論我國授權立法

① 職權立法和授權立法的區別

現代結構功能主義的分析方法表明，通過對事物或現象的功能分析，人們能更為深刻地把握。「結構同功能是一種辨證的相互作用的關系；一方面，一個系統的結構決定這個系統的功能；另一方面，結構本身就是『凝結的功能』，也就是說，結構是在功能的影響下構成的。事物的規律就是事物的結構與功能的關系，認識了事物的功能，就是認識了事物的規律。」 因之，具體分析和科學把握法律意識的社會文化意義和法制功能，對於深入理解現代法治與公民法律意識之間的關系具有重要意義。比較法按照比較對象的差別，可分為規范的比較和功能的比較。 規范的比較，即比較不同國家同一名稱的法律制度、法律規則。這種比較以規則為中心，只要挑選出不同國家或地區具有相同或類似名稱的法律文件，把要進行比較的法律制度和規則一一加以對照，比較它們的異同，即可達到預期的目的。功能的比較不是以規則為中心，而是以問題為中心，只要被比較的國家或地區具有相同或類似的問題，就可以就它們對該問題的不同解決辦法進行比較。正如德國比較發學家拉貝爾所說：「功能比較有兩個關鍵的概念，即功能和聯系。不理解法律規則、制度或體系是如何發揮功能的，就不能比較它們；不能把它們放到它們的法律的、經濟的、文化的聯系中，就不能了解它們是如何發揮功能的。」 本文將從比較法的角度對授權立法制度方面進行

一 授權立法概述

（一）授權立法的概念

明確一事物的概念是對其進行研究的前提。對於「授權立法」的概念，主要有以下三種具有代表性的觀點。

第一種觀點認為，授權立法就是行政立法。這種觀點以西方為代表，源於「三權分立」學說，認為授權立法是指行政機關根據議會授權制定的各種行政管理法規。 這種觀點將立法機關作為授權立法的唯一授權主體，行政機關為唯一受權主體，行政立法根據議會授權制定的各種行政法規都屬於授權立法的范圍。

第二種觀點認為，授權立法包括行政立法，如英國學者沃克認為，授權立法是指由「議會為特定的事項授予無立法權的團體或個人制定。立法權可以授予政府、公共事業機構和委員會、地方當局、大學和其他機構」。 我國學者張根大等人認為「授權立法是指一個立法主體依法將部分立法許可權授予另一個國家機關或組織行使，另一個國家機關或組織根據所授予的立法許可權進行的立法活動。」

第三種觀點認為，把行政立法包括職權立法和授權立法，這是我國一部分學者的觀點，他們認為憲法是配置國家權力機構的最高行為准則，而我國憲法明文規定，國務院、省級地方國家權力機關和自治地方權力機關有制定行政法規、地方性法規和自治條例、單行條例的權力，也就是說我國憲法以根本法形式確認了這些機關職權立法的合法地位，而且職權立法在權力來源，規范事項的范圍，行使權力所受到的監督控製程度不同於普通的授權立法，應把兩者相區別。

從上述理論觀點所反映的內容可以看出基於一國的政治制度、法律制度和國家權力配置原則，各國學者對授權立法的性質、授權主體的外延，以及授權立法的效力都有不同的認識。

（二）授權立法的位階

授權立法的位階是指授權立法在法律體系中的等級。在復數立法主體的立法體制中，不同立法主體制定的法規范的地位是不同的。我國學者在這一問題上主要有三種不同的觀點：1、授權立法的位階與授權機關的職權性立法位階相同；2、授權立法的位階介於授權機關的職權性立法和受權機關的職權性立法之間；3、授權立法位階與受權機關的職權性立法的位階相同。

西方學者傾向於授權立法的位階與授權機關職權性立法位階不同的觀點。城仲模在論述德國行政命令的內容及歸類時認為，「前者（德國的法規命令）凡經聯邦法律之授權，即得由聯邦政府、聯邦閣員或邦政府發布，其內容輒含關涉人民自由、權利之一般的、抽象的規定，性質系對外的，含有法價值，而成為聯邦實質法律之一部分。」由此說明，德國行政機關根據授權制定的法規命令，根本不具有與議會制定的法律相同的地位，而只是實質意義上的法律而已。

法國授權立法的情況與德國的相似。法國學者認為，所謂授權命令是指行政機關根據議會授權而發布的強制性規章，其本身雖非法律，但本質上卻具「法之延長」的特徵。 具體而言，德國行政命令分為法律性命令、授權政令和命令三種。前兩者屬於我們所說的授權立法，性質是實質意義上的法律。雖然法國行政機關根據授權制定的條例的地位相當高，它甚至可以改變法律的規定，但是在法國，一個基本的原則是，各種條例盡管受法律限制的程度不同，但都要受法律的限制，至少要受授權母法的限制，不得超出授權母法規定的范圍。行政機關在制定這種條例時，即使不對行政法院負責，也要對議會負責。

