提前立法

A. 我國環境生態學在環境現狀及存在在問題

環境問題是當今國際社會中一個通病，這是一個特別突出的問題，在我們國家，由於的特殊國家條件下，中國的環境問題呈現出不同的原因，並與逐步深化西部地區的大規模開發開展，環境，法治也顯得尤為迫切，但目前的環境法律制度存在諸多弊端。本文探討的原因，中國的環境問題的特殊性，今天的環境和法律體系，提出了一些合理化建議。
[]環境環境環境問題法治

環境相對中心的事情。相關聯的一個中心周圍的東西的東西事情的中心的環境中被稱為。中心的事情，是有區別的概念的環境下，相對於人類，環境影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素，其中包括大氣，水，海洋，土地，礦產，森林，草原，野生生物，自然遺產，文化遺跡，自然保護區，風景名勝區，城市和農村地區。 「（1），它包括生活環境，包括生態環境是一流的環境問題，周圍的人由於人類活動的環境變化造成的環境問題可分為兩類，地震，火山爆發，山體滑坡等自然災害。在環境質量，以及這種變化反過來對人類生產，生活和健康的有害影響的現象「（2）第二類問題，筆者在這篇文章中所闡述的環境問題也被稱為二等環境問題。

近年來，我國的環境問題日益突出，不僅是社會發展的一個環節的問題，但整體發展的重大現實問題之間的關系，在市場經濟日趨成熟，建設法律制度一步一步環保的過程中，法治的軌道，以法律為基礎的治理規則，它應該可以說，解決當今的環境問題的最佳解決方案。本文試圖做一些探討中國的環境問題和環境，法治。

產生的環境問題，中國的環境問題的現狀及原因分析

（一）環境問題與發展社會生產力的發展產生

環境問題自古以來，在不同的歷史時期，環境問題是不一樣的，根據不同的歷史時期，我們可以分為環境問題分為兩種，一種是傳統意義上的環保問題，這主要是指人們才實業革命自然的不合理開發資源，所造成的環境破壞和資源的浪費，這是由於土地過度開墾，砍伐森林，過度放牧，掠奪性捕撈，由於水土流失，土地沙漠化，草原退化，水生生物資源下降，頻繁的乾旱和洪水，等等。例如，兩河流域的美索不達米亞，希臘，小亞細亞以及其他部分的居民，為了得到耕地，森林破壞，但他們做夢也沒想到的，今天他也因此成為荒蕪貧瘠。因為他們使這些地方失去了森林，也失去了水後現代意義上的另一個環境問題的積累和存儲的中心，它是工業革命，工業和農業的可變的高速發展和城市化進程中，除了對自然資源的破壞加劇外，導致「三廢」（廢氣，廢水，廢渣）污染，雜訊污染，放射性污染和農葯污染嚴重的環境問題，造成其污染的廣度深度了大量的「環境大大超過污染」事件（也被稱為公眾的環境風險，是指人們的生活環境和生態環境，造成社會危害，包括環境損害），因為我們都知道12月3日，1984年印度的農葯廠在博帕爾毒氣泄漏事件和4月26日，1986年蘇聯切爾諾貝利核電廠放射性泄漏，這兩次事件中，現在人們認為是有某種恐懼的感覺。

（二）中國的環境問題的現狀和原因分析

環境的污染和破壞中國的環境問題的現狀，已經成長為一個全球性的威脅到人類的生存和發展重大的社會問題，人類面臨新的全球性和廣域環境問題分為三類：首先，全球廣域？環境污染，二是大面積的？生態破壞;三，突發性的嚴重污染事故。

發達的國家對環境的污染環境問題，環境破壞的發展中國家，在中國，在同一時間有兩種類型的環境問題的環境破壞和環境污染，並產生非常嚴重的。據統計，中國是世界環境污染物排放量最大的國家之一，全國每年排放的污染物達4300多萬噸（約28萬噸，14.6萬噸二氧化硫煙霧），1988年全國廢水總排放的工業廢水排放量2.68億噸，3.68億噸，處理率為27％，對自然環境的破壞也很嚴重。目前，我國年初解放水土流失面積？1160000平方公里擴大到1500000平方公里的。 （3）

環境的污染和破壞我國造成的經濟損失是非常驚人的。現在讓我們看一組數據：據不完全統計，在20世紀80年代初，每年因環境污染造成的經濟損失為690十億人民幣，對環境造成破壞的自然生態的一部分，每年造成的經濟損失26.5億元元一張，共亡955億元，佔全國工業和農業總產值的14％左右。從這樣一組數據，我們可以清楚地看到，我們的嚴重的環境問題已經嚴重阻礙了健康發展的中國經濟的國家，這必將是我們未來的經濟發展極為不利。

對環境問題的原因，在中國分析

如此嚴重的環境問題的，應該說原因是多方面的，既有自然因素和地理因素，以及經濟，文化，社會和其他因素的影響，以及我國的具體國情，它是獨一無二的，在這里我將著眼於具體的闡述。

（1）經濟因素

目前，中國經濟正處在一個從傳統的計劃經濟向市場經濟的過渡時期，但也是中國的經濟高速增長期，在發達國家經濟發展的歷史國家的生態和環境問題，可以承受在此期間中國的生態環境將更加沉重的壓力，這個階段是最嚴重的時期。

惡化的經濟發展所引起的環境問題。中國的經濟改革，社會生產力的解放，這種解放刺激了國民經濟的快速增長，但在同一時間，資源開發利用的規模和行業的污染物排放也將加速增長。然而，由於國家的經濟仍處於粗放型向集約型的過渡時期，人們只注重對經濟增長的數字，卻往往忽略了背後付出了沉重的代價：掠奪性開采資源，環境所造成的極大破壞，生態和環境問題正在成倍增長，在最近幾年。

二，經濟利益和環境保護的沖突。市場經濟的發展是追求高利潤，相對少數人的利益，保護環境是大多數人的利益，兩者是相互排斥的狀態，社會關系的主導沖突的法律，很容易使一個規范。中國的經濟是建立在公有制為主體的經濟效益和環境效益的統一的主體。但近年來，中國的農村環境惡化尤為明顯，一些鄉鎮企業的農民扶貧，環保污染的國家，那裡的集體傷害，我寧願忍受。在這方面，國家不得不採取強制措施，關閉「十五小企業，然而，在一定意義上，政府是雙方沖突調解人，經常成為沖突一方（名勝古跡），大營非法，執法是極其困難的。

（2）人文及社會因素

生態學作為一門科學，它誕生之日起，一直與「人類社會」結下了不解之緣，如果預生態學會更自然的屬性，然後現代化的生態，是更強烈的這一面的社會屬性。「（4）環境問題，最明顯的是，人文和社會的原因，中國的環境問題，當前的角度來看，別人在這方面的巨大因素。

第一，中國的人口眾多，資源環境的壓力，環境問題和人口密切聯系對方。在社會發展到一定階段的條件下，一定的地理環境和生產力水平，人口增長應該是一個適當比例的人口問題和環境問題，是當代中國的發展，龐大的人口和快速增長所面臨的主要挑戰，引發了一系列的社會經濟問題，對環境產生巨大的影響。可以說，中國的人口問題是難以逆轉的最大的社會問題，在很短的一段時間，這是沒有需要禁忌。人口問題已經導致在該國的資源，這往往會出現資源的過度開發現象的絕對短缺，這一現象伴隨著驚人的浪費，我國經濟的可持續發展戰略的實施造成很大的壓力。

二，公眾的環保意識普遍較差。所謂的環保意識，對環境的認知狀態和環境規則的理解的基礎上的人的意識，根據自己的基本價值觀？參與環保，它最終體現在有利於環境的行為保護。 「（5）大多數人對我國環境問題的國家的環境狀況的判斷缺乏一個清醒的認識的客觀條件，根據調查結果顯示，大部分的態度中庸，沒有敏感性，缺乏環境的根本問題的認識，甚至不理解，但也有相當一部分市民不希望主動獲取知識的環境，2000年「世界環境日」前後，國家環境保護總局和教育部聯合開展的全國公眾的環保意識，環保意識和我們的公共知識的調查報告的結果還必須處理水平較低弱的環境倫理，中國公眾的環境意識有很強的依賴性的特點政府的類型，政府有一個決定性的作用，以提高公眾的環境意識，從這些一個很多的調查，我們可以看到，中國的國家環保意識是怎樣的差別。一個國家的國民的環保意識是如此之差可以想像這個國家的環境問題，以及什麼樣的情況。

環境問題與貧困和其他社會問題相互交織，同時也形成了一個惡性循環的趨勢。環境問題，在今天的世界各國有不同的形式，但是從整體的角度來看，我們可以總結出一點，豐富的環境問題主要涉及到對環境的污染和污染物，在貧窮國家的環境問題主要是與自然資源相關的環境破壞，前者更容易控制和恢復，預防和恢復，後者要困難得多。中國的環境問題有類似的情況，平原，沿海和大的城市和經濟發達地區，環境問題環境污染治理的不斷緩解，在相對貧窮的地區西所造成的生態環境惡化，環境破壞非常嚴重，並日益呈現出對環境問題的同步趨勢，加深貧窮，形成惡性循環。

環境法律制度的思考環境法律體系是一個系統的工程，包括社會生活的方方面面，在此筆者對中國的環境法律系統的以下調查在中國的環境問題作出一個幾個規則的法律思維：轉型的概念和加強立法實踐，立法，執法和司法的改善，強化法律監督，公民的環保意識，加強守法行為，對環境構成物決定的所有權思想。

（一）改造

的立法理念和立法實踐，加強中國的環境保護法頒布20年來，基本上是發生了什麼大的變化，環境法在立法上升不轉型，仍然是基於環境的法律調整的范圍污染防治法「，作為傳統的環境法律體系的核心。事實上，環境保護不僅是治理現有污染，而且還保護現有環境，然而，長期以來被忽視了我們的立法在這方面保護自然資源不足造成的，這是一個重要的原因，國家環保總局是負責的，當它涉及到西方環境強調，「一定要按照江總書記，預防，保護優先」的要求，堅持既污染控制和城市污染控制生態環境，生態環境建設和保護農村環境，均衡的綜合決策的政策，力爭實現西部環境事業的發展飛躍。

