文官立法

A. 我國公務員制度和西方文官制度的異同

西方文官制度和我國公務員制度比較的共同點
作為一種被大多數國家所採用的先進的、科學的人事管理制度, 我國的國家公務員制度同西方資本主義國家的文官制度有共同之處, 主要表現在:
(一) 公開考試,擇優錄取。不論中西方,公務員的錄用都堅持公開、平等、競爭、擇優原則。「英國歐密院1870 年規定,凡未經考試並持有文官事務委員會及格證書的不得從事任何事務官職。美國也於1883 年規定了競爭擇優的原則,規定文職人員應通過公開考試,爭取首次任用的人員通過競爭性考試。」經過百餘年的發展,西方國家的開始錄用制度,無論考試內容還是考試形式和技術,都已發展的十分完備,公開競爭擇優原則已成為現代公務員制度的主要原則。同樣地,我國也吸收了西方國家公務員制度的有益經驗來完善本國的公務員制度建設。而這些科學成分和有益經驗,最重要的是堅持公開、平等、競爭、擇優的原則。這是國家公務員制度的靈魂和標志,離開這一原則,國家公務員制度就失去了科學的根基。
(二) 對職位進行分類。為了使人事管理科學化,西方各國大都實行了比較嚴格的職位分類。當前西方各發達國家對文官的職位分類一般採用「品位分類」和「職位分類」兩種形式。前者以英國為其代表,其主要特徵是「因人而分」,其分類依據是公務員個人所具備的條件(如資歷、學歷) 和身份(如官職地位的高、低所得薪俸的多少) 後者以美國為其典型,其主要特徵是「因事而分」,其分類依據是職位的工作性質、難易程度及所需資格條件。兩者難辯伯仲,各有千秋。目前,兩者有相互吸引,互相補充,逐漸融合的趨勢。「我國的職位分類制度,是在吸收和借鑒職位分類和品位分類優點的基礎上,根據我國的國情制定的具有中國特色的人事分類制度。在職位設置職位調查職位評價類別劃分以及編制職位說明書等方面,主要採取職位分類的原則,在列等歸級方面則主要採取品位分類的原則和方法」。
(三) 「考績制」的廣泛應用。西方各國一般都根據文官的工作能力、努力程度、工作成效來決定文官是否受到晉升、獎懲等。考績制的廣泛運用,能健全人事制度,完善行政系統,改進領導,鼓勵競爭,提高工作效率,及時發現人才,做到知人善任,給予文官或公務員以公正的待遇;同時考績是衡量工作成績的主要手段,也是作為對文官的晉升、獎懲、調轉的依據。我國國家公務員的考核以履行職位職責和完成年度工作目標為主要依據,考核的內容包括德能勤績四個方面,重點考核工作實績,通過考核公務員本人的實際工作表現評定等級,給予晉升或降級。
西方文官制度和我國公務員制度比較的不同點
國家性質的不同, 決定了國家職能的不同。公務員制度作為國家管理制度的重要組成部分,必須服從、服務於國家管理的需要。由於各國的社會制度、政治體制及具體國情不同, 公務員制度也存在差異。我國的公務員制度在不斷自我完善的基礎上, 汲取了大量西方文官制度的先進經驗和做法, 但我國是社會主義國家, 國家的一切權力屬於人民, 這也決定了我國的公務員制度與西方資本主義國家的文官制度相比, 有本質的區別, 具體表現在:
（一） 公務員制度產生的社會政治背景不同。西方資本主義國家由多黨或一黨多派相互競爭、輪流執政, 在此條件下, 為了保證政策的延續性, 政局的穩定性, 提高行政效率, 官吏被分為了與政黨共進退、掌握決策大權的政務官和不與政黨共進退、專門處理日常政務的事務官。政務官與事務官的劃分是西方文官制度形成的標志之一。這種劃分是為了避免政黨政治中產生的政黨分贓制所造成的門閥政治、士族政治等腐敗現象, 把政治與行政相對分離。而我國實行的是中國共產黨領導下的多黨合作制, 不存在輪流執政的問題。我國國家公務員制度是在堅持中國共產黨領導前提下, 在鄧小平同志關於改革幹部人事制度的思想指導下, 逐步總結深化幹部人事制度改革的經驗, 並吸收借鑒了國外人事管理的一些科學合理的做法形成的。所以我國國家公務員制度, 是對現行幹部人事制度一些弊端的改革。它不是對我國幹部人事制度的全盤否定, 而是依據黨政分開、政企分開、對各類工作人員實行分類管理的原則, 將政府工作人員從以前龐雜的幹部隊伍中分解出來, 從而達到強化政府機關職能、提高效率的目的, 是我國幹部人事制度的自我完善和發展。
（二） 對公務員的政治要求不同。西方文官制度實行所謂「兩官分途」。「兩官」即政務類公務員和業務類公務員, 或稱政務官和事務官, 他們是截然不同的兩個體系, 相互之間不能互相轉任, 強調政務官所謂「政治化」,事務官所謂「職業化」。政務官由選舉產生, 代表執政黨領導或參與政府的工作, 對選民和執政黨負責。他們實行嚴格的任期制, 與政黨共進退, 一般不以官員為終生職業。而事務官則通過競爭性考試進入公務員隊伍, 實行職務常任, 非因法定事由不被解職, 他們對首長負責, 要求「政治中立」, 不得參加黨派活動, 不與政黨共進退, 只能依據法律和政令執行任務, 不得夾雜偏見,也不得對決策的成敗負政治責任。而我國公務員法明確規定, 公務員制度堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和「三個代表」重要思想為指導, 貫徹社會主義初級階段的基本路線, 具有明確的政治要求, 是黨的組織和幹部制度的一個組成部分, 是為政治路線服務的, 並且接受黨的領導和人民的監督。我國的公務員可以參加中國共產黨和其他民主黨派, 可以參加這些政黨的活動; 公務員作為人民的一員, 有選舉權和被選舉權, 可以而且應當積極參加國家政治生活, 行使當家作主、管理國家的權利。在我國政府機關中, 政府組成人員和非政府組成人員雖然在方式上不同, 但所有工作人員, 不論職位高低, 都是人民的公務員, 黨和國家對他們的要求是一致的, 他們必須既懂政治, 又懂業務。
（三） 對公務員的管理體制不同。西方國家強調文官管理是一個獨立的管理系統, 不受政黨干預, 與黨派脫鉤, 黨派不得直接管理文官。而我國公務員法規定, 公務員制度貫徹中國共產黨的幹部路線和方針, 堅持黨管幹部原則。主要表現在: 黨制定幹部工作的方針政 策, 指導幹部人事制度的改革, 做好對幹部人事工作的宏觀管理和監督, 同時推薦和管理好重要幹部; 各級政府組成人員和其他重要公務員, 由黨的組織部門考察, 黨委討論決定, 依法由各級人大選舉產生或由各級政府任命。
（四） 公務員的價值取向不同。西方國家的公務員是一個特殊的利益集團,他們相對於老百姓來說是政府官員, 而相對於政府來說則是雇員。西方國家的文官制度特別強調維護公務員的特殊利益。其公務員系統是封閉的, 其他行業的人難以進入, 而一旦進入, 便可以終身任職。西方國家的公務員為了維護自己的特殊利益, 常常會有代表自己利益的組織、團體向政府提出要求, 與政府進行談判, 政府還設置了專門機構, 協調與公務員的關系。而我國公務員法在規定公務員權利的同時, 也規定了公務員的義務, 要求公務員: 全心全意為人民服務, 忠於職守, 勤勉盡責, 遵守紀律, 恪守職業道德,模範遵守社會公德, 接受人民監督。這就從立法上確定了公務員制度必須堅持全心全意為人民服務的宗旨, 公務員沒有自己的特殊利益, 也不容許公務員搞特權, 而是代表人民執行國家公務。我國的公務員系統不是封閉的, 而是開放的, 其他行業的人只要考試合格, 就可以進入, 因此不可能形成特殊的利益集團。
（五） 對公務員的淘汰管理不同。西方文官制度不強調公務員的辭退問題, 有些國家的立法中甚至沒有辭退的規定。這主要是因為西方國家對業務類公務員實行職務常任制度。即使規定了辭退制度的國家, 辭退公務員的情形也很少發生。而我國公務員法明確規定了公務員辭退條款, 打破了幹部「能進不能出的」傳統做法。允許行政機關依法辭退少數不履行公務員義務、喪失公務員條件的人員, 從而形成優勝劣汰的良好機制, 保證公務的有效執行。