英國政府制定的授權立法位階更明顯低於議會法律，因為它不但要受到議會授權法和議會種種審查的限制，而且還要接受司法審查。如前所述，雖然議會為避免授權立法受到司法審查，在授權法中規定了排斥司法審查的條款，但法院並不認為行政機關的法文件可就此免於司法審查。但是，英國議會制定的法律卻不受法院司法審查的限制，從中可見，政府制定的授權立法與議會制定的法律區別時顯而易見的。

另外，西方國家的司法機關在具體案件中，如果涉及對授權立法的判定問題，法院一定要判定由被授權機關來承擔法律後果，宣布某一被授權機關的法文件無效，而不能判定由議會來承擔判決結果，這也從另一個角度說明，授權立法與議會法律的位階是不同的。

二 各國授權立法制度概況

（一）英國的授權立法制度

1． 英國授權立法的產生和發展

在英國，自14世紀以來授權立法就相當普遍。Henry八世統治時期，1539年議會通過《公告法》，授予國王發布公告以限制議會法律生效的權力，同時他的《官吏法》則任命政府特派員並授予其制定具有法律效力的法規、條例、法令的權力。然而，從17世紀初至19世紀末，議會對政府權力的猜忌仍然是英國憲法的一個特徵，在議會與國王的斗爭中，立法權逐漸佔了優勢，議會的地位明顯提高，議會提出了一個根本原則，即國王無立法和征稅的權力。在這樣的權力對比下，18世紀以後，英國相當長時間授權立法逐漸減少，但並未停止。

英國授權立法的復甦是在19世紀後期。由於經濟的飛速發展，第二次產業革命引發了許多社會問題，迫切需要國家通過立法加強對經濟的控制，而立法機關不能滿足這種需要，於是不得不授權行政機關制定行政法規來適應這一需要。而且，「由於『集體主義』的發展，政府權力的范圍有所增加，因而制訂授權立法的權力在數量上必然增長。」 從1894年至1950年的56年間，授權立法是議會立法的30多倍。

2．英國授權立法的主體

在英國，能夠授出立法權力的主體（即授權機關）主要有兩種：

（1）議會。英國是一個議會主權的國家，議會具有全部的立法權，行政機關不具有職權性立法權，因此，只有議會才是授權機關，在議會的授權下，行政機關才能制定規范性文件。具體說來，只有英國的下議院才是授權立法的授權機關。

（2）被授權的行政機關或組織

在一定條件下，議會於授權法中也允許行政機關或其他組織將被授予的立法權力再行授出，經過授權法允許的行政機關或組織由此成為授權立法關系中立法權力的授出者。

在英國，有權接受議會或其他主體 授權進行立法的主體（即受權主體）主要有以下幾類：

（1）行政機關。行政機關成為英國授權立法中多數情況下的授權對象，其中又可分為：①樞密院；②政府各部部長；③地方政府；④其他法律授權機關

（2）法院的規則委員會

（3）英格蘭教會

（4）下議院

（5）社會團體等

3 英國授權立法的分類

英國行政法學家Garner針對英國的實際，根據不同的標准，對授權立法做了如下分類 ：

（1）根據目的對授權立法的分類 根據授權立法的內容和目的，可將其分為：①有的法規是為使法律生效而制定的；②有的根據授權可以實施和修改已有的議會法律；③有時法規可以對法律規定的目的、內容或條件，進行增加、規定或解釋；④通常法規是用來「裝備」法律的（即對議會的骨骼式立法進行補充和完善）

（2）根據程序所做的分類 根據授權立法的程序，將其分為：①樞密院令；②法規；③臨時命令；④特別程序命令：⑤地方機關的命令；⑥細則；⑦再授權立法；⑧國教會法令；⑨預算決定。

（3）根據術語的分類 各種各樣的授權立法都可以根據它們的名稱加以分類，但是由於這些名稱的使用沒有什麼精確性，故在實踐中並沒有被採用。

4 英國對授權立法的監督

在英國，對於授權立法的監督主要來自議會和法律。議會對授權立法的監督集中體現為事前監督與事後監督兩方面。事前監督主要是指授權法中一般都明確規定授權立法的目的、范圍、條件、方式、形式等內容，這些都可以構成對受權機關進行授權立法的法律限制。事後監督主要體現為議會的備案審查（單純備案和限期廢除備案兩種）和兩院聯合委員會對授權立法的內容提出報告兩種形式。來自法院的監督主要是指由法院依越權無效原則對行政機關授權立法的效力審查。

（二）美國的授權立法制度

1．美國授權立法的產生和發展

美國是典型的三權分立的國家，立法權只能由國會行使及行政機關行使的是行政權的觀念，在美國長期居於統治地位。美國憲法也明確規定，立法權屬於參議院和眾議院組成的國會，行政權屬於總統。在上述觀念的支配和憲法的規范下，美國實行授權立法就顯得格外困難。但是19世紀後期以來，社會生活的巨大變遷使傳統的憲政原則不再適應現實的需要，三權分立的原則一再被修正，授權立法已經成為美國立法制度中一個極為重要的內容。