「環境保護法」頒布由國家或確認由國家法律，法規的執法環境和自然資源的保護，防止污染和其他公害和環境保護納入制度化，規范化，科學化的軌道，為中央立法的總稱，是必要的，以實事求是的精神，從實際出發的原則基礎上，全面，均衡的，按照統一的法律制度，建立了環境管理體系，建立高效的組織環境管理機構的指導和協調的任務，通過立法明確的機構設置，勞動分工，責任和權力以及權力行使的程序，建立和完善環境管理體系;和進步，以確定主體的權利，義務和違反法律，對罪犯施加制裁，為了以有效地保護受害者的人類權利。目前，中國的環境立法污染環境和國家環境立法的罪行是一個國家的環境法律和法規，與國家環境立法根本方向原則，全國人民的法律環境活動的本地立法，關鍵的環境立法的基礎。今天，在我們國家有規定的污染控制規范和生態資源保護措施少的缺陷，這應該是關注的焦點未來的環保法規進行。

當地環保法規享受地方當局和地方行政機關立法，發展當地的環保法規和規章的，它的主要手段是環境保護納入法治的軌道，實施國家環境保護法律，法規和當地環保管理的重要保證措施。當地環保法規，必須有強有力的環境管理，突出重點，兼顧的指導思想，堅持環境管理服務中心的環境保護工作，特別是重點環境保護法規，遵循以下原則：（1）建立環境立法的原則，制度，如前所述，國家環境立法，有一個環境污染控制規范和保護生態資源的缺陷，污染防治立法有一個重點，而忽視了生態環境保護立法的現象，這相當於當地環保法規，從而在實際工作中的重污染預防和控制光保護生態環境，缺乏全球考慮環保工作，堅持環境立法的原則，在當地法例要求，利用生態的角度來看，認為作為一個有機體的生活環境和生態環境，為了保護生態環境，防止污染和各種災害規范環境管理體系組成，標本兼治，（2）加強污染問責制的原則，進一步明確和加強污染者的法律責任。地方立法應成為國家立法的污染者和責任體現，誰污染誰治理，一直是環境保護的基本原則，在市場經濟體系中，主力球員在市場趨利，往往是一些企業寧願被罰款眼前的短期經濟效益不去控制污染，因此，加強地方環境立法已成為必不可少的加強污染者的責任，應該說體現在環境法中的權利和義務的原則。（3）堅持現實和推進的原則，結合不同地方的污染是不一樣的，環保的具體任務，這需要地方立法是基於當地實情，堅持以國家立法的原則，與當地的靈活性相結合。總結性的立法往往具有顯著的滯後性，並不斷發展社會關系，地方立法應提前立法在科學預測的基礎上，以彌補國家立法的滯後性。（二）提高執法和司法

>中國環保已經強調，行政主導的政府來發揮主導作用，從近年來的發展趨勢，中國的環保行政主導的政府已經被呈現不斷加強的趨勢。目前，在環保重點工作加大環境執法力度，更加鮮明的特點的環境行政主導的行政主導的過程，有其優勢，如效率高，能夠適應中國的生態環境是復雜的特點，但其局限性也很明顯首先，它主要適用於在污染防治，保護自然資源和生態環境建設是另一回事;其次，行政主導的政府有嚴格的隸屬關系，很容易出現部門分割，破碎，無法形成一個有機的連結的整體事業體制的混亂，此外，行政主導的方式，減少環境正義的地位和作用，也減少了對環境的執法，司法的作用可以忽略不計，因此，要實現法治環境，需要提高執法和司法。它應該是如何提高執法和司法，我認為，應努力從以下幾個方面：

一，行政刑法污染預防和控制，行政責任和刑事責任集成的方向，目前的行政處罰上升處罰的性質刑事責任，檢察機關應積極參與。

二，生態保護和民事保護范圍逐步擴大和縮小刑事責任的范圍，取決於民法完美，改善依賴於經濟建設和環境保護之間的正確的治療和公眾環境意識和其他各種因素的影響。

再次確立了檢察院為主體的公益訴訟制度的的檢察院代表環境危害訴訟的受害者。現有的環境侵權訴訟需要由民法通則，更廣泛的環境侵權人在訴訟中容易出現「搭便車」現象的受害者，不利於共同訴訟人共同索賠的公益訴訟制度的建立可以克服這一缺點，在今天的情況下，在中國公眾的法律意識普遍較弱，這可能是好的政策。

最後，要正確認識和把握加強環境法律執法。筆者認為，系統的工程在中國的環境法律系統，執法鏈路結束，前面的問題是沒有解決的只有一個大小年底適合所有的，是無異洪水違約子規則，是治標不治本，甚至激化矛盾，對環境和法治的發展埋下隱患。

（三）增加法律監督

由於實施環保在中國行政主導的政府，權力相對集中，行政部門的自由裁量權較大的法律監督就顯得尤為重要。「如果法治的法律規范，法律關系，法律調整機制的一個重要手段實現的義務的法律現象的活動匯集了法律監督是使法治在法律相干態有力的保障法律措施的各個階段，一個國家沒有嚴格和有效的法律監督，有沒有規則法律。 「看得見的法律監督的真正價值不在於形式，而是努力

一般在中國的環境法律，包括：行政部門的監督，輿論，政黨機關的監督和監管。社會組織進行監督，監督的群眾，司法監督，以及其他類別。

機關的監督發揮了重要作用，全國人大環境資源委員會近年來的工作聽取了匯報，理事會州立最高人民法院法院資源和保護環境，實施和如何促進中國經濟的可持續發展提出了許多建設性的建議，以加強環境保護工作，並堅持的法律監督和監管公眾意見，組織中國環保世紀，環境執法檢查活動，並始終堅持的監督行政機關

環境監管，成立了專門的環保監督機構，旨在加強環境執法。

輿論監督的形式，但在中國的程度，他們的監控系統主要政黨的社會組織的監管是非常低的，因此整體的效果是非常有限的。

司法監督，司法監督職能當局領域的環境監督和人民檢察院的監督，這基本上是空白。人

公眾參與環境評價體系的內容主要是轉載了群眾的監督，公眾參與首先取決於公眾環境意識，二是系統的保證，在這兩個領域存在著許多問題，在中國，群眾監督的人基本上只是初具雛形，缺乏操作規范，力度也非常有限。

（四）加強公民的環保意識和守法行為

環保的意識的公民和守法行為，不只是法律教育和司法權威的原因，更重要的是，公民培養法律歐洲和美國和其他發達國家，根深蒂固的民主和自由，法律和現代道路三百年的統治，和中國由於長期的封建統治思想根深蒂固，現代的資產階級革命的信念。法律不是本地產品，法律總是舉行獨家的態度，尤其是環境法的傳統，歷史上唯一的環境和自由的損害，而不是保護環境。在公有制下，自然資源的權利是更抽象的，人與自然之間的關系早已被判處工人的經濟關系和勞動的對象，而不是一個法律關系，因此，環保意識的根深蒂固的需要一段很長的道路要走。

（E），決定對環境的所有權，認為

森林，山嶺，草原，荒地，水資源和其他自然資源構成的環境下，按照規定的主要方面民法通則，所有權屬於國家或者集體，這是一個總的系統在某一段時間內的使用權相分離的所有權，這種所有權的財產，盡管法律是明確的使用「管理，保護，合理利用的義務（6），但往往為了追求更多的經濟利益，以逃避這個責任。當然，我們的國家有多種因素，但外部影響是非常重要的。外部行為人的私人成本和社會成本，私人和社會收益一致或不一致。外部性分為正外部性和負外部性。正外部性是指私人行為者的行為成本大於社會成本，私人收益小於社會效益。產生的動力將是不足的行為人受益少的貢獻。相反，負外部性可能導致個人收入大於社會效益，從而導致的成本轉嫁於社會或他人，比如李已經通過人的損失或損公肥私的手段。

正是因為這樣的外部行為。人們的實際行為往往設置社會的利益和追求個人利益而犧牲。例如，我們的國家，為了保護環境，實施「退耕還林的綠色政策和圈地的政策，這將顯著降低農民和林業工人的收入，和政府有沒有有效的措施，以補償他們的損失。所以，在許多地方違法現象重復亂伐。

但是給私人合約期較長，私人物品往往受到最大可能的保護。「（7）從這個角度來看，中國人常珍惜自己的財產的傳統，我相信人們會從自身長遠利益出發，這樣最大程度的保護。此基礎上，再加上宏觀調控，效果應該是非常明顯的。因此，中國目前擁有的天然資源模式的改革是非常值得考慮的。

簡要

環保的法律制度是一個系統工程，不容易，因為中國的國情和環境問題的原因的特殊性，因此，在從國外環境管理倡議（相對於解決中國的環境問題）並沒有太多的經驗是值得學習。只有立足於國家的實際情況，探索出一條適合法治在中國可行的道路。這應該是一個漫長而艱難的過程，一個偉大的國家，法治時代所給予我們的法治，以保護環境的重要任務，我們也將沿著這條路直走。

