破產法立法
A. 破產管理人的法律地位及我國的立法分析和完善
王欣新：論新破產法中管理人制度的設置思路
時間: 11-08 09:01 作者:王欣新 新聞來源:中國民商法律網
摘要：在新破產法草案中，創建了專業化、市場化的管理人制度。管理人將主要由法院或債權人會議從律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構和具備相關專業知識並取得專門執業資格的人員中選任。管理人承擔法定職責，應當勤勉盡責，忠實執行職務，盡善良管理人的注意，有權取得報酬，並應承擔相應法律責任。
主題詞：清算組 管理人 執業資格 職責與責任
在2004年6月21日召開的十屆全國人大常委會第十次會議上，新破產法草案首次提請審議。1986年《企業破產法(試行)》(下稱《破產法》)制定時，由於受當時國家改革背景及計劃經濟體制的影響，其存在諸多問題，使《破產法》承擔了一些不應有的社會職能，妨礙了其在債務人喪失清償能力時公平解決債務關系的本質調整作用的發揮。為適應市場經濟體制建設與法制完善的需要，促進我國盡快融入世界經濟貿易體系，制定統一的、市場經濟模式的新破產法，已經是勢在必行、刻不容緩。在新破產法立法中，創建了專業化、市場化的管理人制度。下面就此問題進行評述。
一、管理人的概念
管理人是破產程序中最為重要的機構。通常，管理人是破產宣告後成立的，全面接管破產企業並負責破產財產的保管、清理、估價、處理和分配等破產清算事務。管理人在各國的稱謂不同。在大陸法系國家一般稱為破產管理人，日本則稱為破產管財人。在英美法系國家通常稱為破產受託人。在我國現行《破產法》中稱為清算組。
管理人概念有廣義與狹義之分。狹義的管理人僅負責破產清算程序中的工作，所以又稱破產管理人。而廣義的管理人則在重整程序中也承擔管理工作(通常稱重整人)。現行《破產法》規定，在破產宣告後才選任清算組，使用的是狹義管理人概念。而新破產法草案將破產清算、和解與重整三程序的受理階段合並規定，管理人的工作自案件受理開始橫貫三個程序，使用是的廣義的管理人概念，所以稱為管理人，而不是破產管理人。
《破產法》將破產管理人稱為清算組是不妥的。清算組概念源於企業、公司法中對清算機構的稱謂，但在破產法中沿用，僅強調其清算活動，不能充分體現出其在破產程序中的功能，反可能使人對破產程序與企業解散清算程序產生混淆。此外，清算組的概念從文義上理解，其組成應在二人以上，不一定適合破產案件的實際需要，也不符合各國立法通常由一人擔任管理人之慣例。所以，新破產法中改稱為管理人。
對管理人的法律地位在學理上存在多種學說。如英美法系的信託說，大陸法系的代理說、職務說、財團代表說等，以及我國學術界中的特殊機構說、破產企業法定代表人說、清演算法人機關說等。在新破產法的起草過程中，是根據實際需要對管理人的選任、職責、義務等作出規定。但從目前法律草案的實質內容看，與舊法中突出管理人的官方地位相比，較為強調債權人會議對管理人的選任、制約、監督等機制，使管理人的法律地位有較大變化，管理人將主要代表債權人的利益。
二、現行立法弊端
現行立法規定的以政府官員為主體的清算組構成模式，行政色彩濃厚，其目的是為在破產案件一些問題(如職工安置)的處理上得到政府部門的行政協助。但因破產清算工作具有法律責任重大、專業性強、工作量大、期間長等特點，這種立法模式在司法實踐中產生了諸多弊端。
第一，主要是由政府官員臨時組成的清算組，組織鬆散，其成員還在政府部門有本職工作，不僅在時間上可能發生沖突，而且由於清算非其本職工作，對工作業績、職務升遷、待遇提高等影響不大，所以也難以做到全身心的投入，往往會影響破產清算工作的效率。
第二，一般而言，清算組成員不具備破產清算工作的專業知識，需要法院的指導乃至培訓。而清算組在案件終結後即告解散，受理新案件後又可能由新人組成一個新清算組，由此導致法院工作增加，司法資源浪費，清算效率低下，還難免使債權人利益受到損害，破產案件的審理與清算工作則可能陷入循環往復的低質低效的怪圈之中。
第三，管理人應具有獨立法律地位，才能確保公正履行職責。地方政府有關部門既是國有企業的主管部門，又是產權所有人的代表，由其出任清算組，實際上是由債務人的股東擔任清算工作。由於彼此間存在關系，難免出現地方保護主義，無法保證公正。清算組的現行體制決定了其必然要向政府負責，在政府的行政主導與干預下，破產清算往往與保護債權人利益的基本目標偏離，而為政府行政目標所取代，職工安置等一些本屬於政府部門的責任被轉嫁給清算組和法院，清算中的重大問題都由政府參與或直接決策，法院失去司法獨立，實際上成了政府的清算機構。
