ppp立法結束徵求意見

1. ppp項目是否必須採用資格預審

PPP項目采購按照財政部的相關規定，需要全部強制性實施資格預審，但是在實際操作中，有些PPP項目並未實施資格預審。

2. PPP手續順序問題

1、發起項目
PPP項目以政府發起方式為主，以企業自提式發起為輔。在企業自提式發起情況下，企業應該在項目發起階段以項目建議書的方式來提起，從項目可研報告的編制、咨詢公司的邀請等，都是由企業發起方來承擔前期費用，企業發起方可以在可研中融入自己的設計方案，能大大提升項目前期的效率。
現實中，企業自提式發起的PPP項目最終大多數會由發起的企業通過競爭程序中標成為PPP項目的社會資本方，如果發起的社會資本方未中標，政府可給予相關的前期費用補償。通常在招標公告中註明：「本PPP項目由社會資本方發起，如該社會資本方在公開招標階段未能中標，則由最終中標社會資本方對前期社會資本方已支出的必要費用進行合理補償，補償標准為**萬元」。
2、授權實施機構
發起項目之後，就需要政府授權實施機構，一般會以政府會議紀要或者書面批復的形式發文授權，即使是社會資本發起也一樣，政府內部也需要授權另一家實施機構來具體實施PPP項目。政府指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，具體負責項目的准備、采購、監管和移交等工作。
除需要確定一個部門作為實施機構外，還需要建立工作協調機制，在本級政府層面設立PPP領導小組，或者由當地PPP中心負責項目的統籌協調和落地實施。
3、規劃批復
財政部《關於進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示範項目規范管理的通知》（財金〔2018〕54號）要求PPP項目「按國家有關規定認真履行規劃立項、土地管理、國有資產審批等前期工作程序」，財政部《第三批示範項目評審標准》也要求新建項目必須完成城市規劃、立項、可研的審批程序。
城市規劃程序和內容依據《城鄉規劃法》執行，具體區分為城市總體規劃、分區規劃、控制性詳細規劃（簡稱「控規」）、修建性詳細規劃（簡稱「修規」）。規劃批復表現形式為政府規劃部門出具的《規劃選址意見書。》
4、編制可研
可行性研究報告具體包括項目能否滿足項目的目標群體或受益人的需要；對擬建項目有關的投資環境和產業政策、技術和經濟、社會發展與環境保護等方面進行深入細致的調查研究；針對項目預期的目標，對各種可能擬訂的技術方案和建設方案進行技術經濟分析和比較論證；對項目建成後的經濟效益進行科學的預測；對項目建成後的環境與社會影響進行評估；對項目可能面臨的風險進行識別與評估並尋求解決方案；對擬投方案和時機給出肯定或否定的結論，並提出如何進行建設的建議。
可行性研究報告一般由投資人自己或者實施機構委託他人編制，可行性研究報告是各類政府審批制投資項目的必備文件。
5、立項審批
依據國務院《關於投資體制改革的決定》（國發【2004】20號）規定，項目審批手續按投資主體及資金來源的不同，分為審批制、核准制和備案制。政府投資項目應當按要求審批項目建議書和可行性研究報告等。PPP項目一般為政府投資的公用事業或公共基礎類項目，按照程序應該為審批制或核准制。財政部《關於規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平台項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）規定：「新建、改擴建項目未按規定履行相關立項審批手續的，屬於前期准備工作不到位的項目，不得入庫」。
2016年8月10日國家發展改革委辦公廳頒布的《關於國家高速公路網新建政府和社會資本合作項目批復方式的通知》(發改辦基礎[2016]1818號)中規定：「一、政府採用投資補助方式參與的國家高速公路網新建PPP項目按照核准制管理。政府採用資本金注入方式參與的國家高速公路網新建PPP項目仍按照審批制管理，直接報批可行性研究報告。」

涉及審批制的新建項目所需重要文件一般包括：項目建議書批復、可行性研究報告批復、規劃選址意見、土地預審意見、環評批復、水土保持批復等。

3. PPP項目的投資回報有哪些模式

PPP項目有不同的類型，根據不同類型，它的回報模式是不同的，具體如下三種方式：
1.經營性項目。對於具有明確的收費基礎，並且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，採用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進。要依法放開相關項目的建設、運營市場，積極推動自然壟斷行業逐步實行特許經營。
2.准經營性項目。對於經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，採用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進。要建立投資、補貼與價格的協同機制，為投資者獲得合理回報積極創造條件。
3.非經營性項目。對於缺乏「使用者付費」基礎、主要依靠「政府付費」回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，採用建設—擁有—運營（BOO）、委託運營等市場化模式推進。要合理確定購買內容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。
來源：國家發展改革委關於開展政府和社會資本合作的指導意見 發改投[2014]2724號

