委任立法

『壹』 英國議會制的上下兩院分別有什麼權利和作用

一 英國議會的產生
資本主義議會制，人們通常稱它為資本主義的代議制。它是一種資產階級的民主制度，又是一種國家政體。
英國是產生議會最早的國家，它歷史最長，經驗最豐富，許多國家的限制制度都效仿英國，所以英國的議會制被稱為"議會制的典型"和"議會之母"。
英國議會制是從中世紀的封建等級制度演變而來。議會制開始於13世紀時英王約翰(1199--1216)時代，由於內憂外患，財政困難，國王約翰為向小地主征稅，命令各郡選舉四名武士參加國王下的大議會，出席大議會不僅有貴族、僧侶，而且增加了武士，這就使議會具有了議會制的構成，為議會制奠定了基礎。1264年貴族革新派領袖西門德.孟采爾戰勝國王，上台攝政。第二年為了解決財政困難，他重新召開大議會，他不僅邀請貴族、僧侶、武士參加，而且還宣布各市可選舉代表二人參加，從此市民階級也有權選派代表參加大議會，議會制又前進了一步。到1343年由於各等級利益不同，其中僧侶和貴族代表組成了貴族院，武士和市民代表組成了平民院，於是英國兩院制就此形成。1640年英國資產階級革命後，資產階級始終將平民院作為向國王為首的封建貴族作斗爭的主要陣地。在斗爭中不斷擴大權力取得了財政預算權、立法權、決定王位繼承權等。到18世紀喬治一世、喬治二世時，隨著資產階級力量的強大，王權進一步削弱，形成內閣制的同時，議會逐漸取得了決定內閣人選和內閣的存留，監督內閣施政之權，英國議會制最終確立。
英國議會是最高權力機關和最高的立法機關，其地位在行政和司法機關之上。英國議會由英王、貴族院、平民院三部分組成，自有議會以來，通常在倫敦的一座古老的建築－－威斯敏斯特舉行會議。

二 貴族院
貴族院又稱上院。它的議員不是選舉產生的，由王室後裔、世襲貴族、法律貴族、家權貴族、終身貴族、蘇格蘭貴族、愛爾蘭貴族組成。由於女王可以臨時增封爵位，而議員死亡無需增補，所以貴族院議員人數不定。1986年貴族院共有1196名議員，其中有64名女議員，有349名終身貴族，其餘全部是世襲貴族。貴族多數是保守黨人，而且老人佔多數，貴族院平均年齡為63歲，80歲以上的有95人。這些貴族不拿薪金，但上一天班可拿一定的車馬費。所以恩格斯諷刺地稱貴族院為"退休政界人物的養老院"。（馬恩全集第1卷，第682頁）

貴族院議長不是選舉產生，他由貴族院中大法官兼任。上院開會時他擔任主席，議長權力不大，院內一切程序都要按院會決定。
貴族院開會時間與平民院相同。開會法定人數僅3人，通過法案的人數為30人，經常出席會議的人只有100多人。只有當議案的內容涉及到議員切實利益時參加的人才多些。
貴族院的職權逐漸被削弱。在英國資產階級革命前後，英國議會都是以貴族院為主體，甚至到了19世紀，首相的人選仍在貴族院中物色。由於貴族院主要代表著保守的資產階級、貴族和教會的利益，一貫堅持故步自封政策，不能適應迅速發展的資本主義的要求，經常拒絕通過政府的一些重要法案。1909--1911年因累進稅法案引起了平民院和貴族院的沖突，1909年貴族院否決了政府提出的財政法案，致使政府陷入困境，經過斗爭，1911年在首相阿斯魁士（Herbef Asguifh）的領導下議會通過了國會法，其中規定：1平民院通過的財政法案送交貴族院後，在一個月內不能通過，該法案就可直接送交國王公布實行；2對某一法案是否屬財政立法如有爭議，則由平民院議長裁定；3平民院通過的其他法案，雖被貴族院否決，但經平民院在二年內連續三個會議中連續通過，則該法案不經貴族院審議，呈請國王公布為法律。這樣貴族院對財政法案已無權加以阻撓，對法案也只有二年的延擱否決權。
第二次世界大戰結束後工黨執政，在推行福利和社會改革政策時，又經常遭到貴族院用二年延擱否決權加以阻撓，於是1949年4月議會通過"議會法"，其中規定："公共法案若經平民院連續二個會議通過，雖經貴族院的否決，也可成為法律"，所以貴族院的延擱否決權從以前兩年減為一年，貴族院權力進一步被削弱了。
貴族院的另一職權，是行使英國的最高的司法權，它是英國本土各級法院的最高上訴法院，有權審理除蘇格蘭刑事案件以外的所以民、刑事案件。1870年自由黨執政時，以貴族院不是司法人才為理由，打算取消掉上院的司法權，後來雙方進行妥協，保留了貴族院的司法權，而以加封法律貴族的方法來彌補缺乏法律知識的缺陷。
貴族院的權力雖一再被削弱，但它在國家政治生活中仍然不能忽視，因為：
第一，貴族院還保留財政法的討論權。由於貴族院有不少人擔任過國家的重要職務，富有經驗，他們對財政法案的意見仍然產生重大影響。
第二，貴族院還保留對法案的一年延擱否決權，這對平民院的法案仍起阻礙作用，特別是對帶有時間性的議案拖延一年，就可使它實質性失效。
第三，貴族院掌握最高司法權。
第四，對下院通過的法案經貴族院審查後可以糾正法案中存在的缺點和流弊，使法案更加完備，更有利於資產階級統治的需要。
對於貴族院的存廢問題，自19世紀以來一直成為英國政治生活中爭論的問題，爭論的中心是廢除還是改造？保守黨始終主張改造，不是廢除。工黨對這一問題先後主張不一致。1958年保守黨執政後制定了終身貴族法，其中規定首相可以把公共事務、文藝、科學、企業家、軍人、工會官僚等各階層中取得優異成績的人提請英王封為終身貴族，取得男爵的封號，進入上院。資產階級希望在保留貴族院的基礎上，擴大貴族院的范圍，增加貴族種類的辦法，在貴族院身上掛上幾筆民主的色彩以緩和群眾的反對。
從資產階級的角度看，如果把貴族院廢除掉改為民選的上院，那麼就會發生兩院職權的分工問題，民選的上院是不會甘心屈居於下院的從屬地位。同時還會產生內閣同時向兩院負責的問題，這必將給內閣制的政治體制實施帶領困難，因而繼續保留貴族院會給政權穩定帶來好處。
當然英國人民的保守的愛惜國家傳統的性格也是上院得以存在的社會基礎。