[參考〗

（1）「辭海」，上海古籍出版社，348

（2）（1）

（3）「中國環境公報「馬世駿1988-12-30

（4）：」中國生態透視「，北京：科學出版社，1990年版

（5）大聲：」當代中國的環境問題「，」教學與研究8

1998（6）
（7）亞里士多德的著作人民共和國民法通則「：」政治學「，商務印書館，1983年版，第328頁

B. 如何發揮人大在立法中的主導作用 推動科學立法民主立法精準立法

堅持人大在立法中的主導地位,推動科學立法、民主立法、精準立法，提高立法的針對性和精細化水平，是新形勢下加強和改進立法工作的一個重要著力點，也是充分發揮立法引領和推動作用的必然要求。按照黨的十八屆三中、四中全會關於地方人大立法的工作要求，地方人大及其常委會作為法定的立法機關和立法機構,在立法過程中應進一步明確人大及其常委會的立法主體地位，彰顯主要的、導向性的主體功能,充分發揮人大及其常委會在地方立法中的主導作用。
一、要注重發揮人大在立法選項中的主導作用
法律法規立項工作是體現人大立法主導作用的關鍵，是立法主導性的第一道關口；制定立法規劃，選擇確定好立法項目，決定著地方立法的價值取向，關系著立法工作的成敗得失。一般法規立項要經過立法預測、立法徵集、調查研究、分析比較和科學論證。在立法選項階段，地方人大一定要牢牢把握主動權，不斷健全立法項目公開徵集制度，堅持立法公開、開門立法。首先要通過各種媒體，向社會廣泛徵求立法項目，積極引導公眾提出立法項目，廣納民聲民意，克服以往那種以行政部門申報為主、受制於行政部門立法積極性的不良現象。其次立法選項要體現人民意志。立法選項涉及具體應該立什麼法？需要立什麼法？要根據社會發展和人民群眾的需求，按照輕重緩急、成熟與否的原則進行逐項論證。應注意堅持問題導向，從服從服務於區域經濟社會發展的大局考量、且急需解決的事項中選取立法項目，而對那些涉及有關行政執法方面的立法項目、或一些立法條件不成熟、條件不具備、需要不迫切的問題，堅持能不立就不立，能緩立的就緩立，要加強重點領域立法，把保障公民權利公平、機會公平、規則公平，保障公民人身權、財產權、基本政治權利，保障公民經濟、文化、社會等各方面權利作為立法重點，實現公民權利保障法治化。再次要做好立法項目的統籌協調，做好立法選項的審查工作。一方面應積極探索立法協商的方式、方法和途徑，建立健全立法決策咨詢制度，加強人大及其常委會與政府的整體協調，通過召開立法徵集座談會、論證會、聽證會，充分聽取社會各方面的意見和建議，對初選立法議題進行逐一篩選，從而使立法選項既能充分反映民意，又能體現各方利益平衡；另一方面立法計劃編制要注重長遠規劃和年度計劃相結合，長遠規劃要進行預測和頂層設計，注重前瞻性、戰略性，注重法律法規體系的科學性和完整性。年度計劃要以問題為導向，注重解決社會生活中的實際問題，防止受部門提議立法權的誘導，努力改變「政府提什麼，人大立什麼」的傳統慣例，從而為立法決策更加充分體現各方面、各領域對立法引領和推動作用的呼聲和期盼奠定了堅實的基礎。
二、要注重發揮人大在立法起草中的主導作用
立法的起草工作直接關繫到法律的質量，也決定著立法工作的成敗。因此，立法計劃由誰來編制? 法規草案由誰來起草? 在很大程度上決定著立法的質量和水平。目前，關鍵是加強人大的主導作用，明確立法權力邊界，切實改變過去那種法律法規草案文本由政府部門起草、再提交人大審查，向社會徵求意見提請人大審議通過的錯誤做法，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。地方人大在具體的立法實踐中，不能當「甩手掌櫃」，要敢於勇於挑起立法計劃編制和主導法規草案起草的重擔，推進立法主體多元化，一些立法事項，既可以聘請相關法律顧問、由人大專門委員會或常委會相關工作機構負責起草法規草案，也可以委託大專院校、專家學者、社會團體、科研機構或者公民起草，還可委託市轄區（縣、市）人大及其常委會在廣泛徵集民意、認真調查研究的基礎上，提出地方性法規草案的建議稿。對綜合性、全局性、基礎性等重要法律草案，應當成立由人大及其常委會有關專門（工作）委員會牽頭、政府法制辦和有關部門、人大代表及專家學者共同組成的專項立法起草小組，積極探索立法機關主導、社會各方有序參與的立法途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑，充分汲取各方智慧，廣泛凝聚社會共識；對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估，通過座談、咨詢和分析論證，並將法規規章草案向社會公開，充分聽取各方意見，最後協調決定。同時要建立健全法律法規集中起草制度，積極探索開放式、多元性的起草機制，建立健全立法專家顧問制度、徵求人大代表意見制度、向下級人大征詢立法意見機制、社會公眾溝通機制，發揮好人大在立法起草過程中的統籌協調作用。
三、要注重發揮人大在立法審議中的主導作用
立法審議是立法的重要環節，法律法規草案的審議工作也是立法工作的最後一道關口，必須精雕細琢，細之又細,充分發揮常委會組成人員、人大代表的作用。首先，要嚴格遵守立法程序，依法行使立法權。立法審議法規草案是一項政治性、法律性、程序性很強的工作，決不能簡單省事走過場，必須嚴格按照法定的立法程序進行。提交人大審議的法規草案應有提案人、依法向本級人大提出法規案，先由專門委員會對法規草案進行審查，並向大會作出說明；列入大會議程的法規案印發會議，由人大及其常委會組織進行討論，提出修改意見，法規案在審議中有重大問題需要進一步研究的，可授權常委會相關機構根據代表的意見做出修改，提請下一次會議進一步審議；對法規草案涉及的一些重要問題意見分岐較大、爭執不下時，可暫緩審議。這里需要說明和強調的是審議法規案，應盡量採用「二審三表決」（即經過兩次人大常委會會議審議後不提交第二次會議表決，在召開第三次人大常委會會議時不再進行審議，直接提交第三次會議表決）或「三審」（即經過三次人大常委會會議審議後提交第三次會議表決）的審議模式。目前最常用的「二審」（即經過二次人大常委會會議審議後提交第二次會議表決）方式，普遍存在以下缺憾：草案在第二次會議期間審議提出來的許多意見，由於馬上要提交表決，時間緊迫，人大法制機構來不及仔細推敲，難於充分研究吸收。「二審三表決」的審議方式可以充分利用第二次和第三次人大常委會會議間隔的兩個月時間，解決以上缺憾。其次要保證充分的審議時間，充分汲取各方智慧。一方面，要克服直到人大常委會會議召開前一天才拿到法律法規草案的現象，敦促有關議案提前提交並送到審議者--人大常委會組成人員和有關人大代表手上，讓他們有足夠的時間進行審議前的研究、分析和論證，這是決定草案審議工作質量的前提。另一方面，在人大常委會會議期間，審議時間也要給足，讓人大常委會組成人員有充足的時間逐條甚至逐句審議草案條文，同時也給人大法制機構留足時間研究吸收人大常委會組成人員在審議中提出的修改意見。對立法中的重大問題和分歧意見，需要在深入調研基礎上，把握好各方利益訴求，平衡好各種利益關系，防止部門利益法制化，維護人民群眾的根本利益。第三，要明確各審次的審議重心，提高表決程序科學性和民主化水平。一審著重審議草案的體例、框架、結構和重點、焦點問題。二審要對草案的條文進行逐條逐句審議；三審重點看吸納公眾意見進行立法修改情況。同時應探索法規草案條文單獨表決機制，對經過修改後仍有重大分歧的個別條款，先實行單獨表決，然後才進行整體表決，從而真實反映審議者的意見。對涉及面廣、綜合性強，事關區域改革發展穩定和人民切身利益的重大事項作出規定的法規草案，建議事先進行立法評估，進行科學論證分析，提請人代會審議通過，發揮好人民代表大會的立法功能作用，從而使地方立法上合國家法律政策規定，下合人民群眾的心願和要求，真正實現科學立法、民主立法、精準立法，推動全面實施依法治國的進程。

C. 如何完善立法

作如下努力：

1、拓寬渠道，保障相對數量的由代表、委員提出的立法案進入立法議回程。

2、保障代表答、委員充分了解立法的意圖、目的和措施。

3、保障代表、委員在委員會的機制內積極發揮影響力。

4、逐步建立修正案制度，保障代表、委員直接地影響立法內容，將其代表的社會團體的利益和要求正當地反映到立法案中去的權利。

D. 什麼是反托拉斯立法

反托拉斯立法即反壟斷立法起源於英國封建社會晚期。當時新生的資產階級反對專制王權將對外貿易的特許權和某些商品的專賣權授予廷臣寵幸的作法，促使英國國會於1624年通過了《壟斷法令》。這是經濟發展史上的第一部反壟斷成文法。雖然英國開了反壟斷立法的先河，但將反壟斷立法發展為一個龐大、系統和完整的法律體系的則是美國。美國在迄今為止的100多年時間里，制定了各種各樣的反托拉斯法，使工商領域中的反壟斷和反托拉斯的行動經常化、制度化，形成了美國社會和經濟生活的一大特色。

隨著資本主義經濟和生產的發展，從19世紀70年代末期起，美國進入了企業聯合與兼並的第一個高潮期，出現了以托拉斯為主要形式的巨型企業及其對生產和市場的壟斷現象，引起廣大消費者、中小企業主、工人、農民、政界人士的普遍不滿和擔憂。

1890年，美國國會制定了《謝爾曼反托拉斯法》，宣布「以限制州際或對外貿易、商業為目的的一切合同、托拉斯及其他形式的企業聯合及陰謀，均屬非法」，「凡壟斷、或企圖壟斷、或與他人聯合或共謀壟斷州際或對外貿易、商業中任何部分的任何人，將被認定犯有輕罪」。1914年，美國國會又制定了《克萊頓反托拉斯法》和《聯邦貿易委員會法》，前者將以減少競爭、試圖壟斷為目的的價格差別對待行為、獨占經銷權合同及倒賣合同、收購競爭者股票的行為，以及連鎖董事會制度均視為非法；後者則將「商業中的不公平競爭方法」視為非法。這3項法律構成了美國反托拉斯立法的主體。此後，美國國會不斷通過新的法令來補充、完善和修正這些法律。1918年，國會通過了《韋伯——波梅林出口法》，將純粹經營出口貿易而又不參加控制國內物價和不妨礙國內工商業競爭的公司從謝爾曼法中豁免。1937年通過的《米勒——泰丁斯法》認為簽訂維持轉售商品最低價格的合同不違反謝爾曼法(1976年此法廢除)。對克萊頓法進行補充和修正的有1936年的《魯賓遜——帕特曼法》(即《反價格差別對待法》)，該法為保護獨立的零售商而擴大了克萊頓法中有關價格差別對待條款的適用范圍；1950年的《塞勒——凱弗維爾法》將購買競爭者的資產列為非法；1976年的《反托拉斯改進法》在克萊頓法中增加了一個新的7a條款，要求資產或年銷售額在1億美元以上的公司與資產或年銷售額在1000萬美元以上的公司合並時，必須提前30天通知司法部和聯邦貿易委員會，由它們決定是否同意這項合並，同時這項法令還加強了州司法部門執行反托拉斯法的權力。對《聯邦貿易委員會法》進行補充和修正的法律主要有1938年的《惠勒——利法》、1952年的《聯邦公平貿易法》和1975年的《聯邦貿易委員會改進法》。其中《惠勒——利法》將《聯邦貿易委員會法》視為非法的「商業中的不公平競爭方法」補充修改為「禁止商業中的不公平競爭方法、以及不公平或欺騙行為或活動」，從而將製作虛假廣告的欺騙行為納入了聯邦貿易委員會的管制范圍。此外，1962年的《反托拉斯公民訴訟法》和1974年的《反托拉斯程序和處罰法》分別對有關的訴訟程序和處罰做出了更加明確的規定。