B. 如何理解西方文官制度的基本原則

公開考錄:即所有的文官都必須通過公開的競爭性考試擇優錄用，政府人合一級官位都向成績優秀者開放。實行公開競爭考試，不僅推動了公務員隊伍的發展，維護了資產階級多黨競爭的政治格局，也符合資本主義社會化大生產和市場經濟發展的需要。西方各國都用立法的形式把考核內容、方式、條件、機構等固定下來形成制度，這對建立一支精幹、穩定和高水平的公務員隊伍，保持行政系統的高效率和連續性起了重要的作用。 功績制：是以個人才能、工作實績、效果與貢獻大小，作為公務員錄用與享受待遇的主要條件。這是競爭擇優原則的具體體現，也是公務員制度的另一個重要標志 政治中立：即要求公務員政治上的中立，規定公務員不得參加某些政治活動，對政黨政治採取公正、超然的態度。其目的在於避免公務員成為政治斗爭的工具，避免破壞人民對公務員的信任。這原則適應了政府工作職業化的要求，保證了國家行政管理的連續性。 兩官分途而治：必須將國家機器大致區分為政治活動與行政活動兩部分，並由此確定承擔各自職能的政務人員與事務人員產生的基礎，即必須將管理國家公務的公職人員，分成「政務類公職人員」和「事務類公職人員」兩大類，並基於其在政府中的不同地位，職責及其性質、職能等，採用不同的制度進行分類管理。該原則有利於各黨派進行和平競選，保證國家政局的穩定和公共行政的連續，提供公共行政效率。 統一管理：即對政府部門公務員實行綜合管理，以做到真正的人權與事權管理的一體化，提高政府管理的效率和效能。西方各國紛紛成立了統一的公務員管理機構，將各種人事行政活動集中起來，遏制了人事工作中部門分割，各自為政的現象。統一管理能有效促進「機會平等」、「同工同酬」等重要人事管理原則的實現。

滿意請採納

C. 清代文官制度是如何形成的

作為一個歷史悠久的文明古國，中國古代的官吏制度延續和發展了數千年。而在整個官吏制度中，文官制度是特別重要的環節。

“武威克敵，文教治世”，歷史上很多時間段，朝廷都奉行“重文輕武”的傳統。這樣一種制度安排，既有來自理性的積淀，也有來自那些靠武力實現改朝換代的君王們對武力難以駕馭的恐懼感。

清代是我國最後一個封建王朝，各方面都高度成熟，文官制度也不例外。從定鼎中原之初開始，“文治”就成了清朝堅定奉行的基本國策。順治七年，順治對禮部發了一道上諭：“帝王敷治，文教為先”，重文輕武的傳統在宋朝的基礎上更進一步。

文選司的主要職責是選缺補缺，得到官缺的人，自然會喜氣洋洋；

考功司主要負責行政處分，意味著上頭有人怒目而視；

驗封司要處理官員的丁憂事項，丁憂說明父母或者祖父母去世，便會哀傷；

稽勛司主要負責嘉獎與封典，官員和稽勛司對接，往往會其樂融融。

因此，有稱吏部這四司文“喜怒哀樂”四司。

D. 1883年美國文官制度的特點及意義

1、特點
第一，公開考試，擇優錄用。即絕大多數文官都必須通過公開的競爭考試，擇優錄用，政府任何一級文官職位，都要向成績優秀者開放。西方各國幾乎都用立法的形式把考試的內容、方式、條件、機構等方面固定下來，形成制度，例如日本法律規定，所有公務員都必須經過考試才能進入國家機關，否則就要受到嚴厲的懲罰。輕者罰款10萬日元以上，重者處以一年徒刑。公開考試，擇優錄用制度地有效貫徹，對於建立一支精幹、穩定和高水平的文官隊伍，保持行政系統的連續性和高效率具有重要的作用。
第二，嚴格考核，晉升唯功。考核是文官制度中的一項重要內容，是提高工作效率的中心環節。西方各國都非常重視對文官的考核工作，一般都堅持以下3個原則，即職責一致的原則、獎懲結合的原則、公平對待的原則；考核內容詳細、全面，例如英國對文官的考核包括工作知識、人格性情、判斷力、責任心、創造力、可靠性、機敏適應性、監督能力、熱心情形、行為道德等10個方面，每項按5等打分，再以5等總評。美國除了對文官定期考核工作數量、工作質量和工作適應能力之外，還非常重視平時考核，禁止文官在辦公室看報、吸煙、聊天、會客、寫私人信函等等，每天都要撰寫工作報告，准確記錄工作內容和數量，作為考核的依據之一。
第三，政治中立，職務常任。西方各國普遍要求文官必須在政治上保持中立，不得介入黨派活動，不得參加黨派競選，不得以黨派偏見影響決策，文官的工作與黨派完全分開。
西方國家一般把政府官員分為兩大類，一類稱為政務官，他們往往隨黨派競選的勝敗而進退，主要擔任各部、委的行政首長，構成內閣成員，有一定的任期限制；另一類為事務官，即我們通常所稱的文官，他們一般被錄用後，就按工作成績逐年提升，對自己的本職工作有全面的了解，實行職位的常任制，只要沒有過失，就可以終身任職，有終身的職業保障。
第四，官紀嚴明，待遇優厚。西方各國對文官普遍具有嚴格的紀律要求，例如要求文官必須忠於國家，忠於政府，嚴守國家機密，不得參與任何商業性的盈利活動等等。與此同時，各國都有比較完備的關於文官的法律、法規，對文官的身份、地位、權利和義務做出了十分詳備的規定。所謂法律保障包含兩層含義：一是對文官的權利做出明確的規定；二是當他們的權利受到侵犯，或因違反紀律受到不適當處分時，有權向司法機關或有關專門機構提出申訴，並受到法律和法律程序的保障。
西方各國文官待遇普遍比較優厚。除了較高的工資外，還有職務津貼、住房津貼、子女撫養補貼等等，退休後享有來源固定的、較為豐厚的退休金。
2、意義
把競爭的機制引進文官制度中去，從而在一定程度上減少了政府中的腐敗現象，改進了文官的素質，激發了公職人員的工作積極性，提高了政府的工作效能，促進了文官的專業化及政府管理上的科學化。
解決了因各政黨輪流執政而造成的政府大換班以及隨之而來的政治秩序的混亂，尤其是正常性的政治決策和執行受到干擾的現象。此外，文官制度的建立使行政官員的選拔有了一個相對公平、統一的標准。與之相適應的行政人員的職業素質亦隨之建立起來。20世紀以來，由於美國政治生活進一步民主化，行政管理水平又有了巨大的提高。美國文官制度的健全化，使得上層建築適應了工業化社會的需要，對於資本主義社會的正常運行，起了保證的作用。

E. 西方文官制度是什麼樣的

通常以 1870 年6 月4日英政府頒布的正式確立公開競爭考試制度的樞密令，作為英國文官制度正式建立的標志。它的形成和建立，部分滿足了新興工業資產階級要求國家機器適應和保護生產力發展的願望，所以很快為資本主義各國所採用。加拿大和美國在英國的影響下，分別於1882年和1883年建立自己的文官制度。德國、法國、日本長期保留封建官僚制度，第二次世界大戰後，才真正確立現代文官制度。在西方發達國家建立文官制度的同時，第三世界一些民族獨立國家，仿效或借鑒資本主義國家的經驗，制定本國的文官制度。

①任用制度。文官的任用有兩層含義 :一是將非文官錄用為文官 ；二是錄用的同時或錄用後授予其一定的職務。主要有4種形式:選任制、考任制 、委任制、聘任制 。每個國家根據本國情況 ，往往採用1種或同時採用幾種形式。②文官的權利和義務。權利方面，主要有身份保障權和工資、退休金、撫恤金的領取權；義務方面，主要有執行職務、服從命令、嚴守秘密、對國家忠實、遵守法令、保持「政治中立」等項義務。③職位分類。將各種職位制出職級規范，作為考試、任用、升遷、工資、考核及人事行政管理的依據，可分為兩種類型 :一是美國的「 職務分類」，二是英國的品位分類。前者以「事」為中心，後者以「人」為中心。④考績獎懲制度。定期對文官的考勤和工作成績進行評定，成績優秀者獎勵，工作成績不良者，給予教育、訓誡或調動工作、降低職務，目的在於充分發揮和提高公務員的工作效率。⑤報酬福利制度。各國都規定文官享有工資、退休金、撫恤金的領取權。⑥培訓進修制度。目的在於提高文官的素質和能力。⑦人事管理機構。各國都有專門人事機構，負責管理人事行政事宜。分為部外製、部內制和折衷制3種類型。

