頂層已立法

① 建築設計規范規定頂層建築突出面積佔屋面多少不計算層數

對於《住宅設計規范》中的4.0.5條對住宅樓的層數計算做出了相關規定，但是這里沒有說對於頂層建築突出面積佔屋面面積的多少要記入層數。

上圖截圖中，第三小條有說層高小於2.2m的架空層和設備層是不計入自然層數的。

② 請結合材料一.運用辯證唯物論的知識分析四中全會對全面推進依法治國作出頂層設計的正確性

此次會議直面中國法治建設的突出問題，並對科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法、法治隊伍建設等進行了比較全面、細致的部署。強調了依憲治國與依憲執政；著重指出「黨的領導」和「社會主義法治」的有機統一性，只有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家做主才能充分實現，國家和社會生活法治化才能有序推進。不難看出，會議描繪的是一個同西方模式不同的、具有務實風格的中國法治藍圖。中國有自己的文化傳統與獨特國情，法治也不可能照搬西方模式。從這個意義上說，此次四中全會是中共對自己應該如何「依法治國」作出的一次關鍵性「頂層設計」。這既是中共新一屆領導集體對執政承諾的一次落實，對執政能力的一次加強，也是引領中國向著實現民族復興偉大目標的一次跨越。

③ 黨的十八大如何體現了科學立法原則

科學立法不僅包含了對立法質量的要求，也包含了完善立法、為執法司法守法提供法律依據的意蘊。科學立法本身也要求根據經濟社會發展的客觀需要及時制定、修改法律法規，不斷健全法律制度。新中國成立以後，特別是改革開放30多年來，我國的立法工作取得了舉世矚目的成就，逐步建立起了中國特色社會主義法律體系。2011年春，全國人民代表大會宣告中國特色社會主義法律體系形成，這是我國社會主義民主法制建設的重要里程碑。根據國務院新聞辦公室2011年10月27日發布的《中國特色社會主義法律體系》白皮書，截至2011年8月底，中國已制定現行憲法和有效法律共240部、行政法規706部、地方性法規8600多部，涵蓋社會關系的各個方面的法律部門已經齊全，各個法律部門中基本的、主要的法律已經制定，相應的行政法規和地方性法規比較完備，法律體系內部總體做到科學和諧統一，中國特色社會主義法律體系已經形成。在形成中國特色社會主義法律體系的基礎上，黨的十八大報告指出，要推進科學立法，完善中國特色社會主義法律體系；黨的十八屆四中全會進一步要求形成完備的法律規范體系，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。完善法律體系，需要著重做好以下幾個方面工作：

1 努力使每一項立法符合憲法精神。憲法是國家根本大法，在我國法律體系中處於核心地位。黨的十八屆四中全會要求「使每一項立法都符合憲法精神」，「健全憲法實施和監督制度」，這是對立法工作的重大要求。立法符合憲法精神，主要是要做到：（1） 一切法律法規都不得與憲法相抵觸。我國實行的是統一而又分層次的立法體制，在不同層次的法律規范中，憲法具有最高的法律效力。（2） 制定、修改法律法規要以憲法為根本依據。憲法規定了國家的根本制度，具有最大的權威性、穩定性，是制定、修改法律法規的基礎和依據。（3） 制定、修改法律法規要體現貫徹實施憲法的要求。憲法規定了一個國家的性質、公民基本權利和義務等重大問題，但要落到實處，還必須有相應的法律法規作出進一步具體規定。完善憲法相關法，健全憲法實施的法律制度，是完善法律體系的重大任務。

2 充分發揮立法的引領推動作用。法的功能和作用一般可歸納為兩個方面：一是規范功能，二是社會作用。法的規范作用和社會作用之分的觀點，是由英國新分析實證主義法學家拉茲首先提出的。立法的引領推動作用，更多或者主要體現在法的社會作用上。歷史經驗充分證明，法對行為方式的養成和社會生活的引領，具有十分重要的作用。當前，我國正處在改革發展的關鍵時期，轉變發展方式的任務相當繁重，解決社會深層次矛盾的壓力非常大，法不僅是實踐經驗的總結，更需要做好頂層設計，引領改革，推動發展。發揮立法的引領推動作用，最重要的是要做到立法決策與改革決策相銜接、相同步，做到重大改革於法有據，先立法、後行動，立法主動適應改革和經濟社會發展的需要，確保黨的路線方針政策成為社會一體遵循的法律規則，真正將法治作為治國理政的基本方式。

3 切實加強重點領域立法。按照構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系的要求，當前和今後一段時期，應當重點在完善社會主義市場經濟體制、加強民主政治建設、促進文化事業發展、保障和改善民生、推進社會治理體制創新、保護生態環境等領域，著力研究和推進立法工作。建議重點加快制定基本醫療衛生法、慈善事業法、公共圖書館法，制定、修改土壤污染防治法、大氣污染防治法、食品安全法等，引領推動相關領域改革；加強財政稅收立法，落實稅收法定原則，在2020年前，全部將國務院根據授權制定的稅收方面的行政法規制定法律；制定行政機構編製法、行政程序法、行政收費法、國家公務人員財產申報法，修改立法法、有關組織法、行政復議法、行政訴訟法等，完善國家機構設置、運行監督程序和反貪污腐敗等方面法律制度；制定公共文化服務保障法、文化產業促進法等，促進公共文化服務均等化和文化產業發展；制定社會組織法、社區矯正法、社會救助法、電信法，修改刑法、軍事設施保護法等，完善社會管理和公共安全方面的法律制度。

4 更加註重法律法規的修改完善。法律體系是動態的、發展的、開放的，它需要隨著改革開放和社會主義現代化建設的推進而不斷完善。立法工作要把握改革要求、發展變化，統籌做好立、改、廢、釋工作。及時對現有法律法規修改完善，是完善法律體系的一項重要任務。要通過法律法規修改、廢止和立法的解釋等方式，及時對現行法律法規進行補充完善，努力使法律制度適應發展變化的現實情況。要建立法律法規定期清理工作制度，適時開展法律法規清理工作。

