政府投資基金立法研究

A. 政府出資產業投資基金是什麼

為優化政府投資方式，發揮政府資金的引導作用和放大效應，提高政府資金使用效率，吸引社會資金投入政府支持領域和產業，國家發展和改革委員會在2016年12月30日頒布《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》（發改財金規[2016]2800號）（「2800號文」），對政府出資產業投資基金（「政府出資產業基金」或「產業基金」）的基本情況、管理人、託管人、登記審查、投資運作等方面提出了一系列具體條件與要求。

B. 產業引導基金和政府引導基金的區別

產業引導基金和政府引導基金的區別？
它們兩者是一個東西，你可能想問的是政府投資基金和政府引導基金的不同點，區別在於政府引導基金主要是採用參股的方式扶持股權投資基金的發展，即採用母基金的方式進行運作。政府投資基金是指採用股權投資的方式進行運作，包括了直接投資和參股基金兩種方式。在實際運作中，地方政府傾向於針對某個產業領域設立股權投資基金，也叫做產業投資基金。

什麼是政府引導基金？
政府引導基金一詞最早來源於「中關村創業投資引導資金」，意為通過政府資金和信用引導社會資本投資。中關村創業投資引導資金設立於2002年，當時作為試驗田的中關村科技園區，為了吸引社會資金投資中關村科技園區企業，借鑒以色列發展創業投資的成功經驗，開創性地將政府財政資金採用股權投資的方式進行運作。經過幾年嘗試，該種做法得到了國家有關部門的認可。2005年，國家發改委等十部委聯合發布《創業投資企業管理暫行辦法》。該辦法中第二十二條提出「國家與地方政府可以設立創業投資政府引導基金，通過參股和提供融資擔保等方式扶持創業投資企業的設立與發展。」2006年，中關村科技園區管委會設立了規模為5億元的「中關村創業投資引導基金」，創業投資引導基金主要是採用參股的方式進行運作，即參股創業投資企業。引導基金事實上是一種母基金，即通過專門投資其他股權投資基金的方式進行運作。

什麼是政府投資基金?
政府投資基金一詞產生於2015年。2015年11月，財政部出台了《政府投資基金暫行管理辦法》。該辦法第二條對政府投資基金做了定義，即「政府投資基金，是指由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，採用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，支持相關產業和領域發展的資金。」政府投資基金最重要的特徵是採用股權投資的方式進行運作。過去，大量財政資金是採用無償撥款、貸款貼息等方式支持企業發展，而政府投資基金的設立，是採用市場化方式進行運作，是一種有償方式的運作。政府出資設立投資基金，應當由財政部門或財政部門會同有關行業主管部門報本級政府批准。

C. 政府投資引導基金對企業解決哪些困難

作為創業投資領域的重要主體之一，政府對於一國的經濟發展和產業推動起到非常重要的作用，其應充分發揮宏觀指導與調控職能，保障創業投資良好的外部環境，為創業投資提供政策、法律上的支持，克服「市場失靈」問題，防止「擠出效應」的發生。同時，作為資本的提供主體之一，政府也會參與到資本市場的運作，通過直接或間接參與的方式，引導並規范資本市場的投資行為。
具體來說，政府參與創業風險投資的方式主要有以下幾種：
近年來，政府參與創業風險投資的角色正在逐漸轉變——由直接投資者轉變為間接投資者，不再設立創投公司，而是設立創業投資引導基金，引導更多的民間資本進入創業投資領域，充分發揮政府財政資金的杠桿放大作用，克服單純通過市場配置創業投資資本的市場失靈問題，扶持創新型中小企業的發展。
具體來說，政府設立引導基金的意義主要表現在以下幾個方面：
引導社會資金集聚，形成資本供給效應
引導基金的設立能夠有效地改善創業資本的供給，解決創業投資的資金來源問題。創業投資的投資期長，風險大，流動性差;不像股票等證券投資可以迅速變現、流動性好，民間資本偏好於證券市場，而創業投資等股權投資整體資金供給不足，完全依靠市場機制無法有效解決資本供給不足問題。因此，政府設立引導基金，通過政府信用，吸引保險資金、社保資金等機構投資者的資金以及民間資本、國外資本等社會資金聚集，形成資本供給進入創業投資領域，這為創業投資提供一個很好的資金來源渠道。
優化資金配置方向，落實國家產業政策
政府引導基金的投資對象是以創新型企業為主體，從而起到引導和帶動社會資本對高科技創新企業的投資。目前，我國創業投資者偏好於投資期短見效快的IT類、教育、餐飲等領域項目，而對於成長期較長的生物醫葯、節能環保等領域項目投資偏少，這與國家科技發展規劃所鼓勵的方向不協調，創業投資不能有效地發揮其對產業調整和發展的促進作用。
通過設立政府引導基金，以政府信用吸引社會資金，可以改善和調整社會資金配置，引導資金流向生物醫葯、節能環保、新能源與新材料等戰略性新興產業領域，培育出一批以市場為導向、以自主研發為動力的創新型企業，有利於我國產業結構的調整升級。
引導資金投資方向，扶持創新中小企業
政府引導基金有一個較強的政策導向——扶植極具創新能力的中小企業。目前，國內很多創業投資機構及海外基金均出現投資企業階段不均衡的特點，多傾向於投資中後期的項目，特別是已經能看到上市前景(Pre-IPO)的企業。而處於種子期與初創期的企業具有很高的風險，正處於生死存亡的關鍵時刻，但卻很難吸引到資金的投入。創業早期企業存在融資困難，而中後期企業資金供給相對過剩。
通過設立政府引導基金，引導社會資金投資處於初創期的企業，從而可以培養一批極具創新能力、市場前景好的初創期企業快速成長，為商業化創業投資機構進一步投資規避一定的風險，引導其後續投資，用「接力棒」方式將企業做強做大，最終實現政府目標的創業投資機構和商業化的創業投資機構共同發展，建立起政府資金和商業資金相互促進、相互依賴的創業投資體系。
引導資金區域流向，協調區域經濟發展
市場機制的作用會擴大地區間的創業投資資源不平衡現象，經濟條件優越，發展條件越好的東部地區，越容易獲得創投資本;而經濟條件惡劣，發展越落後的中西部地區，越難獲得創投資本。創業投資資本分布的不平衡進一步擴大了區域經濟之間的差距。通過設立政府引導基金，引導社會資金投資於中西部地區，爭取更多的中西部投資項目，有利於緩解區域間經濟發展不平衡，對促進區域經濟協調發展有好處。

