權、建議權、申訴權、檢舉權難以切實行使。與以上監督機制相配套,在具體運作上,我們針對監督機制,還應建立科學合理的監督人員遴選機制和激勵機制。監督人員應具備嚴格的條件,具有專門的知識、經驗和品德,並經選舉推薦產生,專職地實施監督,不得實行其它職務。同時,在監督人員的工資、獎金、退休金及家庭安全方面應予以切實保障。
總之,健全行政法制監督制度,是一個復雜的系統工程,我們還需要做大量的工作,還要通過長期不懈的努力,我國行政法制監督制度必將進一步完善,人民期盼建立的民主、法制、高效和廉潔的政府也一定會實現。
6. 如何做好新形式下的司法監督工作
一、人大司法監督
根據憲法以及《監督法》的有關規定,人大對司法機關的監督涵蓋法律監督、工作監督、人事任免監督三個方面。其中,法律監督是人大對司法機關在司法活動中實施憲法和法律情況進行的監督。憲法明確規定,全國人大「監督憲法的實施」,《地方組織法》明確規定,地方各級人民代表大會「在本行政區域內,保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執行」。工作監督是指人大對人民法院開展各項工作情況進行的監督。憲法明確規定,全國人大常委會「監督最高人民法院和最高人民檢察院的工作」、縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會監督「本級人民法院的工作」。人事任免監督是指人大及其常委會對包括法院院長在內的法院工作人員的審判職務的任命和罷免。憲法規定,全國人大及其常委會對最高人民法院院長及各類審判人員享有任免權,地方各級人大及其常委會對其同級法院各類審判人員享有審判職務的任免權。
人大司法監督具有以下幾個重要特徵:
(1)人大對司法的監督具有依法性
人大法律監督是以法律的存在為前提,以保證法律的正確實施為最終目的。它意味著任何機關、組織或個人不能隨心所欲地干擾、阻礙和破壞法律的執行或適用。因此,依法性是人大法律監督的固有特性,也是其內在必然要求。同時,人大對司法監督的權力來源於憲法和法律,其監督行為本身必須依法進行。
(2)人大對司法的監督具有較高的權威性
人大對司法監督的權威性主要表現在兩個方面:一是監督權淵源的權威性。人民代表大會是我國的權力機關,在「議行合一」的政治體制下,行政權、司法權都來自於人民代表大會。人大作為最高國家權力機關,其監督權直接來源於憲法這一根本大法,決定監督權必然堅持,不可被推翻或忽略。二是監督依據的權威性。人大司法監督主要依據憲法和《監督法》,是具有最高法律效力的國家根本大法和全國人民代表大會制定的法律。
(3)人大對司法的監督具有一定的間接性
人大的監督權主要是通過間接手段來達到監督目的,側重引導、督促和震懾作用,一般不直接去糾正、處理違法行為。其間接性主要表現在:一是評價性。人大在聽取和審議「一府兩院」的工作報告,或對它們進行詢問甚至質詢時,通常只發表一些評價性意見,從而為「一府兩院」修正錯誤提供「參數」。二是通告性。通告有關機關其行為違反了法律,警告它們不要再幹下去。三是批評性。對有關機關的違法行為提出批評性意見,要求自行糾正其違法行為。四是督促性。要求有關機關改變或撤銷違反法律的法規、決定、命令或判決。人大對那些即使明顯違法的判決裁定,也不能直接宣布其無效,而只能督促司法機關依法辦案,糾正錯誤,或者對他們提起質詢。
二、新形勢下對人大司法監督工作的影響
縱觀近年來我國經濟、社會及法治等各方面的飛速發展,新形勢、新環境對人大司法監督工作都產生了深遠的影響。
(1)法治社會的全面發展及其影響
近年來,隨著全面推進法治社會的發展,人民的權利意識逐漸加強。作為保障人民權利的最後一道屏障,司法機關的自身建設已成為人民關注的焦點。人大作為集中人民意志的權力機關,被黨和國家賦予了更加重要的歷史使命。黨的十八大把支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力,支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用,依法行使立法、監督、決定、任免等職權,加強對「一府兩院」的監督作為走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革、建設社會主義法治國家的重要內容之一。對於法治而言,司法作為最重要的法律適用活動,是法治實現的核心環節。司法現代化的水平和狀況表徵並制約著法制現代化的實現程度。實現公正司法,既是司法機關的工作主題,也是人大監督司法工作的目的所在。法治社會的全面發展帶來了對公平正義的嚴格要求,同時也讓人民群眾看到了人大這一權力機關的重要性,為人大司法監督工作的實施加重了砝碼。