5 積極探索法的編纂工作。法的編纂又稱法律編纂、法典編纂，是指「將現存同類法或同一部門法加以研究審查，從統一的原則出發，決定它們的存廢，對它們加以修改、補充，最終形成集中統一的、系統的法」。法的編纂有助於推動法制統一，促進法的體系完善，有助於實現法的科學化、系統化。在中國古代，唐朝《永徽律》就是在《武德律》、《貞觀律》兩部法典的基礎上編纂的；在大陸法系國家，《法國民法典》、《德國民法典》就是經過編纂而成的法典；在美國，有經過編纂而成的統一的聯邦刑法典、商法典等。目前，中國特色社會主義法律體系已經形成，可以在總結過去立法經驗，改造、統一、簡化有關同類法的基礎上，編纂《刑法典》、《民法典》、《商法典》。法典編纂的時機已經成熟，法典編纂的時代已經來臨。

④ 電子政務頂層設計有何重要意義

社會綜合治理是黨領導的社會主義建設的必然要求，我國的社會治理由過去的「綜合治理」轉為「平安建設」是一個重大的進步和創新。雖然平安建設不是鄭州最早提出的,但鄭州經驗為平安城市建設的科學內涵提出了自己的看法,即「9+X」模式,並且建立了一套行之有效的制度。

我們需要在四個全面戰略格局背景下來看鄭州市實現社會治理模式轉變的經驗,金鵬信息專家認為其如下七條經驗值得肯定:

一、深化平安建設,安全幸福為本

從全國的情況看,一般的平安建設推行已久,而鄭州推行的是深化平安建設,它的出發點和歸宿點在於安全為本、幸福為本、民心為本。

二、整合社會資源,全民共建共享

這一點,前面發言專家談的較多,我就不展開了,只要看看鄭州各類社會組織、各類志願者參與社會治理工作的大格局和正能量,就可知概況。

三、抓住疑難重點,建設善治區域

比如「9+X」的重點行動經驗。我們去開發區,他們提供的經驗就是規定動作9,後面用其他顏色標志出自選動作3,就是9+3,也即根據不同時空條件來確定各基層、領域的疑難重點,更有效地建設善治區域。此經驗符合鄭州的實際且有成效,值得點贊和推廣。

四、深入宣傳發動,加強督導考核

此點是以往人們堅持群眾路線、落實責任機制的通行經驗,用到深入平安建設也收到了很好的效果,這也是值得點贊和推廣的。

五、保障隊伍建設,優化執法環境

鄭州的做法表明,必須按照黨的十八屆四中全會要求抓好法治隊伍建設,才能在高層決策、頂層設計和基本方針確定之後,由上往下直到基層都能扎實推進;同時,須要不斷改善執法環境,否則,執法工作、社會治理沒有良好環境,得不到社會各方理解和支持,那就不能持久;其次,從建設法治中國的願景來看,鄭州的做法回應、契合了現代法治的新趨勢、新理論。

六、鄭州網格化管理經驗，民主參與共治理論

黨的十八大以來特別強調治理,這不是簡單地要求加強管制的含義,而是指公眾參與、政民合作、共同治理。鄭州的做法充分體現了這一點,順應了現代法治的新趨勢,既與世界接軌,也是中國特色,其實質是增強民主性、走向民主化。

七、運用精細法治建設理論

改革開放後我國開始注重法治建設,但與經濟建設一樣,過去是粗放發展,無論立法、執法還是司法,都存在粗糙、欠科學、操作性不強等問題。到現在,我國法治建設開始進入精細化、民主化、科學化發展階段,如果我們對此未有深刻認識、未予足夠重視,仍搞粗放式的法制建設,就會產生許多弊端和矛盾。在社會治理領域,也須要有精細化的法治建設理論作指導,鄭州正是按此方向探索前行,其創新精神可嘉。
金鵬信息智慧城市解決方案

⑤ 人大主導地方立法的程序有哪些

一、對地方人大及其常委會在立法工作中的主導作用的認識

自1979年地方組織法賦予地方人大及其常委會立法權以來，地方立法為國家立法積累了有益經驗，為地方治理提供了法治保障，對保證憲法、法律和行政法規在本行政區域內有效實施，促進改革開放和社會主義現代化建設發揮了重要作用。但在30多年的地方立法實踐中，特別是改革開放以來，由於社會管理事務的日益復雜和民眾需求的多元化，社會各方面對立法的需求越來越迫切，行政部門主導立法的模式雖然在一定程度上提高了立法效率，滿足了特定歷史條件下經濟社會發展對立法的需求，但由此產生的部門利益法制化等問題嚴重影響了地方立法質量的提高。為適應全面推進依法治國需要，修改後的立法法從法律層面上對我國現有立法體制機制的完善作了頂層設計，強調人大及其常委會要加強對立法工作的組織協調，發揮在立法工作中的主導作用。對地方人大及其常委會而言，充分發揮在地方立法工作中的主導作用，用好、用足、用實立法權，既是科學立法、民主立法的本質要求，也是堅持和完善人民代表大會制度的應有之義，是立法工作與時俱進適應改革發展的迫切需要。

我們理解，地方人大及其常委會在立法工作的主導作用主要包含以下三個層面：一是在立法總體思路上統籌考慮。在黨委的領導下對立法工作進行通盤考慮、總體設計，突出人大統領立法工作全局的作用，緊緊圍繞經濟社會發展的大局和改革發展穩定的全局來謀劃和組織立法工作，增強立法的針對性、及時性和系統性，發揮立法的引領、推動作用。二是在立法具體環節上統籌協調。在立項、起草、審議、修改等各個環節發揮統籌協調作用，合理配置立法資源，牢牢把握立法進程，既充分調動政府、社會等有關各方的積極性，妥善平衡各方需求，積極回應社會關切，又要防止部門利益干擾，樹立立法機關的權威性。三是在法律制度設計上的決策主導。對法規中涉及公民有關權利、義務的確定，執法主體權力、職責的設置，以及具體法律責任條款的設定等內容，在把握合法性、合理性原則和進行科學論證的基礎上，敢於決策，善於決策，在矛盾的焦點上「劃杠杠」。

二、地方人大及其常委會在地方立法工作中主導作用發揮的現狀及問題

（一）對地方立法工作統籌協調不夠。從當前地方立法實踐看，地方人大及其常委會無論是在立法的總體思路、頂層設計方面，還是在立項、起草、審議等立法具體環節方面，統籌協調作用發揮不夠。