第一，文官都是按照國家法律規定，通過一定程序而任用的人員，他們與國家的關系不是契約關系；
第二，文官都是執行國家公務的人員，其服務對象是國家，與其它社會職業是根本不同的；
第三，文官行使國家行政權力，在執行國家公務時代表國家，因而必須依法行政。
所謂文官制度就是指由法律或法令規定的有關文官的考試、錄用、考核、任用、獎懲、培訓、工資、福利和退休等方面的各項管理制度的總稱。
二、西方文官制度的產生
西方文官制度最早起源於英國，是隨著資本主義政治、經濟不斷發展而逐步建立和發展起來的。
在中世紀，英國實行封建專制制度，國王集立法和行政大權於一身，所有官員都是國王的臣僕，一切聽命於國王，官吏的任命和升遷完全取決於門第出身和對國王的忠誠，而個人的品德和才學則無足輕重。這種人事行政制度就是所謂的「恩賜官爵制」。17世紀80年代末期，英國資產階級革命取得最後勝利，並確立了君主立憲制度。國王權力受到極大削弱，議會成為國家最高權力機關。隨後建立了兩黨輪流執政的政治體制。在議會中佔多數席位的黨派掌握了對政府中重要官員的任免權。於是，在議會選舉中取勝而上台的黨派，便把政府官職看作是「戰利品」，合法地、公開地進行論功行賞，加以分配，這就是所謂的「政黨分肥制」。隨著執政黨的不斷更替和內閣的頻繁變遷，政府行政工作人員不斷的大換班，引發政治周期性的震盪和資產階級的重重矛盾，嚴重損害了資產階級的整體利益。這一現實促使資產階級下決心改革舊的官吏制度，探索新的人事行政制度。
英國文官制度的建立經歷了一個漫長的過程。早在1805年英國財政部就設立了常務次官，隨後一些重要部門也相繼設立常務次官，到1833年政府所有部門都設立了常務次官。「政務官」和「事務官」兩大類的「兩官分途」體制由此發軔。政務官包括各部大臣、副大臣和政務次官，負責制定政策，並隨政黨進退而進退；事務官包括常務次官、副常務次官、助理次官等，負責執行政策，不與內閣共進退。這一做法，有效地保證了政府工作的連續性和政局的穩定性。與此同時，這一時期，英國許多政治性報刊開始不斷刊登介紹中國錄用官吏的程序和做法，主張實行中國式的文官考試。
1833年英國政府各部開始實行官職的考試補缺制度。1853年英國議會派遣麥克萊等3人組成委員會調查東印度公司的用人制度。該委員會在調查報告中明確提出了要摒棄用人制度上的「恩賜」主義，實行考試任用制度。1854年，英國財政部高級官員查里斯·屈威廉和斯坦福·洛斯克特對英國文官進行了全面調查，提出了著名的《關於建立英國常任文官制度的報告》。報告建議設立常任文官制度，包括考試、錄用文官、重視文官的專業水平、提撥優秀文官等等。英國政府以樞密院令的形式公布了這個報告，並決定成立了3人委員會負責文官的考試、錄用事宜。1870年，英國政府又頒布了第2號樞密院令，對文官的考試、錄用、等級結構等重要原則做了進一步的確定和完善。至此，世界近代史上的第一個文官制度在英國正式確立。
美國文官制度的建立，經歷了和英國大體相同的情況。建國後的美國，政治上實行多黨制，但「政黨分肥制」所帶來的政局不穩和官員素質低下問題絲毫不遜色於英國。例如1841年，哈里森當選美國總統，一個月後便因忙於職位分配勞累而死；1861年，林肯當選總統，分官使他精疲力盡，他形容說「如果前院起火，我都無法去救」。1881年，因分官不均，導致菲爾德總統被刺事件發生，使資產階級異常震驚，為了克服「政黨分肥」的種種弊端，1883年1月，美國國會正式通過了由議員彭德爾頓提出的《文官制度法案》（史稱《彭德爾頓法》），該法確立的原則主要有：用功績製取代分肥制；文官實行公開考試，擇優錄用；文官為職業官員，除非瀆職，不得被解僱；文官不得參與政治活動，在政黨政治中必須保持中立；依法成立3人文官委員會，負責聯邦文官的統一管理活動。
與英美不同，法國、德國和日本在歷史上都曾存在過強大的中央集權官僚體制。法國在拿破崙統治時期就建立了龐大的官吏隊伍，德國在「鐵血宰相」俾斯麥執政時期建立了中央集權政府體制，日本在明治維新之後，建立了以天皇為權力中心的中央集權的官僚體制。1946年，法國頒布了統一的公務員法，開始將文官的管理納入法制化的軌道；1947年日本通過了《國家公務員法》，其主要內容有文官實行公開考試，擇優錄用，實行功績制等；1949年，聯邦德國制定了《德意志聯邦共和國基本法》，對帝國的官吏制度進行了一系列改革，確立了「考試用人」、「機會均等」、「文官常任」等原則，1950年又頒布了《德意志聯邦共和國公務員法》，形成比較完整的現代文官制度。

F. 基本廉正法律法規有哪些

中華人民共和國行政監察法
(1997年5月9日第八屆人大二十五次會議通過 2010年6月25日十一屆人大十五次會議修正 同日公布 自2010年10月1日起施行)
行政機關公務員處分條例
(國務院令第495號 2007年4月22日公布 自2007年6月1日起施行)
關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定
國務院關於在對外公務活動中贈送和接受禮品的規定
（國務院令第133號 1993年12月5日發布實施）
中華人民共和國檢察官職業道德基本准則（試行）
(2009年9月3日最高人民檢察院第十一屆檢察委員會第十八次會議通過 2009年9月29日公布實施)
中華人民共和國法官職業道德基本准則
（法發〔2010〕53號 2001年10月18日發布 2010年12月6日修訂發布施行）
公安機關督察條例
（1997年6月20日發布 2011年8月31日國務院令第603號修訂公布 自2011年10月1日起施行）
......

G. 簡述西方文官制度出現的背景

西方文官制度的產生與發展

(一)西方文官制度的含義

文官，也稱公務員，譯自英文Civil Servant(單稱)或Civil Service(群體總稱)，在美國還被成為「政府雇員」，即英文Government Employee，一般是指經過公開考試被政府擇優錄用，在中央及地方行政機構中長期固定地擔任文職工作並具有一定等級的工作人員。

在不同國家裡，文官的概念各有其特定的范圍。通觀各國文官制度，其范圍大體可歸納為以下3種類型:

第一是小范圍的，僅指中央政府系統中非選舉產生的和非政府任命的事務官或常任文官，英國及許多英聯邦國家如馬來西亞、澳大利亞等國屬於這種類型。其中尤以英國最為典型。按照英國有關法律規定，文官就是指在中央政府中除「政務官」以外的所有工作人員，即上自常務次官，下指清潔工。由選舉或政治任命產生的議員、首相、部長、國務大臣、政務次官、政治秘書和專門委員會等政務官以及法官、軍人等不包括在文官范圍之內。

第二是中范圍的，指中央政府機關中的所有公職人員，包括政務官和事務官。美國、加拿大等國屬於這種類型。美國文官有廣義和狹義兩種不同劃分。廣義的劃分是指與軍人相區別的所有政府雇員。包括總統、州長、部長、副部長、助理部長、獨立機構的長官等政務官和行政部門的所有文職人員，而立法部門的議員及國會僱傭的職員和司法部門的法官及法院其它工作人員、軍隊的軍官及文職人員等不包括在文官范圍之內。狹義的劃分僅指除選舉和政治任命產生的高級官員以外的政府行政部門的文職人員，即職業文官。但其范圍比英國的常任文官所包括的人員更廣泛，還包括公共事業單位的人員和政府經營的企業單位的管理人員。

第三是大范圍的，包括從中央到地方的政府機關的公職人員、國會除議員以外的工作人員、法官、檢察官、國有企事業單位的工作人員等。法國和日本等國基本屬於這種類型。在法國，文官指國家機關的全體人員。在日本，把公務員(日本稱「公務員」)分為兩種。一種是「國家公務員」，指在中央政府機關、國會、法院、國立學校和醫院以及國有企事業等單位供職的所有人員;一種是「地方公務員」，指在地方政府機關、立法機關、法院、地方政府經營的企事業等單位供職的所有人員。

盡管西方各國對文官稱謂不同，范圍各異，但基本上是指通過非選舉程序而被錄用擔任政府職務的國家工作人員。具體可從以下三個方面理解:

第一，文官都是按照國家法律規定，通過一定程序而任用的人員，他們與國家的關系不是契約關系;

第二，文官都是執行國家公務的人員，其服務對象是國家，與其它社會職業是根本不同的;