D. 投資基金市場的政策建議

加強對證券投資基金發展的規劃，實現證券投資基金與資本市場和人才隊伍均衡發展
對證券投資基金實行規模控制固然不可取，但放任證券投資基金超前發展同樣不可取。因此，有必要加強對證券投資基金的規劃研究，根據中國資本市場發育程度和基金人才隊伍的成長狀況，把握好證券投資基金的發行節奏。 完善資本市場結構，努力改善證券投資基金的市場環境
要採取措施進一步提高上市公司質量，規范上市公司行為，支持E市公司以持續分紅方式回報投資者；建立合理的市場定價機制，保護流通股東的利益；大力發展債券市場，建立涵蓋股票、國債、公司債以及其他低風險的固定收益類產品，逐步改變中國市場產品結構單一的問題， 以適應不同投資者的需要；研究開發金融衍生產品，降低資本市場的系統風險，為長期合規資金投資資本市場提供迴避市場系統性風險的工具。 加快出台產業投資基金法規，為產業投資基金發展提供法律保障和規范
隨著去年以來銀行儲蓄由於受負利率等因素的影響出現的分流現象，各種不規范的民間集資正在加劇。因此，有必要加快制定有關法規，「開正門、堵斜門」，為規范民間投資設立各類產業投資基金、促進儲蓄向投資有效轉化提供法律保障和規范。 和諧投資基金市場的形成是一個循序漸進的過程，並且受到諸多因素的影響，但是以科學發展為立足點、以法治為核心卻是不可動搖的原則。科學發展從抽象層面來講就是全面、協調、可持續發展，其具體任務是促進投資基金市場資源的優化配置，這也是和諧投資基金市場的基本內涵。科學發展的實現必須藉助於法治，因為「法治總是蘊含著對一定的社會基本價值的追求。這些價值理念事實上是各種制度、機制設計的基本依據」。
目前，中國投資基金市場距離法治化還有相當大的距離。雖然，以《證券投資基金法》為核心、各類部門規章和規范性文件為配套的基金法規體系已基本建立，但是，由於《證券投資基金法》在立法上存在缺陷，導致投資基金市場的改革與創新遭遇法律制約。首先，該法僅以證券投資基金為規制對象，難以滿足投資基金市場多元化的需要。另外，對一些事關投資基金市場發展的關鍵性問題採取了迴避的態度，例如，封閉式基金的變動、開放式基金的融資、公司型基金、私募基金等。
投資基金市場立法的滯後必然加大執法和司法的難度及風險，因為無法可依，實踐中普遍用政策代替法律，這種做法盡管在一定程度上解決了問題，但明顯違反了依法行政和司法公正的要求，有悖於法治的精神。與此同時，即使有法可依，法律的實施狀況遠不能令人滿意，違法行為依然較為普遍，而且，許多違法行為並沒有受到及時、有效的追究，使得在投資基金市場中對法律缺乏應有的尊重。毋庸諱言，投資基金市場的法治現狀不容樂觀，以此為基礎構建和諧投資基金市場是難以起到支撐作用的。因此，有必要對投資基金市場的法治建設進行重新審視，探索出一條符合中國投資基金市場發展需要的法治道路。
投資基金市場的法治化是一項系統工程，其復雜性不言而喻。首先，它要受到政治、經濟、文化等外部因素的制約，不能超出現有的社會結構而獨立發展。其次，它的內部諸多因素之間的關系需要很好的協調，使之處於均衡發展的狀態，任何偏頗都會產生消極的影響，從而阻礙法治化進程。因此，平衡與協調成為投資基金市場法治化的主旨。將自上而下的政府推動與自下而上的社會參與相結合是最理想的法治化實現模式，但在相當長時期內，投資基金市場的法治化還是主要依靠政府推動，這是由中國國情所決定的。由於政府在投資基金市場法治化過程中佔有主導地位，因此，必須對政府權力予以約束，這是投資基金市場法治化的內在要求。通過何種途徑實現上述主旨和要求就成為投資基金市場法治化的關鍵環節。概括說來，有效的法律調整是最佳答案。然而，法律調整的對象是具體的社會關系，這些社會關系是多種多樣的，必然導致內在統一的法分成不同的相對獨立的部分，以滿足對不同的社會關系發揮相對獨立的調整作用的需要。 投資基金市場中的社會關系絕大多數帶有經濟屬性，這就要求其法律調整必須首先具備經濟性或專業性，具體表現為能夠「把經濟制度、經濟活動的內容和要求直接規定為法律」。除此之外，投資基金市場的法律調整還應兼具綜合性，這是由投資基金市場中需要調整的社會關系復雜多樣所決定的，這些關系不僅有微觀層面的，還涉及宏觀層面。
作為資本市場重要組成部分的投資基金市場，正面臨著方向的抉擇，如果繼續以「試驗」的態度置身於資本市場中，付出的代價將不僅僅是投資基金市場的健康發展，還包括整個資本市場改革目標的實現，這對國民經濟的協調發展將是潛在的威脅。那麼，以法治化為核心、經濟法為理念構建和諧投資基金市場，不僅從理論層面上對投資基金市場的發展進行了應然設計，還可以通過理論推動實踐的進步，為正處於改革中的投資基金市場指出一條適合的發展之路，促進投資基金市場的完善與成熟。