第四，對清算組違法失職行為無法追究法律責任。清算組作為臨時性組織，成員來自不同政府部門，大多不領取報酬。當因清算組成員違法失職行為給債權人造成經濟損失時，其所屬政府部門不承擔法律責任，因其不是政府部門的職務行為造成的。而當損失是由來自不同政府部門的清算組成員共同造成時，更無法劃分責任范圍。如將其視為清算組成員的個人責任，又是其在無償工作的情況下對過失行為負責，法律依據不充分。在清算組解散後，追究其責任尤其難以進行。
所以，革除清算組體制的弊端，將其改為管理人制度，是新破產法走向規范化、國際化的重要一步。
三、管理人的選任
(一)選任時間。破產程序從何時開始，各國立法規定不同。德國等大陸法系國家以破產宣告為破產程序的開始，英國等英美法系國家多以案件受理為破產程序的開始。
新破產法草案規定，破產案件受理後即選任管理人接管破產企業。這時債務人尚未完全喪失對財產的管理與處分權，由管理人接管破產企業是否適當，有無法律依據，是否損害債務人的權益，便存有爭議。破產案件受理後，債務人仍可進行企業經營活動，雖然受到必要的限制。
筆者認為，這一規定是不妥的。問題產生的主要原因，是新破產法草案將破產清算、和解與重整三種程序的受理階段合並規定。合並規定的目的是要盡量減少破產法的條款數目，但結果不僅使三種程序受理階段的不同特點無法有針對性地被規定出來，造成操作層面的混亂，而且也使管理人在三種不同程序受理階段，乃至後續程序中的職責產生一定程度的混淆。
解決問題的根本方法是將三種不同程序分別作系統規定，獨立成章。這樣雖會增加破產法的條款數目，但可以保證其科學性、完整性與系統性，不會出現因規定不明或程序混淆而難以操作的問題。但在慣性之下對此再作根本性修改可能比較困難，補救性的方法只能是針對每一可能發生問題之處分別進行調整。不過仍難免造成體系混亂，掛一漏萬。
(二)選任方式。各國對管理人的選任方式不同。有僅由法院選任的，如日本、法國等；有僅由債權人會議選任的，如英國、美國等；也有以債權人會議選任為主，以法院等機構選任為輔，或是主輔相反的，如德國。管理人選任方式往往與一國立法對管理人及債權人會議的法律地位的規定有關。從破產法的發展歷史看，各國破產法在管理人的選任主體上，普遍尋求一種融法院指定和債權人選任於一體的方法，絕對由法院指定或絕對由債權人選任都不是現代破產法的發展趨向。
現行《破產法》規定，清算組成員由法院從企業上級主管部門、政府財政部門等有關部門和專業人員中指定。拋開其它弊端，法院選任管理人，較之由債權人會議選任，有利於提高效率。但管理人的工作與債權人利益密切相關，完全由法院選任可能出現忽視債權人利益的現象，所以必須在此方面給債權人一定的參與權或決定權。
在新破產法的立法過程中，有人主張，在首次債權人會議之前，由法院選任管理人或曰臨時管理人。在首次債權人會議上，可以確認法院選任的管理人，或自行選任。在債權人會議另行選任管理人之前，法院指定的管理人不得辭去職務。如個別債權人認為管理人與本案存在利害關系，可能影響公正行使職權，或有違法損害債權人利益的行為，可向法院提出撤換請求，由法院決定。目前的新破產法草案基本上採取這一模式。但也有人主張仍由法院選任管理人，債權人會議僅有提出異議和請求更換的權利。
筆者認為，前一主張較為妥當，但還有一些操作層面的問題需要解決。如債權人會議決議確認或選任管理人的表決方法，是按一般決議標准還是特別決議標准?法院或債權人會議如何選擇管理人，是採取招標方式還是其他方式?如何體現公平競爭關系?當債權人會議更換管理人時，工作如何交接，後任管理人能否撤銷前任管理人的不當行為?這些問題都有待立法進一步加以明確。
各國立法通常規定，管理人的選任以一人為原則，但必要時也可任命多人。管理人有數人時，共同執行其職務，經法院許可，可以分管職務。在此須注意，管理人雖只任命一人，但並非破產管理工作均由其一人完成。管理人可以聘請律師事務所、會計師事務所作為工作機構或聘請專業人員，在其指揮下完成破產事務的管理。
(三)選任資格。對管理人的資格條件，各國立法規定不一。英國破產法規定，只有自然人才能出任破產案任的管理人，法人組織不能充當管理人。未清償債務責任的破產人無任職資格。管理人任職的積極條件為參加政府承認的職業團體或曾憑直接申請取得工商部頒發的個人執業許可。法國的管理人只能由法院從全國委員會制定的名單上指定，法院得依職權或依申請調換管理人。在日本，即使符合破產管理人一般性資格條件的人，如與破產案件有利害關系，可能被懷疑是否能公平地執行職務，也不應選任之。
我國現行破產法在清算組成員的資格上採取了不同於世界各國的規定。清算組成員由法院從企業上級主管部門、政府財政部門等有關部門和專業人員中指定。在實務中，因法院並不清楚政府有關部門中哪些人員可以被指定為清算組成員，無法直接指定，所以只能向政府有關部門發出成立破產清算組的通報，由其決定參加清算組的具體人員名單，法院再據此向有關部門及人員發出參加清算組的指定函。所以，清算組成員雖名為法院指定，實則是由地方政府決定。