雖然美國的授權立法發展一直出現反復，時至今日，美國的授權立法已經日臻完善，國會既不固守立法權為己獨有，也不濫行授權助長行政權的無限擴張，而是根據以下原則進行授權：其一，立法權專屬國會，因而憲法明確規定應由國會立法的事項，原則上不得授權；其二，國會確實無法行使其全部立法權時，得以骨骼立法或偶然性事件之立法的方式，將次要及細節部分授權行政部門以命令的形式加以補充；其三，授權應有標准或制約，不得無所限制或含混其辭。在實踐中，美國的授權立法也多的驚人。截止1975年，載入《聯邦法院匯編》的法規，已達127卷，65249頁，5000萬字

2．美國授權立法的主體

在美國，授出立法權的原始機關是國會，它基於現實的需要而將某種立法權授予其他機關或組織行駛。此外，根據議會授權法的特別規定，接受授權的機關還可將該種立法權力部分或全部轉授給其他機關行使，從而也成為授權主體。

美國的受權主體主要表現為以總統為代表的行政各部門，具體表現為：

——美國總統。

——獨立管制機構。如聯邦商業委員會、聯邦電訊委員會，民航局等。

——政府各部。

此外，法院經由國會授權也可制定一些程序規則，從而成為受權主體。根據《聯邦行政程序法》第155條的規定，下列不影響私人權利義務的行政機關被排除於受權主體之外：軍事機關；外交事務機關；擔負內務管理職責（如檔案、人事管理等）的政府機構；計劃和研究機構；管理某些公用事業的機構。

3．美國授權立法的分類

根據美國《聯邦行政程序法》規定，行政機關授權立法的名稱為規章。同時，規章按照不同的標准可以分為三類：

（1）實體性規章 即規定個人權利和義務的規章。

（2）程序性規章 即規定行政機關的組織與活動程序的規章。

（3）解釋性規章 即對法律或其他規章的含義進行解釋和說明的規章。

4 美國對授權立法的監督

美國對授權立法的監督主要來自兩個部門：國會和法院。國會的監督體現為直接通過相關法律廢止規章，以及通過行使調查權、彈劾權等間接方式，對授權立法加以控制。相對於英國法院的司法審查權，美國法院的司法審查具有更大的威力，它可以在具體案件中直接依據憲法宣布國會授權法無效。而且可對行政機關立法的效力加以判定，因此來自法院的監督更加直接，也更加有效。

（三）中國的授權立法制度

1．中國授權立法的產生與發展

以1982年憲法的頒布實施為分界點，可以把中國的授權立法發展分為兩個階段：第一階段，從54年憲法公布實施到82年憲法公布實施前。54年憲法規定，全國人大是唯一享有立法權的機關，從而確立了高度集中的立法體制。這種體制根本不能滿足新中國成立、法制建設初期社會對法律的需要。1955年7月30日，第一屆全國人大二次會議通過決議，授予全國人大常委會制定單性法規的立法許可權。1959年4月28日，第二屆全國人大第一次會議又通過決議，授權全國人大常委會在全國人大閉會期間，根據實際需要對由全國人大制定的部分法律進行修改。1981年，全國人大授權其常委會通過和頒布《民事訴訟法》（試行），並於1982年頒布實施。1981年11月26日，全國人大常委會頒布了授權廣東省、福建省的人大及其常委會制定所屬經濟特區的各項單行經濟法規的決議。

第二個階段，從82年憲法到現在。82年憲法對立法許可權進行了調整，形成了一元兩級多層次的立法體制，立法主體實現了多元化，不僅全國人大及其常委會、國務院，而且省級人大及其常委會、民族自治地方人大都有相應的立法權，這種立法許可權的配置決定了授權立法發展的空間。這一階段的授權立法主要有以下特點：授權主體和受權主體擴大化；特別授權與法條授權並存（尤其是隨著經濟體制改革的大力推進，經濟特區的授權立法數量日益增大）；授權事項的寬泛化。

2． 中國授權立法的主體

由於我國立法主體的多元化，授權主體也存在多元化的情況,我國立法實踐中存在的授權機關有以下幾類：

——全國人大及其常委會 全國人大是國家政權的核心，享有最基本的立法權，是當然的授權主體。但是，由於其每年只開一次，且會期短，決議事項多，所以並不是我國最重要的授權機關。而其常委會就可以在這一方面彌補其不足，所以在我國立法實踐中，全國人大常委會通過的法律佔多數。

——國務院及其各部委、直屬機構 在我國的立法體制下，國務院作為授權主體就存在一個職權性立法和授權立法同時存在的情形。而且，在實踐中國務院各部委也存在、直屬機構制定的規章也存在授權規定，而且授權較為混亂。