1．對立法與改革關系的處理統籌考慮不夠。改革開放初期，我國的法律體系還不健全，法律法規數量較少，而改革發展的任務重、時間緊，因此這一時期的改革更多的是「先破後立」，往往是改革實踐走在前面，然後通過立法來確認、鞏固改革成果。這種「先改革、後立法」的總體思路雖然一定程度上促進了當地的經濟建設，推動了改革發展進程，但也存在嚴重弊端，比如，一些改革措施的「良性違法」得到認同並體現在法規具體條文中，出現了立法者「闖法律紅燈」的現象。現在，在全面推進依法治國新常態下，特別是在中國特色社會主義法律體系形成之後，國家社會生活各方面總體上實現了有法可依，很少有法律的空白領域，因此，如何統籌處理立法與改革的關系，實現立法決策與改革決策相銜接，是地方人大面臨的重要課題。

2．對人大與政府在立法中的角色定位統籌考慮不夠。地方人大對哪些事項必須由人大立法，哪些事項可以由政府制定規范性文件，統籌考慮得不夠。立法實踐中有的時候存在一些應當制定地方性法規的事項，地方政府卻制定了規范性文件，規避了人大立法程序；有的不是必須制定地方性法規，通過制定規范性文件就可以滿足實際管理需要的事項，最後卻進入了人大立法程序，立法資源被過度使用導致「繁法擾民」。

3．對立法隊伍建設統籌考慮不夠。長期以來，人大及其常委會比較注重人大立法工作專門機構的建設，而對人大代表、常委會組成人員的立法能力建設有所忽視。在抓立法隊伍建設的時候，往往更注重專門機構的設置和專業力量的配備，對人大代表和常委會組成人員的立法培訓不夠重視，直接影響了法規審議質量。另一方面，人大及其常委會、政府對本地區政府法制隊伍建設也統籌考慮不夠。一些由人大組織專題教育培訓、法制講座、立法研討會等活動，邀請政府法制部門參與的並不多；平時交流更多的是業務往來，人才互相交流的渠道不暢通，立法工作中的新動態、新要求、新思路等信息共享不夠，等等。

（二）對確定具體立法項目的主導不夠。從立項工作的實際情況看，人大被動「等米下鍋」的現象較為普遍。政府及其部門對一些工作中亟需或者涉及本部門切身利益的立法項目，爭先上報；而對一些涉及多部門且分歧較大或者復雜利益關系、社會矛盾集中的立法項目，往往積極性不高，無法立項。雖然在立項的程序上，要求擬列入年度立法計劃中的項目須是經過充分調研論證，具備立法的必要性、可行性，並經人大常委會主任會議討論通過後才能確定,
但由於在立項的前期環節，人大主動調研不夠充分，缺乏有效的工作機制和專門的信息渠道來全面系統地掌握社會立法需求，因此很容易受到政府及其部門立法積極性的制約和影響，導致制定的立法規劃計劃往往更多是各部門立法建議項目的簡單拼盤匯總，或是平衡各部門意見後的妥協結果。

（三）對法規起草工作主導不夠。目前，大多數法規草案是由政府部門起草，人大自主起草的法規草案比重偏低，且多數是涉及人大履職、民主法制建設等方面的立法項目，涉及具體行政管理事項的較少。雖然政府有關部門長期在一線從事相關具體工作，在其工作領域對相關業務更為熟悉，在法規起草上有一定優勢，但是行政機關受其許可權和視角的影響，往往將立法的注意力集中在強化行政管理職能上，而忽視全局利益和社會利益，存在部門利益傾向；一些綜合性較強、需要多個部門聯合起草，或者社會矛盾比較集中、各方意見分歧較大的項目，部門經常互相推脫，不願意牽頭起草，導致一些重要法規遲遲不能出台。

（四）人大代表在立法中的作用發揮不夠。從目前人大代表參與立法的現狀來看，代表作用發揮得仍然不夠理想。一是代表議案和意見建議及時轉化為立法規劃計劃的數量非常少。二是立法過程中代表參與立法的廣度和深度不夠。邀請代表參加立法調研、論證、聽證等活動不足，特別是基層人大代表表達意見的途徑有限，難以實質性參與立法活動；代表列席常委會會議的效果不夠理想，確定列席代表名單時沒有綜合考慮代表的專業特長、職業特點等，導致難以提出高質量、有針對性的意見和建議；存在「重意見收集、輕處理反饋」的問題，影響了代表參與的積極性。

地方人大及其常委會在立法主導作用發揮方面存在的這些問題，我們認為原因是多方面的，比如對人大常委會作為國家權力機關的認識不夠，立法制度的頂層設計還不完善，科學合理的立法工作機制有待健全，立法隊伍建設相對滯後等等，但其中一個很直接的原因就是人大主導立法能力不夠，與立法任務不相適，主要表現為：一是作為立法主體的常委會組成人員在結構上需要進一步優化。兼職委員多、專職委員少，由於兼職委員一般都有繁重的本職工作，很難投入更多精力用於立法工作。其次，專業人才數量較少，尤其缺乏精通法律、財經等方面的人員。二是專門委員會專業化水平有待提高。組成人員專業構成不合理，法律專業人員偏少；來源單一，大多是領導幹部和企事業單位負責人，專家學者和基層人員偏少；兼職委員較多，不能保證經常參加立法調研和審議活動。三是當前地方立法工作隊伍建設存在一些問題。有的立法工作者對實際情況特別是基層情況和人民群眾意願了解不夠，不能擺脫部門利益的掣肘；立法工作隊伍建設的體制機制有待完善，幹部知識結構單一、年齡結構偏大，幹部隊伍流動緩慢，進出通道不暢等等。

三、新形勢下發揮地方人大及其常委會在立法工作中主導作用的路徑和措施

在新起點上發揮好人大及其常委會在立法工作中的主導作用，要著力堅持黨的領導這個根本，抓住立法工作的組織協調這個關鍵，突出立法工作機制的健全完善這條主線，強化立法隊伍建設這個根本保障。