二 平民院
（一）平民院議員的產生和任期
平民院又稱下院或眾議院。蹋它是民主的代議機關，議員是選舉產生的。
目前英國下院議員通過普選、平等、直接、秘密的方式進行選舉。這是英國勞動人民經過100多年斗爭的結果。從1832年選舉改革開始以後連續通過了1867年、1884年、1918年3個人民代表法，最終取消了選舉財產資格的限制。選民開始不以財產所有人的資格而以國家公民的資格參加選舉。1872年取消舉手投票採用秘密投票方式。1918年30歲以上的婦女獲得了選舉權。1928年21歲以上的婦女獲得了選舉權。1948年才取消了給予大學12個席位，實行了一人投一票的平等選舉制。1969年通過的人民代表制法規定選舉權的年齡由21歲降為18歲。
目前在英國凡年滿18歲沒有被法律取消投票資格的英國公民都有選舉權。但居住期限的資格仍保留，選民必須在某一選區中居住3--4個月以上才能在該選區選民冊上登記。凡年滿21歲的公民都有被選舉權。在選區獲得2名選民推薦和8名選民聯署同意都可成為議員的候選人，但貴族、主教、法官、高級文官、現役軍人、宣布破產者、重罪犯人、受權辦理選舉事務的負責人等沒有被選舉權。
下院議員選舉採用小選舉區相對多數選舉制。即每一選區產生一名議員，議員候選人只要取得相對多數就能當選。目前全國總共650個選區，選出650名議員。議席的分配蘇格蘭不少於71席，威爾士不少於35席，北愛爾蘭不少於12席，其他就屬於英格蘭的席位。選區並不固定，以前以歷史郡為選區，人口多少很懸殊。1958年法律規定，選區每10年至15年就調整一次。至於劃選區的原則，由平民院確定，這就便於執政黨在重新劃分選區時採取對本黨有利的原則。在兩黨制的英國，這種選舉制對小黨非常不利，因為兩大黨之一隻要在選區比別的黨多得一票就能當選。因而選舉結果往往違背選民的意志，使選票與議席不能成正比例。例如1987年6月11日
英國舉行大選的結果，在650個席位中，保守黨得票率為42.3％，獲得議席376席（其中一席為下議院議長），工黨得票為30.8％，獲得議席229席，而社會民主黨自由黨聯盟雖然得票率達22.6％，卻只獲得22個席位。這種選舉制保證了英國兩黨制的存在。
英國競選費用很高，1983年英國個大黨的競選費用：保守黨因為得到大企業主的支持，花費了1500萬英鎊，工黨為250萬英鎊，社會民主黨自由黨聯盟為100萬英鎊。
英國下議院議員的成員比較復雜，特別在工黨得勢以來議員中議員有大地主、董事長、銀行界、工商企業界、律師、教員、新聞記者、農民、工人、工會職員等
，在形式上好象各方面的人都有代表，實際上要當選議員需要金錢和時間，議員每年要開會8個月左右，長時間的出席會議，倫敦生活費用高，沒有相當的資財很難承擔，因而議員中多數是有錢者，很少是真正的勞動人民。平民院法定任期為5年。但首相有權選擇合適時機，請求英王下令解散議會，提前大選，或者執政黨的重大決策、提案受下院多數議員的否決而被解散議會，徵求民意，提前大選，因而下院實際任期比5年短。平均任期不到4年。1987年英國議會大選時比規定日期提前
11個月零28天。
此外在特殊情況下，主要在戰爭時期，議會任期可以延長，第一次世界大戰期間平民院任期自1910年到1918年才改選。第二次世界大戰期間平民院任期自1935年到1945年才改選，任期為10年。

（二）平民院的職權
平民院的職權主要是立法、財政和監督政府這三種權力。
立法權是指有制定、修改和廢除法律之權。英國議會的立法程序可分為三個階段：1提案；2討論決議；3送請國家元首批准公布。
第一階段是議案提出。全國議案分為公議案和私議案兩種。公議案是指涉及全國性並與政府有關的議案。它絕大多數由內閣提出，議員個人也可以提，但他們提的議案必須經議會特別委員會挑選後才能列入議程。
私議案是指涉及到地方法人、地方當局、某些集體或個人利益的議案，它由地方法團的代理人象下院私議案辦公室提出。私議案並不都在下院討論，大約有一半在上院討論。
第二階段是討論決定。英國議會對立法案的討論決定的程序是要經過三讀，一讀是宣讀議案名稱，說明目的，確定二讀的日期，將議案分發給議員；二讀淡化對議案逐條朗讀，進行原則的討論、表決，如通過便交給專門委員會審查，審查不能通過，法案就認為已被否決。委員會對議案作逐條詳細討論，進行修改後向院會作報告；第三讀對議案進行表決，這時只討論整個法案可否成立，不許逐條討論，除文句外，不得修改內容。三讀通過後交領域院通過，另一院也以三讀程序加以審議。
第三階段是把兩院通過的法案，呈請英王批准，並在"政府公報"上公布後生效。
議會立法權的最高性實際上被日益增多的委任立法所沖擊，隨著社會經濟發展，科學技術的日新月異，社會事務的復雜，如城市規劃、教育、科技、社會福利、環保等問題，議會難於承擔這些任務，再加上議會立法程序復雜，難於適應社會迅速發展的需要，在英國19世紀開始出現委託立法而且數量日益增加。在實行委託立法時，議會只通過法案的一般原則，具體執行的細則由受委託的內閣大臣和地方當局規定，議會只保留監督權，這必然使議會的立法權削弱了。
財政權是議會的主要權力之一。人們把這種權力稱為"管理國庫的權力"或"掌握錢包的權力"。財政法案主要包括國家預算中的支出、收入、征稅、動用國家基金、發行公債等，這種權力屬於下院專有，財政法案只能向下院提出和通過。上院只有討論和提出建議之權。財政法案都由內閣提出，由於財政法案討論的時間有限，加上財政法案的否決會引起內閣的辭職和重新大選，所以多數情況下下院往往按內閣提出的數字通過，最多提一些批評和質問。
監督政府權是議會內閣制之下議會的重要權力，內閣要向議會負責，受議會的監督。議會監督政府的方式主要是對政府的質詢、對政府政策的辯論、批准條約、議會對政府投不信任票等方式。
對政府的質詢是指議員可以對政府各大臣職權范圍內的事提出質詢，要求答復。對口頭質詢，議員每人每天最多提3個，書面質詢不限。議員的質詢和回答轉瞬就通過新聞媒介公諸於眾，從而對政府造成壓力。
對政府政策的辯論時，在答復國王的議會開幕詞和討論國家預算時都要進行辯論。除此以外，則要得到政府的同意。質詢不能直接轉為辯論，如果這一問題需要辯論，需提出休會動議，要有40位議員同意或者有10位議員同意經議會表決贊成後，議會才能休會，休會後第二天用3小時進行辯論。
對於條約的批准權，按照慣例，政府在條約締結後和批准前，議會有21天的時間進行討論，通常情況議會不想對政府表示不信任的話，議會總是通過的，此外政府也可以不經議會的同意用英王名義批准條約。
議會對政府提出不信任案是資產階級認為內閣接受議會監督的有效手段。根據責任內閣制的原則，內閣必須得到議會多數的支持和信任，如果議會否決政府提出的重要議案、財政法案或對內閣通過不信任案，內閣應該辭職或提請英王解散下院，提前大選。如果大選後，原執政黨仍佔多數議席，內閣可以繼續執政，否則內閣必須辭職。在兩黨制的英國這種情況並不多，除非發生了執政黨內部的分裂或者執政黨只掌握微弱的多數而反對黨和小黨聯合起來才能發生這種情況。