第三，文官行使國家行政權力，在執行國家公務時代表國家，因而必須依法行政。

所謂文官制度就是指由法律或法令規定的有關文官的考試、錄用、考核、任用、獎懲、培訓、工資、福利和退休等方面的各項管理制度的總稱。

二、西方文官制度的產生

H. 中國科舉制度與英國文官制

中國科舉制度：科舉是歷代封建王朝通過考試選拔官吏的一種制度。由於採用分科取士的辦法，所以叫做科舉。科舉制從隋朝大業元年（605年）開始實行，到清朝光緒三十一年（1905年）舉行最後一科進士考試為止，經歷了一千三百多年。科舉是中國古代封建統治者為選拔人才資源，而設置的一種考試制度，讓讀書人參加的人才選拔考試，學而優則仕的一種制度。 科舉制是由皇帝親自主持、以分科考試形式錄用人才的取士制度。 魏晉以來，官員大多從各地高門權貴的子弟中選拔。權貴子弟無論優劣，都可以做官。許多出身低微但有真才實學的人，卻不能到中央和地方擔任高官。為改變這種弊端，隋文帝開始用分科考試來選舉人才。隋煬帝時期正式設置進士科，考核參選者對時事的看法，按考試成績選拔人才。我國科舉制度正式誕生。 也是現代選拔公務員的一種制度，改名為「國考」。科舉制度在中國實行了整整一千三百年，對隋唐以後中國的社會結構、政治制度、教育、人文思想，產生了深遠的影響。
英國文官制度：英國有關文官考試、任用、考核、獎懲、培訓、工資、待遇、晉升、調動、離職、退休、職位分類和管理機構等的總稱。是英國政治制度的重要組成部分。
沿革 英國文官制度建立於19世紀中葉。19世紀以前，立法權和行政權集中於國王，官員的任免實行恩賜制。1688年確立了君主立憲制，重要官員的任免由議會多數黨掌握，盛行任用私人。1700年《吏治澄清法》規定,除各部大臣及國務大臣外,其他官員均不得為議會下院議員。自此，英國官員分政務官與事務官。19世紀初，財政部等機構在大臣之下設政務次官和常務次官。1830年，常務次官在大多數部相繼設立，文官制度有了雛形。
1853年議會組織專門委員會，對政府官制和人事制度進行調查，提出《麥克萊報告》。主張考選標准應注意通才,即一般的教育程度及適應能力,反對以應用技術及專門知識為考選條件；職員任用必須經過公開競爭考試。考試及格後接受訓練兩年，按成績分派工作。這個報告對英國文官制度產生了極大影響。阿伯丁政府委派S.諾斯科特和C.E.杜威廉全面調查官員任用情況。1854年二人提出了諾斯科特 -杜威廉報告即《關於建立英國常任文官制度的報告》。它提出行政效率低下的原因和4項重要建議。從此奠定了英國文官制度的基礎。
1855年 5月政府頒布了文官制度改革的第一個樞密院令，成立由 3人組成的、不受黨派干涉、獨立主持考選事務的文官事務委員會。1870年6月4日政府頒布了關於文官制度改革的第二個樞密院令，確立了公開競爭的考試制度。兩個樞密院令確立了英國文官制度的重要原則，通常把1870年樞密院令的頒布作為英國文官制度正式建立的標志。此後，政府在1875～1930年間先後成立各委員會，專門負責調查研究有關人事制度的問題，並頒布一些新的命令和規定。1944～1945年政府實行了文官新訓練計劃和新考試方法的兩項改革。1968年富爾頓報告對英國文官制度進行了全面設計，政府採用了其中的一些改革措施。這是英國文官制度上的一次最重大改革。
英國文官制度的主要內容有：
職位分類制度 1950年後,公務人員分為:①工業人員與非工業人員。工業人員指在國防部所屬軍工廠、海軍碼頭、郵政系統工作的人員和在研究單位工作的技術人員等。工業人員又分為10類，有自己特殊的工資級別，其性質與一般文官不同。非工業人員指在行政機關辦公的文書、行政、各類專業管理人員和外交領事人員。②編制人員與非編制人員。編制人員指政府各部門中享有退休金權利的人員，分財政部主管與各部主管兩種。非編制人員多是各部臨時聘用或僱用的人員。其待遇和服務條件，與編制人員不同。③普通行政人員與專業技術人員。普通行政人員分為行政、經濟、情報、統計等類，服務條件由財政部統一規定，又稱「財政部等級文官」。專業技術人員分為科學與技術兩類，服務條件一般由各部規定，又稱「各部門人員」。普通行政人員在英國公務人員職位分類中佔有重要位置，一般分為 4級：行政級職位有常務次官、副常務次官、次官、助理次官、主管等；執行級職位有單位主管、主幹執行官、優級主幹執行官、主管執行官、優級執行官、高級執行官、執行官等；文書級職位有高級文書官、文書官、秘書文書官和其他文書官,以及文書助理、其他文書助理等;助理文書級，職位有法律人員、統計人員、科學人員、工務專業人員、醫務人員、會計專業人員、郵務人員等。1968年富爾頓委員會對職位分類作了調整。將行政級、執行級、文書級、助理文書級、專業和科學技術級、勤雜人員級等 6級，代之以10個職組即：綜合、科學、專業技術、訓練、法律、警察、秘書、資料處理、研究、社會安全等。在每一職組中，再根據各項工作的性質、種類、責任大小及其所需資格條件，分為若乾等。
考選制度 1870年樞密院命令規定，凡未經考試、未持有合格證書者一律不得擔任任何行政職務。此後，常務次官以下官員都由考試錄用。①考選機關：文官考選原由各部臨時組織的考選委員會主持。考選委員會由文官事務委員會及有關各派代表1人組成,以文官委員會代表為主席。他們對應試者進行資格審查和考試。1945年政府對考選機構進行了改革，在文官委員會下設兩個常設機構：考選委員會，主持資格考試及個人品能測驗；終選委員會，主持口試或面談。②考試種類：公開考試，凡年齡和資格符合規定的人都可以報名參加。擇優錄取；有限資格考試，只限政府內部某類或某級在職人員參加；鑒定考試，對被提名的人員進行體格、年齡和性格等方面的考查，並舉行合格考試；特種考試，指專業人員的任用考試，一般的方法是個別接見。③考試方法：在實行考選制度早期，考試以筆試為主。第二次世界大戰以後，除了加大口試的比重外，還增加了心理測驗和實際操作等內容。
考試制度 主要是考勤和考績，以考績為主，進行年度的定期考評。第一次世界大戰前，考核與晉升權完全掌握在各部部長手中，文官無從表示意見。文官委員會對此也無權干涉。1920年，政府正式在各部設置晉升委員會,專管公務員的定期考績及決定廢黜等事宜,以做到各部考績晉升方面的公正無私。晉升委員會包括各部的人事管理分處主任、有關部門負責人和其他有經驗有資歷的官員。委員會所擬定的考績處置辦法，須呈報部長核准後才能實施。現行的考績方法是考察報告制，晉升委員會根據文官的考績報告表和有關材料，對其進行考察與評定。評定後，呈報部長核定執行。考核結果不公布。但成績不良者,由機關通知本人,並說明理由，本人如認為評定不當，可向部長提出申訴，請求糾正。考績因素包括10項：工作知識、人格性情、判斷力、責任心、創造力、可靠性、機敏適應性、監督能力、熱心情形、行為道德。考績評分分5等，特別優異者為A，優良者為B，滿意者為C，平常者為D，不良者為E。考績結果通常只作為晉升的參考。
晉升制度 ①晉升程序。文官制度建立初，文官的晉升主要是憑資歷。後經改革，主要根據工作成就晉升。1968年富爾頓委員會建議打破過去的等級界限，從任何等級或任何部門最有能力的人中提拔。對有特殊才能者實行越級晉升制。②晉升原則。部長掌握絕對的人事管理權。不受任何晉升機構的限制、侵犯；任何文官對有關晉升事宜均有發言權；晉升的目的是提高工作效率。晉升須以「適宜」為條件。以年終考核報告為依據：例行性職位晉升應注重年資，負責性職位應選賢任能：凡依仗關系取得提升資格的，應取消其資格。③晉升方法。遇有職位缺額必須增補時，應在機關內外向有關各方發出通知，以便提出候補人名單。由個人填寫本年內在本職工作中的表現和年後適宜提升的職位。通過考試加以提升，以吸收新參加工作者為主。
培訓制度 主要有：①培訓機構。1939年以前僅郵務部和稅務署有較健全的訓練機構，1944年政府開始陸續設置文官培訓機構。②培訓內容。指導培訓，使文官對其服務機關的歷史、組織、規章、紀律、環境等有較深的了解，加強團體意識，提高其服務精神。實際操作培訓，多屬技術工作。專業培訓，文官到專門職業團體接受某種專業訓練。③培訓方式。有職前培訓和在職培訓。職前培訓指文官錄用後，正式工作以前，對其進行入門訓練，為其正式任職做好准備。在職培訓指文官參加工作以後進行的經常的定期培訓。主要在文官學院進行。培訓對象包括行政實習員、高等執行官、最高級文官。
工資制度 有非工業系統工資和工業系統工資。其中高級文官實行年薪制，低級文官實行周薪制。非工業系統工資,一般實行等級工資制。工資標准有兩種:一是由各部自行確定的本部門自行管理人員的工資標准；一是由財政部制定統一管理人員的工資標准。具體方法是：根據文官的職務和工作性質，將其工資分為若乾等。每等設最高工資和最低工資，兩等之間保持一個幅度（高級人員不設此幅度）。政府每年根據對文官的考核成績，在這個幅度內增加工資。工業系統工資，一種是文官的工資和政府外部類似的私營機構的工資保持一致或接近，任何改變都要與有關的工會協商；另一種是占該系統人員的絕大部分人員的工資，實行統一標准。文官除基本工資外，政府還根據實際需要支付各種津貼，如地區津貼、轉任津貼、超勤津貼、技能津貼等。英國文官為終身制。為使文官安心工作，忠誠服務，除對其實行加薪晉級的獎勵外，還對退休年金作出規定。
行政道德 文官的職業道德多為不成文的「榮譽法典」所規定。文官一律不準經商，或從事與本部業務有關的任何贏利活動。禁止文官、尤其是財政部和外交部的官員參加賭博，以及各種商業、金融性投機活動；禁止文官在任職期間兼任其他職務；禁止引用、出版或發表因擔任某項職務而獲得的材料；凡利用職權，泄漏國家機密的，根據《國家保密法》予以嚴懲；對於被法院宣告破產的文官，應予撤職並不再任用；文官不得積極參加政治活動，不得公開發表政見或對政府的施政任意批評。
懲戒處分 文官的懲戒權是國王的特權，由國務大臣負責行使。常務次官管理其所屬職員，只對大臣負責，文官互相之間的關系是平等的。任何程序都不能影響或限制大臣對違反紀律的文官進行懲戒、行使紀律處分或受理文官最終申訴和請願的權力。對於品行不端或犯有過失的文官，常務次官可以口頭或書面的方式單獨或在全體人員面前當眾予以警告、申誡，或呈報大臣處以停止或延期晉升、停職或撤職等處分。對文官行使撤職處分，必須遵循以下程序：應將處分的理由和事實細節通知本人；接到通知的文官有向主管大臣提出申訴的權利，文官可邀請知己好友或工會代表為自己辯護。但這種權利不是絕對的，政府可以隨意撤去其屬員的職務。
監察制度 為了保障文官的權益，對文官進行監督，在全國逐步增設了行政司法機構。1921年建立行政裁判所，但它不是行使行政司法權的唯一機關，普通法院也行使行政司法權。普通法院通過調卷令、訴訟終止令和執行令對於行政裁判所的裁判活動實行一定控制。文官部還設置「文官部人力控制組」，對中央政府的文官實行控制，對各業務機構有關開支進行監督。文官部所屬文官的人員編制和經費開支，由財政部直接控制。人力控制組組長由財政部常務次長擔任。
公務爭議的協議制度 在有關文官的待遇及工作環境等問題上發生爭議時，交文官團體代表及政府代表組成的惠特利委員會協商處理：除非經有關部會或財政部正式承認，文官團體不得代表某一級或某一職員的利益發言。協議談判若涉及兩個部會以上的文官，代表談判的文官團體必須經財政部的承認。全國性的公務爭議談判，由財政部人事署主持。各部會協議談判由各該部會的人事機構掌管。在惠特利委員會中所達成的協議，由雙方的代表報告各自的團體及機構，兩者依各自的合法程序通過後，再以命令方式施行該項協議。在惠特利委員會中不能達成的協議，此項爭議最後上訴於勞資仲裁法院。仲裁法院所受理的案件，可由當事人提出，或由惠特利委員會協議未成而提出。該法院的仲裁為最後仲裁，雙方必須接受。
管理機構 官方有財政部、文官事務委員會、文官事務部，民間有勞資仲裁法院、惠特利委員會。
財政部在1968年11月文官事務部成立之前是統一管理全國文官事務的機關，但首相對文官事務首先負責。財政部內設編制及機關組織署主管除考試以外的各種人事行政事宜。
文官事務委員會是1855年成立的獨立管理機構。設有 3位委員，後增為 6人。均由首相奏請英王在國內人事行政專家中任命。委員會地位獨立，不受內閣和各部控制，不與任何政黨發生關系。內設考選委員會、終選委員會和辦事機構。該委員會的職責只限於舉行考試。1968年並入文官事務部。
文官事務部於1968年據富爾頓報告建立。首相兼任文官事務大臣，日常部務則由一名國務大臣領導。常任次長是實際上的文官首長，只設一名副常任次長，其下有 4名副次長，其中一人兼文官委員會首席委員。1981年11月13日，文官事務部撤銷，主管的事務並入財政部和內閣辦公廳。
惠特利委員會是政府於1917年成立的一個勞資關系協調委員會，J.H.惠特利任主席，負責調查協調勞資關系。1919年這種組織被引進文官制度，用以調解文官同政府各機構之間的矛盾和糾紛。該委員會由政府和文官團體各派27名代表組成。主席由政府代表擔任，副主席由公務員代表擔任。委員會對各種問題的處理，一律採取討論協商的辦法，其決議必須經政府同意，並發布樞密院令、財政部備忘錄、通告或其他正式命令，才能生效。政府各機構內也設有惠特利委員會，其組成、性質和作用，同全國惠特利委員會一樣，它的作用逐漸突出。
勞資仲裁法院是1919年為仲裁工商企業界的勞資糾紛而建立的法院。1925年應文官團體的要求，該法院開始兼管公務糾紛案件。設立了文官特庭。該庭由法院院長或所轄各庭庭長、財政部代表、惠特利委員會代表 3人組成。主要負責惠特利委員會調解而不能解決的政府與文官之間的糾紛案件。
特點 英國文官制度是西方國家建立最早的，其主要特點有：①具有穩定的傳統。文官從進入政府到退休為止，在政府內部流動較少，與外界接觸不多，容易滋長墨守成規的傾向。②重視通才教育。文官考試著重大學文化課程，錄取人員來自少數貴族學校，20世紀80年代以後雖有專業教育的呼聲，但因各方面阻力未能實現。③強化職業道德。文官有嚴格的職業道德和紀律，有利於樹建良好的政風和法紀。