在新破產法草案中改變了清算組制度，設立專業化、市場化的管理人制度，規定了管理人的積極資格與消極資格條件。根據其初步設計，管理人將由下列組織、機構或者人員擔任：(1)依法設立或者由法院指定設立的清算組；(2)依法設立的律師事務所、會計師事務所、破產清算事務院所等社會中介機構；(3)具備相關專業知識並取得專門執業資格的人員。組織、機構擔任管理人的，應當聘請具有相關專業知識和專門執業資格的人員協助工作。在消極資格方面，新破產法草案擬規定，有下列情形之一的，不得擔任管理人：(1)受過刑事處罰或者有其他不良記錄的；(2)注冊會計師、律師等曾被吊銷執業證書的；(3)與本案有利害關系的；(4)法院認為不宜擔任管理人的。
在新破產法的起草過程中，對管理人的資格問題存在以下爭議：
第一，自然人能否擔任管理人。有人主張，只能由機構擔任管理人。他們認為，自然人無論是社會信譽還是賠償能力均不足以承擔管理人的職責。反對者認為，如僅限由機構擔任管理人，小的破產案件會造成破產成本過高與社會資源浪費。筆者認為，管理人不宜只由機構擔任。其一，與許多國家允許或只允許自然人出任管理人的慣例不符。其二，這是我國計劃經濟傳統上對個人與個人權利歧視的表現。其實恰恰只有個人才能對其行為負起完全的法律責任，財產賠償能力不足的問題可以通過職業責任保險解決。
第二，在新破產法草案本次稿本中增加了「依法設立或者由法院指定設立的清算組」也可以擔任管理人的內容。據稱這是考慮有的企業的政策性破產，仍要採取由法院從政府相關部門中指定清算組的方式進行。這將使舊體制的弊端全部延續到新法之中，但對問題的解決方法卻未作規定。筆者一直在考慮，是否國有企業的政策性破產完全要由政府部門操作?而且所謂依法設立的清算組又是依什麼法，如何設立，新破產法也未作規定。所以，筆者認為，這一款規定應修改。
第三，對管理人執業資格的確認。這里涉及兩個問題。其一，機構擔任管理人是否需要取得執業資格。有人認為，管理人的執業資格僅指個人的資格，對機構不設置執業資格。凡依法設立的律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構均可以擔任管理人，但其派出的工作人員應當具備管理人的執業資格。有人則認為，並非所有的律師事務所、會計師事務所都能勝任破產管理工作，所以對機構也應設置執業資格，並通過考核、年檢等制度加以規范。否則，讓那些不具備專業知識、沒有相應能力的機構擔任管理人，將影響破產程序的進行，加大當事人的損失風險。其二，個人的執業資格如何確認。有人認為，並非所有律師、注冊會計師等都能勝任管理人工作，故應設管理人資格考試制度。有人認為，破產管理工作對管理人的實務能力要求較高，僅靠考試不能保證其具有相應能力，所以還應強調通過考核的方式將具有實務經驗與業績的人吸收到管理人隊伍中來。還有人主張，凡是具有律師、注冊會計師資格的人即可取得管理人執業資格，無需再進行考試，否則將會造成新的市場准入障礙，出現壟斷現象，妨礙公平競爭。
沒有特殊的資格管理制度，可能出現濫竽充數的現象；設置資格考試等制度，又可能造成市場准入障礙。這的確是個兩難問題。考慮到我國首次建立管理人制度，應進行較為嚴格的管理，筆者曾主張，對個人擔任管理人的執業資格由政府設置資格考試及考核制度，對機構擔任管理人的資格根據法定條件認定。但在其後與中國注冊會計師協會的負責人商談此事時，其提出將政府的資格管理改為由有關協會培訓後認定資格，不設置專門的執業資格考試。筆者覺得也有一定的道理。這樣以折衷方式處理較為妥當。此外，對管理人資格問題的規定應當與新破產法同時出台，以保證有充分的實施准備時間。
第四，消極資格規定不明。其一，「受過刑事處罰或者有其他不良記錄」此規定過於嚴格，過失犯罪如交通肇事犯罪等似不應包括在內。另外，所謂「其他不良記錄」中的「不良」包括哪些情況，「記錄」是指由誰通過何種程序作出，均無相應解釋，在實踐中無法執行。其二，「人民法院認為不宜擔任管理人的」包括哪些情況?這可能會賦予法院過大的裁量權，侵害到他人的正當權利。新法規定債權人會議有權免除法院選任的管理人而另行選任，如果法院認為不妥，發生矛盾如何處理，立法也無規定。在本次人大常委會審議時也有委員對這些問題提出異議。
還應指出的是，在重整程序中的管理人即重整人更強調其對企業的經營能力，而不僅是清算活動所需的法律或會計專業知識。所以，有的國家對破產清算程序和重整程序中的管理人分別規定資格，職業企業家、經理人應是重整人更適當的人選。新破產法草案也應對此作出區別規定，但在破產清算、和解與重整三程序的受理階段合並規定的情況下要做到這一點比較困難。 四、破產管理人的職責