（三）下院內部的組織
下院機構有兩類：一類為委員會，另一類是管理機構。
下院中設議長、副議長。
在新的議會召集之處，就要選舉議長，議長由議會中多數黨提名爭得反對黨同意後選出。為表示議長的公正，議員當選議長後就要退出原屬政黨。在英國形成了一個習慣，即他在議會中抱超然態度，在兩黨中不能袒護一方壓另一方，議廠支持會議進程，解釋議事日程時按一套機械原則，所以議長是一個有尊嚴而無實權的職位。副議長協助議長進行工作。
下院還下設常設委員會、全院委員會、特別委員會和聯合委員會。常設委員會審議正在進行的法案，其數目並不固定，最多時有9個，名稱除蘇格蘭委員會外，其他都以A.B.C.D......等字命名，議案由議長分配。委員會成員平均為40人左右，由於法案已在二讀時作了原則通過，所以委員會主要作些技術性的修改，其作用較美國的委員會小得多。全院委員會是非常重要的委員會，專門審查預算案和憲法性法律，全院委員會的成員就是全體議員，與全體會議所不同的就是全院委員會不是議長當主席，而且不採用議會議事日程，因而討論和爭論問題比較自由。下議院下面設立12個與政府各部對口專門委員會，如農業、國防、外交、財政等委員會，其任務是了解、研究各部大臣執行法律情況並向議會作包告，以利於議會對政府各部的監督。特別委員會主要是對特殊問題進行調查研究並為新的立法作準備。例如曾經成立過國有化工業委員會、改進貴族院組織和權力的特別委員會等，它的成員不必全由議員組成，可以聘請院外專家參加，是臨時性的機構，任務完成後即結束。聯合委員會是為研究上院和下院共同有關的問題或當兩院在審議議案意見分歧時組成，每院各派相等人數參加，此種委員會很少召開。
議會中有議會黨團和督導員，兩黨的督導員根據他們各自領袖的意圖，負責督促本黨議員出席議會會議，特別出席重要的辯論會，並指揮他們按本黨領袖的意志投票。
此外，議會中還設辦公廳、秘書處、圖書館等部門。

第五節 英國的內閣和政府

從英國的議會和政府的關系來看，英國實行的內閣制。內閣制又稱責任內閣制，是內閣由議會產生並對議會負責的一種政權組織形式。英國是世界上最早出現內閣制的國家，後為各國所效仿，雖然各國的內閣制有所不同，但其構成方式或原則都以英國典範。

一 內閣的形成
英國的內閣制和政府是英國的中央最高的行政機關，許多人常把內閣稱為英國政府，實際上英國的內閣和政府是兩個不同的概念。英國政府包括樞密院、國務院和內閣三部分，內閣是政府的核心，它決定國內外一切重大政策，領導政府各部工作，掌握和操縱龐大的國家機器，英王、議會也受它的操縱和指揮，因而著名英國憲法學家白傑浩特稱內閣"為立法與行政的鎖鏈"，麥利歐稱內閣"為政治機器輪轉的樞紐。"
英國內閣不是根據某個成文法律所產生，它是由不成文的慣例逐步形成的。
英國內閣是由封建時代的樞密院發展而來。封建時代亨利二世（1422--1461）時，御前會議人員過多，不能經常集會，於是就挑選自己的親信組成了小型的樞密院。1660－－1680年查理二世時，他感到原來樞密院人數太多，不便於保密和處理緊急事務，於是在樞密院中選擇若幹人成立了一個更小的機關，由於他們經常聚集在國王的寢宮中的內室開會，因而後人稱這個機關為內

