徐平談法治

Ⅰ 李一氓的主要事件

李一氓1903年出生於四川省彭縣。在上海求學期間接受了馬克思主義真理，1925年春加入中國共產黨。隨後投筆從戎，參加過北伐戰爭、「八·一」南昌起義和舉世聞名的二萬五千里長征。
抗日戰爭爆發後，協助葉挺組建新四軍並任秘書長。皖南事變後，他歷經艱險於1941年夏輾轉回到蘇北新四軍軍部。
1942年2月，經中共華中局決定任淮海區行政公署主任兼淮海區黨委副書記。自此，他與淮陰結下了不解之緣。他走馬上任後即與金明、劉震等一道，認真分析了當時的形勢，積極開展淮海區黨政軍各項工作。他後來在回憶錄中寫道：「建立抗日根據地主要是要鞏固和發展這個根據地和發展這個抗日隊伍。鞏固根據地主要是要發展農業生產，保證軍食民食。」「所以有必要提高農民積極性，具體的問題是要搞好『二五減租』。」他緊緊牽住這個「牛鼻子」，以高昂的革命熱情和嚴謹細密的科學態度全力以赴搞好這一工作。在貫徹中共中央有關土地問題的文件中，先後制定了《淮海區救國公糧公草徵集條例》、《淮海區田畝等級釐定細則》等，並且做了大量宣傳工作，保證了減租工作在淮海區的順利進行，為根據地發展莫定了基礎。針對本區地方幹部中地主家庭出身較多，一些同志對減租減息有抵觸情緒這一實際情況，李一氓還發表了《二五減租在淮海黨內??一個階級教育的問題》的文章，使黨內同志迅速統一了認識。
為了保證軍糧供應，使我前線部隊在對日頑斗爭中免除後顧之優，李一氓針對以往軍糧供應中的薄弱環節，提出在區內每隔40里設一個秘密軍糧供應點，部隊後勤人員可以憑行署所發的代金券就近取糧。這樣，既方便了部隊輕裝快速運動，又密切了軍民關系。
在金融財政方面，李一氓主持設計發行了淮海幣。前後投人市場流通的貨幣達2000萬元之多。同時，還布置用一部分糧食交換布匹、葯品等以供應軍需。為了保證對春耕秋種和小手工業的投人，淮海行政公署每年都要拿出上千萬元的貨幣發放貸款，並頒發了《獎勵群眾生產辦法》。李一氓還親自寫信給漣水王鳳山、泗沐王維德等勞動模範，鼓勵他們開展勞動競賽，推動了大生產運動，促進了淮海區的經濟發展，淮海區公糧徵收，1942年為1300萬斤左右，1944年就達到3000多萬斤。大生產運動的豐碩成果，使淮海區抗日部隊的被服、糧食、彈葯供給有了強有力的保障。
李一氓在淮海區工作期間，一方面採取措施推動淮海區經濟的發展，一方面又要求艱苦奮斗、克勤克儉，絕不允許各級黨政部門隨便請客吃飯，就連紙張浪費也給予嚴厲的批評。他認真貫徹「精兵簡政」的精神，決不準多用冗員。
在淮海區行署主任期內，李一氓為淮海根據地的政權建設、法制建設、經濟建設等各項工作耗費了心血，貢獻了自己的智慧才華。這段時間，淮海行署相繼出台了《施政大綱》、淮海區《法院條例》、《保安條例》和一系列經濟法規、制度。李一氓還親自兼任淮海區法院院長，加強了法治工作。
在李一氓密切配合下，金明、劉震等在各項工作特別是反「掃盪」和對頑斗爭方面亦取得了重大成果，有力地推動了淮海根據地的發展壯大。 李一氓在淮海區工作期間還留下了不少詩文。他曾先後為英勇犧牲的部屬劉之武、朱啟勛、陳維毅等人撰寫了情真意切的輓聯、悼詩。1942年，他在《新知識》雜志發表了詩作《七·七感懷》:
觸目四郊多故壘，半年游擊出張圩。