我國現行《破產法》及司法解釋對清算組在破產清算程序中的職責有規定，主要是接管破產企業，清理、回收、管理、處分和分配破產財產，決定是否履行合同和在清算范圍內進行經營活動，確認別除權、抵銷權、取回權，代表破產企業參加訴訟和仲裁活動等事項。
但在對清算組職責的規定中也存在一些問題。如最高人民法院《關於審理企業破產案件若干問題的規定》第73條規定，清算組應當向破產企業的債務人和財產持有人發出書面通知，要求債務人和財產持有人於限定的時間內向清算組清償債務或者交付財產。破產企業的債務人和財產持有人有異議的，應當在收到通知後的7日內提出，由法院作出裁定。破產企業的債務人和財產持有人在收到通知後既不向清算組清償債務或者交付財產，又沒有正當理由不在規定的異議期內提出異議的，由清算組向法院提出申請，經法院裁定後強制執行。
據此，清算組向破產人的債務人和財產持有人所發出的清償債務和交付財產的書面通知，其法律效力與《民事訴訟法》第191條規定的支付令相同，而且異議期間更短，這是不妥的。它使清算組的書面通知具有司法權行使的性質，不僅與清算組之法律地位不符，而且是對對方當事人訴訟權利的侵害。此外，法院對對方當事人就實體民事權利義務提出的異議，採取裁定的方式處理，也是對其訴訟權利的限制與剝奪。筆者認為，清算組作為破產財產的管理人(即民事爭議的一方當事人)可以也應當向破產企業的債務人和財產持有人發出要求其清償債務或者交付財產的通知，但對方對此提出異議時，清算組應當通過訴訟程序解決爭議。清算組向對方發出的書面通知，即使未獲答復，也不能因此就具有可強制執行的效力。
此外，根據有關司法解釋規定，破產宣告後，破產企業是否繼續生產經營，完全由法院或清算組決定。但因該問題對債權人的利益影響重大，所以管理人的此項決定應得到債權人會議的同意，不能由法院或管理人決定。
在新破產法草案中，對管理人的職責作出了更為完善的規定。如管理人實施債務人的不動產所有權、采礦權、土地使用權、知識產權等財產權以及全部庫存或者營業的轉讓、借款、設定財產擔保、收回擔保物等重要管理行為，應當及時報告債權人委員會，經其許可。在第一次債權人會議召開之前，管理人有上述行為之一的，應當徵得法院的許可。 五、管理人的報酬與責任
現行破產法對清算組的報酬問題沒有規定。在司法實踐中，由政府官員出任清算組成員的一般不領取報酬，律師、注冊會計師等專業人員則領取報酬，數額由法院決定。
各國破產立法均規定，管理人有取得報酬的權利。有的國家規定，管理人報酬的數額由法院決定，如日本、德國。通常，法院確定報酬數額時，需考慮破產案件的復雜程度、破產財產的規模大小、破產分配的比率高低、管理人花費時間、精力的多少以及其努力程度、同業收費標准等多種因素。在美國，為了防止託管人收取過高的費用，破產法對託管人的收費定了一個最高界限，即收費不得超過破產財產總額的3%至15%。
新破產法草案規定，管理人有取得報酬的權利。管理人的報酬由法院還是債權人會議決定，也是立法中的爭議問題。目前的草案規定，管理人的報酬由債權人會議決定。但在第一次債權人會議召開之前，管理人報酬由法院決定。
筆者認為，由債權人會議確定管理人的報酬，客觀上存在利益沖突問題，可能出現雙方因報酬問題無法談攏、管理人缺任、破產財產無人管理的現象，延誤破產程序的進行，所以還是由法院確定較為適宜。但債權人會議對法院確定的管理人報酬有異議的，有權向法院提出進行調整的復議請求。此外，法律應考慮規定一個確定報酬的幅度標准，以利執行。
新破產法草案規定，債權人會議有權選任管理人，所以管理人應對債權人會議負責，而不能僅對法院負責，否則就與選任機制不相符。清算組有損害債權人利益的行為或者其他違法行為的，法院可以根據債權人的申請或者依職權予以糾正，還可以根據債權人的申請或者依職權更換不稱職的清算組成員。
新破產法草案規定管理人應當勤勉盡責，忠實執行職務，應盡善良管理人的注意。管理人違反職責與義務給債務人財產或債權人造成損害的，應當承擔賠償責任。管理人為多數人時，彼此間應承擔連帶責任。在新破產立法中，為保證對管理人違法失職行為法律責任的追究，筆者認為，對於機構擔任管理人的應當參加執業責任保險。 作者簡介：王欣新，中國人民大學法學院經濟法教研室教授、博士生導師，全國人大財政經濟委員會《破產法》起草工作組成員。
B. 破產立法的意義是什麼
企業破產法是完善市場經濟制度的重要法律, 它的順利通過, 在三個方面具有重要意義。