『貳』 授權立法的限制

在西方，有句格言：被授予的權力不得再委任。因為代議制本身就是人民的授權，所以，在美國不奉行「人民或制憲者賦予國會議員以制定法律的權力，且該權力不得再委託他人行使」的觀念。由此，便嚴格禁止授權立法，「立法部門、行政部門和司法部門擁有的權力是人民授給它們的。既然這三個部門是人民所授的立法權、行政權、司法權的接受者，那麼它們就必須是這種權力的唯一所有者」[2]。而且，美國聯邦最高法院在早期是不承認授權立法的，一再宣布國會授權立法是違憲的、無效的。隨著經濟社會的發展，英國、美國等資本主義國家都陸續承認了授權立法。二戰之後，日本、德國、法國和義大利等國所制定的憲法也都對此予以承認並加以規范。
但是，本文所說的對授權立法的限制，是指允許代議機關(國會或議會)授權給行政機關等，以制定法律，只是這種授權要受一定限制。就是說，不是議會(或國會)所享有的全部立法權都可委任，而只能就特定事項(不一定就是不重要的事項)進行授權。由於各國所保留的立法權有所不同，所以，不得授權的范圍大小不一。但通常包括：憲法和法律有明文規定，要由法律加以規定的事項；涉及三權分立原則，即授權立法不得破壞這一原則，並不得逃避來自議會、法院等的監督；涉及人民主權；涉及公民的基本權利和義務；關繫到國家機關的組織；以及其他應由法律進行規定的事情。以下著重談談西方幾個發達國家的作法。 英國作為議會主權國家，立法權只屬於議會，議會以外的其他組織(包括內閣)要立法，須有議會的授權。「英國行政機關不像法國那樣不需要法律的授權就享有制定自主的條例和補充的條例的權力，因此，英國行政機關制定行政管理法規的權力主要是根據議會授權的委任立法」[3]。但是，英國議會在授權時，並不僅僅以行政機關為限，有關法院、教會(如英國教會全國代表大會)、社會團體(如全國名勝古跡保護協會)依據議會授權制定法規的活動，也屬於授權立法。
在英國授權立法的發展史上，陸續制定了規范授權立法的法律。早在1539年議會通過公告法，授權國王為了治理國家和維持秩序所發布的公告，與議會所制定的法律有相同的效力。1893年議會制定了行政規章公布法，賦予大部分授權立法以法律文件的名稱；認定授權立法是具有立法權性質的，而非行政權性質，特別是由政府部門制定的條例具有立法權性質；還規定法定的行政管理法規的公布方式等。英國的行政管理法規不僅名稱很多、很亂(主要有命令、條例、規劃、計劃、指示等)，而且制定的程序和公布的方式也很混亂。而行政規章公布法只是規定了一些重要的授權立法的公布方式。所以，議會於1946年制定了法定條規法(Statutory Instruments Act，又譯行政法規法)，於1948年1月實施。雖然該法也只調整行政法規和重要的行政規章，並未規范所有的授權立法，但它的調整范圍畢竟擴大了；而且對制定程序、法規公布和議會監督也作了一些規定。總之，議會對授權立法的限制主要有：必須根據法律並為了執行法律而制定法規，授權立法應符合授權法所要求的目的和內容，法規必須在各該行政機關的許可權內頒行；法規必須按規定的程序和形式制定等。
同時，英國輿論界還對如下特殊類型的委任立法進行了批評：決定原則(法律有時授予行政機關極大的自由裁量權，可以決定重要的原則事項)、征稅權力(這本是議會控制行政機關的一種手段，必須由議會掌握，不能由行政機關決定，卻交由行政機關決定)、次級授權立法(即再委任)、溯及既往的權力、排除法院的監督、修改法律的權力。[4]這些特殊類型的授權立法是不能也不應隨意使用的。 在實行三權分立的美國，授權立法受到三種觀念的阻礙。這三種觀念便是：授予行政機關立法權，怎樣才能和三權分立的原則協調一致；被授予的權力不得再委任；美國聯邦最高法院的判例曾多次作出判決，國會的立法權不得授予。[5]但是，隨著歲月的流逝，美國聯邦最高法院逐漸轉變禁止授權立法的觀念。「憲法從不否認國會可以採取必要的、靈活而又實際的措施，以使它能夠完成制定政策、規定標準的任務，同時委託指定的機關在規定的范圍內制定從屬的規章，認定事實並據此事實裁定適用立法機關宣布的政策。」[6]就是說，美國逐步地承認了授權立法，一部法律不能僅因其授出立法權而無效。但是，為了鞏固國會作為主要立法者的地位，授權立法就不能不有所節制。
這種制約表現為必須對國會所要授出的立法權規定明確的限度。授權立法權本身必須受到制約，或者受法定的目的、方式甚至細節的制約，或者受授權范圍的制約。美國聯邦最高法院在審理巴拿馬煉油公司訴瑞安一案時，就以授權法中沒有規定適當標准為由，宣布一項授權立法無效。美國有的學者認為：「如果在授權法中沒有規定任何標准制約委任之權，行政機關則等於拿到了一張空白支票，它可以在授權的領域里任意制定法律。」
不過，需要說明的是，美國聯邦最高法院對「適當標准」的解釋愈益朝著放寬「授權標准」的方向發展，以至於允許行政機關自定標准，而在授權法中不必定出標准。在美國的授權法中，「適當標准」已被「方便公眾、公共利益和公眾需要」之類的模糊概念所取代，對於這種只是「一種形式，沒有多少實質內容」的標准，「授權法只要不放棄國會職權，即便它的唯一標准空泛得令人不可捉摸，也可以被認可」。