I. 文官制度的實施對政治制度有何影響

王朝盛衰興亡、國家分合交替之謎新解

作者：許平中先生、陳清虎先生

《三國演義》開篇第一句就說，「話說天下大勢，合久必分，分久必合」。從春秋戰國到鴉片戰爭，中國共經歷了三次大分裂和三次大統一，這就是戰國分裂到秦漢統一，三國兩晉南北朝的分裂到隋唐統一，五代十國宋金遼的分裂到元明清的統一。中國王朝盛衰興亡和國家分合交替的特點是十分明顯的。
傳統的階級斗爭範式在解釋歷史何以出現這些特點時顯得無能為力。認識中國歷史，需要在方**上有所創新。美國經濟學家道格拉斯·諾思（1993年諾貝爾經濟學獎獲得者）為我們創立了用經濟學原理闡明歷史過程的方法。下面我們應用經濟學原理，構建出「公共產品範式」，對中國歷史循環的特點給予解釋。
一、公共產品理論
所謂「公共產品」，是指象國防、交通、立法等一些不通過市場交換，而由政府提供的商品和勞務，這些商品和勞務也具有生產成本。公共產品具有技術上或經濟上的非排他性。例如，人們不可能把國家內那些不願意為「國防」出資的居民排除在「消費」者之外，這就是技術上的非排他性；又如，修築一條封閉的高速公路，可以很容易地排除不出資金者對它使用，但是修築一條鄉間土路，要「排除」不出資者對它使用，就必須增加設施和僱用人員看管，在經濟上顯然很不合算，這就是經濟上的非排他性。公共產品還具有非競爭性，即無論增加多少消費者，都不會減少其他人的消費，例如對村莊的防衛，不會因別人增加了安全而使自己的安全減少。
公共產品的這些特徵，使得它們一旦生產出來，人們便不可能不享受。由於不出資者也能受益，所以人們都想讓他人為村莊防衛和修築道路出資出力而自己卻坐享其成。為要克服這種「白搭車」的刺激，最有效的辦法就是確立政府權威並向一切受益者征稅。
因此，在任何社會中，政府都是必需的。我們可以把政府看成是向其居民提供「保護和公正」等公共產品，而以稅收作為報酬的組織。
從無法考證的年代起，中國就形成了以糧食為主要消費品單一種植結構。糧食的特點是生長期長而收獲期短，農民必須把糧食儲存起來陸續消費，這一情況為盜匪偷盜和搶劫提供了可能。定居農業生活使人們有兩種方法獲得產品，一種是自己生產，再一種就是偷搶。為對付他人偷搶，農民就需要為防衛投資。但是農戶和村莊顯然無力對付大規模的搶劫，這就必須有人在大范圍內提供「保護」；農戶之間發生糾紛也需要有人處理，也就是需要有人提供「公正」。如果沒有人提供保護和公正這些最基本的公共產品，任何社會都不能正常維持。從「公共產品」的角度看，不論是全國大一統王朝還是分裂時期的割據政權，其政治經濟功能都是為社會提供公共產品。
二、「分久必合」原理
全國范圍內統一政權的產生，可以用經濟學上的規模經濟效益原理給予解釋。公共產品的提供具有規模經濟效益。就邊境防衛來說，所需要的費用（保護成本）大致與該地域的周長成正比，而收益則與地域面積（實際上是對應的人口）成正比。從簡單的數學原理可以知道，面積擴大100倍，周長才擴大10倍。簡單地說，隨著統治地域的擴大，收益成比例增加而費用卻增加無幾。如果能將這一純收益在統治者和被統治者之間適當分配，將對雙方都有利。這一原理促使統治者力圖擴大統治范圍，而被統治者則都擁護建立統一的國家，於是在戰國之後形成了統一的國家政權。過去人們過分強調形成統一國家必須有統一的全國市場為基礎，實在是自縛手腳的見解。如果硬要強調「統一市場」在國家統一中的作用，那麼這種統一市場只能是「公共產品市場」。在長久分裂之後，總能夠由某一政權建立統一王朝，其原因並不是由於各地需要交換基本物質產品，而是由於統一王朝生產的「公共產品」較為便宜。
也許有人會說，既然統一王朝生產「公共產品」的費用較低，那麼為什麼在漢末和唐末的農民起義後會，國家由統一走向分裂，而沒有形成統一政權呢？
從交易費用原理說，之所以形成分裂割據，肯定是因為當時建立統一政權所需的交易費用太高，沒有人能夠承擔得起（後面詳細探討）。而在分裂割據的長時期內，割據政權也都在各地建立了提供「公共產品」的各級組織，在此基礎上通過兼並戰爭建立統一王朝時，只是從上層推翻了割據政權，可以直接接收其下的各級統治機構，所以所需總費用已不太高，那些所轄地域資源豐富、條件優越、人口較多、力量較強（主要是軍事力量較強）的政權，這時候往往能夠通過兼並戰爭獲得統一。中國三次大分裂（春秋戰國、三國兩晉南北朝、五代十國宋金遼）走向統一，走的都是這樣一條路。歷史學家範文瀾早就認識到，地方政權實現的局部統一，也為全國統一政權的建立打下了基礎。歷史上之所以出現「分久必合」的趨勢，基本原理就是如此。
三、「社會起義」和「貧民起義」
按照公共產品理論，我們可以把社會成員大致劃分為公共產品的「生產者」（即統治者）和「消費者」（即被統治者）兩大類。那些政治上沒有特權，經濟上必須向國家繳納賦稅的人，都應當屬於被統治者。中國歷史上大部分地主階級成員，實際上既要向國家交稅，又沒有什麼政治特權。因此，與傳統觀點相反，我們把地主階級劃歸被統治者。按照這樣的劃分，被統治者就包括被剝削者雇農佃農、自食其力的自耕農民和剝削者地主階級三個層次，其中自耕農民占絕大多數。
客觀地說，地主階級具有兩面性。作為剝削者，他與受其剝削的雇農、佃農相對立；作為被統治者，他與統治者也有對立的一面，當統治政策和措施嚴重侵害他們的利益時，他們也會參加反對統治秩序的斗爭。
早已有人發現，朱元璋參加的反元起義與李自成領導的反明起義，起義基礎、發展過程和最終結局都有很大不同。所以，我們有必要對傳統的農民起義予以分類。
歷史上全國規模的大起義共有八次，依次是秦末大起義、綠林赤眉大起義、黃巾大起義、反隋大起義、黃巢大起義、元末大起義、李自成大起義和太平天國大起義，其中秦末大起義、綠林赤眉大起義、反隋大起義和元末大起義的參加者不僅有貧苦農民，而且還有廣大地主階級成員。我們把包括地主階級在內的全體被統治者參加的起義稱為「社會起義」。而黃巾大起義、黃巢大起義、李自成大起義和太平天國大起義的參加者，卻幾乎都是被生活所迫的貧苦農民。我們把只有貧苦農民參加的起義叫做「貧民起義」。這樣，全國規模的「社會起義」和「貧民起義」都有四次，它們對王朝的盛衰興亡和國家的分合交替都產生了重大影響。
四、歷史循環的特點
有人把歷代王朝的壽命進行了分析研究，發現西漢、東漢、唐、明、清這五個延續了二百多年的「長壽王朝」，都是農民大起義後建立的。而由兼並戰爭或內部篡位建立的王朝（兼並王朝或篡位王朝）秦、新莽、隋、元等壽命都較短（稱為「短命王朝」），其中秦15年、新莽10年、隋38年而亡，元朝雖然延續了九十年，但比起幾個長壽王朝卻短得多。我們發現，推翻短命王朝的起義都是「社會起義」，而長壽王朝後期發生的起義卻總是「貧民起義」。如果暫不考慮王莽代漢和清軍入關造成的兩次重大例外，中國歷史循環的特點可以大致歸納如下：
1、分裂割據由兼並戰爭獲得統一（分久必合）；
2、兼並王朝很快發生「社會起義」建立大一統的長壽王朝；
3、長壽王朝後期發生「貧民起義」導致分裂割據（合久必分）。
前面已經分析了在長期分裂割據後由兼並戰爭實現統一的原理（分久必合），下面探討另外兩個歷史階段的形成原理。
五、兼並王朝何以都激起「社會起義」短命而亡
兼並王朝都無一例外地引發了「社會起義」短命而亡，決不是偶然的，我們應當從社會生活的一般條件中尋找其必然原因。
根據公共產品理論，割據政權的職能也是為社會提供公共產品並取得稅收。兼並王朝消滅地方政權統一以後，同樣要向居民收取提供公共產品的報酬，所以不但不會免除被統一地區居民的賦稅，往往還會加重他們的負擔。從經濟上看，兼並王朝很難為被統一地區的居民帶來什麼實際利益，於是就會受到人民或強或弱的抵制；從政治上看，地方王朝的各級統治者不甘心失去其政治地位，一有機會，他們就會參加推翻兼並王朝的斗爭；從意識形態上看，地方王朝經過長期統治也在百姓中形成了「正統」觀念，由兼並戰爭建立的統一王朝把新的「真龍天子」強加給被兼並地區，那裡的百姓很難接受這一外來的「正統皇帝」，他們很容易對兼並王朝懷有抵觸情緒。