琴書冷落詩人老，慷慨平生付馬蹄。
七月戰雲仍黯黯，六塘堤柳自青青。
新亭風景無須泣，泗上蜂屯子弟兵。
北渡三年多戰跡，南征殘臘有冤魂。
徐揚淮海無餘子，青史難湮新四軍。
字里行間，不僅抗敵豪氣躍然紙上，而且飽含了他對淮陰大地的深切感情。
1945年冬，泗陽縣長夏如愛請李一氓為紀念抗日犧牲的將士撰寫碑文。李一氓為墓地命名為「愛園」，並用駢體撰寫了《泗沭抗日烈士公墓碑誌》。其結句「為鬼也雄，其魂也忠，其志也烈，而其事也可哀已。蓋反攻如早，勝利已獲，今日動盪之敵後，豈非和平之鄉村，今日殉國之烈士，豈非建設之幹部耶？」嘆息扼腕之情如訴如泣，使人讀後倍增感慨。
1944年3月，毛澤東在延安號召全體幹部學習郭沫若《甲申三百年祭》。李一氓據此編寫了話劇《九宮山》，表述李自成從逐步成功到最終失敗的悲劇，並組織成立了淮海實驗京劇團進行排練演出。在文藝活動極為罕見的根據地內，《九宮山》的演出受到了熱烈的歡迎，頗有轟動效應。劇團先後應邀到軍部和鹽阜根據地等處演出。受其影響，整個淮海區各縣也相繼成立了文工團。
1943年11月，李一氓又牽頭成立了湖海藝文社淮海分社，與陳毅等在鹽阜成立的湖海藝文社相呼應。淮海區的敵後文藝一時空前活躍。
1945 年春暖花開季節，李一氓同志觀看了淮海區的文藝演出後，揮筆寫下了《觀會演》 一詩：
桃紅柳綠菜花黃，田疇農村百樣忙。
軟童樵叟相和唱，陌上田姑漂淡裝。
記述了根據地內群眾文藝活動的盛況。
1945年7月，鹽阜、淮海兩區合並為蘇北行政區，李一氓被任命為主任委員。隨後他重過愛園，感慨抗日戰爭勝利在即，抗日將士長眠地下，觸景生情，遂賦詩《愛園》:
柳堤濃綠一春過，愛字題名意若何？
漫草壯詞留石壁，還從淮水逐胡戈。
萬花種就江山闊，志士生成肝膽多。
風雨六塘堤上下，八年常與國銷磨。
八年抗戰，一朝勝利，其中彈雨槍林、南北奔逐、生死未卜齊涌心頭。從這膾炙人口的佳構中，可以窺見李一氓當時的胸懷和抱負。 1945年9月6日，新四軍三師主力及蘇北地方武裝完成對淮陰城的包圍。盤踞在城內的原偽軍潘干臣部，拒不向我軍繳械投降。是日下午二時，我軍各部隊在統一指揮下發動攻城。僅用90分鍾，即全殲城內8000敵。蘇北行署主任李一氓和淮海專署專員吳覺隨部隊一起行動。攻城之際，李一氓和吳覺站在閘口中華樓飯店三樓上，親眼看見28團將士強行突人東門。進城後，李一氓就住在城內安樂巷一民宅中。
兩淮的解放，是蘇北抗日戰爭史上的一個重要勝利。蘇北行署進城後，政權機構立即進人了高效率的運轉。發布了安民告示，調撥糧食12萬斤救濟受災難民。蘇北銀行發放10萬元「抗幣」無息貸款給城內外貧苦攤販。華中銀行則派員收兌偽幣。蘇北公安局日夜處理各種案件，辦理偽組織和人員的登記工作。在恢復交通、整頓社會秩序等方面，蘇北行署做了大量卓有成效的工作。這期間李一氓亦付出了辛勤的勞動。
1945年10月8日，三師全體官兵35000餘人在黃克誠率領下，奉命趕到東北。臨行前，李一氓以蘇北行政區黨政負責人的名義設宴為三師團以上幹部100餘人餞行。共同生活戰斗在抗日戰爭最艱苦歲月達四年之久的戰友一朝分手，其依依惜別之情可以想見。酒宴用的是蘇北當地的高溝大麴。李一氓頻頻勸酒，杯盞交錯中高潮迭起。40年後，李一氓撰寫回憶錄，提起當年豪情仍然激動不已。