總之，美國的授權立法制度已較完善，它對授權立法主要有如下限制：首先，按聯邦憲法第一條第一款規定：「本憲法所規定的各項立法權，均屬於合眾國國會」，所以憲法上明確規定應由國會立法的范圍，原則上不得授權。其次，國會確實無法行使其全部立法權時，就以「骨骼立法」或以偶發性事件之立法的方法，而將次要及細節部分授權行政部門以命令形式加以補充。再次，授權應有標准或制約，不得無所限制或含混其辭。第四，國會只能授權給公務員或行政機關，不得授權給私人或團體，這是與英國不同的。最後，任何違反法規的處罰都必須由國會親自加以規定。當然，美國與英國等國家一樣，有著數量巨大的授權立法。 1946年日本《憲法》第四十一條規定，「國會是最高國家權力機關，是國家唯一立法機關」；第五十九條規定：「法律案，除本憲法有特別規定者外，經兩議院通過後即成為法律」。這是一個重要原則，明確「表示依法行政的原理，不承認行政權固有的立法權」。但是，卻有例外，即國會兩院可以制定各自的議事規則、最高法院也可以制定相應規則以及地方自治團體可以制定條例。就是說，只有國會把應由法律規定的事項授權內閣制定，才屬於授權立法。
在日本，行政立法分為法規命令與行政規則兩種。「法規命令是行政機關制定的、有關國民權利義務的、具有作為法規性質的規范」，「只有在法律(或條例)的授權之下方可制定」[9]。日本《憲法》第七十三條第六項規定：內閣「為實施本憲法及法律的規定而制定政令。但此種政令中，除法律特別授權者外，不得制定罰則」。《內閣法》第十一條規定：「政令若無法律委任，不得設立科以義務或限制權利的規定(《國家行政組織法》第十二條第四款也同此旨趣)。」[10]日本最高法院1958年7月9日的判例就該規范的制定權指出：「正如立法權賦予行政機關這種許可權一樣，根據憲法第73條第6款正文及但書的規定是很清楚的。」
在日本，不允許法律對政府以一般性的空白委任，只能在可以肯定其合理的范圍內得到承認。具體地說，日本在進行授權立法時，施以如下限制：(1)不允許莫視國會立法權那樣的一般性、包括性的委任即所謂空白委任，而必須是個別的，具體的授權。授權法必須具體寫明授權的相對人、目的、授權事項，盡可能明確規定委任的范圍、程序。(2)由憲法或法律規定專門授予行政機關以制定法規，這類授權不得再授權。(3)就法規的內容而言，不許超越授權法所規定的范圍，並不得與憲法、法律相抵觸；不得改變或廢止法律本身的規定；法規的內容應有可能實現並應明確具體。(4)法規一般是登在官報上。 聯邦德國與民主德國統一後，以聯邦德國於1949年制定的基本法為臨時憲法，同時，聯邦德國的其他法律也在民主德國地區有效。所以，這里只敘述原聯邦德國的授權立法規定。
二戰後，聯邦德國成了聯邦制國家，在基本法中規定立法權受憲法的限制，這一點與美國憲法類似。需要說明的是，同時，在德國，只有議會授予行政機關等制定的法律才屬於委任立法。而「行政機關及其機構制定的兩種規范不需要議會的委任：一是命令，它是行政機關用來調整行政內部事務的規范；二是特別法規，它指特定行政機關制定的與國防、中小學、大學和公共事業等部門相連的規范。上述規范的制定，不屬於委任立法。」[
聯邦德國《基本法》第八十條規定，法律可以授權聯邦政府、聯邦部長或各州政府發布具有法律效力的命令。授權立法應符合授權法的內容、目的和范圍等要求；依據授權而制定的法規必須引證授權法(因為行政機關和自治組織並不能直接依據《基本法》的授權而進行授權立法)；行政機關只能制定執行、施行或補充法律的法規；行政機關可在其內部再授權；法規應經有許可權的機關簽署；原則上均應公布並註明生效日期。在德國，授權立法並不僅僅限於行政機關，還包括自治組織，這與英國是一樣的。因為《基本法》第二十八條第二款規定：「各鎮在法律規定的限度內自己負責規定一切地方公眾事務的權利，必須得到保障。聯合鄉也應按照法律並在法律賦予它們的職能的限度內擁有自治的權利。」德國的自治機關行使立法，必須由議會用法律具體授權。 相對來說，法國的授權立法不發達。究其原因，主要是：法國1958年《憲法》沒有規定議會是行使國家立法權的唯一機關，第三十四條只是以列舉的方式規定議會的立法許可權；第三十七條則規定，議會不得就第三十四條規定以外的立法事項進行立法，而是由行政部門以條例形式進行規定，從而賦予行政部門廣泛的立法許可權。就此而論，議會可以授權立法的范圍相對較小。
在法國，行政機關為了執行法律和進行行政管理，依據法律規定有權制定行政條例，而這種行政條例的地位「比英國行政機關的行政法規和美國行政機關的行政規章高得多」。凡屬於1958年憲法第三十四條規定由議會以法律規定的事項，由於議會的授權，行政機關可用法令條例(屬行政條例中的一種，也是法國的授權立法)加以規定。法令條例和議會制定的法律其效力相等，可以變更或修改法律。
在法國，「負有執行公務使命的私人團體，特別是同業公會，根據法律的授權也有制定條例的權力。這種條例是內部規則，只對團體的成員適用，而且不能和法律以及上級條例抵觸，不能超越它所執行的公務范圍。」[16]
在法國，議會授權立法要有明確期限。「議會的授權必須目的性明確，同時規定一個條例有效的期限，通常比授權的期間長。政府在期限屆滿前，可以請求議會批准已經頒布的法令，使它成為法律。政府不在期限內提出請求，法令因期限屆滿而失效。在政府提出請求後，議會未作決定的，法令繼續有效。法令經議會批准後，政府不能再以條例更改議會所批準的法令。」 義大利憲法第七十條規定：「立法職能由兩院集體實現之」。在第七十六條、七十七條中對授權立法有一個原則性的規定：「只有當確定了原則和領導性指示，在被限定的時間內，並就一定范圍內之問題始得將立法權交給政府實行。」這是對授權立法的限制。而「政府未經兩院委任(授權)，不得頒布具有普通法律效力之法令」。實際上，義大利有著大量的法令。