美國的反托拉斯立法雖然沒有能夠阻止企業的聯合與兼並以及巨型企業的出現，但是卻有效地遏制了經濟權力急劇擴大的壟斷組織控制和奪取國家政治權力的發展趨勢。尤其重要的是，反托拉斯立法限制了工商業生產和經營中的不公平競爭和貿易，維持了美國經濟發展所必需的生產和市場的正常秩序，為美國工商業和整個經濟的不斷發展提供了基本的法律保證。

第二次世界大戰後，一些發達國家相繼制定了類似法律來管制工商業活動，甚至一些國際經濟組織和團體也制定了有關法律。1957年西歐6國簽訂的《羅馬條約》便嚴格禁止了簽約國及相互之間的各類不公平貿易和競爭的做法。

E. 立法法的具體內容

2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過，根據2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議《關於修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》修正。

第一章
總則
第一條 為了規范立法活動，健全國家立法制度，提高立法質量，完善中國特色社會主義法律體系，發揮立法的引領和推動作用，保障和發展社會主義民主，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，根據憲法，制定本法。
第二條 法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。
國務院部門規章和地方政府規章的制定、修改和廢止，依照本法的有關規定執行。
第三條 立法應當遵循憲法的基本原則，以經濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放。
第四條 立法應當依照法定的許可權和程序，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴。
第五條 立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。
第六條 立法應當從實際出發，適應經濟社會發展和全面深化改革的要求，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。
法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性。

第二章
法律
第一節 立法許可權

第七條 全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。
全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。
全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。
第八條 下列事項只能制定法律：
（一）國家主權的事項；
（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；
（三）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；
（四）犯罪和刑罰；
（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；
（六）稅種的設立、稅率的確定和稅收徵收管理等稅收基本制度；
（七）對非國有財產的徵收、徵用；
（八）民事基本制度；
（九）基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度；
（十）訴訟和仲裁製度；
（十一）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。
第九條 本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。
第十條 授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限以及被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等。
授權的期限不得超過五年，但是授權決定另有規定的除外。
被授權機關應當在授權期限屆滿的六個月以前，向授權機關報告授權決定實施的情況，並提出是否需要制定有關法律的意見；需要繼續授權的，可以提出相關意見，由全國人民代表大會及其常務委員會決定。
第十一條 授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律。法律制定後，相應立法事項的授權終止。
第十二條 被授權機關應當嚴格按照授權決定行使被授予的權力。
被授權機關不得將被授予的權力轉授給其他機關。
第十三條 全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。
第二節全國人民代表大會立法程序
第十四條 全國人民代表大會主席團可以向全國人民代表大會提出法律案，由全國人民代表大會會議審議。
全國人民代表大會常務委員會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會，可以向全國人民代表大會提出法律案，由主席團決定列入會議議程。
第十五條 一個代表團或者三十名以上的代表聯名，可以向全國人民代表大會提出法律案，由主席團決定是否列入會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入會議議程。
專門委員會審議的時候，可以邀請提案人列席會議，發表意見。
第十六條 向全國人民代表大會提出的法律案，在全國人民代表大會閉會期間，可以先向常務委員會提出，經常務委員會會議依照本法第二章第三節規定的有關程序審議後，決定提請全國人民代表大會審議，由常務委員會向大會全體會議作說明，或者由提案人向大會全體會議作說明。
常務委員會依照前款規定審議法律案，應當通過多種形式徵求全國人民代表大會代表的意見，並將有關情況予以反饋；專門委員會和常務委員會工作機構進行立法調研，可以邀請有關的全國人民代表大會代表參加。
第十七條 常務委員會決定提請全國人民代表大會會議審議的法律案，應當在會議舉行的一個月前將法律草案發給代表。
第十八條 列入全國人民代表大會會議議程的法律案，大會全體會議聽取提案人的說明後，由各代表團進行審議。
各代表團審議法律案時，提案人應當派人聽取意見，回答詢問。
各代表團審議法律案時，根據代表團的要求，有關機關、組織應當派人介紹情況。
第十九條 列入全國人民代表大會會議議程的法律案，由有關的專門委員會進行審議，向主席團提出審議意見，並印發會議。
第二十條 列入全國人民代表大會會議議程的法律案，由法律委員會根據各代表團和有關的專門委員會的審議意見，對法律案進行統一審議，向主席團提出審議結果報告和法律草案修改稿，對重要的不同意見應當在審議結果報告中予以說明，經主席團會議審議通過後，印發會議。
第二十一條 列入全國人民代表大會會議議程的法律案，必要時，主席團常務主席可以召開各代表團團長會議，就法律案中的重大問題聽取各代表團的審議意見，進行討論，並將討論的情況和意見向主席團報告。
主席團常務主席也可以就法律案中的重大的專門性問題，召集代表團推選的有關代表進行討論，並將討論的情況和意見向主席團報告。
第二十二條 列入全國人民代表大會會議議程的法律案，在交付表決前，提案人要求撤回的，應當說明理由，經主席團同意，並向大會報告，對該法律案的審議即行終止。
第二十三條 法律案在審議中有重大問題需要進一步研究的，經主席團提出，由大會全體會議決定，可以授權常務委員會根據代表的意見進一步審議，作出決定，並將決定情況向全國人民代表大會下次會議報告；也可以授權常務委員會根據代表的意見進一步審議，提出修改方案，提請全國人民代表大會下次會議審議決定。
第二十四條 法律草案修改稿經各代表團審議，由法律委員會根據各代表團的審議意見進行修改，提出法律草案表決稿，由主席團提請大會全體會議表決，由全體代表的過半數通過。
第二十五條 全國人民代表大會通過的法律由國家主席簽署主席令予以公布。
第三節全國人民代表大會常務委員會立法程序
第二十六條 委員長會議可以向常務委員會提出法律案，由常務委員會會議審議。
國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會，可以向常務委員會提出法律案，由委員長會議決定列入常務委員會會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出報告，再決定列入常務委員會會議議程。如果委員長會議認為法律案有重大問題需要進一步研究，可以建議提案人修改完善後再向常務委員會提出。
第二十七條 常務委員會組成人員十人以上聯名，可以向常務委員會提出法律案，由委員長會議決定是否列入常務委員會會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入常務委員會會議議程。不列入常務委員會會議議程的，應當向常務委員會會議報告或者向提案人說明。
專門委員會審議的時候，可以邀請提案人列席會議，發表意見。
第二十八條 列入常務委員會會議議程的法律案，除特殊情況外，應當在會議舉行的七日前將法律草案發給常務委員會組成人員。
常務委員會會議審議法律案時，應當邀請有關的全國人民代表大會代表列席會議。
第二十九條 列入常務委員會會議議程的法律案，一般應當經三次常務委員會會議審議後再交付表決。
常務委員會會議第一次審議法律案，在全體會議上聽取提案人的說明，由分組會議進行初步審議。
常務委員會會議第二次審議法律案，在全體會議上聽取法律委員會關於法律草案修改情況和主要問題的匯報，由分組會議進一步審議。
常務委員會會議第三次審議法律案，在全體會議上聽取法律委員會關於法律草案審議結果的報告，由分組會議對法律草案修改稿進行審議。
常務委員會審議法律案時，根據需要，可以召開聯組會議或者全體會議，對法律草案中的主要問題進行討論。
第三十條 列入常務委員會會議議程的法律案，各方面意見比較一致的，可以經兩次常務委員會會議審議後交付表決；調整事項較為單一或者部分修改的法律案，各方面的意見比較一致的，也可以經一次常務委員會會議審議即交付表決。
第三十一條 常務委員會分組會議審議法律案時，提案人應當派人聽取意見，回答詢問。
常務委員會分組會議審議法律案時，根據小組的要求，有關機關、組織應當派人介紹情況。
第三十二條 列入常務委員會會議議程的法律案，由有關的專門委員會進行審議，提出審議意見，印發常務委員會會議。
有關的專門委員會審議法律案時，可以邀請其他專門委員會的成員列席會議，發表意見。
第三十三條 列入常務委員會會議議程的法律案，由法律委員會根據常務委員會組成人員、有關的專門委員會的審議意見和各方面提出的意見，對法律案進行統一審議，提出修改情況的匯報或者審議結果報告和法律草案修改稿，對重要的不同意見應當在匯報或者審議結果報告中予以說明。對有關的專門委員會的審議意見沒有採納的，應當向有關的專門委員會反饋。
法律委員會審議法律案時，應當邀請有關的專門委員會的成員列席會議，發表意見。
第三十四條 專門委員會審議法律案時，應當召開全體會議審議，根據需要，可以要求有關機關、組織派有關負責人說明情況。
第三十五條 專門委員會之間對法律草案的重要問題意見不一致時，應當向委員長會議報告。
第三十六條 列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式。
法律案有關問題專業性較強，需要進行可行性評價的，應當召開論證會，聽取有關專家、部門和全國人民代表大會代表等方面的意見。論證情況應當向常務委員會報告。
法律案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整，需要進行聽證的，應當召開聽證會，聽取有關基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關方面的意見。聽證情況應當向常務委員會報告。
常務委員會工作機構應當將法律草案發送相關領域的全國人民代表大會代表、地方人民代表大會常務委員會以及有關部門、組織和專家徵求意見。
第三十七條 列入常務委員會會議議程的法律案，應當在常務委員會會議後將法律草案及其起草、修改的說明等向社會公布，徵求意見，但是經委員長會議決定不公布的除外。向社會公布徵求意見的時間一般不少於三十日。徵求意見的情況應當向社會通報。
第三十八條 列入常務委員會會議議程的法律案，常務委員會工作機構應當收集整理分組審議的意見和各方面提出的意見以及其他有關資料，分送法律委員會和有關的專門委員會，並根據需要，印發常務委員會會議。
第三十九條 擬提請常務委員會會議審議通過的法律案，在法律委員會提出審議結果報告前，常務委員會工作機構可以對法律草案中主要制度規范的可行性、法律出台時機、法律實施的社會效果和可能出現的問題等進行評估。評估情況由法律委員會在審議結果報告中予以說明。
第四十條 列入常務委員會會議議程的法律案，在交付表決前，提案人要求撤回的，應當說明理由，經委員長會議同意，並向常務委員會報告，對該法律案的審議即行終止。
第四十一條 法律草案修改稿經常務委員會會議審議，由法律委員會根據常務委員會組成人員的審議意見進行修改，提出法律草案表決稿，由委員長會議提請常務委員會全體會議表決，由常務委員會全體組成人員的過半數通過。
法律草案表決稿交付常務委員會會議表決前，委員長會議根據常務委員會會議審議的情況，可以決定將個別意見分歧較大的重要條款提請常務委員會會議單獨表決。
單獨表決的條款經常務委員會會議表決後，委員長會議根據單獨表決的情況，可以決定將法律草案表決稿交付表決，也可以決定暫不付表決，交法律委員會和有關的專門委員會進一步審議。
第四十二條 列入常務委員會會議審議的法律案，因各方面對制定該法律的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經過兩年沒有再次列入常務委員會會議議程審議的，由委員長會議向常務委員會報告，該法律案終止審議。
第四十三條 對多部法律中涉及同類事項的個別條款進行修改，一並提出法律案的，經委員長會議決定，可以合並表決，也可以分別表決。
第四十四條 常務委員會通過的法律由國家主席簽署主席令予以公布。
第四節法律解釋
第四十五條 法律解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。
法律有以下情況之一的，由全國人民代表大會常務委員會解釋：
（一）法律的規定需要進一步明確具體含義的；
（二）法律制定後出現新的情況，需要明確適用法律依據的。
第四十六條 國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人民代表大會各專門委員會以及省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會可以向全國人民代表大會常務委員會提出法律解釋要求。
第四十七條 常務委員會工作機構研究擬訂法律解釋草案，由委員長會議決定列入常務委員會會議議程。
第四十八條 法律解釋草案經常務委員會會議審議，由法律委員會根據常務委員會組成人員的審議意見進行審議、修改，提出法律解釋草案表決稿。
第四十九條 法律解釋草案表決稿由常務委員會全體組成人員的過半數通過，由常務委員會發布公告予以公布。
第五十條 全國人民代表大會常務委員會的法律解釋同法律具有同等效力。
第五節其他規定
第五十一條 全國人民代表大會及其常務委員會加強對立法工作的組織協調，發揮在立法工作中的主導作用。
第五十二條 全國人民代表大會常務委員會通過立法規劃、年度立法計劃等形式，加強對立法工作的統籌安排。編制立法規劃和年度立法計劃，應當認真研究代表議案和建議，廣泛徵集意見，科學論證評估，根據經濟社會發展和民主法治建設的需要，確定立法項目，提高立法的及時性、針對性和系統性。立法規劃和年度立法計劃由委員長會議通過並向社會公布。
全國人民代表大會常務委員會工作機構負責編制立法規劃和擬訂年度立法計劃，並按照全國人民代表大會常務委員會的要求，督促立法規劃和年度立法計劃的落實。
第五十三條 全國人民代表大會有關的專門委員會、常務委員會工作機構應當提前參與有關方面的法律草案起草工作；綜合性、全局性、基礎性的重要法律草案，可以由有關的專門委員會或者常務委員會工作機構組織起草。
專業性較強的法律草案，可以吸收相關領域的專家參與起草工作，或者委託有關專家、教學科研單位、社會組織起草。
第五十四條 提出法律案，應當同時提出法律草案文本及其說明，並提供必要的參閱資料。修改法律的，還應當提交修改前後的對照文本。法律草案的說明應當包括制定或者修改法律的必要性、可行性和主要內容，以及起草過程中對重大分歧意見的協調處理情況。
第五十五條 向全國人民代表大會及其常務委員會提出的法律案，在列入會議議程前，提案人有權撤回。
第五十六條 交付全國人民代表大會及其常務委員會全體會議表決未獲得通過的法律案，如果提案人認為必須制定該法律，可以按照法律規定的程序重新提出，由主席團、委員長會議決定是否列入會議議程；其中，未獲得全國人民代表大會通過的法律案，應當提請全國人民代表大會審議決定。
第五十七條 法律應當明確規定施行日期。
第五十八條 簽署公布法律的主席令載明該法律的制定機關、通過和施行日期。
法律簽署公布後，及時在全國人民代表大會常務委員會公報和中國人大網以及在全國范圍內發行的報紙上刊載。
在常務委員會公報上刊登的法律文本為標准文本。
第五十九條 法律的修改和廢止程序，適用本章的有關規定。
法律被修改的，應當公布新的法律文本。
法律被廢止的，除由其他法律規定廢止該法律的以外，由國家主席簽署主席令予以公布。
第六十條 法律草案與其他法律相關規定不一致的，提案人應當予以說明並提出處理意見，必要時應當同時提出修改或者廢止其他法律相關規定的議案。
法律委員會和有關的專門委員會審議法律案時，認為需要修改或者廢止其他法律相關規定的，應當提出處理意見。
第六十一條 法律根據內容需要，可以分編、章、節、條、款、項、目。
編、章、節、條的序號用中文數字依次表述，款不編序號，項的序號用中文數字加括弧依次表述，目的序號用阿拉伯數字依次表述。
法律標題的題注應當載明制定機關、通過日期。經過修改的法律，應當依次載明修改機關、修改日期。
第六十二條 法律規定明確要求有關國家機關對專門事項作出配套的具體規定的，有關國家機關應當自法律施行之日起一年內作出規定，法律對配套的具體規定製定期限另有規定的，從其規定。有關國家機關未能在期限內作出配套的具體規定的，應當向全國人民代表大會常務委員會說明情況。
第六十三條 全國人民代表大會有關的專門委員會、常務委員會工作機構可以組織對有關法律或者法律中有關規定進行立法後評估。評估情況應當向常務委員會報告。
第六十四條 全國人民代表大會常務委員會工作機構可以對有關具體問題的法律詢問進行研究予以答復，並報常務委員會備案。