首先, 從完善整個市場經濟規則的角度來說, 新企業破產法彌補了市場退出的法律空白。與市場經濟運行最密切的有三方面的法律, 市場主體法、市場交易法和市場退出法。前兩種法律我國已經陸續出台多部, 但有關市場退出的法律, 卻一直較弱。此次企業破產法的出台, 是經濟主體的重要救濟手段, 為市場經濟提供了一個非常好的法律保障。
其次, 新企業破產法有助於改善整個社會的信用狀況。企業破產法是一部規范市場主體的基礎性法律,只有破產法的出台實施才能有效實現市場的優勝劣汰, 才能促進在公平基礎上的自由競爭, 才會讓參加市場之游戲主體都有一個穩定的預期, 市場才會更有效率, 才能降低交易成本。如果沒有這部法律, 債權人不知道市場風險在什麼地方, 債務人也就難以強化責任意識, 從而影響到市場經濟信用體系的建設「。優勝劣汰」是市場競爭的重要法則, 如果「劣」不能淘汰的話,它就會囂張, 社會信用也難以建立。企業破產法可以發揮驅逐「劣幣」的效應, 促進社會的信用、商業交易中的信用以及個人與個人之間的信用的建立。
第三, 新企業破產法讓中國真正「入市」。近些年來, 我國對外開放步伐加快, 並加入了WTO, 但國際上有一種觀點認為, 中國雖然已經「入世」, 但並沒有真正「入市」, 不承認中國市場經濟地位, 原因之一就是中國沒有一部真正市場經濟的破產法。這次企業破產法的成功通過, 能夠在很大程度上改善我國在WTO中的際形象, 建立起一個有信用、有效率、有保障、有預期的法律機制和市場環境, 打消外資進入中國的顧慮。多數學者期待制定一部市場經濟取向的、和國際接軌的、同時解決中國實際問題的有操作性的破產法,從已通過的法律來看, 這三大預定目標基本實現了。
C. 個人破產制度的立法現狀
1986年12月2日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過的《中華人民共和國企業破產法（試行）》未規定自然人破產制度。
1991年4月9日第七屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國民事訴訟法》第十九章「企業法人破產還債程序」亦未規定自然人破產還債程序。1994年3月，全國人大常委會著手組織新破產法的起草工作，起草組擬定了《中華人民共和國破產法（草案）》初稿，後經多次討論、修改，1995年9月，全國人大財經委員會將該草案提交全國人大常委會，但是，由於種種原因，當時該草案未付諸審議。
雖然該草案未付諸審議，但是該草案將破產法的適用范圍擴大到一切法人和非法人企業，以及對非法人企業的債務承擔連帶責任的自然人。
立法機關在2004年6月提交首次審議的破產法草案中破產法的適用主體范圍包括「合夥企業及其合夥人、個人獨資企業及其出資人」。但在同年10月的二次審議稿中，該法的適用范圍有重大調整，僅被限定為「企業法人」。
2006年8月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會通過的《中華人民共和國企業破產法》是我國現行破產法，該法將適用范圍限定為企業法人，包括國有企業法人和承擔有限責任的其他企業法人。該法第一百三十五條規定：「其他法律規定企業法人以外的組織的清算，屬於破產清算的，參照適用本法規定的程序。」這意味著，合夥企業、個人獨資企業的破產對本法規定的適用，由有關法律規定，
但仍未設立自然人破產制度。我國迄今為止僅將企業法人納入適用破產法的主體。因此，在司法實務中，遇到自然人債務人全部財產不足以清償債務時，均通過民事訴訟程序（主要是通過執行程序）解決該類糾紛。
D. 2016年個人破產法立法有望
香港破產管理署規定個人申請破產應滿足：破產人全部收入交給受託回人管理，不能買屋答，不能有私車，不能有豪華傢具，不能自費出國旅遊，每月服裝、剪發費用不超過800港元飲食不超過3000港元等。總之，也就是不能再過奢華的生活。破產期是對破產申請人的一種法律保護，在香港任何公司或個人，在投資失敗或其它因素的情況下欠下大額債務，而且個人資產已經抵不到還債的要求，為免受到債務公司的恐嚇或者威逼，破產人只好向政府申請破產，是一種政府保護行為，而政府則會收繳破產人的其它資產，房產，債券，和銀行存款等，悉數拍賣，用於清還所欠下的一部分債務，政府會根據不同情況給予破產人一個破產限期，在破產限期內破產人的所有收入和開支都處於政府的監控范圍內，政府會根據實際的情況給予破產人基本生活保障，在破產期，破產人各項收入來源都需要向政府申報，政府會扣除基本破產人基本生活保障所需的費用後，餘下的資金用來償還債務，破產後的各種開支都受限制的，比如購買著侈品，出國旅遊，這些都是不允許的。
E. 如何看待破產立法理念的歷史演變