『叄』 立法權的制度原則

關於立法權，這種制度的原則是什麼？：
立法權構成國家的主權，這通過法律來組織和調整一切。
立法權是否由人民來行使？
是的，法律一律由人民選出的代表來討論和擬定，然後提交人民批准。
－－[法]埃蒂耶納·卡貝：《伊加利亞旅行記》（中譯本）第三卷，商務印書館，1982年版，第383頁。
立法權，從它的理性原則來看，只能屬於人民的聯合意志。因為一切權利都從這個權力產生，它的法律必須對任何人不能有不公正的做法。如果任何一個人按照他與別人不同的意志去決定國家的事情，那麼，他就可能經常對人作壞事；但是，如果由大家決定並頒布他們自己的法律，就絕不會發生這種事情。「自己不會傷害自己」。可見，只有全為人民聯合並集中起來的意志（這就是每一個人為全體決定同一件事，以及全體為每一個人決定同一件事），應該在國家中擁有制定法律的權力。
－－[德]康德：《法律哲學》，《西方法律思想史資料選編》（中譯本），張學仁等編譯，北京大學出版社，1983年版，第419頁。
立法權經過了一段長期才被採用，因為制定法律、訂立規則，不但約束我們自己，而且約束我們的後代，以及從來沒對所制定的法律表示同意的人，這是政府所發揮的最高權力。
－－[英]坎南：《亞南·斯密關於法律、警察、歲入及軍備的演講》（中譯本），陳福生譯，商務印書館，1986年版，第43頁。
立法權，即為著公共利益而制定法律的權力。
－－[英]坎南：《亞南·斯密關於法律、警察、歲入及軍備的演講》（中譯本），陳福生譯，商務印書館，1986年版，第43頁。
立法權是享有權利來指導如何運用國家的力量以保障這個社會及其成員的權力。
－－[英]洛克：《政府論》（中譯本）下篇，葉啟芳等譯，商務印書館
，1986年版，第89頁。 （2）授權立法（委託立法、委任立法）
委任立法是基於法律授權的立法，是法律委託行政當局制定具有法律內容和法律同等效力的法規，其許可權由授權法規定。
－－龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社，1985年3月版，第437頁。
委任立法，通常指立法機關（議會）委託行政機關制定法律規范的活動。
－－《法學詞典》，上海辭書出版社，1989年11月版，第622頁。
所謂委託立法，是指有關政權機關由於國家權力機關或立法機關的委託而獲得一定的立法權。
－－李培傳主編：《中國社會主義立法的理論與實踐》，中國法制出版社，1991年1月版，第67頁。
授權立法是指一個立法主體依法將其一部分法定立法許可權授予另一個國家機關或組織行使，另一個國家機關或組織根據所授予的立法許可權進行的立法活動。授權立法又叫委託立法，最常見的是立法機關委託行政機關的立法。
－－張根大等：《立法學總論》，法律出版社，1991年8月版，第212頁。
委託立法亦稱授權立法或委任立法，它是指有關政權機關由於立法機關的委託而獲得一定的立法權。
－－張善恭主編：《立法學原理》，上海社會科學院出版社，1991年12月版，第111頁。
委任立法一般是指立法機關通過法定形式將某些立法權授予行政機關，行政機關得依據授權法（含憲法）創製法規的行為。
－－吳大英、任允正、李林：《比較立法制度》，群眾出版社，1992年12月版，第311頁。

『肆』 行政立法的原則及內容

行政立法
一般來講，行政立法就是指委任立法或者授權立法。由於學者們對委任立法或者授權立法有不同的觀點，因此行政立法的內涵也就隨之而有所不同。學者們關於行政立法的觀點主要有如下一些：

第一種觀點認為，行政立法又稱次級立法，是指行政機關根據議會授權制定的各種行政管理法規。 根據這種觀點，行政立法的授權者為立法機關，受權者則為行政機關，立法機關授權的內容非常廣泛，包括「各種行政管理法規」的立法權均在授權之列。

第二種觀點認為，行政立法是指法規非由議會制定，而是由議會為特定的事項授予無立法權的團體或個人制定。立法的權力通常可授予政府，公共事務行政機構和委員會，地方當局，法院，大學和其他機構。 這種觀點中的受權者十分廣泛，已遠超出行政機關的范圍，但授權的內容卻十分有限，只能就特定事項授權。

第三種觀點認為，行政立法是基於法律授權的立法，是法律委任行政當局制定具有法律內容和法律同等效力的法規，其許可權由授權法規定。 這種觀點的獨到之處，是它強調了受權者所制定的法規，具有法律的內容並和法律有同等效力；而且行政立法的立法權應由授權法授予，而不是來自憲法。在第三種觀點看來，立法授權中的受權者實際上包括各部部長、地方當局、自治團體法定企（事）業。甚至私營公司、群眾組織（教會），它們基於議會的授權，都可以在各自不同的情況下，依照法律規定製定其有和法律同等效力的規章制度。

第四種觀點認為，行政立法是指當代行政機關頒布具有法律效力的規章。行政立法權則是頒布這種規章的權力，是行政機關行使從屬的立法職權。這種觀點的一大特點，是強調為了保持立法機關作為主要立法者的地位，行政立法權必須受到制約；除非有法定標準的限制，否則立法機關不能授出它的任何立法權。

第五種觀點把行政立法分為制憲機關對行政機關的授權立法和立法機關對行政機關的委任立法。認為一般的行政立法，是指法律授權行政機關的立法，是立法機關委任行政機關在授權范圍內可以代替立法機關制定和法律效力相同的規章，行政機關不但可以依據法律頒布命令，而且可以制定和法律相同的規章。

第六種觀點認為，行政立法通常指憲法國家立法機關委託或授權行政機關制定法律的活動，表現為立法機關所制定的法律只規定一般原則，而明文授權國家行政機關制定細則。這種觀點把行政立法歸結為資產階級國家的專用品而加以批判：它是壟斷資產階級縮小立法機關權力，擴大行政權力的表現；行政機關往往利用這種行政立法權，制定違背憲法或法律的規范。

第七種觀點認為，行政立法是指，議會以法律的形式，明確規定該當事項規制的基本原理，基本方針及限定委任的范圍；而其實質的、具體的內容則委由法規加以規定。也有學者認為，行政立法是指，行政權基於法，並為具體實現國家目的所積極的、繼續的作用，藉經行政權而對有關國民的權利、義務所做的一般性抽象性的法規規定。