重慶談判結束，國共雙方簽訂「雙十協定」。在新形勢下，中共華中局審時度勢於1945年10月22日電告延安黨中央，建議成立中共華中分局、華中軍區和統一的政權機構。1945年10月24日，曾在華中工作過的劉少奇擬稿、經黨中央主席毛澤東同志改定、中央常委全部圈閱的中央復電，同意華中局方案，並同意李一氓為行政主要負責人。
1945年10月29日，蘇中、蘇北、淮南、淮北四大解放區負責人，在清江城內舉行聯席會議，討論決定統一四大解放區的行政機構，成立蘇皖邊區政府，共同推舉蘇北行署主任李一氓為主席，淮北行署主任劉瑞龍、蘇中行署主任季方、教育家韋愨、淮南行署主任方毅為副主席。推選了華中黨政軍主要負責人和一批民主人士共27人為政府委員。李一氓在黨內還被任命為華中分局宣傳部長，分管文教工作。
從1945年9月6日進駐清江城到1946年9月19日撤離，李一氓在淮陰（即今淮安市區）度過了整整一年的時間。擔任邊區政府主席時，他正值42周歲，是人生精力、經驗、智慧的黃金歲月。李一氓高效率地運轉政權機器，在較短的時間內成立了廳、局和高等法院、邊區銀行等13個政府部門及有關機構，擔負起組織蘇皖3000萬人民生活、工作、建設的各種使命。在邊區政府成立不到一年的時間內，前後頒布了政治、經濟、文化等條例、法規達53個之多。在興辦水利、修復公路、發展生產、繁榮工商、救災扶貧等各項工作中，都取得了顯著的成績。
在李一氓的倡導和組織下，邊區還成立了華中文協、新聞記者聯合會、詩歌協會、美術協會，社會科學協會、自然科學協會、教育聯合會等群眾文化學術團體10餘個，還先後創辦了華中建大、蘇皖教育學院、蘇北工專、華中醫科學校、華中新聞專科學校、財經幹部學校等中級以上專科學校。
為了發展邊區文化教育事業，李一氓同志團結了一大批著名文化人，如30 年代就馳聘在中國文壇的阿英、黃源、樓適夷、范長江、惲逸群等，使彈丸之地的清江城內一時人才雲集。在當時邊區政府財政困難、經濟拮據的情況下，李一氓還親自決定給予文化教育人士比較優厚的待遇，為他們創造比較好的工作條件，因而有力地推動了邊區文化教育、新聞出版等各項事業的蓬勃發展。
李一氓還經常親自動手給邊區政府機關報《新華日報》華中版撰寫文章。在華中文協主辦的《江淮文化》 上，李一氓發表了《論文化》一文，作為代發刊詞。
1946年3月18日，在劉老莊82烈士犧牲4周年之際，李一氓親筆為抗擊日寇、英勇殉國的忠魂撰寫了輓聯：
由陝西，到蘇北，敵後英名傳入路；
從拂曉，達黃昏，全連苦戰殉劉庄。
李一氓同志撰寫的輓聯，一直作為劉老莊82烈士墓園的門聯，並且永遠鐫刻在蘇北抗戰史冊上。1946年4月23日，邊區政府在城南公園內召開了紀念葉挺、鄧發、秦邦憲、王若飛不幸遇難的萬人集會。李一氓即席發表了悼念演說。其中有輓聯雲：
替國家爭生存，取義成仁，天地風雲應保佑；
為民族殉死難，報軀殞命，山川草木盡含哀。
為悼念被國民黨特務殺害的著名新聞記者羊棗，李一氓還在《新華日報》l946年2月13日第二版上發表了七律《悼羊棗》詩一首，表達了自己對國民黨反動派的痛恨和對文化界人士的深情。1945年6月，國民黨軍隊悍然撕毀協議，憑仗全副美式裝備，向我蘇皖解放區發動重點進攻。在此關鍵時刻，李一氓親自兼任自衛備戰動員局的局長，動員組織了多路支前大軍，有力地支持了前線部隊。