4. PPP與特許經營的區別是什麼

1、政府特許經營項目的要點是私營企業從事提供公共產品（服務）必須是獲得的政府授權。PPP的本質是政府向社會購買公共產品（服務），一般可以分為：服務外包（比如：垃圾清運服務）、特許經營（比如：污水處理項目）、私有化（比如：燃煤發電項目）三種類型，並非所有PPP項目都必須獲得政府授權。PPP更多的是強調平等合作，特許經營更多的是強調政府授權。

2、特許經營分兩大類，政府特許經營（Concession）和商業特許經營（Franchise），項目融資領域所說的特許經營特指政府特許經營。私營企業參與公共產品（服務）的提供，通常是需要政府的授權的。

3、《基礎設施和公用事業特許經營法（徵求意見稿）》（2014年5月3日稿）中，特許經營是指「各級人民政府依法選擇中華人民共和國內外的企業法人或者其他組織，並簽訂協議，授權企業法人或者其他組織在一定期限和范圍內建設運營或者經營特定基礎設施和公用事業，提供公共產品或者公共服務的活動。」

5. ppp項目終止關注的法律要點有哪些

根據《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（以下簡稱「財金〔2014〕113號文」）第十一條以及《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（以下簡稱「六部門25號文」）第十條規定，《實施方案》是政府和社會資本合作（以下簡稱「PPP」）項目應當編制的法律文件之一。由於項目不同，編制《實施方案》應關注的法律問題也不盡相同，因此，本文僅就編制PPP項目《實施方案》所涉及到的具有共性的法律問題，結合本人工作實踐歸納並簡析如下，以期共同探討。

一、關於《實施方案》的編制主體與項目實施機構的確定

根據財金〔2014〕113號文第十條、第十一條與第十五[1]規定，《實施方案》應由項目實施機構組織編制。項目實施機構由政府或政府指定的有關職能部門或事業單位擔任。同時，政府對於項目實施機構的授權，又是項目采購文件中必備的法律文件之一，因此，政府應根據項目的具體情況，出具授權確定項目實施機構，並明確具體授權范圍。

對於基礎設施和公用事業特許經營項目，根據六部門25號文第九條與第十四條[2]規定，項目《實施方案》由縣級以上政府有關行業主管部門或政府授權部門提出。而項目實施機構則由有關部門或單位擔任，由縣級以上政府予以授權明確具體授權范圍。從措辭看，《實施方案》的提出部門與實施機構不完全一致，但是，可以通過政府授權解決。

另外，根據《國家發展和改革委員會關於開展政府和社會資本合作的指導意見》（以下簡稱「發改投資〔2014〕2724號文」）第四條第（二）款[3]規定，《實施方案》也應由項目實施機構組織編制。但是，可以作為項目實施機構的主體則較為寬泛，包括相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，按照地方政府的相關要求確定即可。

二、關於《實施方案》的審批

根據財金〔2014〕113號文第十二條[4]規定，《實施方案》通過財政部門的物有所值和財政承受能力驗證的，由項目實施機構報政府審核。但是，對於基礎設施和公用事業特許經營項目，根據六部門25號文第八條與第十三條[5]規定，審批程序略加繁瑣。具體程序如下：（一）縣級以上地方政府建立部門協調機制；（二）項目提出部門依託部門協調機制，會同發展改革、財政、城鄉規劃、國土、環保、水利等有關部門審查《實施方案》；（三）經審查認為《實施方案》可行的，各部門出具書面審查意見；（四）項目提出部門綜合各部門書面審查意見，報本級政府或其授權部門審定。

另外，根據《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（以下簡稱「國辦發〔2015〕42號文」）第（十九）條[6]規定，針對PPP項目要求建立《實施方案》聯評聯審機制，對《實施方案》中已經明確的內容，項目合同簽署後，不再作實質性審查，以簡化項目審核流程，減少審批環節。因此，建議針對PPP項目要建立聯評聯審機制，並將需要相關部門審查批準的事項，盡可能全面地編入《實施方案》中。