(2)監督法的實施及其影響
2006年8月27日出台了《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》(以下簡稱《監督法》),根據《監督法》的規定,人大常委會監督司法機關的基本方式有:聽取和審議司法機關的專項工作報告,檢查法律法規的實施情況,規范性文件的備案審查,詢問與質詢,特定問題的調查,審議和決定撤職案等。該部法律對憲法的原則性規定進行擴充和細化,以全國人民代表大會制定的法律予以固定,從法律層級上重申了司法監督的重要性,也明確了司法監督權的行使需要遵守的程序和界限。但正是由於監督法所處的較高法律層級,監督法對人大的司法監督工作也帶來了不少的挑戰。監督剛性不足,監督權虛置。現行憲法實施以來,人大及其常委會的一些監督權長期處在「休眠」狀態,如「質詢權」。人大提出質詢後,受質詢機關負有在法定期限內作出答復的義務,如代表或常委會組成人員對質詢案的答復不滿意,質詢案的答復表決沒有獲得通過,除了再作答復之外,受質詢機關的主要責任人應當承擔一定的法律後果。但《監督法》未對質詢的法律後果作出規定,削弱了質詢的強制性和法律效力。再次,被監督者法律責任不明,監督權威缺失。從監督的視角看,如果司法機關的工作報告沒有被人大會議通過,司法機關必須承擔相應的法律責任。但《監督法》沒有專章規定法律責任,現行法律對司法機關責任的性質、責任的具體內涵以及具體承擔責任的司法人員的范圍等都沒有規定。
(3)司法獨立、司法體制改革的提出及其影響
我國憲法第126條規定:「人民法院依照法律規定獨立行使審判權,不受行政機關,社會團體和個人的干涉。」關於司法獨立,根據中外學界的觀點可分為三個層次,第一層就政治層面而言,司法獨立指司法權獨立,源於孟德斯鳩的三權分立原則;第二層是法院獨立,法院獨立是司法權獨立的制度表現,包括法院獨立於非法院機構和法院之間相互獨立;第三層是法官獨立,既獨立於其他職業的公民,又須特別強調法官與法官之間的自主性,法官獨立是司法獨立的最高形態。
在十八屆三中全會之前,憲法第126條之規定在司法實踐中並未得到全面落實。一方面,由於法院人事、財政和職權等方面都不獨立;另一方面,法院內部實行的院長負責制和審判委員會等制度在監督法官的同時,也會一定程度上影響法官獨立行使職權,以至於有學者對於我國是否存在真正的司法獨立即第三種形式上的獨立尚存有疑問。
十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若乾重大問題的決定》明確提出「確保依法獨立公正行使審判權檢察權。改革司法管理體制,推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理,探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度,保證國家法律統一正確實施」;「改革審判委員會制度,完善主審法官、合議庭辦案責任制,讓審理者裁判、由裁判者負責。明確各級法院職能定位,規范上下級法院審級監督關系」等。
自十八屆三中全會提出深化司法體制改革後,上述三種層面上的司法獨立均已被承認並作為深化司法改革的方向,也即實現「法院去行政化」、「法官去行政化」的背景下,省以下人民法院的人事任免權不再由對應的各級人大享有,該兩級人大是否仍有權行使對同級司法機關的監督權?如果行使,其監督權的內容是否應作調整,如何調整?
7. 法制處如何加強執法監督,規范執法行為
對政法部門執法活動進行監督,是黨領導管理政法工作的重要形式,是加強政法隊伍建設、提升執法公信力的重要舉措。各級黨委要從加強黨對政法工作領導的高度,支持黨委政法委加強執法監督工作,整合監督力量,完善監督體系,確保黨委政法委的執法監督與紀委、組織、監察部門的黨紀政紀監督以及人大監督、政協民主監督、社會輿論監督形成整體合力。各級黨委政法委要把執法監督作為一項重要職責,認真研究新形勢下執法監督工作規律特點,准確把握執法監督工作重點難點,建立健全執法監督工作機制,切實做到依法規范科學監督,努力提高執法監督工作實效。各級政法部門要自覺主動接受黨委政法委執法監督,認真執行執法監督工作意見,切實加強執法規范化建設,全面提升執法質量、執法水平、執法公信力,為又好又快推進「兩個率先」營造和諧穩定的社會環境和公平正義的法治環境。
8. 結合市場監管工作談談在新的崗位上如何依法執政公正執法
摘要 面對市場監管任務重、規范執法要求越來越高的新形勢,市場監管工作要適應新常態,應從思想、方法、措施和落實等方面加以研究與思考。