破產法最早的歷史可以追溯到古羅馬法中的個別強制執行制度，當時的「屠殺分屍」，從某種意義上來看，可以當作是破產雛形中對債權人的公平受償。但破產法經歷了不同的歷史時期後，立法理念也發生了巨大的變化。總體來說，早期的破產法是從保護債權人利益著眼來調整債權人和債務人之間的利益關系，其間隨著債務人地位的變化和提高，破產制度慢慢走向精細和完備。歸納起來，破產立法變遷帶來的理念變化和制度創新至少包括以下幾個方面：
破產法的立法本位發生了重大轉變 破產法最初產生的社會原因是為保護債權人的利益，解決在債務人喪失清償能力時對全體債權人的公平清償。但隨著社會的發展變化，從產生之初的奴隸制、封建制社會走向了資本主義和社會主義階段，破產立法的宗旨和立法本位也經歷了從債權人本位到債務人與債權人的利益平衡本位再到社會利益與債權人債務人利益並重的變化和發展過程。在現代社會中，債務清償關系有時可能影響到他人利益乃至社會整體利益，尤其是涉及到公用企業、金融企業、超大型企業的破產，會影響到社會公眾的利益，產生嚴重的失業等社會問題。故當代各國在法律上十分重視如何對陷入債務危機的大型企業的挽救，以避免因破產可能產生的社會負面作用。因此，面對社會發展形式的變化，如果僅僅局限於從私法的角度考慮破產問題，難免會導致對國家介入調整社會整體利益的制度採取懷疑和否定態度。但是，僅僅依賴傳統的民商法理念，往往是難以實現維護社會整體利益目標的。因此，在我國新的破產立法中，應當在遵循市場經濟的規律對債務關系進行傳統的私法調整的同時，還需要運用經濟法的理念，從社會本位的立場，維護社會整體利益，確保法律的公平、正義、效率價值的實現。破產法立法本位變遷，對我國當今構建金融機構破產制度無疑有著重要的指導意義。
破產法的制度價值不斷變化和創新 破產立法本位的變遷必然會帶來破產法的制度價值的變化。在傳統彌補傳統民事救濟手段的不足，保障債權人公平受償的價值基礎上，現代破產法還具有兩個新增價值：第一，給予債務人以重新開始的機會。傳統破產法以保護債權人為要而對破產人實行懲戒主義， 破產程序的目的僅僅是使各債權人獲得公平清償，但債務人在破產後不能獲得免除債務的優惠。這樣使得債務人沒有申請破產的積極性和原動力，其結果是即使出現了破產原因，債務人仍不申請破產，而使得財產繼續減少，最終不利於債權人。現代破產法既體現了對債權人的保護，也體現了對債務人的保護，其最大的特點是對符合法定條件的誠實的債務人進行免責，以使其擺脫債務，東山再起。第二，現代破產法還具有及時切斷債務膨脹，保障經濟秩序良好允許的功能。現代交易是一個相互聯系的鎖鏈，各交易主體均是這鏈條上的一環。一個主體的破產，往往會影響其他主體，而引起連環破產。而現代破產法恰恰可以及時有效地切斷該鏈條，進而保護經濟秩序的良性運轉。
與此同時，破產法的間接調整作用也日益為當今社會所認識。所謂間接調整作用是指破產法對調整債務關系的同時，還可以進一步完善市場經濟優勝劣汰的競爭機制;促進企業改善經營管理，提高經濟效益;通過破產來優化資源的配置和使用，調整社會產業與產品結構。必須承認，破產法的間接調整作用是不容忽視的，但應當清醒地看到，這些作用都是通過破產法對債務關系的調整而間接實現的。不能將這些間接調整作用理解為我國制定破產法的根本動因，更不能以此來說明破產法存在和實施的必要性，否則便是本末倒置，必將產生危及破產破產法存在價值的種種錯誤認識。我國過去對破產法宣傳在這方面存在一定的失誤，一談到破產法，多從社會表現出發，片面、功利地強調其間接調整作用，而對其本質作用缺乏認識，宣傳不足。所以，當破產法的實施與改革中的舊體制發生矛盾，出現困難時，便自然冒出種種以其他制度取代破產法、乃至完全否認破產法的錯誤主張。 正是因為如此，才導致我國1986年的《企業破產法(試行)》實際上自身早已「破產」。 在目前構建我國金融機構破產制度呼聲日益高漲的時期，也存在過分渲染破產制度間接調整作用的輿論，立法機關對此應當確立正確的認識，正確對待現代破產法制度價值的變與不變。
現代破產法注重從廣義上理解破產概念，有機銜接和解、重組等相關制度 傳統觀念認為，破產概念是有其特定含義的，僅限於指處理經濟上破產時債務如何清償的一種法律制度，即在債務人不能清償債務時，由法院主持強制清算其全部財產，公平清償全體債權人的法律制度。但這其實只是最為狹義的理解。而現代學者通常對破產法律制度作廣義的理解，將破產清算以外的各種以避免債務人破產為主要目的的和解、重整法律制度也視為破產法律制度的組成部分，而不是僅將其狹義地理解為破產清算制度。