三、關於社會資本的限制

根據財金〔2014〕113號文第二條[7]規定，已建立現代企業制度的境內外企業法人均可以作為社會資本，其中不包括本級政府所屬融資平台公司及其他控股國有企業。其後，對於本級政府所屬融資平台公司的此項限制，又通過國辦發〔2015〕42號文進行了修改，根據該文件等（十三）條[8]規定，同時具備下述三個條件的，可以作為社會資本參與地方政府和社會資本合作項目:（一）已經建立現代企業制度、實現市場化運營；（二）承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置；（三）明確公告今後不再承擔地方政府舉債融資職能。而對於本級政府所屬控股國有企業，則沒有規定可以作為社會資本參與的例外。當然，不屬於本級政府所屬的控股國有企業，則可以作為社會資本參與本級政府的PPP項目；同樣，本級政府所屬控股國有企業也可以作為社會資本參與非本級政府的PPP項目。

另外，針對不同的社會資本，應注意如下法律問題:（—）國有企業作為社會資本，應符合《中華人民共和國企業國有資產法》、《企業國有資產監督管理暫行條例》等國有企業的相關規定；（二）外國企業作為社會資本，應符合《外商投資產業指導目錄》規定的外資准入限制以及《中華人民共和國中外合資經營企業法》《中華人民共和國中外合作經營企業法》等相關規定。

四、關於項目公司的總投資與注冊資本

1、關於總投資

根據《國務院關於固定資產投資項目試行資本金制度的通知》第二條第二款規定[9]，總投資是指項目的固定資產投資與鋪底流動資金之和，具體以經批準的動態概算為依據。

2、關於注冊資本

注冊資本以總投資額為基數予以確定。根據《國務院關於調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》規定，各行業固定資產投資項目的最低資本金（即：注冊資本）比例，以總投資額為基數，根據不同的行業，從20%至40%不等。但是，城市地下綜合管廊、城市停車場項目以及經國務院批準的核電站等重大建設項目，可以在規定的最低資本金比例基礎上適當降低。外商投資項目應按照《關於中外合資經營企業注冊資本與投資總額比例的暫行規定》確定。該資本金對項目公司來說是非債務性資金，社會資本不得讓項目公司承擔這部分資金的任何利息和債務。

五、關於風險分配基本框架

根據財金〔2014〕113號文第十一條第（二）款[10]規定，項目風險應按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府對風險的管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配。原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。雖然有該原則性規定，但是，在實際分配風險時，不宜完全遵照。例如，如果設計是由政府負責實施的，則將設計風險分配給社會資本缺乏合理性，此時應綜合考慮各方對風險的可控性，合理細化風險予以分配。

六、關於項目運作方式

根據財金〔2014〕113號文第十一條第（三）款[11]規定，項目運作方式主要包括O&M（委託運營）、MC（管理合同）、BOT（建設-運營-移交）、BOO（建設-擁有-運營）、TOT（轉讓-運營-移交）和ROT（改建-運營-移交）等。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。盡管上述運作方式沒有排除BT方式，且，《關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》（以下簡稱「財預〔2012〕463號文」）第二條[12]也未禁止BT方式，但是，應注意《財政部關於進一步做好政府和社會資本合作項目示範工作的通知》（以下簡稱「財金〔2015〕57號文」）第（六）條[13]規定，如果採用BT方式，財政部將不能將該項目作為示範項目，進而政府無法獲得財政部的獎勵。實踐當中，因為解決存量資產等因素，有可能使一部分PPP項目項下的BOT方式被認定為BT方式。

七、關於交易結構

根據財金〔2014〕113號文第十一條第（四）款[14]規定，交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。

1、關於投融資結構

主要應說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。其中，應注意《擔保法》第37條及《物權法》第184條中關於學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施不得抵押的規定。

2、關於回報機制

主要應說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。財金〔2014〕113號文附件2中[15]對於此三種支付方式予以了解釋。其中，政府付費主要包括可用性付費、使用量付費和績效付費。同時，根據六部門25號文第二十一條[16]以及國務院《關於加強地方政府性債務管理的意見》第四條第（三）款[17]規定，應注意下述兩點：（一）政府不得承諾固定投資回報；對PPP項目的注資、財政補貼等行為必須依法合規；（二）政府不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