第三章
行政法規
第六十五條 國務院根據憲法和法律，制定行政法規。
行政法規可以就下列事項作出規定：
（一）為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；
（二）憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項。
應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先制定的行政法規，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律。
第六十六條 國務院法制機構應當根據國家總體工作部署擬訂國務院年度立法計劃，報國務院審批。國務院年度立法計劃中的法律項目應當與全國人民代表大會常務委員會的立法規劃和年度立法計劃相銜接。國務院法制機構應當及時跟蹤了解國務院各部門落實立法計劃的情況，加強組織協調和督促指導。
國務院有關部門認為需要制定行政法規的，應當向國務院報請立項。
第六十七條 行政法規由國務院有關部門或者國務院法制機構具體負責起草，重要行政管理的法律、行政法規草案由國務院法制機構組織起草。行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見。聽取意見可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式。
行政法規草案應當向社會公布，徵求意見，但是經國務院決定不公布的除外。
第六十八條 行政法規起草工作完成後，起草單位應當將草案及其說明、各方面對草案主要問題的不同意見和其他有關資料送國務院法制機構進行審查。
國務院法制機構應當向國務院提出審查報告和草案修改稿，審查報告應當對草案主要問題作出說明。
第六十九條 行政法規的決定程序依照中華人民共和國國務院組織法的有關規定辦理。
第七十條 行政法規由總理簽署國務院令公布。
有關國防建設的行政法規，可以由國務院總理、中央軍事委員會主席共同簽署國務院、中央軍事委員會令公布。
第七十一條 行政法規簽署公布後，及時在國務院公報和中國政府法制信息網以及在全國范圍內發行的報紙上刊載。
在國務院公報上刊登的行政法規文本為標准文本。

第四章
地方性法規、自治條例和單行條例、規章

第一節 地方性法規、自治條例和單行條例
第七十二條 省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。
設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。設區的市的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批准後施行。省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的，應當在四個月內予以批准。
省、自治區的人民代表大會常務委員會在對報請批準的設區的市的地方性法規進行審查時，發現其同本省、自治區的人民政府的規章相抵觸的，應當作出處理決定。
除省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和國務院已經批準的較大的市以外，其他設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間，由省、自治區的人民代表大會常務委員會綜合考慮本省、自治區所轄的設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，並報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。
自治州的人民代表大會及其常務委員會可以依照本條第二款規定行使設區的市制定地方性法規的職權。自治州開始制定地方性法規的具體步驟和時間，依照前款規定確定。
省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和國務院已經批準的較大的市已經制定的地方性法規，涉及本條第二款規定事項范圍以外的，繼續有效。
第七十三條 地方性法規可以就下列事項作出規定：
（一）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；
（二）屬於地方性事務需要制定地方性法規的事項。
除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規

F. 運用社會發展規律的知識說明為什麼要全面推進依法治國

①社會存在決定社會意識，社會意識對社會存在具有反作用。全面推進依法治國是我國面對專經屬濟社會發展新形勢，更好發揮法治引領和示範作用的要求。
②上層建築適合經濟基礎的發展是人類社會發展的規律。推進政治體制改革，堅持依法治國是實現我國經濟發展、社會公正的保障。
③改革是中國特色社會主義發展的強大動力。深化政治體制改革，全面推進依法治國，推動中國特色社會主義建設進程。