更為基礎的原因是，在割據時期，各地人口已大大增長，到統一王朝建立時，全國人口已經飽和或接近飽和，人口飽和引起的勞動報酬遞減必然使農民生活水平大大下降，有人會把不滿情緒集中於兼並王朝。這時，偶然事件就會成為起義的「導火線」，例如大雨使人耽誤了戍守日期導致陳勝吳廣揭竿而起，引發了全國大起義。起義一旦爆發，大部分貧苦農民都會擁護和參加起義，對兼並王朝不滿的各階層也都會參加到起義中來。所以，推翻兼並王朝的起義必然是「人民起義」。在各階層人民的共同打擊下，兼並王朝必然很快被推翻，成為歷史上的短命王朝，秦、隋的結局都是如此。
有必要對秦代的人口狀況作出說明。根據現有資料，秦代人口約兩千萬，所以大部分人認為那時人口不可能飽和。我們卻有不同的看法。雖說秦代管轄地域較小，不會像此後的朝代一樣人口達五六千萬，但也不會只有約兩千萬。早在商鞅變法時代，關中已經人多地少，土地成為稀缺資源，所以出現不少地界糾紛，於是秦律規定移動地界（盜徙封）要判兩年徒刑；李悝任魏相時對魏國農戶的情況做了記載，那時自耕農已經入不敷出，證明中原地區早已人多地少。戰國時期各國的兼並戰爭對人口的毀滅作用並不大，所以秦統一時全國大部分地區人口已經飽和，所以才會發生一呼百應的全國起義。從反面來說，如果不是人口飽和出現嚴重的馬爾薩斯抑制，則很難理解劉邦建西漢時何以出現「自天子不能具純駟」的破敗景象。
過去普遍認為，秦和隋都是由「暴政」導致了滅亡，這一認識其實是比較膚淺的，它忽略了兼並王朝政治、經濟、意識形態和人口等多方面不穩固的基礎性原因。另外，從經濟人理性選擇原理來看，這兩個王朝選擇「暴政」，恐怕應當歸結為王朝面臨的特定約束條件。在這一約束條件下，他們不可能選擇「仁政」。退一步說，即使秦和隋都由劉備那樣「愛民如子」的帝王來統治，它也不可能象農民大起義之後建立的王朝那樣長久。
從這一觀點看，元朝雖然沒有大起義後建立的五大王朝長壽，但考慮到其由兼並戰爭實現統一的基礎不穩，能夠維持九十多年確實是一個奇跡。
由內部篡位建立起來的新莽王朝短命而亡，原因則是不言自明的。新莽政權沒有正統性，所以遭到擁護正統王朝（西漢）的廣大地主階級成員的抵制。王莽的改革又不可能解決人口飽和引起的人地矛盾危機，所以當人地矛盾危機引起貧苦農民起義時，必然會擴大演變為全國各階層人們共同參加的「社會起義」，導致「篡位王朝」迅速滅亡，成為又一個短命王朝。
五、長壽王朝與「貧民起義」
與兼並王朝和篡位王朝都激發了「社會起義」短命而亡的情況正好相反，在大起義之後建立的西漢、東漢、唐、明、清五大王朝大都延續了二百多年，並且除了西漢末年還未發生起義就被王莽取代以外，其它四個長壽王朝後期發生的起義都是「貧民起義」（西漢末年例外，後面分析）。是什麼原因造成了這一結果呢？。
我們知道，西漢、東漢、唐、明四個大王朝都是在全國規模的「社會大起義」後建立起來的。那些在「起義」中「打江山」的開國皇帝，都為戰亂的社會建立了各級統治機構，為居民提供了保護和公正等公共產品，因而在百姓中有很高的威望；此後繼位的「守江山」的皇帝，維持了公共產品的「簡單再生產」，往往也能夠得到百姓的擁戴。王朝通過開科取士制度吸收地主階級精英參與統治，使地主階級的利益與統治者的利益長期保持一致。王朝長久的統治，也使得「真龍天子」的正統觀念逐漸深入人心。因此，當長壽王朝後期人口飽和遇到嚴重天災爆發農民起義時，廣大地主階級成員是不會參加起的，所以這種起義必然是「貧民起義」。
由於「貧民起義」幾乎完全由人地矛盾危機所引起，所以參加者的動機大都只是為了生存，於是其矛頭往往並不指向專制王朝，而主要指向地主土豪，這就必然遭到統治者和地主階級的聯合鎮壓。由於「貧民起義」缺乏明確的政治目標，因而往往被統治者稱為「賊寇」，他們根本無法與統治者和地主階級的聯合力量相比，所以必然歸於失敗。郭沫若在《甲申三百年祭》中把李自成起義的失敗歸咎於其領導人驕傲自大、貪污腐化，其實是只看到其淺層次的表面原因。從深層次原因看，「貧民起義」軍與社會其他階層的利益都是對立的，所以根本不可能建立穩定的統治秩序。中國歷史上「貧民起義」領袖中個人政治成就最大的，要數唐末五代時後梁武帝朱溫了。朱溫最後之所以能夠代唐稱帝，並不是由於他是黃巢的愛將，而是由於他的「叛變」投唐，這一叛變使他獲得了地主階級和地方軍政官僚的擁護，他在混亂的中原地區建立正常統治秩序的努力又獲得了渴望安定生活的老百姓的擁戴。而歷史上真正的貧民起義，無一例外地都歸於失敗。
「貧民起義」必然失敗，還可以用交易費用原理給予解釋。我們知道，任何社會都必須有人為其提供公共產品，這就必須建立各級統治機構。而建立各級統治機構，就要與居民就接受這一機構達成「契約」，這是需要很高交易費用的。農民軍佔領某個地區後，首先查抄和沒收貪官污吏、地主土豪的家財，留下必需的「軍費」後，大都分給窮人以獲得他們的支持。但是富豪的家財歸根到底來源於對老百姓多年勞動價值的搜刮，它們不可能象韭菜一樣割了一茬沒幾天又長出一茬來。所以依靠抄沒富戶錢財籌措「軍費」和發動農民，在任何地方都只能實施一次。但農民軍把富人財產分光用凈以後，也就沒有力量再建立各級統治機構了。即使能夠建立統治機構，要使其正常運轉，也需要經常的維持費用，這一費用歸根到底也只能由廣大農民來承擔，這就需要向農民征稅，而征稅就會影響他們對起義軍的態度。為了發動群眾，農民軍提出的口號都是「均田免糧」之類。當然，均田可以做到，中國共產黨在土地革命中就實現了這一點。但是長久免糧卻不可能，除非流動作戰，「打一槍換一個地方」，最後走向垮台。黃巢起義和李自成起義盡管都聲勢浩大，一度佔領京城並登基稱帝，但實際上走的都是這樣一條路。
「社會起義都推翻了專制王朝」，而「貧民起義都歸於失敗」。對於一般讀者來說，理解這一結局的反差也許並不困難。但兩類起義的另一個重大反差卻很少有人注意到，這就是「社會起義」之後都形成了大一統王朝，實現了國家統一，而「貧民起義」卻往往導致分裂割據。下面我們對這一結局進行分析。
五、「人民起義」形成統一王朝
按照歷史學家範文讕的意見，在農民大起義的混亂局面中，如果形成了一個較大的力量中心，就會出現大一統王朝；如果幾股力量彼此爭斗得筋疲力盡，誰也沒有力量實現統一，國家就會出現分裂割據局面。但是我們想問，在何種情況下會形成較大的力量中心，而在何種情況下又會爭斗得筋疲力盡。
按照我們對兩類起義的劃分，在「社會大起義」之後，社會總是形成了較大的力量中心，從而完成了國家統一。例如，秦末陳勝、吳廣領導的「人民起義」造就了統一的西漢王朝，劉秀參加的綠林、赤眉「人民起義」造就了統一的東漢王朝，隋末的「人民起義」造就了統一的唐朝，反抗蒙古統治的「人民起義」則造就了大一統的明王朝。
而在「貧民起義」之後，則總是出現各派勢力爭斗得筋疲力盡，如果沒有「外生變數」的摻入，國家就出現了陷入分裂割據局面。例如漢末「黃巾起義」導致三國兩晉南北朝幾百年的大分裂，唐末「黃巢起義」導致五代宋金遼時期的大分裂，明末「李自成大起義」後又將導致分裂，但分裂前夕被「外部」勢力（滿清）所統一，避免了一次大分裂。清朝太平天國起義被鎮壓後國家未出現分裂，也是「外生變數」影響的結果（後面分析）。
「社會大起義」後都形成了大一統王朝，其原因是不難搞清的。以秦末大起義為例，當時「無道」的「暴秦」把社會各階層都推向了自己的對立面，全體人民都努力推翻秦的殘暴統治，從推翻專制王朝上說，地主階級和自耕農民的利益是一致的。當利益一致時，各派力量能夠相互接受，所以社會就容易形成較大的力量中心，使社會秩序較快地得到整合，從而完成國家的統一。