3、關於相關配套安排

主要應說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。項目需要捆綁土地時，應注意下述兩點：（一）應履行法定的程序，提前與規劃、國土資源管理、土地儲備、財政等部門溝通進行捆綁土地的籌劃。一級土地開發可能涉及征地、拆遷、土地整理、適當的市政配套設施建設，應當根據《土地管理法實施條例》、《土地儲備管理辦法》等規定實施。二級土地開發涉及商業、商品住宅等經營性用地的土地使用權出讓時，應當根據《物權法》[18]、《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》等規定通過招標、拍賣等公開競價的方式出讓。此等程序繁瑣耗時，如果項目施工時間確定的比較緊迫，則難以實現捆綁土地的目的；（二）政府無權向社會資本直接返還土地出讓收入。根據《預演算法》、《國有土地使用權出讓收支管理辦法》等規定，土地出讓的收入與支出應分別納入政府性基金收支預算。

八、關於特許經營

不是所有的PPP項目均應當作為特許經營項目實施。根據國辦發〔2015〕42號文第（十二）條[19]規定，鼓勵在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域採用PPP模式。對於其中在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按照六部門25號文執行。可見，PPP項目不等於特許經營項目。因此，在編制《實施方案》時，應注意確認該項目是否需要實施特許經營。例如，醫療養老機構的PPP項目，《國務院辦公廳轉發衛生計生委等部門關於推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知》[20]中就列舉了特許經營、公建民營、民辦公助三種政府與社會資本合作的模式。

九、關於項目期限

項目期限主要體現在財金〔2015〕57號文、財金〔2014〕113號文與六部門25號文中。財金〔2015〕57號文第（六）條規定，對於示範項目，項目期限具原則上不低於10年。此規定意味著低於10年的項目，不能作為示範項目。財金〔2014〕113號文規定合同期限如下:

十、關於采購方式選擇六部門25號文[21]則規定期限最長不超過30年，應當根據行業特點、所提供公共產品或服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定。但是，對於投資規模大、回報周期長的項目可以超過30年。關於前述文件中的期限是否包括建設期的問題，有意見認為相關規定中未明確，因此，建設期可以不計入上述期限，也可以計入。但是，財金〔2014〕113號文規定，全生命周期是指項目從設計、融資、建設、運營、維護至終止移交的完整周期，即建設期包括在全生命周期內，故此，前述文件中的期限應當理解為包括建設期。

根據財金〔2014〕113號文第十一條第（七）款[22]規定，項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱「政府采購法」）及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。例如：社會資本本身具備自行建設的資質，希望項目公司成立後自行建設，在此背景下，可以選擇採用招標方式選定社會資本。因為根據《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條第一款第（三）項[23]規定，已經通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設的，可以不進行招標。但是，應注意:(一）該條針對的是特許經營項目，存在非特許經營項目是否可依此自行建設的問題;(二）如果有其他符合條件的社會資本參與投標，真正想參與的社會資本未必一定會中標。另外，即使採用招標以外的競爭性磋商第采購方式選定了社會資本，對於大型基礎設施與公用事業項目的建設，在社會資本成立項目公司後，也仍然需要根據《中華人民共和國招標投標法》第三條[24]規定，採用招標方式選定建設主體，因此，真正想自行建設的社會資仍然未必會中標。

另外，對於回報機制採取可行性缺口補助的項目，政府僅提供財政補貼而不參股，是否應當適用《政府采購法》選擇采購方式的問題，根據《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二條[25]規定，因財政補貼應當作為財政性資金納入預算管理，對於既使用財政性資金又使用非財政性資金的項目，使用財政性資金采購的部分，適用《政府采購法》；對於財政性資金與非財政性資金無法分割采購的項目，統一適用《政府采購法》。因此，政府參股與否不是認定是否適用《政府采購法》的依據，而由是否使用財政性資金予以認定。

章節附註：

[1]政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

第十條 縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協調機制，主要負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作，實現簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目准備、采購、監管和移交等工作。

第十一條 項目實施機構應組織編制項目實施方案。

第十五條 項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標准、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。

[2]基礎設施和公用事業特許經營管理辦法

第九條 縣級以上人民政府有關行業主管部門或政府授權部門（以下簡稱項目提出部門）可以根據經濟社會發展需求，以及有關法人和其他組織提出的特許經營項目建議等，提出特許經營項目實施方案。

第十四條 縣級以上人民政府應當授權有關部門或單位作為實施機構負責特許經營項目有關實施工作，並明確具體授權范圍。

[3]國家發展和改革委員會關於開展政府和社會資本合作的指導意見

四、建立健全政府和社會資本合作的工作機制

（二）明確實施主體。按照地方政府的相關要求，明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作夥伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。