綜觀上述，筆者認為，行政立法的概念，大致可包括如下內容：行政立法的授權者，以立法機關為宜，因為在絕大多數國家，立法權屬立法機關所有，只有它才有立法的權力可授；行政立法的受權者，以行政機關為宜，不應授予國家機關以外的組織或個人，因為立法行為本質上是一種國家行為，是國家意志活動的過程，如果把立法權委授予非國家機關的組織或個人，立法的這種國家行為的性質將會發生質變。至於法院的司法立法權，主要是判例法國家的傳統和慣例使然，在可預見的將來，在這些國家未改變這一傳統和慣例的情況下，仍依憑傳統和慣例來立法（司法立法），而不必非通過授權法來獲取此權力不可；行政立法的授權形式，無論以憲法或其他授權法均可，只要受權者是行政機關即可，因為無論用什麼法律（根本法或一般法律）形式授權，都是國家立法權從一個主體轉歸另一個主體，即從立法機關轉歸行政機關，在形式上不必苛求行政立法的授權內容，在符合法治原則的前提下，既可適當地廣泛授權，也可就某個方面或某個問題（事項）進行授權。至於行政機關根據授權創制的有法律效力的規范性文件，稱為法律、法規、規章或者命令，這是各國的立法技術需要解決的問題，從行政立法權的角度看，稱謂只是形式，未必至關重要，重要的是它們是否具有法律效力及其效力等級（位階）。行政機關立法的法律效力等級，應由授權法（含憲法）規定，按民法原理來講，授權機關有多大的權力，受權者即可被授予多大的權力，受權者制定的法規（暫且先稱之為法規），其效力不可能也不應當超越授權者的權力范圍，但是，授權者不一定把其權力都授出，有些立法機關享有制憲權，這種權力就不能授出。如果必須對行政立法予以界定，那麼基於以上認識，可界定為：行政立法一般是指立法機關通過法定形式將某些立法權授予行政機關，行政機關得依據授權法（含憲法）創製法規的行為。這個定義是指一般情況而言，不包括某些國家的行政機關內部的再授權。而且，這個定義是把「行政立法」作為動詞來使用，強調它的過程、活動及行為，如果從名詞的角度來界定，可定義為：行政立法是指行政機關依據立法機關以法定形式制定的授權法所創制的法規。 原則 民主立法是社會主義立法的基本原則，行政立法也應嚴格遵循。盡管行政權以追求效率為價值取向，盡管行政立法的主體是國務院或其部委，它們作為行政機關有其實施行政管理的特殊性，盡管行政立法（特別是抽象授權）的內容主要是行政機關職權的內容，但不能忽視了行政立法所具有的兩重性，即行政權與立法權的結合，行政行為與立法行為的結合，效率與民主的結合。立法權和立法行為所要體現的是全體人民的意志，它追求的價值的本質是民主，行政權和行政行為所要體現的是對全體人民意志的執行及實現，其追求的價值的本質是效率。如果說，行政機關實行首長負責制是行政行為的內在要求的話，那麼，這種制度對於行政立法應當有所例外，或者某種程度上的例外，否則行政立法就有可能成為行政首長立法，而以個人說了算為特徵的首長立法在本質上是同社會主義立法的民主原則相對立的，是對現代民主與法治條件下的立法的否定。

從民主政治的意義上來看，之所以需要讓行政機關以立法形式來實施某些抽象行政行為，不在於這些行為可以由此取得法律所具有的規范性、強制性和國家意志性（因為國家行政機關發布的規范性文件幾乎都具有這些屬性，這些屬性並不取決於它們是叫行政法規或者行政文件，而取決於行政機關所擁有的權力的性質），而在於這些行為可以由此匯集民意，充分反映廣大人民的根本利益和整體意志，在廣泛民主的基礎上由行政機關做出正確的立法決策，從而促使行政權力與社會相互融合而不是彼此分離，保證行政機關運用具有穩定性、連續性特徵的法律規范來保障行政管理的有序和社會的穩定。

行政立法必須貫徹民主原則和效率原則，體現在具體程序和立法要求中，就應當規定一些限制條件。各國都要求行政立法應符合一定條件，但具體規定不盡相同。

『伍』 中英立法體制的區別！

中英兩國委任立法制度的比較及思考
在當代，無論是西方法律體系還是社會主義法律體系，都在發生一個令人矚目的變化，即制定法的中心正逐漸由議會立法、法典轉變為行政機關或地方國家機關的委任立法、行政立法，中英兩國也不例外。但是，中英兩國委任立法制度存在很多不同之處：
一是從起源和發展來看，中國的委任立法制度較英國相對較晚，同時英國通過議會主權確立了議會的唯一立法權，行政機關不具有立法許可權，因此不會出現行政機關職權性立法和授權性立法並立或者沖突的情形，這是由兩國不同的國家結構形式和國家性質所決定的。
二是從委任立法的主體來看，議會是兩國的共同授權主體，而且經議會授權的機關在特定情形下也可能成為授權主體；但是中國不同於英國的一點就是由於其立法主體的多元化，導致了授權主體的多元化，不僅全國人大及其常委會，而且行政機關、地方政府都可以成為授權機關。雖然從理論上說，具有某一權力的國家機關，都有權將其權力授予其他機關，但是，我國立法授權主體的一個突出問題是沒有限制授權主體的法律規定。在這種情況下，各立法主體都在進行立法授權，而主體的不明，必然導致我國立法授權的混亂。如果不改變這種現象，我國的立法權就有被分解的危險，而且立法權的影響力也必然會受到極大的損害。鑒於這種狀況的存在，我們有必要借鑒發達國家的經驗，縮小授權主體的范圍，即在中央層次上，將授權機關限定在全國人大及其常委會，不應給行政機關立法授權的權力；在地方層次上，將授權機關主要限定在省級人大及其常委會。
三是從委任立法的受權主體方面來看，除了與英國一致的行政機關以外，我國受權主體與授權主體的范圍基本一致，除了全國人大，上述的授權主體都可以作為受權主體。這樣人們就會產生疑問，人大和其常委會之間能否進行委任立法？在西方國家，把這種立法機關之間的授權稱為「內部授權」，主要包括國家議會對地方議會的授權和議會兩院之間的授權。一般情況下，西方國家是不提倡這種立法授權發生的，因為在他們看來，「這會造成憲法權力分配的重新安排」。此外，我國委任立法實踐中的受權主體都是國家權力機關或者國家行政機關，從世界各國的實踐來看，受權主體是以行政機關為主，同時也有其他性質的主體，如英國的教會、社會團體等，這一點值得我國借鑒。
四是從對委任立法的監督來看，我國與英國相比，從監督體制到監督力度都有待於進一步提高。在中國一直沒有憲法監督制度和獨立的司法審查制度，憲法和其他法律的貫徹執行很不得力，這已經成為中國法制建設中亟待解決的問題。筆者建議建立報批制度作為事前監督，防止立法資源的浪費；建立完備的備案登記制度作為委任立法的事後審查。建立完備的事前監督和事後監督制度，將為我國委任立法監督的體系化和健康發展提供良好的制度保證。