（一）堅持黨的領導是根本

黨對法治的領導，一個重要方面就是領導立法。堅持黨對立法工作的領導，就是要確保黨的主張通過國家立法機關，按照法定程序轉變為國家意志，使之成為全社會一體遵循的行為規范和准則。因此，人大在立法中的主導作用，必須是在黨的領導下的主導作用；越是堅持黨的領導，就越能有效地發揮人大的主導作用，保證立法正確的政治方向。地方人大在立法工作中需要不斷完善黨委對立法工作中重大問題決策的程序，凡立法工作規劃、年度立法計劃、重要的立法項目以及立法隊伍建設等，都要及時通過常委會黨組向黨委請示匯報，積極爭取黨委的支持。凡立法中涉及重大體制和重大政策調整的，決策權在黨委，必須由黨委討論決定，以確保重大立法決策體現黨的主張和人民的共同意願。有些問題雖不涉及重大體制和重大政策調整，但社會高度關注、各方面意見分歧較大、無法協調形成共識、利益博弈難以平衡的，也應當由常委會黨組向黨委報告，由黨委決策。

（二）抓好統籌協調是關鍵

一是統籌協調立法與改革相銜接的關系。對各方面提出的改革思路和措施，主動從立法上研究可行路徑和解決辦法，確保改革在法治軌道上推進。同時，突出發揮立法的引領和推動作用，對實踐證明行之有效的改革措施，及時上升為地方性法規；對現行地方性法規規定與改革決策不一致的，及時予以修改或者廢止；需要法規授權的，按照法定程序作出授權；對改革的方向確定了，但具體怎麼改、制度怎麼設計還沒有成熟意見的，應當有一定的前瞻性，為將來的改革發展預留空間。

二是統籌協調人大與政府在立法中角色定位的關系。進一步完善與政府及相關部門的立法工作聯系溝通機制，對立法過程中出現的重大問題、重大事項，加強與政府及有關部門的協調溝通，特別是對法規草案涉及的管理體制、職責分工、機構編制、預算安排等存在重大分歧的，要認真研究、協調，有的問題可以讓政府先行協調，提出方案；或者引入第三方評估，向黨委請示報告，由黨委決策。

三是統籌協調人大法工（制）委與有關專門（工作）委員會作用發揮的關系。加強法工（制）委與有關專門（工作）委員會的協調配合，發揮「統」與「專」兩個優勢，做到1+1＞2。有關專門（工作）委員會開展立法調研活動，應當有針對性地邀請法工（制）委參與，以便於提前了解法規中的重點、難點問題。法工（制）委在法規草案進入常委會一審之後，應當邀請有關專門（工作）委員會參與對法規草案的修改和調研活動；審議法規草案時，邀請有關專門（工作）委員會成員列席會議。

（三）完善工作機制是主線

1．完善立法選項機制，牢牢抓住法規立項的主動權

一是拓寬立法項目來源。結合經濟社會發展需要、人民群眾立法需求以及上位法制定修改情況，及時收集相關立法信息，加強立法調研，梳理、研究提出計劃建議項目。廣泛向社會公開徵求立法項目，更多地向常委會組成人員、人大代表、下一級人大常委會、基層立法聯系點、社會組織等徵集立法項目。

二是加強立法項目的評估論證。建立完善立法選項評估論證制度，加強與有關方面的溝通聯系，科學確定立法項目。在聽取項目提出單位關於項目調研論證情況的報告後，組織有關專門（工作）委員會、常委會立法顧問及有關專家學者等，對建議項目的立法依據、必要性、可行性以及法規可能產生的社會影響、社會效果等進行評估論證。

三是重視人大代表提出的立法議案和建議。不斷完善代表議案、建議與立法規劃計劃編制相銜接的機制，將關系本地發展大局、關系人民群眾切身利益、條件相對成熟的立法建議項目優先列入立法計劃。同時，建立完善相關機制，為人大代表參與立法創造條件。

2．完善法規起草機制，把握法規起草的主導權

一是逐步提高人大自主起草法規的比重。進一步充實相關專門委員會、常委會工作機構的立法力量，拓寬人大自主起草法規的范圍，逐步提高自主起草法規比重。建立由人大相關專門委員會、常委會工作機構組織有關部門參與起草綜合性、全局性、基礎性等重要法規草案制度，對法律關系復雜、涉及面廣、協調難度大的立法項目，還可以吸收人大代表、專家學者、社會團體等參與起草。同時，也應注重藉助外力，對法規中涉及管理體制、機構編制、部門職責、經費保障、執法隊伍等方面的內容，要充分聽取政府及相關部門的意見；對法規中專業性較強、需要調研論證的內容，可以委託高等院校、科研單位等研究，為立法提供智力支持。

二是完善委託第三方起草法規機制。對部分專業性、技術性較強或者涉及多個執法主體和不同利益群體、立法難度大的立法項目，可以採取委託高等院校、科研機構、社會團體起草的形式，發揮專家學者在立法工作中的智囊作用。同時，為確保委託起草的質量，人大要全程參與委託起草過程，向受託單位明確立法宗旨、基本思路和原則，並及時就起草中的重點、難點問題加強指導。

三是完善人大提前介入法規起草機制。現階段，考慮到人大立法力量有限，政府在立法工作中仍將發揮重要的基礎和支撐作用，因此，除了一些綜合性、全局性、基礎性的立法項目，多數法規草案的起草工作還是應當由政府法制機構及相關部門承擔。在這種情況下，相關專門委員會、法制工作機構要提前介入到法規的起草工作中，對法規草案內容的合法性、合理性、規范性及時進行指導。同時，及時掌握立法進展情況，對起草中涉及的重點、焦點、難點問題進行指導和協調，把在起草過程中發現的矛盾和問題解決在法規草案提交人大常委會審議之前。

3．完善法規草案審議機制，提高審議質量

一是加強專門委員會審議。有關專門（工作）委員會應發揮「專」的優勢，把握好法規草案審議的第一道關口，對立法的必要性、成熟性、可行性進行充分調查、論證和研究，解決立不立法、能不能立法的問題；同時對法規草案涉及的重要制度、工作機制等問題，特別是起草階段各方意見不一致的問題進行研究並提出意見。法制委要注重發揮「統」的作用，根據常委會組成人員、有關專門委員會的審議意見和其他有關方面的意見進行統一審議，重點調研、審議法規草案的合法性、合理性、規范性問題，並在審議結果的報告中全面、准確地反映各方面的意見以及意見吸收情況。