[4]政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

第十二條 財政部門（政府和社會資本合作中心）應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整後重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再採用政府和社會資本合作模式。

[5]基礎設施和公用事業特許經營管理辦法

第八條 縣級以上地方人民政府應當建立各有關部門參加的基礎設施和公用事業特許經營部門協調機制，負責統籌有關政策措施，並組織協調特許經營項目實施和監督管理工作。

第十三條 項目提出部門依託本級人民政府根據本辦法第八條規定建立的部門協調機制，會同發展改革、財政、城鄉規劃、國土、環保、水利等有關部門對特許經營項目實施方案進行審查。經審查認為實施方案可行的，各部門應當根據職責分別出具書面審查意見。

項目提出部門綜合各部門書面審查意見，報本級人民政府或其授權部門審定特許經營項目實施方案。

[6]關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見

（十九）簡化項目審核流程。進一步減少審批環節，建立項目實施方案聯評聯審機制，提高審查工作效率。項目合同簽署後，可並行辦理必要的審批手續，有關部門要簡化辦理手續，優化辦理程序，主動加強服務，對實施方案中已經明確的內容不再作實質性審查。

[7]政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

第二條 本指南所稱社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平台公司及其他控股國有企業。

[8]關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見

（十三）化解地方政府性債務風險。積極運用轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）等方式，將融資平台公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在徵得債權人同意的前提下，將政府性債務轉換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力，騰出資金用於重點民生項目建設。大力推動融資平台公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置並明確公告今後不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。嚴禁融資平台公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。

[9]國務院關於固定資產投資項目試行資本金制度的通知 國發〔1996年〕35號

二、在投資項目的總投資中，除項目法人（依託現有企業的擴建及技術改造項目，現有企業法人即為項目法人）從銀行或資金市場籌措的債務性資金外，還必須擁有一定比例的資本金。投資項目資本金，是指在投資項目總投資中，由投資者認繳的出資額，對投資項目來說是非債務性資金，項目法人不承擔這部分資金的任何利息和債務；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權益，也可轉讓其出資，但不得以任何方式抽回。

本通知中作為計算資本金基數的總投資，是指投資項目的固定資產投資與鋪底流動資金之和，具體核定時以經批準的動態概算為依據。

[10]政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

第十一條 項目實施機構應組織編制項目實施方案，依次對以下內容進行介紹：

（二）風險分配基本框架。

按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

[11]政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

第十一條 項目實施機構應組織編制項目實施方案，依次對以下內容進行介紹：

（三）項目運作方式主要包括委託運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。

具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

[12]財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會關於制止地方政府違法違規融資行為的通知

二、切實規范地方政府以回購方式舉借政府性債務行為

除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委託單位建設並承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務。對符合法律或國務院規定可以舉借政府性債務的公共租賃住房、公路等項目，確需採取代建制建設並由財政性資金逐年回購（BT）的，必須根據項目建設規劃、償債能力等，合理確定建設規模，落實分年資金償還計劃。

［13］財政部關於進一步做好政府和社會資本合作項目示範工作的通知

（六）確保上報備選示範項目具備相應基本條件。項目要納入城市總體規劃和各類專項規劃，新建項目應已按規定程序做好立項、可行性論證等項目前期工作。項目所在行業已印發開展PPP模式相關規定的，要同時滿足相關規定。政府和社會資本合作期限原則上不低於10年。對採用建設-移交（BT）方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目，財政部將不予受理。

[14]政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

第十一條 項目實施機構應組織編制項目實施方案，依次對以下內容進行介紹：

（四）交易結構。

交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。

項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。

項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。

相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。

[15]政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

5.使用者付費（User Charge），是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務。

6.可行性缺口補助（Viability Gap Funding），是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經濟補助。

7.政府付費（Government Payment），是指政府直接付費購買公共產品和服務，主要包括可用性付費（Availability Payment）、使用量付費（Usage Payment）和績效付費（Performance Payment）。

政府付費的依據主要是設施可用性、產品和服務使用量和質量等要素。

[16]基礎設施和公用事業特許經營管理辦法

第二十一條 政府可以在特許經營協議中就防止不必要的同類競爭性項目建設、必要合理的財政補貼、有關配套公共服務和基礎設施的提供等內容作出承諾，但不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規禁止的事項。