——省級地方人大及其常委會和省、自治區人民政府所在地的市和國務院批準的較大市的人大及其常委會。

——省級政府

雖然從理論上說，具有某一權力的國家機關，都有權將其權力授予其他機關，但是，我國立法授權主體的一個突出問題就是，沒有限制授權主體的法律規定。在這種情況下，各個立法主體都在進行立法授權，而由於主體的不明，必然導致我國立法授權的混亂。從對實踐的考察中人們會發現一個令人擔憂的現象，即：越是較低級別的機關，越是傾向於在法文件中作授權規定。如不改變這種現象，我國的立法權就有被分解的危險，而且立法權的影響力也會受到極大的損害。

我國受權主體與立法主體（即授權主體）的范圍基本一致，除了全國人大，上述的授權主體都可以作為受權主體。這里存在一個疑問就是：人大和其常委會之間能否進行授權立法？在西方國家，把這種立法機關之間的授權稱為「內部授權」。這包括：國家議會對地方議會的授權和議會兩院之間的授權，一般情況下，西方國家是禁止這種立法授權發生的，因為在它們看來，「這會造成憲法權力分配的重新安排。」 此外，我國授權立法實踐中的受權主體都是國家權力機關或者國家行政機關，但筆者認為，受權主體性質的多樣化將是授權立法制度的發展趨勢，從世界各國的實踐來看，受權主體以行政機關為主，同時也有其他性質的主體（如英國的教會、社會團體等）。這一點值得我國借鑒。

3．中國授權立法的分類

我國的授權立法，從授權對象的角度可以分為三類：

（1）全國人大對常委會的授權 這是我國具有獨特性的地方，如上文所述，不為西方國家所支持。

（2）對國務院的授權 這是與西方相一致的地方，這里不再贅述。

（3）對地方的授權 不僅包括對地方人大、政府還包括對特定地區的授權（如經濟特區），這是我國的特色。

4．中國對授權立法的監督

我國沒有統一的監督授權立法的法律規定。只是零散規定了內部監督（如向國務院各部委授權中需要國務院的「批准」）以及備案制度制定。除此之外，再無「事前」和「事後」的監督措施。故學者建議加強對授權立法的監督，主要有以下幾項措施：1.建立完備的登記備案制度，這不僅有利於加強監督，而且還有利於法律匯編和法典編纂；2.建立報批制度，作為事前審查可以防止立法資源的浪費；3.建立撤銷制度，這是對授權立法的事後審查。有了這三項制度保障，我國的授權立法將有了體系化的監督體制，有助於其健康發展。

三 英美中三國授權立法制度的比較及思考

在當代，無論是西方法律體系還是社會主義法律體系，都在發生一個令人矚目的變化，即制定法的中心正逐漸由議會立法、法典轉變為行政機關或地方國家機關的授權立法、行政立法，位於世界法律體系大家庭的英美中三國也不例外，這就為我們進行比較提供了前提。在這樣一個大背景下，我們先來簡要說明它們之間的共同點。主體上議會（或人大）是最主要的授權機關，而行政機關是最主要的受權主體；都根據不同的標准進行了相同或類似的分類；同時，對授權立法的監督也成為三國所共同關注的話題，分別從多個角度對授權立法進行監督。

三國授權立法制度的不同點：

首先，從起源和發展來看，中國的授權立法制度較英國和美國則相對較晚；同時英美通過議會主權或是三權分立，都確立了議會的唯一立法權，行政機關不具有立法許可權，故不會出現行政機關職權性立法和授權性立法並立或者沖突的情形，這是由三個國家不同的國家結構形式和國家性質所決定的。

其次，從授權立法的主體來看，議會是三個國家的共同授權主體，而且經議會授權的機關在特定情形下也可能成為授權主體；但是中國不同於英國和美國的一點就是由於其立法主體的多元化，導致了授權主體的多元化，不僅全國人大及其常委會，而且行政機關、地方政府都可以成為授權機關。雖然從理論上說，具有某一權力的國家機關，都有權將其權力授予其他機關，但是，我國立法授權主體的一個突出問題就是，沒有限制授權主體的法律規定。在這種情況下，各個立法主體都在進行立法授權，而由於主體的不明，必然導致我國立法授權的混亂。從對實踐的考察中人們會發現一個令人擔憂的現象，即：越是較低級別的機關，越是傾向於在法文件中作授權規定。如不改變這種現象，我國的立法權就有被分解的危險，而且立法權的影響力也會受到極大的損害。鑒於此，筆者認為，我們有必要借鑒英美的經驗，縮小授權主體的范圍：在中央層次上，將授權機關限定在全國人大及其常委會，不應給行政機關立法授權的權力；在地方層次上，將授權機關主要限定在省級人大及其常委會。