從英美日等發達國家的金融機構破產制度分析可知，國外的金融機構破產也是採取廣義的理解，和解、重組等市場退出方式和破產清算制度有機結合，統一構成廣義上的金融機構破產退出機制。我國1986年《企業破產法(試行)》其實也意識到了這一點，在該法中規定了和解、整頓等制度。現行的《商業銀行法》、《保險法》也都將託管、接收等制度與破產清算規定在一起。鑒於這種觀念上的變化和現行制度基礎，我們構建新的金融機構破產制度必須充分考慮這一點，在立法中有機銜接託管、重組與破產清算之間的關系。
現代破產法充分意識到破產欺詐的危害，強調加重破產法律責任 一部法律如果沒有健全、完善的法律責任制度是不可能得到正確實施的，破產法更是如此。目前，破產案件中的欺詐逃債行為十分嚴重。一些債務人利用破產程序終結後余債可免於清償的規定以及國有企業政策性破產的優惠政策，策劃各種欺詐逃債行為，侵害債權人利益，損害職工利益，破壞經濟秩序，有些還是在地方政府的支持、默許下進行的。如不堅決打擊破產欺詐行為，破產法的實施將步入誤區。 為此，現代破產法都非常注重從法律責任上設計相應對策來解決此類問題。我國新破產法草案中，一方面是設置了較現行立法更為完善的撤銷權與無效行為制度。另一方面是從民事、行政以及刑事法律責任規定上加重對破產企業負責人和破產欺詐行為的處罰力度。
在金融破產領域，由於金融機構破產必然要受到當局嚴格的金融監管，此類現象發生的可能性相對較小，但也不能忽視。再者，對破產企業負責人規定嚴格的破產法律責任有助於督促經營者遵從法律規定，謹慎從事經營，起到一定的懲戒和威懾的作用。另外，在我國還存在不少地方性金融機構，利用破產欺詐損害國家利益，維護局部地方利益的情形也難保不會發生。因此，構建我國金融機構破產制度時，必須注意現代破產法的最新理念，完善金融破產法律責任的規則設計。
F. 根據我國企業破產法的有關規定我國破產立法採取的立法准則是什麼
【1】企業,《破產法》第一條
為規范企業破產程序，公平清理債權債務，保護債權人和債務人的合法權益，
維護社會主義市場經濟秩序，制定本法。
【2】屬於A，清算主義。（盡管說的「主義」二字不恰當）
G. 新破產立法與國企政策性破產的關系
在新破產法立法中，一個爭議最大的社會政策問題就是原國務院規定的國企政策性破產制度應否繼續保留。在國務院為國有企業破產試點工作而下發的《國務院關於在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》（1994年，下稱《通知》）和《國務院關於在若干城市試行國有企業兼並破產和職工再就業有關問題的補充通知》（1997年，下稱《補充通知》）等文件中，對破產國企職工的失業救濟、安置費用等問題，規定了一套與破產法基本原則不同的政策性破產制度，在司法實踐中與依法破產構成兩個不同的破產法實施體系，並由此產生在新破產法中對政策性破產是否保留的爭議。
政策性破產與依法破產的區別，關鍵是職工失業救濟、安置費用等（破產法規定應予清償的勞動債權除外）由誰承擔。國務院《通知》及《補充通知》規定，安置破產企業職工的費用，首先從破產企業依法取得的土地使用權轉讓所得中撥付。破產企業以土地使用權為抵押物的，其轉讓所得也應首先用於安置職工。不足支付的部分，從處置無抵押財產、抵押財產所得中依次支付。破產企業財產拍賣所得安置職工仍不足的，按照企業隸屬關系，由同級人民政府負擔。破產企業未參加養老保險、醫療保險社會統籌，或者養老保險、醫療保險社會統籌基金不足支付的，破產企業離退休職工的離退休費和醫療費也從破產財產中支付。據此，政策性破產是通過減少破產財產與分配將上述費用轉嫁由債權人承擔。而在依法破產時，上述費用由失業保險基金等社會保險基金中支付，或由各級政府承擔。
政策性破產的確在優化國有經濟結構、提高國有企業經濟效益、解決部分國有企業職工的安置費用、維護社會穩定等方面起到一定作用，但因其存在違背破產法基本原則、損害債權人利益、違反擔保法等問題，在新破產法立法中引起一些立法者尤其是債權人方面的強烈反對，堅決主張廢除。不過，在本次提交全國人大常委會審議的破產法草案中體現出其傾向性意見，即在國務院規定的期限和范圍內保留有關政策性破產的適用。
H. 個人破產法立法計劃
2019年列入人大五年立法計劃，預計2025年正式出台。有點晚，可能很多債奴都等不到那天到來而先選擇離開這個世界！
I. 破產的立法過程