為了更好地殲滅敵人的有生力量 ，我軍決定從兩淮進行戰略撤離。1946年9月19日，李一氓與譚震林坐著吉普車依依不捨地繞淮陰城一圈，最後一批告別了蘇皖邊區政府所在地清江市（今淮安市區）。直至1947年3月，李一氓仍率領一小部分機關幹部和蘇皖邊區政府公安局的部分堅持戰斗在淮陰大地上。在此期間，李一氓還奉命將邊區政府機關幹部和有關單位人員2000餘人組成了黃河大隊，由計雨亭任大隊長，徐平羽任副大隊長，劉季平任政治委員，高丹任副政治委員。下設10個中隊，也都配備了強有力的領導班子。黃河大隊於1947年3月組成後即奉命北撤山東。這些人員大多是知識分子。此舉為新中國保存了一批重要的建設人才。 新中國成立後，李一氓一直沒有忘記過淮陰和淮陰人民。淮陰的各級領導特別是他當年的老同事、老部下去探望，他總是非常關切地詢問淮陰人民的生活和經濟發展情況。
1958年，李一氓在中國駐緬甸大使任上，還曾給當年的警衛員汪全芝寄贈了一塊瑞士手錶，詢間汪全芝所在的沭陽人民的生活如何，鼓勵他努力工作、不斷學習。
1979年深秋時節，身任中共中央聯絡部副部長的李一氓，偕同當年與他一起戰斗、生活在淮陰的夫人王儀，來到他魂牽夢縈的故地。在蘇皖邊區政府舊址，一頭雪發的李一氓佇立在秋風中，面對著殘垣頹壁，面對著那一段凝固的歷史，凜然不動，默默無語，感慨萬端。他對陪同的清江市（後改淮陰市，今為淮安市）市委領導人講：「這兒，可以豎一塊碑石，作為紀念，我寫碑文。」當天晚上，安排李一氓夫婦在人民劇場觀看戲曲表演。戲未終了，對戲曲藝術頗有愛好的李一氓卻突然退場，回到下榻的招待所，面對軒窗又是久久無語，陪同的領導見狀惴惴然而百思不得其解。稍頃，李一氓同志收結神思，濡墨揮毫，一口氣寫下了蘇皖邊區政府舊址的碑文；「1945年抗日戰爭勝利，解放兩淮含淮北淮南蘇中蘇北四區為蘇皖邊區，建立政權機關。現為社會主義建設事業的發展需加拆建。此其舊址，清江市特立碑以為紀念。1979年12月李一氓記」。其後不久，淮陰市政府即將舊址進行修復，並列為革命傳統教育的紀念地。
在淮陰故地重訪中，李一氓還游覽了城南公園、若飛橋（清江大閘）、閘口、花街等處，為當年結識過的裱畫師傅李學金揮毫寫下了《憶淮陰》詩：
淮海夢回三十年，清河炮火地連天。
飛身雉堞峭煙里，放眼風城春色邊。
沐泗淮漣皆新貌，油糧稻麥賽江南。
相逢重到原非客，水調高吟醉愛園。
其詩作於1979年國慶節。當時李一氓剛從「四人幫」監獄中放回不久。他戀戀不忘的是淮陰，他想抒發的是與淮陰人民相濡以沫、共同戰斗的情懷。
李一氓夫婦還走訪了泗陽的愛園、泗洪的雪楓墓園。對1945年5月l日為雪楓墓園所撰的門聯改動了一個字，又重新工整書寫贈送給墓園。其聯句為：
半壁河山留戰績，兩淮風雨慰忠魂。
把當年「吊」忠魂，改為今日「慰」忠魂，尤為貼切。
在當年淮海區機關所在地的張圩等處，李一氓與夫人王儀遍訪舊蹤，殷殷與故老話家常，在含淚大笑撫掌把談中，重提艱苦歲月的舊事，重溫風雨淮甸的親情。