G. 如何完善立法體制

（一）發揮人大在立法中的主導作用
立法是憲法賦予人大及其常委會的一項重要職權。在黨的領導下，發揮人大及其常委會在立法中的主導作用，是新形勢下堅持和完善人民代表大會制度，加強和改進立法工作的應有之義。立法是一項綜合性很強的工作，人大的主導作用應當體現在法律法規的立項、起草、審議、修改、表決等各個環節。《決定》要求，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。一是，通過每屆任期的立法規劃、年度立法計劃，加強對立法工作的統籌安排。人大常委會在編制立法規劃和立法工作計劃時，應當圍繞黨和國家工作大局，著力通過立法推動落實黨中央的重大決策部署，加強涉及經濟社會發展全局的重要領域立法，廣泛徵求意見，科學論證評估，對各方面提出的立法需求進行通盤考慮、總體設計，增強立法的針對性、及時性和系統性。全國人大常委會有關工作機構應當積極督促、推動有關方面落實立法規劃和年度立法工作計劃。二是，加強和改進法律起草機制。《決定》指出，對涉及綜合性、全局性、基礎性等重要法律草案的起草，由全國人大相關專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關部門參與起草，並建立相應的機制。探索和逐步形成立法機關主導，有關部門參加，專家學者、企事業單位、人大代表和人民群眾共同參與起草法律法規草案的工作機制，有利於使各方面的意見和關切得到充分表達，調動一切積極因素，廣泛凝聚社會共識，防止部門利益，也有利於加快立法進度、提高立法質量。同時，由有關部門起草的法律草案，全國人大有關的專門委員會、常委會工作機構可以提前參與法律草案的起草工作。對專業性較強的法律，還可以探索委託有關專業單位研究提出方案。三是，努力建設一支適應新形勢新要求的立法工作隊伍。《決定》對建設高素質法治專門隊伍，包括立法工作隊伍建設提出了要求。立法是一項政治性、實踐性、專業性都很強的工作，高素質的立法工作隊伍是黨領導人民實施依法治國基本方略、建設社會主義法治國家的重要力量。面臨新形勢新任務新挑戰，要從推進中國特色社會主義事業的戰略高度，切實增強緊迫感和責任感，下大氣力在思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準等方面加強立法工作隊伍建設，完善立法工作人才選拔任用、激勵保障等機制，積極推進幹部交流，為優秀立法工作人才脫穎而出創造有利制度環境。
《決定》提出，增加有法治實踐經驗的專職常委比例。這是加強人大及其常委會履職能力建設的重要組織舉措，也是進一步加強和改進立法工作，提高立法質量的客觀要求。《決定》還提出，依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度。這也是加強立法隊伍建設、增強立法能力的重要措施，全國人大組織法對此作了專門規定，第六屆、第七屆和第八屆全國人大常委會曾任命了若干專門委員會的顧問，對專門委員會更好地履行職責發揮了重要作用。發揮人大在立法中的作用，還要增加代表大會審議法律案的次數，充分發揮人民代表大會的立法職能，要創新和完善各級人大代表參與立法工作的機制，充分發揮人大代表在立法中的作用。
（二）加強和改進政府立法制度建設
一是，完善行政法規、規章制定程序，完善公民參與政府立法機制。行政法規、規章是保證法律正確實施的重要方面。我國立法法對制定行政法規和規章的許可權和程序作了原則性規定，國務院制定了行政法規制定程序條例和規章制定程序條例。要按照《決定》要求，不斷完善有關程序。要完善公眾參與政府立法的制度和機制，增強政府立法的公開性、透明性，行政法規和規章草案一般要向社會公開徵求意見，並以適當方式反饋意見採納情況。加強政府法制機構在政府立法中的主導和協調作用，涉及重大意見分歧、達不成一致意見的，要及時報請本級人民政府決定。積極探索開展政府立法成本效益分析、社會風險評估、實施情況後評估工作。二是，建立由專門的法制機構組織起草法律法規的工作機制。《決定》提出，重要行政管理法律法規由政府法制機構組織起草。起草過程中，應當把握和處理好權力與權利、權力與責任的關系，既要注意賦予行政機關依法行使職權的必要的權力和手段，又要明晰法定責任，防止部門爭權推責，加強對行政權力的規范、制約和監督，促使行政機關依照法定的許可權和程序正確行使權力，保障公民、法人和其他組織的合法權益不受非法侵害。
（三）明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上防止部門利益和地方保護主義法律化
為了防止立法工作中存在的部門利益法制化、地方保護法律化的問題，《決定》提出要明確立法權力邊界。法律法規以及規章的起草制定，要嚴格依照立法法規定的立法原則和立法許可權進行，從國家整體利益出發，科學合理地規定國家機關的權力和責任。下一步，還要通過立法法的修改。進一步明確不同立法主體的立法許可權。國務院部門制定規章，沒有法律、行政法規依據，不得增加公民、法人和其他組織義務，不得擴大本部門的權力、減少本部門的法定職責；還要完善授權立法制度，全國人大及其常委會的授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限、被授權機關實施授權決定的方式和應當遵循的原則。
（四）完善立法協調溝通機制
立法涉及權利利益關系的調整，立法過程也是不同利益群體間的博弈過程，不同部門、行業、群體都會以不同方式參與和影響立法。因此，必須加強立法協調溝通，理順各部門、各工作環節之間的關系，及時解決立法中的重大分歧。在法律的立項、起草和審議的各環節，起草單位和立法機關要廣泛聽取並認真研究各方面的意見。對於立法中的重點難點問題和部門間分歧意見較大的重要立法事項，牽頭起草單位要在深人研究、充分論證的基礎上，加強與有關方面的協商溝通，共同研究解決，努力取得共識；必要時，由決策機關邀請有關專家或者委託社會機構對有關問題進行第三方評估，也可以對一些有重大分歧意見的問題，提出若干解決方案，充分聽取各方意見後及時作出決定，不能為部門之間的分歧所掣肘而久拖不決。
（五）加強法律解釋工作
《決定》要求，加強法律解釋工作，及時明確法律規定含義和適用法律依據。解釋法律是憲法賦予全國人大常委會的重要職權，也是加強和改進立法工作，保證法律有效實施的重要內容。制定、修改、解釋、廢止法律，是立法機關行使立法權的不同形式。法律解釋具有針對性強、反應及時、便於操作的特點，可以根據改革要求和法律實施的實際情況，及時對法律規定的含義和適用予以明確，保證重大改革依法有序進行。例如，2014年4月，全國人大常委會根據司法實踐中的情況和改革的需要，通過了關於刑法、刑事訴訟法有關規定的7個法律解釋，對有關法律適用問題予以明確。法律解釋出台後，各方面普遍給予好評，取得了良好的法律和社會效果。
（六）明確地方立法許可權和范圍
立法許可權劃分是立法體制的核心內容。對立法許可權進行劃分，明確立法權力邊界，目的是為了科學合理地確定立法事項的范圍及不同歸屬，明確各立法主體在立法體制中的地位及相互關系，以及各自製定的法律文件的效力等級。我國憲法、地方組織法和立法法規定，有關地方人大及其常委會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。具體包括：為執行法律、行政法規的規定需要根據本行政區域的實際情況作出具體規定的事項；屬於地方事務需要制定地方性法規的事項；國家專屬立法權之外的事項，在法律、行政法規尚未制定的情況下，可以先行制定地方性法規。同時，我國行政處罰法、行政許可法和行政強製法對地方立法的相關設定權也作了規定。近年來，一些地方提出賦予地方更大的立法權。對此，要總結經驗，認真研究。總的精神是，要進一步明確地方立法許可權，地方立法要確保中央方針政策和國家法律、行政法規在本地區的有效實施，加強對本地區事務的統籌協調，強化執行和執法監管職責，做好面向基層和群眾的服務管理，維護市場秩序和社會安定，促進本地區經濟和社會事業發展。
（七）依法賦予設區的市地方立法權
隨著各地方經濟社會的發展和城鎮化建設的推進，設區的市在城市建設、市容衛生、環境保護等方面普遍有制定地方性法規的客觀需求。近年來，一些全國人大代表多次提出議案、建議，要求增加具有地方立法權的較大的市的數量。一些設區的市向國務院提出申請，要求批准為較大的市，享有地方性法規制定權。實際情況是，目前我國除了立法法規定的省、自治區的人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市和國務院己經批準的較大的市以外，還有233個其他設區的市沒有地方立法權。黨的十八屆三中全會提出，逐步增加有地方立法權的較大的市數量。《決定》進一步明確提出依法賦予設區的市地方立法權。這就要求遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方主動性和積極性的原則，通過修改立法法賦予設區的市地方立法權。同時，這項工作政治性強，涉及面廣，需要積極穩妥推進。可以考慮在界定地方立法許可權和范圍、加強立法監督的前提下，有步驟地實施。具體步驟和時間可由省、自治區的人大常委會根據所轄設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況及其立法工作機構能力等因素確定。

H. 人大主導地方立法的程序有哪些

一、對地方人大及其常委會在立法工作中的主導作用的認識

自1979年地方組織法賦予地方人大及其常委會立法權以來，地方立法為國家立法積累了有益經驗，為地方治理提供了法治保障，對保證憲法、法律和行政法規在本行政區域內有效實施，促進改革開放和社會主義現代化建設發揮了重要作用。但在30多年的地方立法實踐中，特別是改革開放以來，由於社會管理事務的日益復雜和民眾需求的多元化，社會各方面對立法的需求越來越迫切，行政部門主導立法的模式雖然在一定程度上提高了立法效率，滿足了特定歷史條件下經濟社會發展對立法的需求，但由此產生的部門利益法制化等問題嚴重影響了地方立法質量的提高。為適應全面推進依法治國需要，修改後的立法法從法律層面上對我國現有立法體制機制的完善作了頂層設計，強調人大及其常委會要加強對立法工作的組織協調，發揮在立法工作中的主導作用。對地方人大及其常委會而言，充分發揮在地方立法工作中的主導作用，用好、用足、用實立法權，既是科學立法、民主立法的本質要求，也是堅持和完善人民代表大會制度的應有之義，是立法工作與時俱進適應改革發展的迫切需要。

我們理解，地方人大及其常委會在立法工作的主導作用主要包含以下三個層面：一是在立法總體思路上統籌考慮。在黨委的領導下對立法工作進行通盤考慮、總體設計，突出人大統領立法工作全局的作用，緊緊圍繞經濟社會發展的大局和改革發展穩定的全局來謀劃和組織立法工作，增強立法的針對性、及時性和系統性，發揮立法的引領、推動作用。二是在立法具體環節上統籌協調。在立項、起草、審議、修改等各個環節發揮統籌協調作用，合理配置立法資源，牢牢把握立法進程，既充分調動政府、社會等有關各方的積極性，妥善平衡各方需求，積極回應社會關切，又要防止部門利益干擾，樹立立法機關的權威性。三是在法律制度設計上的決策主導。對法規中涉及公民有關權利、義務的確定，執法主體權力、職責的設置，以及具體法律責任條款的設定等內容，在把握合法性、合理性原則和進行科學論證的基礎上，敢於決策，善於決策，在矛盾的焦點上「劃杠杠」。