劉邦參加反秦起義時，家庭沒有任何根基。但由於反秦起義得到社會各階層的廣泛擁護，所以作為起義領袖的劉邦既能夠直接指揮起義的貧苦農民，又能夠利用廣大地主階級及其知識分子的力量，對各階層人民都具有一定的吸引力和號召力。所以他發展自己的力量，付出的代價並不高。在楚漢戰爭中，他那不可一世的敵手項羽，本身也沒有什麼根基（項羽帶領八千人從東南出發橫掃天下，但在任何地方都沒有建立根據地），所以楚漢戰爭只進行了四年，劉邦就瓦解和消滅了項羽的勢力，完成了全國統一。
楚漢戰爭的結局，對探討國家分合交替的原因很有價值。弱小的劉邦能夠打敗強大的項羽而獲得勝利，當然有許多具體原因。但從根本上說，他們的力量都來自「社會大起義」，其參加者沒有根本的利害沖突，所以接受對方或融入對方勢力都不困難，所以劉邦才能夠用計收買項羽的部下（韓信、英布等），瓦解項羽的隊伍，從而形成了統一全國的力量。在「社會大起義」之後社會總能夠形成統一全國的力量中心，其基本原因就是如此。所以反莽起義、反隋起義、反元起義之後都建立了統一王朝。
與此形成巨大反差的是，「貧民大起義」卻總是導致分裂割據。下面我們分析其原因。
六、「自耕農起義」導致分裂割據
我們知道，「自耕農起義」都發生在長壽王朝（大起義後所建王朝）後期，並且都被鎮壓了下去。在專制王朝和地主階級共同鎮壓「自耕農起義」的過程中，全國各地形成了不少軍事集團（地主武裝），它們都極力擴充勢力，力圖重新建立統治秩序。在古代中國社會中，任何力量的基礎都來自農民。而在鎮壓「貧民大起義」的過程中，發展力量的關鍵是利用起義的農民。誰最善於利用起義的農民，誰就能夠取得最大的成就。但從經濟利益上看，這些依靠鎮壓農民起義起家的軍事集團，與起義農民的利益是根本對立的，所以對起義農民沒有任何號召力，他們都不能直接利用起義的農民。他們的力量每發展一步，都要付出很高代價。即使最善於利用農民力量的曹操，也是先把農民起義軍打敗後，才「收其精銳者」，編為自己的隊伍。這一點與劉邦、劉秀直接利用起義農民軍打天下的情況，形成鮮明對比。由於必須把農民起義軍打敗後才能重新組織利用，所以這些軍事集團發展艱難，大都成為地方上的割據勢力。曹操打敗青州的黃巾軍以後，得降卒三十萬，將其精銳改編為自己的軍隊，號稱「青州兵」，從此力量大振，成為一大軍事集團。但其發展速度並不快，公元200年官渡之戰打敗袁紹後又經8年，才趁劉表死亡荊州大亂的機會進攻南方。但此時，孫權繼承父兄基業，已經在東南站穩腳跟。曹操幾乎傾其全力指向赤壁，卻不能消滅孫權和劉備，反而一敗塗地，幾乎全軍覆沒，只好帶殘部退回北方。於是中國形成了魏、蜀、吳三國鼎立的局面。
從經濟學上看，在鎮壓「自耕農起義」後中央王朝無力控制各地軍閥，無力在全國范圍內恢復秩序，就是沒有能力為社會提供「保護和公正」等公共產品。在社會的整合期，「保護和公正」潛在的提供者很多，關鍵在於誰有力量在全國范圍內建立一個有效的組織。在全國范圍內建立這樣的組織，需要很高的交易費用。曹操迎漢獻帝到許都，「挾天子以令諸侯」，實際上是盡量利用東漢王朝原有的統治機構，以降低重新建立組織所需要的費用。由於那些依靠鎮壓農民起義起家的軍閥對農民群眾不能一呼百應，所以，他們建立提供公共產品的各級組織（統治機構），比「社會起義」的領袖建立同樣的組織，要付出高得多的代價。他們之中力量最大者，也無力承擔建立全國性組織所需要的交易費用。於是全國就會形成一些出擊無力，但自保有餘的割據地區。建立統一政權所需要的交易費用的巨額差別，是兩類起義後出現「統一王朝」和「分裂割據」不同結局的根本原因。
中國歷史上的「貧民起義」都發生在長壽王朝統治的後期，其結局又往往是國家分裂。從春秋戰國到明清之際，中國共經歷了三次分合交替的循環，於是文學家羅貫中就在《三國演義》中歸納出「合久必分」的特點。
七、兩次例外形成了東漢和清朝兩個大王朝
最後，我們有必要對歷史進程中的幾次例外做一點說明。
中國歷史上兩次重大例外是由王莽代漢和清軍入關引起的。按照一般規律，長壽王朝後期發生的起義都是「貧民起義」，「貧民起義」後出現分裂割據。但是西漢末年還未發生「貧民起義」，就從內部被王莽取代，歷史進程由此發生了重大改變了。
在西漢王朝統治中國的200年中，歷代皇帝並沒有施行暴政，並未激起全國人民的反抗。但後期人口已經嚴重飽和，此時如果出現大面積的災荒，引發大規模的農民起義，西漢王朝必然號召地主階級起來鎮壓起義，這就極有可能出現（實際上是必然出現）象東漢以後那種長久分裂割據的局面。
對中國歷史來說「幸運」的是，天災引發的起義還沒有出現，西漢王朝就被王莽取代。不過，雖然王莽能夠解決社會表層的矛盾和危機，但是根源於人口過剩的人地矛盾危機，實際上是人們無力解決的。王莽代漢不久，天災引發了綠林赤眉大起義，那些在王莽改革中受損的地主階級也乘機起兵反莽。這樣，王莽不僅沒有達到改革的目的，反而把社會各階層的怨恨都「吸引」到自己身上，從反面促使貧苦農民和地主階級的「利益」趨於一致。王莽代漢成為眾矢之的，客觀上為劉秀建立東漢造成了群眾基礎，結果反莽力量很快匯合成「社會大起義」，最後既推翻了新莽王朝，又避免了國家分裂，使歷史例外地出現了西漢和東漢連續兩個大一統王朝。如果沒有王莽代漢這一偶然事件，當時由天災引發的「貧民起義」就不會吸引廣大地主階級成員參加，那就沒有什麼力量能夠使社會各階層的力量指向同一目標，混亂局面中就難以形成較大的力量中心，在鎮壓貧民起義後國家就陷入四分五裂狀態。因此，正是王莽代漢改變了歷史進程，「造就」了東漢這一大一統王朝。
1644年的清軍入關，也大大改變了中國歷史的進程。明末發生的李自成、張獻忠起義是典型的由天災引發的「貧民大起義」。按照一般規律，在鎮壓起義後國家總是出現分裂割據局面。但是明朝後期，滿族建立的後金政權在東北崛起，它迫使朱明王朝分兵遏制其向本部的擴張，這就削弱了抵抗農民起義軍的力量，為李自成攻佔京城造成了機會。也許更為重要的是，清軍的勢力使明朝皇室在「貧民起義」攻入北京時沒有迴旋餘地，結果崇禎皇帝被迫自盡於煤山，導致明王朝迅速垮台（這在歷史上是絕無僅有的）。另一方面，滿清的力量比中國本部的任何勢力都要強大，最後在混亂局面中實現了統一。當然，作為「外來者」，滿清容易遭到本部人民的抵制。但正因為是「外來者」，他們此前也沒有在中國本部樹敵：貧苦農民可以把它看作腐朽王朝的對立面，而明朝的官僚、地主又可以把它看作農民起義的對立面。從實際情況看，廣大人民逐漸接受了這一「保護和公正」的提供者，使中國避免了一次大分裂，歷史又一次例外地出現了兩個大一統王朝相連的現象。
可以設想，假如沒有滿清勢力對明王朝的「夾擊」，那麼崇禎皇帝在李自成即將進入北京時也會象唐玄宗李隆基拋棄京城長安一樣從北京撤出，到外地組織力量繼續與農民軍對抗，那麼明朝就不會直接被「貧民起義」所推翻，國家就會出現漢末或唐末那種分裂混亂的局面……清軍入關使中國本部摻入了一個重要的「外生變數」，從而也大大改變了歷史進程。
滿族在東北的興起，對於滿清發展的進程來說可以說是必然的，但對於中國本部的發展進程來說，卻應當認為是偶然的。站在整個中國歷史的角度來說，滿清統一中國這一事件，就是必然原因和偶然因素共同作用的結果。
清朝太平天國運動（貧民起義）被鎮壓後，國家仍然能夠保持統一，也是外部力量影響的結果：當時鴉片戰爭已經失敗，資本主義列強的經濟、科技和軍事實力吸引了中國「精英」的注意力，那些通過鎮壓「貧民起義」而崛起的地方軍事將領如曾國藩、李鴻章、左宗棠等，不得不依靠已經衰落的中央王朝支持他們興辦「洋務」、變法圖強，所以他們不但沒有成為分裂勢力，反而成為清王朝的「中興名臣」。因此，是「外生變數」抑制了中國內部的分立傾向。如果沒有這一外生變數的制約，太平天國被鎮壓後清王朝能否控制地方軍事集團，將是一個大大的問號。
對中國社會具有根本意義的是，西方資本主義擴張客觀上使得中國社會的微觀結構發生了變化，最終導致了100多年後驚天動地的政治巨變。從宏觀上看，是資本主義擴張這一「外生變數」使中國歷史擺脫了王朝盛衰興亡和國家分合交替的周期循環。