1987 年初，我與蘇皖邊區政府舊址紀念館顧樹青館長等一起拜訪李一氓。一氓老對我們帶給他藉以表示崇敬的土特產品堅辭不受。他那種嚴於律己、恪守黨紀、對社會不正之風的強烈不滿的態度給我們留下了深刻的印象。在以後幾次的拜訪中，李一氓對紀念館的同志都講到：「你們不要宣傳我個人，你們要宣傳黨的領導，宣傳集體的智慧和力量。」每次談到淮陰，談到他曾經工作過、戰斗過的那塊魂牽夢縈的土地時，一氓老的聲音就柔和了。他說：「淮陰人民的溫飽問題已經解決了，還要從工業、農業方面去發展」。講到淮陰的抗戰史，講到淮陰的地形地貌、風土人情，年屆耄耋的老人則如數家珍、興奮難已。
李一氓晚年墨寶日臻上乘殊不易得。淮陰人常常請他為報刊、雜志和影院等場所題寫，一氓老卻總是盡可能給予滿足。他還先後為《淮海報》創刊45周年撰寫《回憶與希望》一文，為淮陰抗日戰爭回憶錄《長風掃敵頑》一書作序，為淮陰市共青團開展的「恩來讀書活動」題寫「讀有用的書，讀立志前進的書，讀發奮圖強的書」條幅，為淮陰文藝界「周恩來故鄉赴京攝影、美術、書法展」題寫會標。
1986年冬，淮陰黨史工委的同志在市委李鴻民副書記帶領下拜訪了李一氓，並請他出席原在淮海區工作過的老同志座談會。一氓老欣然應允。在會議照相合影時，各位老同志互相謙讓不肯落座，德高望重大家呼之為「氓公」的李一氓既風趣又實事求是地說：「開辟淮海區，金明、楊純同志是功臣，局面是他們打開的，應該讓他們先坐。我去得晚，坐在邊上好了。」
李一氓晚年在京期間，仍身兼數職，需要一個公務員，他通過組織同意，委託淮陰市領導辦理。這也從一個側面反映了他對淮陰人的信任和感情。
1990年6月29日，中共中央政治局常委喬石參觀蘇皖邊區政府舊址紀念館時，看到李一氓任主席時的照片，問紀念館陪同參觀的同志：「紀念館辦得有特色，你們向李老匯報過沒有？」陪同參觀的同志回答說：「我們向李老匯報過，他說不要宣傳個人，要宣傳黨的領導，要多宣傳群眾。」喬石笑著說：「你們進京時，要再向李老匯報。」
1990年11月底，筆者和在李一氓身邊擔任公務員三年多的徐忠寧一道去看望李老，准備向他匯報紀念館下一步工作的設想，誰知李老已住進首都醫院治療。王儀勸我們暫時不要到醫院去，她說：「等下次來京時再來看望吧！」誰料想，就在我們踏上歸程的途中，李一氓竟於12月4日與世長辭！真是其恨也晚，其痛也沉。
李一氓生前一貫奉行不唯書、只唯實。遺言要求只稱「一個老共產黨人」，囑托將其「骨灰撒在淮陰平原的大地上」。李一氓對淮陰這塊土地一往情深，他熟悉和熱愛這塊土地上的河流和村落。
1991年4月27日，一架米格8型軍用飛機載著李一氓的親屬和中顧委副秘書長黎虹、中聯部副部長蔣光華、江蘇省委副書記孫家正等護送李一氓骨灰飛抵淮陰上空。在漣水、泗陽、淮安（今楚州區）等地上空進行了撒放。當天中午1時20分，降落在市區城南體育場。淮陰市黨政領導以及先期抵達的李一氓夫人王儀一同將夜蓋著中國共產黨黨旗的骨灰盒安放在蘇皖邊區政府舊址後院一座太湖石壘成的假山下。如筆似劍的太湖石上刻著「李一氓同志骨灰敬撒處」醒目楷書。一氓同志從此魂歸熱土，與淮陰人民朝夕相依。
1991 年9 月，江蘇省委宣傳部同意淮陰市委宣傳部關於在蘇皖邊區政府舊址紀念館內增設李一氓陳列室的申請報告。淮陰人民將在這一革命紀念地內更好地接受革命傳統的教育，領會和學習李一氓同志徹底唯物主義者的胸懷、共產主義的高尚情操和一個老共產黨人的高風亮節。