從1994年開始，企業破產法就列入了中國人大常委會的立法規劃之中。這部法律起草經歷了三屆中國人大任期，費時十二年之久，期間幾次擱淺。1994年3月， 根據八屆中國人大常委會立法規劃的要求，八屆中國人大財經委開始組織有關部門和研究單位成立起草組，開始研究起草破產法草案。為了廣泛聽取意見，起草組組織若干調研組到各地進行了深入的調查研究，同時委託遼寧、四川兩省人大財經委分別起草出一份草稿。並就《企業破產法(試行)》和《民事訴訟法》第十九章「企業法人破產還債程序」及國務院有關規定的實施經驗進行了總結。在上述工作的基礎上，起草組經過深入研究論證，廣泛徵求意見，擬訂出破產法草案初稿，經向有關部門、地方和國內外專家多次徵求意見，形成《中華人民共和國破產法(草案)》，經八屆中國人大財經委員會全體會議討論通過後，於1995年提交中國人大常委會。但是，由於對本法的出台時機是否成熟存在不同意見，以及社會保險制度及其立法一時難以配套等原因，草案當時未能進入中國人大常委會審議程序。
九屆中國人大期間，起草組繼續進行這一工作，一方面對當時企業改革與破產現狀進行總結研究，同時著手繼續修改破產法草案。2000年3月，起草組召開會議，就草案的修改問題進行了研究。大家認為，隨著國有企業改革的進一步深入和市場經濟的發展，將草案提交常委會審議的時機已基本成熟，草案包含的內容經過反復修改，廣泛徵求意見，已基本可行，起草組應當抓緊工作，爭取早日提交常委會審議，會議還就草案修改的原則提出了具體意見，原擬於2002年上半年再次上報中國人大常委會審議，後因個別地方出現了企業不穩定現象並引起人們對國有企業破產有關問題的分歧意見，這一工作又暫告一段落。
十屆中國人大成立後，企業破產法再次被列入五年立法規劃，確定繼續由中國人大財經委員會負責組織起草。財經委員會於2003年8月調整起草機構，再次啟動草案修改起草工作。起草組根據中國人大常委會領導的指示和立法指導思想，總結以往工作，結合中國國情和實踐經驗，廣泛開展調查研究，多次召開立法座談論證會，認真聽取各方意見，不斷修改完善草案，並於2003年11月將草案再次送各地和有關部門徵求意見。就草案涉及的一些重要問題，採取登門拜訪的形式，與有關方面多次進行協商，基本取得一致意見。2004年5月，起草組再次召開大規模座談會，徵求人民法院、國務院有關部門、地方、企業、職工和破產清算從業人員的意見，就一些重要問題進一步達成共識。5月28日，草案經中國人大常委會辦公廳正式徵求國務院意見。隨後，起草組逐條研究國務院等各方面反饋的意見，再次對草案進行了修改完善，形成正式草案，經中國人大財經委全體會議審議通過後，於2004年6月21日正式提交十屆中國人大常委會第十次會議進行初審。
此後，十屆中國人大常委會第十二次會議在2004年10月對草案進行了第二次審議。本來是再經過一次修改審議以後，就可以通過了，但恰恰在這一關鍵時刻，在破產清算、債務清償順序問題上出現了爭議，爭議的焦點是到底勞動債權優先，還是擔保債權優先？這一爭就是兩年。
兩個優先都有硬道理。立法時到底把哪個放在優先的地位，就成了立法者的難題，處在兩難之間，難以取捨。在中國人大和國務院領導的關注下，中國人大法律委員會、法工委和國務院法制辦以及許多專家學者進行廣泛調研，做了大量工作，終於找到了結合點與突破點，提出了這一「新老劃斷」的方案。這是立法工作的重大突破，解決了歷史遺留難題，也和立法的指導思想統一起來，掃除了障礙，同時也凸顯出這部法律的中國特色。這一處理方式得到了各方面的廣泛認同，在這次常委會審議修改之後，以157票贊成，2票反對，2票棄權獲得通過。
起草過程中爭議較大的問題
在法律起草過程中，在適用范圍、破產原因、重整制度、破產企業職工權益保護、金融機構的破產等問題上都曾有過爭論： 早先的草案對於企業破產原因規定為：「債務人不能清償到期債務的，依照本法規定的程序清理債務」。這樣規定，簡單明了、易於操作。在徵求意見和審議中，有不少人存在一種擔心，即僅以這樣一個原因即允許債權人或債務人申請破產，會不會引發大量企業，特別是國有企業破產呢？會不會給一些惡意申請者以借口？也有意見認為，如今有一些國有企業不同程度存在不能清償到期債務的問題，如不加限制地以一種原因作為破產原因也不利於這類國企的脫困。根據這一情況，立法機關將破產原因修改為，企業法人不能清償到期債務，並且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力。
第三個問題，關於金融機構的破產。依據本法規定，商業銀行、保險公司等金融機構的破產從大的方面應適用本法。但由於這類企業比較特殊，對於這類企業的破產要有一定的特殊措施。故在起草過程中，曾有人建議商業銀行等金融機構的破產不適用本法。但後來考慮到如不適用本法，就這類企業的破產專門制定破產法既不可能，也不符合立法的經濟性原則，而且本法規定的相關程序對這些企業也是適用的。故在最後通過的法律中，對金融機構的破產做了較為具體的規定，同時規定由國務院依據本法和其他有關法律的規定製定實施辦法，即對這類企業破產的一些特殊事宜，要按照國務院依據企業破產法和商業銀行法等法律、行政法規制定的實施辦法來辦理。