再次，從授權立法的對象方面來看，除了與英美兩國一致的行政機關以外，我國受權主體與立法主體（即授權主體）的范圍基本一致，除了全國人大，上述的授權主體都可以作為受權主體。這里存在一個疑問就是：人大和其常委會之間能否進行授權立法？在西方國家，把這種立法機關之間的授權稱為「內部授權」。這包括：國家議會對地方議會的授權和議會兩院之間的授權，一般情況下，西方國家是禁止這種立法授權發生的，因為在它們看來，「這會造成憲法權力分配的重新安排。」 此外，我國授權立法實踐中的受權主體都是國家權力機關或者國家行政機關，但筆者認為，受權主體性質的多樣化將是授權立法制度的發展趨勢，從世界各國的實踐來看，受權主體以行政機關為主，同時也有其他性質的主體（如英國的教會、社會團體等）。這一點值得我國借鑒。

最後，從對授權立法的監督上，我國與英美兩個相比，從監督體制到監督力度都有待於進一步提高。故學者建議加強對授權立法的監督，主要有以下幾項措施：1.建立完備的登記備案制度，這不僅有利於加強監督，而且還有利於法律匯編和法典編纂；2.建立報批制度，作為事前審查可以防止立法資源的浪費；3.建立撤銷制度，這是對授權立法的事後審查。有了這三項制度保障，我國的授權立法將有了體系化的監督體制，有助於其健康發展。

② 什麼是授權立法

授權立法是行政機關依據特定的法律授權或有立法權的國家機關的專門授權所進行的立法。通常把特定的法律、法規的授權稱為一般授權，把有權機關的授權稱為特別授權。例如，《礦產資源法》第52條規定：「本法實施細則由國務院制定」，就屬於一般授權立法。又如，1985年以後，國務院根據全國人大常委會《關於授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行規定或者條例的決定》制定了一系列有關改革開放的規范性文件，都屬於特別授權立法。

③ 立法法中關於行政立法中授權立法的規定

授權立法制度

中國最早的授權立法出現於1955年，當時的全國人大通過了關於授權全國人大常委會制定單行法規的決議，1959年又通過了授權全國人大常委會修改法律的決議。

1982年憲法的頒布實施，從最高的法律效力上規定了授權立法，根據《憲法》第89條第1款規定，國務院有權「根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令」。2000年3月九屆人大第三次會議通過了《中華人民共和國立法法》，進一步使授權立法趨於制度化。

授權立法不同於職權立法，行政機關有固定的立法權。行政機關的職權立法是指根據憲法和法律規定的職權而進行的立法，其立法權產生於憲法和法律的直接規定。例如《憲法》第90條規定：「國務院的各部、各委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的許可權內，發布命令、指示和規章」。

《立法法》第56條規定：「國務院根據憲法和法律，制定行政法規」第71條規定：「國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的許可權范圍內，制定規章」又如該法第73條的規定。

中國學術界認為授權立法可分為兩種：一般授權立法和特別授權立法。前者是指立法權來源於授權機關所制定的法律、法規中的法條授權的授權立法。後者是指立法權來源於授權機關專門制定的法律性或法規性的決議或決定的授權立法。

例如根據《著作權法》第54條的規定：本法的實施條例由國務院著作權行政管理部門制定，報國務院批准後實施。這就屬於一種一般授權立法的情況。又如1994年全國人大常委會授權廈門市人大及其常委會和人民政府分別制定法規和規章，在廈門市經濟特區實施。

1996年全國人大常委會授權珠海市人大常委會和人民政府分別制定法規和規章，在珠海經濟特區實施。這就是特別授權。

事實證明，授權立法在社會主義現代化建設中，為建設社會主義精神文明和政治文明，建立和完善社會主義市場經濟體制，建立和健全有中國特色的社會主義法制體系及在立法實踐中都發揮了十分重要的作用，授權立法的理論在我國得到了廣泛的應用可見研究授權立法對我國授權立法水平的提高是大有裨益的。

(3)論我國授權立法擴展閱讀

授權立法制度是國家立法制度的重要組成部分，現已成為各國政府管理的重要手段，是自19世紀30年代由英國開始的，自產生後它就伴隨著社會生活的復雜化和政府職能的擴張而逐步發展起來。

（一）提供法律依據，完善授權法 中國許多授權法的形式要件不規范，內容規定不完備，對授權主體和受權主體的資格、授權的條件、時限、行政法規和規章的許可權范圍，及它們與法律和地方性法規許可權的區別和關系等內容規定不足，給授權立法實踐中糾紛的解決帶來許多困難。

所以完備授權法的內容和形式應是立法工作的重心。授權立法作為立法活動中的一項重要的立法制度，《立法法》對此應單獨立章進行詳細的規定。

完善授權立法的內容。應該通過《憲法》和《立法法》的修改完善對授權立法的規定，也可以制定<授權法>對其進行詳細的規定，這些內容應包括以下這些：首先，明確授權立法的主體和許可權。同時應對法律、法規、和規章之間的立法許可權作明確的劃分，應規定法律中的「保留事項」和專屬立法事項不得授權，被授權機關不得再把權力轉授給其他機關。