二是改進常委會審議。首先，合理劃分常委會會議一、二審的重點內容。一審應側重審議立法必要性、可行性，重要制度設計的合理性，以及是否與上位法相抵觸等問題；二審應側重審議法規草案的修改情況，包括意見的吸納情況、存在的主要矛盾和分歧、各方面的協調共識等問題。其次，改進審議程序。綜合考慮法規草案的社會關注度、常委會組成人員審議意見等因素，增加「隔次審議」，保障有充足的時間開展調研論證和對法規草案進行修改完善。同時，在審議的形式方面，除了採取分組審議外，還應選擇社會關注度高、利益關系復雜的法規，對其中主要問題召開聯組會議或者全體會議進行審議，以便常委會組成人員充分發表見解。

三是探索開展人民代表大會審議。重視發揮人民代表大會的立法職能，可以每屆選擇一兩件關系本地區經濟社會發展大局、關系人民群眾切身利益、社會普遍關注的法規，在常委會審議後適時提交人民代表大會審議通過。

4．完善人大代表參與立法機制，拓寬人大代表參與立法渠道

在編制立法規劃計劃時，充分聽取和吸收人大代表的意見。確定年度立法計劃時，將代表議案和建議、批評、意見中相對集中的熱點、難點問題作為重要依據。組織開展立法調研、聽證、論證、修改、評估等活動，邀請相關專業領域的人大代表參加，增加一線代表、基層代表參加活動的數量。設立人大代表法制專業小組，結合代表的職業和自身興趣、專長，圍繞常委會年度立法計劃，有針對性地組織代表參與地方立法工作。完善人大代表列席常委會會議、專門（工作）委員會會議制度，增加列席人數，擴大列席范圍。

5．完善公眾參與立法機制，擴大公民有序參與立法

一是完善公民參與立法的制度措施。完善公民旁聽人大常委會會議制度，拓展旁聽人員范圍，增加旁聽人員名額；探索實行立法聽證的簡易程序，根據實際情況，務實、靈活、多樣地進行立法聽證，可以請進來，可以走出去，可以一對一地聽、一對一地反饋，也可以集中聽取、集中匯總通報；完善立法基層聯系點工作機制，在下級人大常委會、高等院校、社區等設立立法基層聯系點，更直接、更便捷地了解基層組織和人民群眾對地方立法的需求。

二是改進法規草案公開徵求意見的方式方法。在公開徵求法規草案意見建議時，一並公布法規的立法背景、法規中擬解決的重點問題、擬採取的立法措施等內容，增強針對性。在徵求意見的形式上，廣泛通過報刊、電台、電視、網路、手機簡訊和立法官方微博等媒體和現代通信手段發布公告、消息和公益廣告，公布法規草案，引導社會公眾關注和討論。此外，還要探索建立社會公眾意見吸納情況反饋機制，及時向社會公布意見吸納情況，並實行獎勵制度，激發公眾參與立法的熱情。

三是重視發揮政協委員、民主黨派、社會團體等在立法中的作用。進一步健全完善政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織參與立法的相關機制，拓寬參與主體，擴寬參與途徑，增加參與實效。在參與主體方面，綜合考慮可行性、代表性和時效性等方面因素，把自願報名、隨機抽樣和指定參與等方式結合起來，拓寬參與主體的覆蓋面，增強參與主體的代表性和均衡性。在參與途徑方面，除了發送書面徵求意見函，還可以組織召開立法座談會、論證會、聽證會、說明會和立法評估等活動，使參與主體能充分表達其意見主張。在成果的運用方面，對意見建議原汁原味整理並形成書面報告，逐條逐項加以研究，作為立法的重要參考。對能吸收的意見充分吸收，並及時予以反饋。

（四）加強隊伍建設是保障

人大在立法工作中主導地位的實現，還有賴於建設一支正規化、專業化、職業化的立法隊伍。適應新常態下立法工作的新要求，地方人大及其常委會必須全方位、多途徑、多渠道加強立法工作隊伍建設，為人大發揮立法主導作用提供人才保障。

一是強化立法力量配備。首先，增加具有法律理論水平和法治實踐經驗的常委會組成人員比例和法制委委員比例，逐步提高人大常委會專職委員比例，充實各專門（工作）委員會中經濟、法律、科技、文化等方面的專業人員，注重從人大常委會工作機構負責人中優先考慮組成人員人選。其次，加強立法工作機構建設，充實立法工作人員，建立從符合條件的基層幹部、法官、檢察官、律師、法學專家中選調、招錄既懂法律又了解基層情況的立法工作者制度。

二是強化立法工作人才培養機制。強化立法工作人員的教育培訓，通過培訓進修、掛職鍛煉、出國（境）研修、理論研討等多種形式培養立法工作人才。鼓勵立法工作者多到基層調研，拓寬立法工作者基層鍛煉渠道，除到其他黨政機關掛職鍛煉外，也可以選派立法工作者到院校、企業、社區等見習、掛職。

三是強化立法工作人才交流機制。建立完善幹部輪崗交流機制，形成立法、執法、司法三支幹部隊伍交流方案和舉措，暢通立法機關與黨委政府及其部門的幹部交流渠道。

⑥ 思修 中國推行依法治國的難點是什麼

我國法治建設面臨的主要矛盾

江必新

▶社會領域的治理問題仍然是當前我國法治建設的突出薄弱環節，構成了建設法治中國的一個顯著短板

▶違法成本極低、守法成本相對畸高，不僅誘使當事人違法，更重要的是守法者吃虧，違法者賺便宜，進而劣勝優汰

▶實現人心大治，不僅要強化規則意識、誠信意識，還要使法治精神浸潤人心

法治中國是法治國家、法治政府、法治社會一體建設的中國。現實表明，社會領域的治理問題仍然是當前我國法治建設的突出薄弱環節，構成了建設法治中國的一個顯著短板。建設法治社會是全面深化法治的固本之舉，是法治一體建設的重中之重。要推進法治社會建設，首先必須清醒認識當前法治社會建設中的諸多矛盾，並從對矛盾的分析入手，釐清法治社會建設的進路。當前我國法治建設所面臨的主要矛盾有七。