二、地方人大及其常委會在地方立法工作中主導作用發揮的現狀及問題

（一）對地方立法工作統籌協調不夠。從當前地方立法實踐看，地方人大及其常委會無論是在立法的總體思路、頂層設計方面，還是在立項、起草、審議等立法具體環節方面，統籌協調作用發揮不夠。

1．對立法與改革關系的處理統籌考慮不夠。改革開放初期，我國的法律體系還不健全，法律法規數量較少，而改革發展的任務重、時間緊，因此這一時期的改革更多的是「先破後立」，往往是改革實踐走在前面，然後通過立法來確認、鞏固改革成果。這種「先改革、後立法」的總體思路雖然一定程度上促進了當地的經濟建設，推動了改革發展進程，但也存在嚴重弊端，比如，一些改革措施的「良性違法」得到認同並體現在法規具體條文中，出現了立法者「闖法律紅燈」的現象。現在，在全面推進依法治國新常態下，特別是在中國特色社會主義法律體系形成之後，國家社會生活各方面總體上實現了有法可依，很少有法律的空白領域，因此，如何統籌處理立法與改革的關系，實現立法決策與改革決策相銜接，是地方人大面臨的重要課題。

2．對人大與政府在立法中的角色定位統籌考慮不夠。地方人大對哪些事項必須由人大立法，哪些事項可以由政府制定規范性文件，統籌考慮得不夠。立法實踐中有的時候存在一些應當制定地方性法規的事項，地方政府卻制定了規范性文件，規避了人大立法程序；有的不是必須制定地方性法規，通過制定規范性文件就可以滿足實際管理需要的事項，最後卻進入了人大立法程序，立法資源被過度使用導致「繁法擾民」。

3．對立法隊伍建設統籌考慮不夠。長期以來，人大及其常委會比較注重人大立法工作專門機構的建設，而對人大代表、常委會組成人員的立法能力建設有所忽視。在抓立法隊伍建設的時候，往往更注重專門機構的設置和專業力量的配備，對人大代表和常委會組成人員的立法培訓不夠重視，直接影響了法規審議質量。另一方面，人大及其常委會、政府對本地區政府法制隊伍建設也統籌考慮不夠。一些由人大組織專題教育培訓、法制講座、立法研討會等活動，邀請政府法制部門參與的並不多；平時交流更多的是業務往來，人才互相交流的渠道不暢通，立法工作中的新動態、新要求、新思路等信息共享不夠，等等。

（二）對確定具體立法項目的主導不夠。從立項工作的實際情況看，人大被動「等米下鍋」的現象較為普遍。政府及其部門對一些工作中亟需或者涉及本部門切身利益的立法項目，爭先上報；而對一些涉及多部門且分歧較大或者復雜利益關系、社會矛盾集中的立法項目，往往積極性不高，無法立項。雖然在立項的程序上，要求擬列入年度立法計劃中的項目須是經過充分調研論證，具備立法的必要性、可行性，並經人大常委會主任會議討論通過後才能確定,
但由於在立項的前期環節，人大主動調研不夠充分，缺乏有效的工作機制和專門的信息渠道來全面系統地掌握社會立法需求，因此很容易受到政府及其部門立法積極性的制約和影響，導致制定的立法規劃計劃往往更多是各部門立法建議項目的簡單拼盤匯總，或是平衡各部門意見後的妥協結果。

（三）對法規起草工作主導不夠。目前，大多數法規草案是由政府部門起草，人大自主起草的法規草案比重偏低，且多數是涉及人大履職、民主法制建設等方面的立法項目，涉及具體行政管理事項的較少。雖然政府有關部門長期在一線從事相關具體工作，在其工作領域對相關業務更為熟悉，在法規起草上有一定優勢，但是行政機關受其許可權和視角的影響，往往將立法的注意力集中在強化行政管理職能上，而忽視全局利益和社會利益，存在部門利益傾向；一些綜合性較強、需要多個部門聯合起草，或者社會矛盾比較集中、各方意見分歧較大的項目，部門經常互相推脫，不願意牽頭起草，導致一些重要法規遲遲不能出台。

（四）人大代表在立法中的作用發揮不夠。從目前人大代表參與立法的現狀來看，代表作用發揮得仍然不夠理想。一是代表議案和意見建議及時轉化為立法規劃計劃的數量非常少。二是立法過程中代表參與立法的廣度和深度不夠。邀請代表參加立法調研、論證、聽證等活動不足，特別是基層人大代表表達意見的途徑有限，難以實質性參與立法活動；代表列席常委會會議的效果不夠理想，確定列席代表名單時沒有綜合考慮代表的專業特長、職業特點等，導致難以提出高質量、有針對性的意見和建議；存在「重意見收集、輕處理反饋」的問題，影響了代表參與的積極性。

地方人大及其常委會在立法主導作用發揮方面存在的這些問題，我們認為原因是多方面的，比如對人大常委會作為國家權力機關的認識不夠，立法制度的頂層設計還不完善，科學合理的立法工作機制有待健全，立法隊伍建設相對滯後等等，但其中一個很直接的原因就是人大主導立法能力不夠，與立法任務不相適，主要表現為：一是作為立法主體的常委會組成人員在結構上需要進一步優化。兼職委員多、專職委員少，由於兼職委員一般都有繁重的本職工作，很難投入更多精力用於立法工作。其次，專業人才數量較少，尤其缺乏精通法律、財經等方面的人員。二是專門委員會專業化水平有待提高。組成人員專業構成不合理，法律專業人員偏少；來源單一，大多是領導幹部和企事業單位負責人，專家學者和基層人員偏少；兼職委員較多，不能保證經常參加立法調研和審議活動。三是當前地方立法工作隊伍建設存在一些問題。有的立法工作者對實際情況特別是基層情況和人民群眾意願了解不夠，不能擺脫部門利益的掣肘；立法工作隊伍建設的體制機制有待完善，幹部知識結構單一、年齡結構偏大，幹部隊伍流動緩慢，進出通道不暢等等。

三、新形勢下發揮地方人大及其常委會在立法工作中主導作用的路徑和措施

在新起點上發揮好人大及其常委會在立法工作中的主導作用，要著力堅持黨的領導這個根本，抓住立法工作的組織協調這個關鍵，突出立法工作機制的健全完善這條主線，強化立法隊伍建設這個根本保障。

（一）堅持黨的領導是根本

黨對法治的領導，一個重要方面就是領導立法。堅持黨對立法工作的領導，就是要確保黨的主張通過國家立法機關，按照法定程序轉變為國家意志，使之成為全社會一體遵循的行為規范和准則。因此，人大在立法中的主導作用，必須是在黨的領導下的主導作用；越是堅持黨的領導，就越能有效地發揮人大的主導作用，保證立法正確的政治方向。地方人大在立法工作中需要不斷完善黨委對立法工作中重大問題決策的程序，凡立法工作規劃、年度立法計劃、重要的立法項目以及立法隊伍建設等，都要及時通過常委會黨組向黨委請示匯報，積極爭取黨委的支持。凡立法中涉及重大體制和重大政策調整的，決策權在黨委，必須由黨委討論決定，以確保重大立法決策體現黨的主張和人民的共同意願。有些問題雖不涉及重大體制和重大政策調整，但社會高度關注、各方面意見分歧較大、無法協調形成共識、利益博弈難以平衡的，也應當由常委會黨組向黨委報告，由黨委決策。

（二）抓好統籌協調是關鍵

一是統籌協調立法與改革相銜接的關系。對各方面提出的改革思路和措施，主動從立法上研究可行路徑和解決辦法，確保改革在法治軌道上推進。同時，突出發揮立法的引領和推動作用，對實踐證明行之有效的改革措施，及時上升為地方性法規；對現行地方性法規規定與改革決策不一致的，及時予以修改或者廢止；需要法規授權的，按照法定程序作出授權；對改革的方向確定了，但具體怎麼改、制度怎麼設計還沒有成熟意見的，應當有一定的前瞻性，為將來的改革發展預留空間。

二是統籌協調人大與政府在立法中角色定位的關系。進一步完善與政府及相關部門的立法工作聯系溝通機制，對立法過程中出現的重大問題、重大事項，加強與政府及有關部門的協調溝通，特別是對法規草案涉及的管理體制、職責分工、機構編制、預算安排等存在重大分歧的，要認真研究、協調，有的問題可以讓政府先行協調，提出方案；或者引入第三方評估，向黨委請示報告，由黨委決策。

三是統籌協調人大法工（制）委與有關專門（工作）委員會作用發揮的關系。加強法工（制）委與有關專門（工作）委員會的協調配合，發揮「統」與「專」兩個優勢，做到1+1＞2。有關專門（工作）委員會開展立法調研活動，應當有針對性地邀請法工（制）委參與，以便於提前了解法規中的重點、難點問題。法工（制）委在法規草案進入常委會一審之後，應當邀請有關專門（工作）委員會參與對法規草案的修改和調研活動；審議法規草案時，邀請有關專門（工作）委員會成員列席會議。

（三）完善工作機制是主線

1．完善立法選項機制，牢牢抓住法規立項的主動權

一是拓寬立法項目來源。結合經濟社會發展需要、人民群眾立法需求以及上位法制定修改情況，及時收集相關立法信息，加強立法調研，梳理、研究提出計劃建議項目。廣泛向社會公開徵求立法項目，更多地向常委會組成人員、人大代表、下一級人大常委會、基層立法聯系點、社會組織等徵集立法項目。

二是加強立法項目的評估論證。建立完善立法選項評估論證制度，加強與有關方面的溝通聯系，科學確定立法項目。在聽取項目提出單位關於項目調研論證情況的報告後，組織有關專門（工作）委員會、常委會立法顧問及有關專家學者等，對建議項目的立法依據、必要性、可行性以及法規可能產生的社會影響、社會效果等進行評估論證。

三是重視人大代表提出的立法議案和建議。不斷完善代表議案、建議與立法規劃計劃編制相銜接的機制，將關系本地發展大局、關系人民群眾切身利益、條件相對成熟的立法建議項目優先列入立法計劃。同時，建立完善相關機制，為人大代表參與立法創造條件。