其次，設定授權立法的標准。特別在授權決定中應規定具體的標准，這一標准包括授權立法的依據、范圍和目的。再次，規定授權立法統一的程序。《立法法》雖然對行政法規和行政規章的制定程序以作了較詳細的規定，但授權立法不僅僅只局限於行政法規和規章。最後，還應明確授權的有效期限。

（二）加強授權立法程序制度的建設

授權立法程序是規范和控制授權立法權運行的規則，體現了對授權立法權運行的規范和制約。授權立法的出現使得行政機關獲得大量的自由裁量權，而日益復雜的社會現實和不斷涌現的新現象、新問題使得完全依靠實體法的精確預測和詳盡規定來實現制約行政機關立法中自由裁量權的想法變得不現實。

必須藉助程序制度來制約行政機關立法權。國外許多國家法律都規定，被授權機關在行使授權時，要遵守協商、聽證、公布實施等基本程序，我國也應當明確規定授權立法的正式程序，尤其是協商、聽證等具有民主、公正性的科學程序。

例如：規范授權主體與受權主體的資格審查程序、完善批准程序和備案程序、確立授權立法公開程序和公眾參與程序等。使立法律更加公允，容易得到人們的自覺遵守和執行。

（三）授權立法監督機制的完善

任何一項法律制度的有效運作都需要以完善的監督為基礎，就授權立法制度而言，對它的監督應關注以下幾點。

監督主體，對授權立法的監督應盡量由處於中立地位的機關來進行。授權機關對授權立法享有當然的監督權，但是這種監督往往是屬於同一機關內部的隸屬監督，很難保證監督的中立性。即使是人大和常委會的監督，由於立法任務的繁重和缺乏相應的專門審查監督機關，監督力度和實效很低。

監督方式。一般可分為事前監督和事後監督。授權立法的事前監督主要包括批准和備案。我國憲法、法律和法規中都規定地方性法規和行政規章應當向全國人大常委會、國務院備案，但沒有規定全國人大常委會和國務院具體負責這一工作的部門，這就使得備案工作缺乏組織保障，因此對授權立法的備案應有的具體工作部門來負責。

而批准制度在授權立法中適用的不是很普遍，由於這一制度對於授權立法的監督很有效，授權機關認為被授權機關的立法不符合授權的目的和范圍，可以不予批准。因此應設立授權立法的批准制度。

監督標准。授權立法監督的主體應以不越權為標准，即授權立法的內容不得違背憲法、法律、法規的基本原則和超越授權法規定的授權范圍。授權立法作為與職權立法相輔相成的立法活動之一，必將在世界各國得到廣泛運用和迅速發展。中國應當借鑒西方國家在授權立法方面的先進經驗，來推進和完善授權立法制度。

參考資料來源：網路-授權立法制度

參考資料來源：網路-授權立法

④ 授權立法的基本概述

「授權立法」制度是在資產階級國家成立，制定了憲法，出現了近現代意義上的分權後才作為法律上的專門術語而使用。也就是說，只有在憲政體制框架下，憲法確認了立法機關為唯一法定的立法主體後，才涉及到其他機關，尤其是行政機關依據立法機關的授權來制定授權立法的問題。由於「授權立法」的內涵和外延在理解上的不確定，其概念的表述也是眾說紛紜。總的來說有三種具有代表性的觀點。 第一種觀點認為，授權立法制度就是行政立法。這種觀點以西方為代表，源於「三權分立」學說，認為「授權立法是指行政機關根據議會授權制定的各種行政管理法規，立法機關是授權立法的唯一授權主體，行政機關為唯一受權主體，行政機關根據議會授權制定的各種行政法規都屬於授權立法的范圍」；第二種觀點認為，授權立法包括但不限於行政立法。如英國學者沃克認為「授權立法是指由議會為特定的事項授予無立法權的團體或個人制定。立法權可以授予政府、公共事業機構和委員會、地方當局、大學和其他機構」有的國內學者認為「授權立法是指一個立法主體依法將其一部分立法許可權授予另一個國家機關或組織行使，另一個國家機關或組織根據所授予的立法許可權進行的立法活動」第三種觀點認為，行政立法包括職權立法和授權立法。這是我國一部分學者的觀點。他們認為憲法是配置國家權力結構的最高行為准則，而我國憲法明文規定，國務院、省級地方國家權力機關和自治地方權力機關有制定行政法規、地方性法規和自治條例、單行條例的權力。也就是說我國憲法以根本法形式確認了這些機關職權立法的合法地位，而且職權立法在權力來源，規范事項的范圍，行使權力所受到的監督控製程度不同於普通的授權立法。如果不承認職權立法，忽視它與普通授權立法的不同，則會給立法理論研究和立法實踐工作帶來不利。上述觀點各有優點與不足，筆者贊成授權立法是由具備授權資格的立法主體依據授權法的規定，遵循相應程序要求，將立法權授予另一個能夠承擔立法責任的機關，該機關根據授權要求而進行的立法活動及其制定的規范性法律文件。從靜態層面上說，授權立法是指無法定立法權的主體(受權主體)依據享有法定立法權的主體(授權主體)的立法授權而制定的規范性法律文件；從動態層面上說，授權立法則是指受權主體根據授權主體的立法授權而進行的制定規范性法律文件的活動。