一是公民權利意識覺醒與維權理性不足之間的矛盾。表現為：一方面渴望用法律來保護自己的利益，另一方面卻不滿法律程序上的種種限制；一方面認為他人違法侵害其權益，另一方面自己卻坦然違法、鑽法律漏洞；一方面以法律為武器，另一方面卻容易以極端方式維權。這些矛盾導致維權與違法往往交織難辨。

二是對公權力機關的訴求日益增長與對公權力機關的服從、配合與支持日益淡化之間的矛盾。大部分人仍有遇事找政府解決的習慣，而且在新的形勢下其訴求愈加多元復雜。與此同時，由於缺少對公權力機關必要的信任，對其服從、配合、支持的程度則日漸降低。這種下降狀態又反過來削弱公權力機關滿足人民群眾訴求的能力和資源。

三是對依法治國方略和法律至上原則的抽象認同與人情、關系、私利、政績大於「國法」的行動之間的矛盾。在我國，厲行法治早已是共識，憲法法律至上也獲得了最廣泛的觀念認同。但在具體的行動中，特別是關繫到自身利益的事務上，人情、關系、私利、政績等不正當考慮迅速成為行動者決策的主要考慮因素，處於至上地位的法律被架空。

四是公權力機關的退位、歸位與市場機制和社會組織發育仍不成熟之間的矛盾。國家治理現代化的過程是公權力機關退位和歸位，理性再定位的過程。但由於市場機制仍不健全，社會組織仍不規范，市場機制和社會組織往往難以擔當起合格的公共產品或公共服務提供者的角色，導致公權力的進退維谷。

五是嚴格執法和公正司法的要求與法律質量整體上仍不理想之間的矛盾。法律的生命在於實施。嚴格執法、公正司法是法治國家的必然要求。然而，雖然中國特色社會主義法律體系已經形成，立法質量已在不斷提高，但仍有一些法律尤其是低層級的法律規范質量不高、類型化不夠、科學性不足，將執法和司法帶入或難以實施，或實施沖突，或實施背反的多難困境。

六是嚴厲制裁違法行為的要求和期待與違法成本極低、守法成本較高之間的矛盾。普遍守法是法治社會的當然特徵，嚴厲制裁違法行為是保障法治權威和發揮法治威懾力的必要條件。但是現實中，在一些方面，由於責任設置過低，特別是查處率不高，導致違法成本極低、守法成本相對畸高，不僅誘使當事人違法，更重要的是客觀上造成「逆向選擇」、守法者吃虧，違法者賺便宜，進而劣勝優汰，並導致普遍違法。

七是中國當下社會問題的復雜性和獨特性與應對方式的簡單化、低效化之間的矛盾。社會事務日新月異，紛繁復雜，情況和形勢與以往任何時候相比都發生了極大的變化，社會改革進入攻堅期，社會發展進入黃金期，社會矛盾進入漩渦期，治理難度在加大，復雜性在加深，利益沖突在加劇；然而社會管理模式仍然滯後，不少應對方式過於簡單、低效，難以適應形勢的發展變化。

要應對和破解上述矛盾，需要系統治理。

第一、價值建設，使法治精神深入人心。法治社會的根本問題在於將法治理念、法治信仰內化於人心，成為社會成員決策和行動的基本指引。當前人民群眾已經有一定的法治意識，但牢固的法治理念尚未確立。實現人心大治，不僅要通過立法、執法、司法著力強化規則意識、誠信意識、權利義務統一意識、責任意識，還要透過多途徑、全方位的理念引領價值觀建設，使法治精神浸潤人心。

第二、基層調整，使治理暢達「末梢神經」。體制問題具有決定性。我國傳統上從中央到基層的縱向層級化管理體制倚重「生產經營單位」和「基層組織」。但從目前的情況來看，存在著在「最後一公里」失靈的問題。建議以確立社區的法律地位為主要方式，重塑我國社會的基層組織形態，確保國家與其成員之間的「感測」途徑暢通。

第三、制度改進，使規范體系管用。高度重視法律規范質量的提高，尤其是要重視法律規范的針對性、系統性以及可實施性的問題。積極完善社會領域的法律體系，推動構建和完善社會自治規則，合理配置實施資源，努力創造實施條件，保證國家法律和社會規則相互配合協調發揮作用。

第四、秩序建構，有效控制不當社會行為。在簡政放權的同時要強化對市場活動的監管和市場秩序的維護。在培育社會組織的同時加強對社會組織外部行為的規范和內部治理的引導。要切實解決專業中介組織為謀求自身利益最大化而扭曲市場規則的問題，要全面提升社會組織參與社會治理的誠信和公信，透過秩序的建設和維護持續規范市場行為和社會行為。

（作者為最高人民法院黨組副書記、副院長）

負面清單：一種新的治國理政模式

王利明

▶對市場主體，是「法無禁止即可為」；而對政府，則是「法無授權不可為」

▶只要不是負面清單列舉的事項，政府無權進行審批，這實際上就已經形成了對政府權力的一種有效的規范和制約

▶負面清單管理模式的規則十分透明、公開，法律不禁止就可以直接進入，不需要進行煩瑣的審批，也非常有效率

所謂的負面清單，也稱為「否定清單」、「負面列表」等。最初它主要出現在有關國際貿易投資法的領域，後來作為一種國家管理經濟和社會的模式確定下來。負面清單管理模式，它是指由法律法規列舉一些禁止或者是限制市場主體進入的事項，對於法律法規沒有做出禁止和限制列舉事項之外的領域，可以由市場主體自由地進入，法律不作干預。

十八屆三中全會決議指出，實行統一的市場准入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。實際上就是在這個決議里，已經把負面清單管理，作為一項國家治理的一種重要的方式方法確立下來了。從管理模式上來說，為什麼說它是我們新時期治國理政的重要方法？

首先，負面清單管理給予市場主體廣泛的行為自由，可以有效激活市場主體的潛在活力。現代社會任何國家的立法者，能力都是有限的，很多的事情是立法者在立法時所無法預見的，立法者不知道什麼是好的，從而無法相應的強制性要求別人去做。市場主體能否進入這些領域，必然成為法律調整的空白地帶，大量的是法律調整的空白地帶，也有人把它稱之為「法律的沉默空間」。