Ⅱ 行政法新論的問題：從行政法產生的角度，談我國行政權利的現狀和行政法的發展趨勢

我國行政法的建立和完善，應當說是我國的民主與法治建設同步的，它經歷了一個從無到有、從分散在集中、從低層次到高層級的逐步發展的過程，其中有兩次里程碑式的重大事件：一是1989年《行政訴訟法》的頒布和實施，它從司法監督的角度有力推進了行政程序法制建設，其中有宣言式的規定條款：具體行政行為違背的法定程序的，得以撤銷；二是1996年《行政處罰法》的頒布實施，標志著我國全面行政程序法制建設的開始，《行政處罰法》的重要貢獻在於：在行政訴訟法確立的程序違法無效的原則上，又進一步確立了保障公民權利與促進行政效率相結合的公正、公開原則，規定了告知、陳述、早辯和聽證等程序制度。總體來看，我國行政程序法律化的進程逐步加快，並取得了明顯的成績，主要表現在：

1、新憲法為行政程序法律化提供了憲法依據。西方國家的憲法中往往有關於行政程序基本原則的規定，這些規定構成這些國家行政程序的根本法律淵源。我國憲法並沒有專門明確規定行政程度的基本原則，但是，憲法中的有些規定卻可以被認為是行政程序法律化的依據。例如，憲法第2條第3款規定：「人民依照規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務「。這一規定是行政程序法上公開原則、參與原則的憲法依據。

2、制定了一大批行政程序方法的法律、法規和規章。建國以來，尤其是十一屆三中全會以來，我國先後制定了一大批行政程序方面的法律、法規和規章，使行政程序無法可依的狀況有了明顯改善。20世紀80年代以後，行政程序法律化的進程明顯加快，有關國家機關先後制定了《行政法規制度程序暫行條例》、《國家行政機關公文處理辦法》、《行政復議條例》、《行政處罰法》、《行政復議法》等等。這些法律、法規和規章制度，使我國行政程序法律化的覆蓋面大為擴大。

3、某些行政領域建立了比較完備的程序制度。雖然目前我國的行政程序制度總體上還比較落後，但從局部看，有些領域的行政程序制度已經相當完備。如行政處罰程序、行政復議程序等。以行政處罰以例，1996年頒布的《行政處罰法》，對行政處罰決定的簡易程序、一般程序和聽證程序，以及行政處罰的執行程序都作了統一、明確、具體的規定。此外，還制定了大量專門規定特定領域的行政處罰程序的單行法律、法規和規章，如《治安管理處罰條例》等，這使我國行政處罰程序形成了比較完備的規則體系。

4、體現現代法治精神的行政程序制度開始得以確立，隨著法制建設的發展，我國行政程序法律化的價值取向發生了明顯的變化，行政程序已不再被單純地看作保障行政管理、提高行政效率的工具，它的控權功能和保護公民權益的功能逐步被立法者所認識，其結果，使得我國行政程序中以控制行政權和保護公民權益為主要目的、體現現代法治精神的規則和制度逐步被確立。例如，告知程序、聽證程序、迴避程序、復審程序等。這種變化表明我國的行政程序法律化逐步向現代化邁進。

5、行政程序制度獲得了相對獨立的法律地位。隨著國家法治的發展，行政程序開始獲得獨立的法律地位。例如，《行政訴訟法》明確地將程序合法作為行政行為合法的三個必要條件之一。《行政處罰法》則明確規定，沒有法定依據或者不遵守法定程序的行政處罰無效。這些規定表明，我國行政程序不再是行政實體法的附庸，它已經獲得了獨立的法律地位。盡管我國的行政程序法律化有了長足的發展，取得了明顯的成績，但從總體上看，我國的行政程序法律化的水平還比較低，行政程序法律化還存在諸多問題。

二、完善我國行政法的必要性和趨勢（途徑）

就我國行政法存在的種種問題和不足來看，我國行政程序制度應當加以改進和完善；根據行政法學的一般理論和學術界的研究、成果，我國行政程序制度加以改進和完善，按照社會主義市場經濟建設和我國民主法制建設的要求，我國行政程序制度應當加以改進和完善；和世界先進國家相比，我國的行政程序制度也應當加以改進和完善。

（一）完善我國行政程序制度，是改變我國向來重實體、輕程序這一落後觀念的必要途徑

行政法是實體法與程序法的有機統一，行政程序制度是行政法律制度的有機組成部分。沒有完善的行政程序制度，就談不上行政實體法律目標的實現，甚至還可能帶來破壞和其它消極的作用。在行政法制建設的起步階段，一般地說，行政程序法往往成煤其實體法的附屬品，行政程序法遠沒有行政實體法發達。但是，隨著行政法治與民主觀念的提高，行政過程中的一切活動，不僅實體上要求合法，而且帶必須在程序上合法。行政程序法的興起和發展，使其具有與行政實體同等重要的法律效力和地位。違反程序法則，與違反實體法規則一樣，都將影響行政行為效力。