⑤ 授權立法的法律依據是

法律依據：《立法法》的相關規定：1、第十條：授權決定應當明確授權的目的、事項、回范圍、期限以答及被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等。授權的期限不得超過五年，但是授權決定另有規定的除外。被授權機關應當在授權期限屆滿的六個月以前，向授權機關報告授權決定實施的情況，並提出是否需要制定有關法律的意見；需要繼續授權的，可以提出相關意見，由全國人民代表大會及其常務委員會決定。2、第十一條：授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律。法律制定後，相應立法事項的授權終止。3、第十二條：被授權機關應當嚴格按照授權決定行使被授予的權力。被授權機關不得將被授予的權力轉授給其他機關。4、第十三條：全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。

⑥ 我國授權立法形成的原因

授權立法現復已成為各國政府管理的制重要手段，是自19世紀30年代由英國開始的，自產生後它就伴隨著社會生活的復雜化和政府職能的擴張而逐步發展起來。

授權立法在社會主義現代化建設中，為建設社會主義精神文明和政治文明，建立和完善社會主義市場經濟體制。

建立和健全有中國特色的社會主義法制體系及在立法實踐中都發揮了十分重要的作用，授權立法的理論在我國得到了廣泛的應用可見研究授權立法對我國授權立法水平的提高是大有裨益的。

(6)論我國授權立法擴展閱讀：

授權立法的特徵

1、從屬性，即授權立法來源於享有職權立法權機構的授權，從屬於職權立法，是由職權立法派生出來的。

2、有限性，即授權立法不僅受到憲法限制，還直接受到授權法限制，受到授權機關的監督和制約。

3、靈活性，授權立法根據社會的不斷變化，及時制定或修改法律實施細則、處理突發事件，它是在憲法高度穩定性、分權原則權威性與社會對政府職能靈活性需要之間的一種平衡。

⑦ 什麼是一般授權立法和特別授權立法

依據行政立法的立法權力的來源不同，行政立法可分為一般授權立法和特版別授權立法。
一、定權義：

一般授權立法是指國家行政機關直接依照憲法和有關組織法規定的職權，制定行政法規和行政規章的活動。
特別授權立法是指依據特定法律、法規授權或者依據國家權力機關或上級國家行政機關通過專門決議的委託，制定規范性法律文件的行為。
二、法律規定

我國《憲法》第89條規定，國務院可以根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令。
《憲法》第90條第2款又規定：國務院各部、各委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的許可權內，發布命令、指示和規章。
《地方組織法》第51條第1款規定：省、自治區、直轄市以及省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府，可以根據法律和國務院的行政法規，制定規章。

⑧ 授權立法是什麼

授權立法是行政機關依據特定的法律授權或有立法權的國家機關的專門授權所進行的立法。通常把特定的法律、法規的授權稱為一般授權，把有權機關的授權稱為特別授權。例如，《礦產資源法》第52 條規定:「本法實施細則由國務院制定」,就屬於一般授權立法。又如,1985 年以後,國務院根據全國人大常委會《關於授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行規定或者條例的決定》制定了一系列有關改革開放的規范性文件,都屬於特別授權立法。

⑨ 授權立法的不足

由於中國授權立法理論的欠缺和立法的技術不成熟，導致授權立法仍然存在許多不足，具體表現在以下幾個方面：
授權主體不明：
中國現行的法律沒有明確地規定授權主體，這一主體包括授權主體和被授權主體，但中國的法律對兩者均無准確界定，中國對被授權方規定的不明確，在法條授權中表現的尤為突出，經常用「國務院有關部門」這樣模糊語言來規定被授權方，在這種情況下，各個享有某種立法權的機關，都在進行授權立法，導致了我國的立法授權的混亂。另外，對於被授權主體的范圍也不明確，如我國被授權的主體在一定條件下可以擴大，但是否可以擴大到除立法機關以外的其他國家機關和社會團體、群眾性組織，時下在我國還沒有法律依據。因此被授權機關也具有隨意性。
授權事項范圍不明：
我國的授權立法事項既沒有憲法的原則規定，也缺乏具體的法律限制條件。實踐中，一般由全國人大及其常委會依照「情勢需要」原則來確定，以致授權立法事項具有很大的隨意性。
授權條款不規范、程序不完善：
通常授權標准由授權的目的、范圍、內容、期限、程序等因素構成。而我國的法律規范授權中缺乏這種明確的規定。因而授權條款出現內容不完整、目的不明確、更沒有嚴格的授權立法的期限和監督程序規定。這些為授權立法的良好實施和運行埋下了隱患。例如，行政機關的立法一般要求應當廣泛聽取意見，舉行聽證。但是《立法法》第58條只是規定了可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式聽取意見。行政機關在進行授權立法的時候有很大的自主權。在現實的行政立法實踐中，雖然行政機關通過咨詢、協商、徵求意見等形式收集民意，進行利益協調，但真正參與行政立法過程，並影響行政立法結果的往往是實力雄厚的企業和財團，聽證程序適用的很少，導致行政立法的偏私，不利於增加法律的可接受性。
授權立法監督制度不完善：
從現有的授權立法監督形式來看，我國的監督形式主要是批准和備案。但在實踐中，全國人大常委會在備案過程中並未進行有效審查，時下還沒有行使過一次不予備案的權力，對於備案的時間、形式等條件，法律並沒有具體規定，以致一些機關立法後長時間沒有向有關機關備案。批準的標准不具體、不明確，使批准存在著一定的隨意性，是否批准完全由批准機關自己掌握，並無須作出解釋。從已有的監督方式看，大部分是事後監督，應有必要的事前監督作為互補。監督程序沒有基本的統一規定，給監督實踐造成一定的操作困難。