在這樣的一個空白地帶，正面清單管理模式和負面清單管理模式，完全採取了不同的看法。正面清單管理這樣的模式下，它實際上受傳統的計劃經濟的影響，對這樣一個法律沉默的空間，並不允許市場主體就可以直接地進入，能否進入，很大的程度上，實際上還是要由政府來決定，這樣市場主體的行為的空間其實是受到了很大的壓抑和限制。但是負面清單管理認為，只有法律法規明確禁止或限制的領域，市場主體才無法進入，凡是清單沒有列明的領域，市場主體均可以進入。因此，與正面清單相比，負面清單模式賦予了市場主體更充分的行為自由。凡是法無禁止的，即推定市場主體有行為的自由，在「法律的沉默空間」，政府機關也不得設置額外的審批程序，實際上就給了市場主體非常大的行為自由，這種自由其實就是經濟活力的保證。

第二，為什麼說它是一種新的治國理政的模式？就是因為它能夠有效地限制和規范公權，尤其是規范審批權。審批實際上是政府部門權力的一個最集中的體現，它直接決定了針對誰，能夠干什麼，其實也是對資源的一種分配。在正面清單管理模式下，法律雖然沒有規定，但是政府依然還是在管理，政府實際上通過規章等各種規范性文件，仍然在限制著領域的進入，我們的許多規章其實都有幾個特點，首先就是宣布這個事歸我管，二是要求大家都要報批，三是不報批我就要處罰。

那麼一旦實行負面清單管理以後，凡是負面清單之外的，凡是法律沒有限制，沒有禁止的，所有這些部門領域，不得再進行審批。這就意味著只要不是負面清單列舉的事項，政府無權進行審批，這實際上就已經形成了對政府權力的一種有效的規范和制約。所以它體現了法制的一個基本的精髓，這就是規范公權。

第三，這種模式使政府的行政行為更加公開透明。法治所追求的一個重要的目標就是，要實現公開的、透明的、可預期的效果。負面清單管理可以說在很大的層面上實現了這樣的效果。

在負面清單管理模式之下，負面清單的內容本身是公開的，負面清單之外的領域也是公開的，除負面清單明確列舉的事項之外，市場主體原則上都可以自由進入，例如，在負面清單管理的模式下，一個企業要進行投資，應當首先去找一名律師咨詢，看看現在要進入的投資領域，是不是國家法律法規所限制禁止的領域，只要不在法律法規禁止限制之列，那麼其就可以放心地進入。這樣對於行為的結果，企業也能夠產生一種合理的預期，所以它能夠達到這樣的一種公開預期的效果。

第四，負面清單管理模式能夠真正使經濟更有效率，更有活力。我舉一個例子。我們到機場去坐飛機都要經過安檢，我發現了一個問題，大家每次進入安檢的時候，屏幕上顯示「禁止攜帶易燃易爆等等物品」，把這些東西列舉出來，其實這種做法就是典型的負面清單管理模式，即明確列舉法律法規要禁止攜帶的物品，如果我們不採用這種方法，而是採用正面清單管理方法，即明確列舉哪些物品是可以攜帶的，則機場可能需要將所有可以攜帶的物品列出來，如果採用這樣的方式，我相信可能一個安檢人員每天要檢一個人，都要檢幾個小時。這必將是非常低效率的，而且他會給安檢人員極大的自由裁量的權利。從這個例子也可以看出，負面清單管理模式的規則十分透明、公開，其也更有效率。規則和空白地帶，法律不禁止就可以直接進入，不需要進行煩瑣的審批，這就會非常有效率。

從推進國家治理體系和治理能力的現代化方面看，對市場主體，是「法無禁止即可為」；而對政府，則是「法無授權不可為」。這就是我們所要強調的，負面清單管理模式和職權法定原則相結合，這兩項原則正是我們所說的國家治理體系的核心的內容。

（作者為中國人民大學常務副校長、法學院院長）

下一階段法治要解決的三個問題

吳志攀

▶改革進入深水區，就必須開大船，要駕馭一個復雜的工具和復雜的局面，就必須按規矩來辦事，要講法、信法、用法

▶我們講依法治國，也就是政府要用法律來維護社會公平，維護政府的道德形象

▶依法治國，首先要治好中央與地方的關系

中國特色社會主義市場經濟的發展，與中國特色社會主義法治建設是同步的。離開了法治，市場就會混亂，經濟就不可能起飛，更不可能平穩、高速地發展。這是我們改革開放的一條最基本、最核心的經驗。今天，當改革開放進入到了新的階段，當我們的市場經濟發展到了比較成熟的一個新的時期，就不得不更加強調法治。

市場經濟條件下的法治，已經有一代人的實踐（中國的傳統，三十年為一代），積累了許多寶貴的經驗，而在下一個階段，我認為要通過加強法治來解決三個問題。

其一，就是要用法律的方法劃分好中央與地方的財權、事權。中國是一個大國，即使今天有了最好的噴氣式飛機，從海南島坐飛機到烏魯木齊，也要好幾個小時，這么大一個國家，維護統一、維護中央權威，同時照顧好各個地方的不同特點，調動各地的積極性，這是執政興國的一個基礎。分稅制改革之前，我們的中央財政略顯單薄，而一些地方財大氣粗。那時的地方政府，還沒有在「土地財政」和「地方融資平台」方面「打主意」。在推行分稅制改革之後，中央和地方實際上重新劃分了財權，中央財政大大充實了，同時，城鎮的房屋市場化改革也在這個時候開始。這些改革，影響深遠。但任何一項改革，不可能只有好處，不可能沒有一點消極面。我們現在都看到了，比如地方政府的土地財政問題，一些地方的收入主要靠賣地，房地產成為主要支柱產業，但泡沫大了，有問題，老百姓也受不了，國務院三令五申平抑房價，先後出台《國十條》和《國五條》，但收效都不明顯。還有地方債的問題，這個問題同樣復雜。在中國發展市場經濟，首先要處理好中央與地方的關系，這裡面要算經濟賬，還要有法治。我們現在比過去更加強調依法治國，治國首先就要治好中央與地方的關系，這個大的框架當然是憲法，是我們的根本政治體制所確定下來了的，但還有很多具體的問題，在各個部門法中都有反映。新一輪的法治建設與改革，要在這方面下力氣。