J. 英國文官制度是怎麼形成的

英國文官制度建立於19世紀中葉。19世紀以前，立法權和行政權集中於國王，官員的任免實行恩賜制。1688年確立了君主立憲制，重要官員的任免由議會多數黨掌握，盛行任用私人。1700年《吏治澄清法》規定,除各部大臣及國務大臣外,其他官員均不得為議會下院議員。自此，英國官員分政務官與事務官。19世紀初，財政部等機構在大臣之下設政務次官和常務次官。1830年，常務次官在大多數部相繼設立，文官制度有了雛形。

1853年議會組織專門委員會，對政府官制和人事制度進行調查，提出《麥克萊報告》。主張考選標准應注意通才，即一般的教育程度及適應能力，反對以應用技術及專門知識為考選條件；職員任用必須經過公開競爭考試。考核及格後接受訓練兩年，按成績分派工作。這個報告對英國文官制度產生了極大影響。阿伯丁政府委派S.諾斯科特和C.E.杜威廉全面調查官員任用情況。1854年二人提出了諾斯科特－杜威廉報告即《關於建立英國常任文官制度的報告》。它提出行政效率低下的原因和4項重要建議。從此奠定了英國文官制度的基礎。

1855年5月政府頒布了文官制度改革的第一個樞密院令，成立由3人組成的、不受黨派干涉、獨立主持考選事務的文官事務委員會。1870年6月4日政府頒布了關於文官制度改革的第二個樞密院令，確立了公開競爭的考試制度。兩個樞密院令確立了英國文官制度的重要原則，通常把1870年樞密院令的頒布作為英國文官制度正式建立的標志。此後，政府在1875～1930年間先後成立各委員會，專門負責調查研究有關人事制度的問題，並頒布一些新的命令和規定。

1944～1945年政府實行了文官新訓練計劃和新考核方法的兩項改革。1968年富爾頓報告對英國文官制度進行了全面設計，政府採用了其中的一些改革措施。這是英國文官制度上的一次最重大改革。