行政程序法在行政法中的地位，在美國，行政法就是正當的法律程序，行政法就是行政程序法。美國學者認為，「程序法是執行，而法律的生命在於執行，從實際的觀點來看，程序法的重要性超過了實體法。一個健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執行，不能發生良好的效果；一個不良的法律，如果用一個健全的程序去執行，可以限制或削弱法律的不良效果」。在我國，以往往重實體法，輕視程序法，認為行政行為只要事實清楚，適用法律法規正確，程序上有所不足，責令予以補政即可，一般不影響行政行為的效力。近年來，人們開始重視程序法，認為違反程序也是違法。立法上在規定實體權利義務的同時，作出了適當的程序性規定。其實，從某種意見上說，程序法比實體法更重要，如果存在著一些實體規則，但沒有好的程序規則去執行，實體規則定是再漂亮，沒有程序規則來保障，十有八九是執行不好的，相反，即使沒有實體法制，但卻有一個良好的程序法律，我們仍然可以實現理想的目標。為什麼在執法中經常出現上有政策，下有對策，關鍵是我們的法律缺乏科學合理的程序設定，以致受該實體法律規范調整的人可以尋找很多對策來對付這個法律，致使法律得不到貫徹執行。有時實體法無法解決的問題，通過程序法可以公平合理地解決好。即使沒有一個實體規范，只要有一個好的程序規定，事情仍然可以處理得很好，所以行政程序規范具有獨立存原的價值。

行政機關的程序義務在很多情況下將會影響相對一方的實體效權益，但也有相當一些行政程序，並不涉及相對一方實體權益，在這種情況下，並不意味著就沒有權利義務問題。首先，行政機關不履行程序義務，即程序違法，是行政機關違反法律的問題，就「違法」這一點而言，是實體違法還是程序違法，並無差別；行政機關違法而不糾正，其危害遠較公民違法要嚴重很多。其次，實際上程序問題也涉及到實體問題。比如，在檢查公民身份證時，公安人員必須首先出示自己的證件，這是表示身份程序。是否表明身份，在很多情況下並不影響相對一方的合法權益。立法者設置這一程序，首先是為了體現執法工作的嚴肅性，也是為了防止假冒，避免社會秩序混亂，損害國家利益。可以說，在很多情況下，程序的背後都體現著國家的、社會的某種更高層次的利益。

凡是違法行為都必須追究法律責任，這也是社會主義法制的一項重要原則。這一切違反法定程序的行為同樣應當追究法律責任。

（二）建立和完善我國行政程序制度，是發揮行政程序法功能的基本的主要途徑

各國的行政程序法律由於其價值取向不盡相同，在功能上表現出一定差異。從理論上講，現代行政程序法功能有三種：

一是效率型。以提高行政效率為其基本功能。這種類型的行政程序法律講究比較少的人力、財力來進行行政管理。

二是控制型。以控制行政權力為其基本功能。這種類型的行政程序法律側重於防止行政機關超越職權、濫用權力。

三是權利保障型。以保障行政相對人的程序權利為其基本功能。這種類型的行政程序法律側重於保護相對各種合法權益，尤其是程序上的權利。

我國行政程序法的功能類型應當是以效率為基礎的權利保障型。學術界普遍認為，根據我國的具體情況，應當兼顧權利保障和效率兩方面。以提高公民的民主和法治意識來看，應當保障公民的程序權利。但是，我國生產力發展水平不高，如果脫離社會利益而過分強調公民權利的保障，就會影響經濟發展速度，不利於社會生產力的發展，因此，也要把效率放在重要的位置上。效率型和權利保障型都是非此即彼的思路，並不可取，「並重型」的具體設想是把效率和權利保障兩個方面結合起來，兼顧權利保障和效率。這樣的功能類型既不是完全的效率型，也不是完全的權利保障型，而是介於的選擇。立法者應當從全體公民的共同利益出發，考慮每個公民的具體利益應當保障到什麼程序。要做到這一點，就必須處理好效率與權利保障的關系，因為效率更多地反映社會利益，而權利保障更多的反映個人利益。處理兩者關系的原則是：以提高效率為范圍，以權利保障為目標，在效率允許范圍內，對權利的保障努力達到「最大化」。