⑩ 授權立法的完善

提供法律依據，完善授權法：
中國許多授權法的形式要件不規范，內容規定不完備，對授權主體和受權主體的資格、授權的條件、時限、行政法規和規章的許可權范圍，及它們與法律和地方性法規許可權的區別和關系等內容規定不足，給授權立法實踐中糾紛的解決帶來許多困難。所以完備授權法的內容和形式應是立法工作的重心。授權立法作為立法活動中的一項重要的立法制度，《立法法》對此應單獨立章進行詳細的規定。
完善授權立法的內容。應該通過《憲法》和《立法法》的修改完善對授權立法的規定，也可以制定《授權法》對其進行詳細的規定，這些內容應包括以下這些：首先，明確授權立法的主體和許可權。同時應對法律、法規、和規章之間的立法許可權作明確的劃分，應規定法律中的「保留事項」和專屬立法事項不得授權，被授權機關不得再把權力轉授給其他機關。其次，設定授權立法的標准。特別在授權決定中應規定具體的標准，這一標准包括授權立法的依據、范圍和目的。再次，規定授權立法統一的程序。《立法法》雖然對行政法規和行政規章的制定程序以作了較詳細的規定，但授權立法不僅僅只局限於行政法規和規章。最後，還應明確授權的有效期限。
加強授權立法程序制度的建設：
授權立法程序是規范和控制授權立法權運行的規則，體現了對授權立法權運行的規范和制約。授權立法的出現使得行政機關獲得大量的自由裁量權，而日益復雜的社會現實和不斷涌現的新現象、新問題使得完全依靠實體法的精確預測和詳盡規定來實現制約行政機關立法中自由裁量權的想法變得不現實。必須藉助程序制度來制約行政機關立法權。國外許多國家法律都規定，被授權機關在行使授權時，要遵守協商、聽證、公布實施等基本程序，我國也應當明確規定授權立法的正式程序，尤其是協商、聽證等具有民主、公正性的科學程序，例如：規范授權主體與受權主體的資格審查程序、完善批准程序和備案程序、確立授權立法公開程序和公眾參與程序等。使立法律更加公允，容易得到人們的自覺遵守和執行。
授權立法監督機制的完善：
任何一項法律制度的有效運作都需要以完善的監督為基礎，就授權立法制度而言，對它的監督應關注以下幾點。
監督主體，對授權立法的監督應盡量由處於中立地位的機關來進行。授權機關對授權立法享有當然的監督權，但是這種監督往往是屬於同一機關內部的隸屬監督，很難保證監督的中立性。即使是人大和常委會的監督，由於立法任務的繁重和缺乏相應的專門審查監督機關，監督力度和實效很低。
監督方式。一般可分為事前監督和事後監督。授權立法的事前監督主要包括批准和備案。我國憲法、法律和法規中都規定地方性法規和行政規章應當向全國人大常委會、國務院備案，但沒有規定全國人大常委會和國務院具體負責這一工作的部門，這就使得備案工作缺乏組織保障，因此對授權立法的備案應有的具體工作部門來負責。而批准制度在時下的授權立法中適用的不是很普遍，由於這一制度對於授權立法的監督很有效，授權機關認為被授權機關的立法不符合授權的目的和范圍，可以不予批准。因此應設立授權立法的批准制度。
監督標准。授權立法監督的主體應以不越權為標准，即授權立法的內容不得違背憲法、法律、法規的基本原則和超越授權法規定的授權范圍。授權立法作為與職權立法相輔相成的立法活動之一，必將在世界各國得到廣泛運用和迅速發展。中國應當借鑒西方國家在授權立法方面的先進經驗，來推進和完善授權立法制度。