[17]國務院關於加強地方政府性債務管理的意見

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6. ppp項目實施法律意見書

在PPP項目抄中，律師的的法律顧問服務分為三個階段，德衡（棗庄）律師仝振江根據PPP項目實踐，總結了三階段的服務重點：
在第一階段，法律顧問服務的主要內容是配合PPP項目采購人及其他中介機構共同討論、確定項目投融資方案，就項目投融資方案的合規性、可行性等發表法律意見，並就相關問題提供針對性的法律解決方案，協助委託方及其它中介機構共同制定項目招商談判方案，包括項目招商關鍵問題的談判底線及談判中可行變通方案的制定等。
在第二個階段，法律顧問服務的主要內容是法律文件的准備及談判支持。具體來說包括就項目協議架構提出專業意見;負責對項目重要事項提供法律咨詢並出具法律意見;起草或協助起草特許經營協議、運營協議等相關法律文件，並提出審核修改意見;作為談判組主要談判人員參與招商重要事項和全部協議文件內容和條款的談判以及協議文件的修改，審核等。
在第三個階段，法律顧問服務的主要內容是對項目公司設立所涉及的法律問題進行研究，提出方案或建議以及根據現行法律法規的規定，協助委託方履行政府主管部門審批、登記、備案等相關工作。

7. 財政部PPP放鬆了么

財政部PPP還沒放鬆
2017年11月10日，財政部發布了《關於規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平台項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）（以下簡稱「92號文」）表明要「防止PPP異化為新的融資平台，堅決遏制隱性債務風險增量」.

今年以來，PPP市場都在等待一隻靴子的落地——「清庫大限」。
現階段存在的問題是發展中的問題，要敢於直面問題和矛盾，按照 十 九 大 整體部署精神和要求，提高規矩意識，維護市場秩序，強化管理，嚴控風險，保證PPP改革事業可持續、高質量發展。
全國財政系統下大力氣對前三批PPP示範項目進行核查，貫徹落實了嚴監管、防風險的工作重點，並重點關注項目主體是否合規、采購程序是否到位、資本金管理是否合法等問題，體現了政府推動PPP長期向好而面對短期陣痛的改革決心，也體現了各方為PPP模式正本清源、實現健康可持續發展而正視問題、迎難而上並奪取最終勝利的信心，有利於及時發現問題、糾正問題，優化PPP項目管理，促進PPP規范高質量發展。
事實上不僅PPP工作沒有被叫停，今年以來國家層面對於PPP的規范發展也在有序進行之中，其中就包括備受矚目的PPP立法。
3月14日，國務院辦公廳發布了《關於印發國務院2018年立法工作計劃的通知》（國辦發〔2018〕14號）中明確 「提請全國人大常委會審議基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（國務院法制辦、國家發展改革委、財政部起草）」。
PPP模式在我國推廣30餘年，停留在部門層面的規章無法滿足市場需求，國家從立法層面上對PPP發展做出統一規劃符合未來PPP高質量發展的要求，但完善PPP制度建設的征程，各方仍不遺餘力地前行。