要實現行政程序的上述功能，只有通過完善行政程序制度，即通過科學的立法，才能構建我國的行政程序法，只有有了完備的或盡可能完備的程序法，才可能發揮程序法的功能，以保障行政機關的依法行政，實現公共管理職能，同時又最大限度的維護公民、組織的合法權益，以實現社會的正常運轉和社會進步。

（三）行政程序制度的完善，可以有效地發揮行政程序制度的積極作用，並具有重要的現實意義。

1、提高行政效率。行政程序在行政行為中無處不在的，實體法不通過一定程序，就不可能被實施。為批准某一申請，可以通過幾個部門，蓋幾個章就簡明迅速地完成，也可以蓋上幾十甚至幾百個章，使這一程序成為一個漫長的難以完成的過程。對當事人從事一種行為，可以放任，可以要求備案，也可以要求審批，程序不同，效率也不同；對於審批許可，是規定一個月，還是三個月，直接影響行政效率。程序法的作用，就在於將合理的、即能提高行政效率，又能保護公民權益的程序法律化、制度化，免去不必要的程序或簡化繁瑣的程序，從而大大提高行政效率。

2、制約作用。所謂制約作用是指行政程序法能夠在程序上對行政機關起制約作用，防止其失職、越權和濫用職權。這主要表現在以下兩個方面：第一，行政程序法律使行政程序或為行政行為產生法律效力的必要條件。行政程序法律使行政程序成為行政行為產生法律效力的必要條件。行政程序合法，不等於運用實體法也正確；但是，如果行政程序嚴重違法，即使運用實體法正確，也將導致行政行為無效。例如，依照我國專利法規定，專利局批准專利權必須經過三個月的公告期。這是批准專利權行為的行政程序。如果專利局不經過公告程序就給予申請人專利權，那將導致該行為無效，即使申請人的發明實際上已符合專利的條件，還是不能獲得專利權。第地理與腐敗行為等行政違法行為做斗爭的重要手段。行政違法中的失職和濫用職權等行為，大都與行政程序不健全、不規范有關。例如，在公民申請某貳權利的程序中由於沒有明確的時效限制，就可以為以權謀私開方便之間。處罰程序中缺少說明理由和聽證程序，就便於濫用職權。行政程序強調公開原則、參與原則，都對防止腐敗起積極作用。健全和完善行政程序法，將從制度上制止腐敗、違法現象，保證為政清廉。

3、保護公民、法人其他組織的合法權益。公民、法人或其他組織的合法權益，不僅要靠行政實體法予以規定，還要靠程序法予以保障。例如，在行政處罰中設置說明理由，聽取意見以至聽證、裁決的順序性程序，就具有避免和減少濫用職權，保障個人和組織法權益的作用。

總之，適應依法治國、建議社會主義法治國家和我國加入WTO的需要，必須建立和完善我國的行政程序法律制度。我認為，我國盡快制定「行政強製法」、「行政許可法」等，並對有關單行法律、法規、規章等作進一步的清理，以備在制定我國統一的行政程序法時參考。

參考書目：

1、施瓦茨《行政法》群眾出版社

2、林紀東《行政法》

3、趙震江《中國法制四十年》光明日報出版社

4、周旺生《立法學》北京大學出版社

5、王名楊《法國行政法》中國政法大學出版社

6、王名楊《英國行政法》中國政法大學出版社

7、王名楊《美國行政法》中國政法大學出版社

8、應松年《行政法新論》中國法制出版社

9、應松年、徐平《行政行為法》人民出版社

10、應松年、徐平《涉外行政法》中國政法大學出版社

11、羅豪才《行政審判問題研究》北京大學出版社

12、應松年、胡建淼《中外行政訴訟案例述評》中國政法大學出版社

13、馬懷德《行政訴訟原理》中國政法大學出版社

14、姜明安《行政訴訟與行政執法的法律適用》人民法院出版社

15、張宗厚《法學更新論》雲南人民出版社