『陸』 次級立法什麼意思

在英國、美國等普通法系國家行政機關只能根據議會的授權制定行政管理法規或規章，因此內人們往往把這種立法活容動稱之為授權立法或委任立法Delegated Legislation，基於行政立法對議會立法的從屬性或者說是根據行政立法的效力等級，有人把行政立法稱之為次級立法Subordinate Legislation，為了把行政立法與議會立法相區別避開行政機關行使立法權是否合憲的問題，還有人把行政立法稱作是准立法Guasi Legislation，另外還有部門立法Department Legislation， 以及行政機關的立法Legislation By Administration Bodies等等叫法，這些稱謂則反映了行政立法的主體特徵。

『柒』 行政法律規范由哪三個要素組成

行政法律規范由假定、指示和法律後果三要素構成。主要依據如下：
行版政法律規范，是指由各種權國家機關所制定的，由國家強制力保證實施的有關行政管理的各種法律規范的總稱。
行政法律規范都是由國家機關制定或認可的，或者是由國家權力機關依照其職權范圍，並按一定的立法與決策程序制定出來的，具體表現為不同法律規范形式的成文性規範文件；或者是雖然未經國家制定，但已經實際存在並為人們所遵守的行為規則，經過特定國家機關予以認可後也成為具有法律效力的規范，如習慣法、司法判例等。簡而言之，行政法律規范必須是具有相應職權的各種國家機關，經過特定的決策與立法程序予以制定或確認之後，才能形成；沒有國家機關的合法制定或確認，就不能成為行政法律規范。

『捌』 立法機關的地位

毋庸置疑，立法機關的理論地位與法律地位在總體上是優越的，或者至少不低於其他國家機關。但在實踐中，立法機關的地位常常又有許多微妙的變化，其中最普遍性的趨勢，是行政權的強化和與此相關聯的立法機關的「橡皮圖章化」。
某些國家的立法機關「橡皮圖章化」只是一種表象，其實質是立法權的弱化。立法權弱化的過程與行政權強化的過程正好成反比，這大概是因為國家職能和權力的總量基本上是確定的，某一國家機關擁有的權力增多，相應地，其他某個或某幾個國家機關的權力就減少。而哪兩個或幾個國家機關的權力變數構成這種對應關系，則取決於具體變化的權力的性質。例如，當行政機關和司法機關擁有並且擴大立法權能時，立法機關的立法權勢必受到減損，因為一國中在某個時期內需要制定的法律及其適用的程序是有限而又有數的，把立法工作全部或大部集中在一個機關(立法機關)同幾個機關分擔這項工作相比，前者減少的部分恰恰會與後者增加的部分吻合。這就是立法權在量上的減損，其直接後果是導致立法權的弱化。立法權減損畢竟還以其曾經強盛過為前提，在其強盛期間，很可能已造就了一個現代法治社會，如美國、英國等。倘若立法機關一開始就被用來作為一種裝飾，立法權在現實中基本上處於虛置狀態，那麼立法權就不僅僅是弱化的問題，而是一種質變，即立法機關的功能已逐漸被其他機關取代，立法權的重心已由立法機關轉入行政機關、司法機關或軍事部門，個別的還落入獨裁者手中。從當今世界各國的情況來看，行政權呈強化趨勢，行政機關的地位實際上正不斷超乎立法機關之上，這種趨勢已成為當代政治發展的主潮。
行政權強化與立法機關實際地位下降，可以表現在許多方面:行政機關的立法提案權擴張，立法機關通過的主要不是出議員或議會委員會提出的法案；委任立法在現代立法中占的比重愈益增多；行政的立法否決權不斷加強；等等。
為什麼會出現立法機關地位下降，立法權弱化及行政權強化的現象?質言之，主要有這么幾個原因：
第一
觀念的轉變。資產階級革命時期，個人本位的權利觀占統治地位，個人的權利與自由既是政治斗爭的口號，又是立憲、立法的指導思想；主權在民思想的傳播，反映在制度上，即為人民的參政議政，議會制度的創立，把主權在民的觀念由理想轉變為現實。十九世紀中葉以後，社會本位的權利觀和國家主權思想的出現，把個人的政治參與行為融和於社會和國家之中，立法機關作為民意代表機關的意義對於公民個人來說已經銳減，行政機關作為國家和社會的象徵及代表卻越來越得到人們的認同。
第二
現實發展的需要。資產階級革命勝利之初，立法機關擔負著用法律形式確認資產階級革命成果的重任(這一使命事關其政權的存亡)；資產階級也利用議會來「兌現」主權在民的許諾，以便籠絡更多的民眾，最大限度地孤立封建勢力，鞏固自己的政治，因此，需要資產階級控制的立法機關高踞於君權之上，使之具有較高的政治權威。然而，隨著資產階級政治地位的鞏固和政治力量的加強，立法機關開始走向衰落。馬克思早在1852年就指出過:資產階級「先使議會權力臻於完備，為的是能夠推翻這個權力。現在，當它已達到這一步時，它就會使行政權力臻於完備，使它表現為最純粹的形式，使它孤立，使它成為和自己對立的唯一對象，以便集中自己的一切破壞力量來反對這個權力。」從經濟上看，資本主義由自由資本主義階段逐步發展到壟斷資本主義階段，在這個過程中，國家干預經濟生活的功能顯著加強，各自為政的、自由競爭的市場經濟行為不斷地受到限制。經濟生活的變化，迫切要求國家以全社會利益的代表來駕馭人們的經濟行為，而由於議會立法時間曠日持久，缺乏隨機的應變能力而不能適應經濟發展的全部需要，因而不得不退居其次。行政機關以其權力的高度集中，行政首長負責制，富於機動性和善於應變等諸種優勢，被推到了政治生活、經濟生活和社會生活的前沿，僭越到了立法機關之上。