8. ppp合同適合合同法嗎

現有爭議
（一）理論上的爭議
主要集中在關於合同法律性質的探討上，並根據PPP合同法律性質的不同認定來選擇相應的爭議解決方式。目前主要有三種觀點：
一是主張PPP合同為行政協議，其爭議可通過行政復議、行政訴訟等途徑解決。主要理由是，從簽訂合同的主體、簽訂合同的目的、基礎和合同內容的特殊性看，PPP合同符合行政協議的基本特徵：合同一方為行政機關、簽約系以實現行政管理職能為目的、合同由雙方在平等協商的基礎上簽訂、行政機關享有行政優益權等。
二是認為應將其定性為民事合同，可通過調解、民事訴訟或仲裁方式解決相關爭議。主要有以下三點理由：第一，從合同形成過程，PPP合同的訂立是在當事方通過平等協商基礎上約定各方的權利和義務，具有平等性、契約性、可談判性等民事合同的基本特徵。第二，從PPP合同的內容看，政府與社會資本協商達成一致的主要為民事事項。包括：項目出資、股權轉讓、服務質量與標准、收益取得方式、履約擔保、風險分擔、承諾與保障等。第三，PPP模式從本質上而言是一種合作方式，公私雙方並非公權主體與相對人的關系，並非處於隸屬狀態。從其推廣的目的來看，政府是希望利用社會資本在技術、管理等方面的專業優勢，提升行政管理的效能，因此，制度設計上需要更多地考慮如何調動社會資本參與的積極性，以及如何保障社會資本的合法權益。
三是認為PPP合同為復合型法律關系，兼具民事性質和行政性質，應結合具體爭議類型採取不同的爭議解決機制。主要理由是從PPP合同的內容看，既有政府及社會資本平等協商達成的大部分民事權利義務內容，但其中也有賦予政府單方解除權、單方定價權等內容，部分涉及特許經營項目的PPP合同還具有行政許可的內容。因此，不能簡單地將PPP合同定性為民事合同或者行政協議。
（二）制度上的爭議
在規則層面，因為沒有專門的法律對PPP合同的性質及爭議解決作出規定，業內通常從兩個角度給PPP的爭議解決尋找法源：1.認為PPP本質上屬於行政許可，應該適用行政訴訟法及其司法解釋關於特許經營協議的相應規定，以行政訴訟的方式解決爭議。行政訴訟法司法解釋第11條規定，行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬於行政訴訟法第12條第一款第十一項規定的行政協議。公民、法人或者其他組織就下列行政協議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。2.認為PPP從行為性質上屬於政府向社會資本采購公共服務的民事法律行為，構成民事主體之間的民事法律關系，應該適用政府采購法。政府采購法第43條明確規定，政府采購合同適用合同法。采購人和供應商之間的權利和義務，應當按照平等、自願的原則以合同方式約定。既然PPP合同屬於民事合同，亦應可以選擇仲裁方式解決糾紛。
但在政府相關主管部門發布的文件中，都一致認可PPP合同的民事屬性，並明確規定可以採用仲裁方式解決爭議。發改委2014年發布的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》在編制原則中明確強調依照合同法擬定；合同各方均是平等主體，以市場機制為基礎建立互惠合作關系，通過合同條款約定並保障權利義務。財政部2016年發布的《政府和社會資本合作法（徵求意見稿）》也寫明政府和社會資本合作應當遵循誠實守信、平等協商、風險分擔、互利共贏，公平競爭的原則，合作各方的合法權益受平等保護；同時要求合同中需有違約責任與爭議解決機制。值得注意的是，2017年7月發布的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（徵求意見稿）》刻意迴避了關於PPP合同屬性的爭論，但在爭議解決章節中還是採納了兩分法的理念，即社會資本對行政機關具體行政行為不服的，可以提起行政復議或行政訴訟，其他PPP合同履行過程中的爭議採用仲裁或訴訟等方式解決，事實上認可了PPP合同兼具民事性和行政性雙重屬性。
（三）實踐中的爭議
在仲裁中，只要合同約定了仲裁條款，一般都會作為民事合同進行審理。
在訴訟中，行政訴訟法司法解釋出台前，實務中雖有將PPP合同認定為行政糾紛的判例，但絕大多數判例將PPP合同爭議認定為民事糾紛。在裁判理由方面，主要有兩種思路：其一，不討論PPP合同的性質是民事性質還是行政性質，只需判斷該爭議是否與行政主體行使行政職權相關，即應當結合爭議的具體內容及所針對的行為性質來認定，如果爭議涉及行政權力的行使，則應認定為行政性質；而如爭議與行政權力的行使沒有關系，則應按民事糾紛處理。其二，在個案中對PPP合同性質進行認定，並據此判斷爭議性質。如合同簽訂主體、內容、違約責任、爭議解決等約定都具有明顯的民事法律關系性質，應認定為民事糾紛。

9. 財政部第二批EOD試點項目已經啟動,請問對EOD項目投資平衡渠道有什麼見解和建+

摘要 值得注意的是，第二批試點通知指出，採用政府和社會資本合作（PPP）模式的EOD項目需納入財政部或國家發展改革委PPP項目庫。不少專家認為，EOD 理念越來越成為PPP項目探索城市可持續發展的重要路徑 ，應進一步積極探索並實施「PPP + EOD」模式 。財政部PPP專家宋義武公開表示，所謂 EOD 理念本質上就是生態發展的理念，強調以生態文明建設為引領，著眼未來，是相對綠色發展更高層級的發展理念，也是新時代重要的發展理念。 PPP 是推動基礎設施和公共服務領域項目建設的重要手段 ，也必須遵循 EOD 理念，只有這樣 PPP 項目才能符合生態環保要求，才能實現可持續發展，才有生命力。