其二，就是要用法律劃清政府與市場之間的關系。政府是市場行為的「裁判員」，企業是市場的「運動員」，兩者的角色分工不同，因此兩者不能混同。還有，運動員也應該分分類，有的是跑長跑的，有的是短跑，不能哪裡有便宜可占就到哪裡去比賽。例如，很多央企進入房地產市場，央企掌握國計民生的命脈，實力雄厚，是我們社會主義國家的重要經濟基礎。但是，很多央企放下自己的主業，拚命往房地產市場里鑽，到處拿地，而且把地價抬得很高。政府辦企業，當然要實現保值增值，但辦企業的目的不止是為盈利，還有承擔很多社會責任，特別是央企，應該多花一些精力去發展那些中長期的、戰略性的、風險大一些、利潤可能不那麼高的大項目，只要有利於國計民生長遠發展。而不是房地產這樣的，利潤高，見效快的競爭性項目。地方政府當然特別歡迎央企去拿地，怎麼拿他們都高興，一切可以開綠燈，但這樣一來，市場就可能有點亂了，很多事情就不公平，這樣演算法治嗎？不好說了。未來著力在政府與市場的關系領域，加強法治建設。

其三，要更加強調，把促進公平正義作為政府的基本價值追求。我個人有一個看法，中國社會對公平的敏感，超過了西方。對不公平的事情，老百姓反應很激烈。所以政府要在這么復雜的一個社會，維護公平不容易。我們講依法治國，也就是政府要用法律來維護社會公平，維護政府的道德形象。政府要盡量多考慮弱勢群體，不能被利益集團綁架了。現在對城鎮低收入群體提供的經濟適用房的安居工程，棚戶區改造工程，全民覆蓋的醫保和社保制度的建設與完善等，都是體現社會公平的政策。這些方面還要加強。

改革開放三十多年市場經濟條件下，摸著石頭過河是成功的，但進入了深水區，有可能摸不到石頭了，這個時候就必須開大船，要開船，要駕馭一個復雜的工具和復雜的局面，就必須按規矩來辦事，要講法、信法、用法，這樣船才穩當，才能乘風破浪。

（作者為北京大學常務副校長,中國法學會副會長）

不斷完善立法制度和法律體系

李林

▶要防止立法中的部門保護主義、地方保護主義和立法不公，防止把畸形的利益格局或權力關系合法化

▶應當從「成熟一部制定一部、成熟一條制定一條」的「摸著石頭過河」的立法模式，向頂層設計的立法模式轉變

當前，我國法律體系雖然已經形成，但立法不當問題的存在，致使部分法律制定後不能用、不管用、難執行、難適用、難遵守，某些法律甚至形同虛設。為此，在全面推進依法治國、加快建設法治中國的新形勢下，應進一步推進民主科學立法，不斷完善我國立法制度和法律體系。具體來說，應從以下幾個方面入手。

第一，轉變立法觀念和立法模式。立法應當充分代表民意、體現民利、反映民情，公平公正地解決社會問題、分配社會利益，防止立法中的部門保護主義、地方保護主義和立法不公，防止把畸形的利益格局或權力關系合法化，警惕立法權力滋生的腐敗，從制度和規范的源頭上維護人民利益。一是應當從以經濟建設為中心的立法觀，轉變為經濟政治社會文化全面協調發展的立法觀；從片面追求立法數量而忽視立法質量和實效的立法觀，轉變為立法質量和實效第一的立法觀；從重立法效率、輕立法民主的立法觀，轉變為民主優先兼顧效率的立法觀；從只管法律制定不顧法律實施的立法觀，轉變為兼顧立法與法律實施並以法律實施為導向的立法觀。二是應當從「成熟一部制定一部、成熟一條制定一條」的「摸著石頭過河」的立法模式，向加強領導、科學規劃、頂層設計、協調發展的立法模式轉變。從立法項目選擇的避重就輕、拈易怕難向立法就是要啃硬骨頭、迎難而上、攻堅克難轉變，使立法真正成為分配社會利益、調整社會關系和處理社會矛盾的藝術。

第二，強化人大及其常委會的立法職能。人大及其常委會應當轉變被動立法局面，使立法與全面深化改革協調推進，積極主動地通過法律的立、改、廢、釋為全面深化改革開放提供法律依據和法治保障。一是推進人大常委會常委的年輕化、專職化、專業化，讓人大常委會委員能夠充分發揮作用，更好履行職能。二是完善人大及其常委會的會期制度，適當延長每年的會期，為民主立法提供充分時間保障。三是推行立法旁聽制度，讓公民、媒體和社會組織能夠更加直觀地了解、參與和監督立法過程。四是推行立法助理制度，以彌補人大常委人數少、時間少、專業知識不足等欠缺。五是進一步擴大人大常委會委員、專門委員會、立法工作機構起草或者組織起草、委託專家學者起草法律、法規草案的比重，增強立法的全局性，從源頭上預防立法中的部門保護主義、地方保護主義。

第三，推進民主立法。擴大不同利益群體公開主張、表達利益的渠道，使人民充分表達自己的立法意志和利益訴求，通過立法博弈實現公正立法。建立和完善更加廣泛的立法草案向社會公開徵求意見的制度，對涉及人民群眾利益的立法事項，原則上都應當向全社會公布，並建立意見採納情況的說明和反饋制度。完善立法聽證制度，對影響重大、關系人民群眾切身利益的重大立法事項，要通過舉行聽證會的方式充分聽取意見，確保法律草案涉及的利害關系人全面參與立法、有效開展立法博弈，保證人民群眾立法訴求的充分表達和宣洩。推行律師和法學專家為法律草案涉及的利害關系人提供專業立法咨詢、參與立法聽證等立法援助的制度。推進立法公開，建立人大常委會、專門委員會審議法律草案、地方性法規草案的立法旁聽制度，旁聽代表有權發言，保證人民群眾對立法的知情權和監督權。