E. 政府產業基金設立流程

法律分析：首先成立基金管理公司作為基金管理人，再發起設立基金（一般為有限合夥企業），政府作為投資者主要作為LP（有限合夥人）向基金投資。此階段重點是做好可研、路演等工作募集足額規模的資金。募集資金到位後，基金管理公司按照基金章程，收取約定的管理報酬。

基金管理公司是指依據有關法律法規設立的對基金的募集、基金份額的申購和贖回、基金財產的投資、收益分配等基金運作活動進行管理的公司。證券投資基金的依法募集由基金管理人承擔，基金管理人由依法設立的基金管理公司擔任。

基金管理人負責制定投資方案，並對所投企業進行監督、管理；按基金公司章程規定向基金投資者披露基金投資運作、基金管理信息服務等信息。定期編制基金財務報告，經有資質的會計師事務所審計後，向基金董事會（持有人大會）報告；基金公司章程、基金管理協議中確定的其他職責。

政府作為投資者主要作為LP（有限合夥人）向基金投資。有限合夥私募股權基金的財產獨立於各合夥人的財產。作為一個獨立的非法人經營實體，有限合夥制私募股權基金擁有獨立的財產;對於合夥企業債務，首先以合夥企業自身的財產對外清償，不足部分再按照各合夥人所處的地位的不同予以承擔;在有限合夥企業存續期內，各合夥人不得要求分割合夥企業財產。由此，保障了有限合夥制私募股權基金的財產獨立性和穩定性。有限合夥人的具體規定可通過《中華人民共和國合夥企業法》進行深入了解。

政府出資產業投資基金社會資金部分應當採取私募方式募集，募集行為應符合相關法律法規及國家有關部門規定。政府採取的私募方式與傳統私募基金有所不同。

法律依據：《中華人民共和國公司法》 第六條 設立公司，應當依法向公司登記機關申請設立登記。符合本法規定的設立條件的，由公司登記機關分別登記為有限責任公司或者股份有限公司；不符合本法規定的設立條件的，不得登記為有限責任公司或者股份有限公司。法律、行政法規規定設立公司必須報經批準的，應當在公司登記前依法辦理批准手續。

F. 政府出資設立投資基金，應由財政部門報什麼部門批准

應當由財政部門或財政部門會同有關行業主管部門報本級政府批准。

財政部通知印發的《政府投資基金暫行管理辦法》明確：政府出資設立投資基金，應當由財政部門或財政部門會同有關行業主管部門報本級政府批准。
辦法指出，各級財政部門一般應在以下領域設立投資基金：支持創新創業；支持中小企業發展；支持產業轉型升級和發展；支持基礎設施和公共服務領域。
辦法表示，設立政府投資基金，可採用公司制、有限合夥制和契約制等不同組織形式。

G. 政府引導基金有哪些最新法律法規

關於政府引導基金，2008年由發改委、財政部、商務部共同出台的《關於創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》（國辦發（2008）116號）作出了專門規定。