2．完善法規起草機制，把握法規起草的主導權

一是逐步提高人大自主起草法規的比重。進一步充實相關專門委員會、常委會工作機構的立法力量，拓寬人大自主起草法規的范圍，逐步提高自主起草法規比重。建立由人大相關專門委員會、常委會工作機構組織有關部門參與起草綜合性、全局性、基礎性等重要法規草案制度，對法律關系復雜、涉及面廣、協調難度大的立法項目，還可以吸收人大代表、專家學者、社會團體等參與起草。同時，也應注重藉助外力，對法規中涉及管理體制、機構編制、部門職責、經費保障、執法隊伍等方面的內容，要充分聽取政府及相關部門的意見；對法規中專業性較強、需要調研論證的內容，可以委託高等院校、科研單位等研究，為立法提供智力支持。

二是完善委託第三方起草法規機制。對部分專業性、技術性較強或者涉及多個執法主體和不同利益群體、立法難度大的立法項目，可以採取委託高等院校、科研機構、社會團體起草的形式，發揮專家學者在立法工作中的智囊作用。同時，為確保委託起草的質量，人大要全程參與委託起草過程，向受託單位明確立法宗旨、基本思路和原則，並及時就起草中的重點、難點問題加強指導。

三是完善人大提前介入法規起草機制。現階段，考慮到人大立法力量有限，政府在立法工作中仍將發揮重要的基礎和支撐作用，因此，除了一些綜合性、全局性、基礎性的立法項目，多數法規草案的起草工作還是應當由政府法制機構及相關部門承擔。在這種情況下，相關專門委員會、法制工作機構要提前介入到法規的起草工作中，對法規草案內容的合法性、合理性、規范性及時進行指導。同時，及時掌握立法進展情況，對起草中涉及的重點、焦點、難點問題進行指導和協調，把在起草過程中發現的矛盾和問題解決在法規草案提交人大常委會審議之前。

3．完善法規草案審議機制，提高審議質量

一是加強專門委員會審議。有關專門（工作）委員會應發揮「專」的優勢，把握好法規草案審議的第一道關口，對立法的必要性、成熟性、可行性進行充分調查、論證和研究，解決立不立法、能不能立法的問題；同時對法規草案涉及的重要制度、工作機制等問題，特別是起草階段各方意見不一致的問題進行研究並提出意見。法制委要注重發揮「統」的作用，根據常委會組成人員、有關專門委員會的審議意見和其他有關方面的意見進行統一審議，重點調研、審議法規草案的合法性、合理性、規范性問題，並在審議結果的報告中全面、准確地反映各方面的意見以及意見吸收情況。

二是改進常委會審議。首先，合理劃分常委會會議一、二審的重點內容。一審應側重審議立法必要性、可行性，重要制度設計的合理性，以及是否與上位法相抵觸等問題；二審應側重審議法規草案的修改情況，包括意見的吸納情況、存在的主要矛盾和分歧、各方面的協調共識等問題。其次，改進審議程序。綜合考慮法規草案的社會關注度、常委會組成人員審議意見等因素，增加「隔次審議」，保障有充足的時間開展調研論證和對法規草案進行修改完善。同時，在審議的形式方面，除了採取分組審議外，還應選擇社會關注度高、利益關系復雜的法規，對其中主要問題召開聯組會議或者全體會議進行審議，以便常委會組成人員充分發表見解。

三是探索開展人民代表大會審議。重視發揮人民代表大會的立法職能，可以每屆選擇一兩件關系本地區經濟社會發展大局、關系人民群眾切身利益、社會普遍關注的法規，在常委會審議後適時提交人民代表大會審議通過。

4．完善人大代表參與立法機制，拓寬人大代表參與立法渠道

在編制立法規劃計劃時，充分聽取和吸收人大代表的意見。確定年度立法計劃時，將代表議案和建議、批評、意見中相對集中的熱點、難點問題作為重要依據。組織開展立法調研、聽證、論證、修改、評估等活動，邀請相關專業領域的人大代表參加，增加一線代表、基層代表參加活動的數量。設立人大代表法制專業小組，結合代表的職業和自身興趣、專長，圍繞常委會年度立法計劃，有針對性地組織代表參與地方立法工作。完善人大代表列席常委會會議、專門（工作）委員會會議制度，增加列席人數，擴大列席范圍。

5．完善公眾參與立法機制，擴大公民有序參與立法

一是完善公民參與立法的制度措施。完善公民旁聽人大常委會會議制度，拓展旁聽人員范圍，增加旁聽人員名額；探索實行立法聽證的簡易程序，根據實際情況，務實、靈活、多樣地進行立法聽證，可以請進來，可以走出去，可以一對一地聽、一對一地反饋，也可以集中聽取、集中匯總通報；完善立法基層聯系點工作機制，在下級人大常委會、高等院校、社區等設立立法基層聯系點，更直接、更便捷地了解基層組織和人民群眾對地方立法的需求。

二是改進法規草案公開徵求意見的方式方法。在公開徵求法規草案意見建議時，一並公布法規的立法背景、法規中擬解決的重點問題、擬採取的立法措施等內容，增強針對性。在徵求意見的形式上，廣泛通過報刊、電台、電視、網路、手機簡訊和立法官方微博等媒體和現代通信手段發布公告、消息和公益廣告，公布法規草案，引導社會公眾關注和討論。此外，還要探索建立社會公眾意見吸納情況反饋機制，及時向社會公布意見吸納情況，並實行獎勵制度，激發公眾參與立法的熱情。

三是重視發揮政協委員、民主黨派、社會團體等在立法中的作用。進一步健全完善政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織參與立法的相關機制，拓寬參與主體，擴寬參與途徑，增加參與實效。在參與主體方面，綜合考慮可行性、代表性和時效性等方面因素，把自願報名、隨機抽樣和指定參與等方式結合起來，拓寬參與主體的覆蓋面，增強參與主體的代表性和均衡性。在參與途徑方面，除了發送書面徵求意見函，還可以組織召開立法座談會、論證會、聽證會、說明會和立法評估等活動，使參與主體能充分表達其意見主張。在成果的運用方面，對意見建議原汁原味整理並形成書面報告，逐條逐項加以研究，作為立法的重要參考。對能吸收的意見充分吸收，並及時予以反饋。

（四）加強隊伍建設是保障

人大在立法工作中主導地位的實現，還有賴於建設一支正規化、專業化、職業化的立法隊伍。適應新常態下立法工作的新要求，地方人大及其常委會必須全方位、多途徑、多渠道加強立法工作隊伍建設，為人大發揮立法主導作用提供人才保障。

一是強化立法力量配備。首先，增加具有法律理論水平和法治實踐經驗的常委會組成人員比例和法制委委員比例，逐步提高人大常委會專職委員比例，充實各專門（工作）委員會中經濟、法律、科技、文化等方面的專業人員，注重從人大常委會工作機構負責人中優先考慮組成人員人選。其次，加強立法工作機構建設，充實立法工作人員，建立從符合條件的基層幹部、法官、檢察官、律師、法學專家中選調、招錄既懂法律又了解基層情況的立法工作者制度。

二是強化立法工作人才培養機制。強化立法工作人員的教育培訓，通過培訓進修、掛職鍛煉、出國（境）研修、理論研討等多種形式培養立法工作人才。鼓勵立法工作者多到基層調研，拓寬立法工作者基層鍛煉渠道，除到其他黨政機關掛職鍛煉外，也可以選派立法工作者到院校、企業、社區等見習、掛職。

三是強化立法工作人才交流機制。建立完善幹部輪崗交流機制，形成立法、執法、司法三支幹部隊伍交流方案和舉措，暢通立法機關與黨委政府及其部門的幹部交流渠道。

I. 立法法修正之前 我國立法比較隨性主要體現在

一、立法法修正之前，我國立法比較隨性，主要體現在：

1、大部分法律是由主管行政部門負責起草的；

2、全國人大及其常委會起草制定的主要是基本法；

3、政府起草法律往往會把部門的利益法律法。

二、立法法修正案八大亮點：

1、全國人大及其成為匯可以決定行政管理等領域的特定事項授權在部分地方暫停適用法律的部分規定；被授權機關應報告授權據頂實施的情況；

2、賦予設區的市地方立法權；

3、明確「稅種的開征、停徵和稅收徵收管理的基本制度」只能由法律規定；

4、公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力，減少本部門的法定職責；

5、全國人大有關的專門委員會、常委會工作機構可以提前參與有關方面的法律草案起草工作；

6、對於人大常委會會議審議中個別意見分歧較大的重要法律條款設立單獨表決制度；

7、全國人大的有關專門委員會和常委會工作機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查；可以將審查、研究情況向公民反饋，並可以向社會公開；

8、兩高在行使職權中遇到立法法規定情況的，應當向全國人大常委會提出法律解釋的要求或者提出制定、修改有關法律的議案；兩高做出具體應用法律的解釋，應該報全國人大常委會備案。

J. 國務院有立法權為什麼不是立法機關立法機關怎樣的

一、因為國務院的立法權與立法意義上的的立法權是不同的。在我國，享有立法權的只有全國人民代表大會及其常務委員會。同時，國務院出台的法律屬於行政法規，其效力低於全國人大制定的法律。這個問題的根本在於立法權的意義是不同的。

二、在我國，享有立法權的國家機關包括：

1、國家權力機關系統（人大和人大常委會）的：全國、省、自治區、直轄市、設區的市的人大及常委會，自治州、自治縣的人大。

2、國家行政機關系統（政府及政府下設機構）的：國務院、國務院各部委、央行、審計署、具有行政管理職能的國務院直屬機構、省、自治區、直轄市和設區的市的人民政府。除此之外，其他國家機關都不享有立法權。

由此可見，凡是立法機關都有立法權，享有立法權的機關不一定都是立法機關。這些享有立法權的機關，享有的許可權大小不同，所立法律法規名稱不同，法律法規的效力也不同。

(10)提前立法擴展閱讀

無論行政機關所執行的法律是否明文規定由國務院制定實施條例，國務院作為最高國家權力機關的執行機關，承擔了保障法律得到實施的職責，有權制定執行性行政法規，對法律進行具體化，並對執法所涉及的行政組織和程序等問題進行規范。

作為最高國家行政機關，國務院的行為具有行政的特徵。行政相對於立法和司法，具有一些自身特點。立法機關成員眾多，立法程序嚴謹而冗長，行動緩慢，無法及時處理緊急事項，更不可能事先預見到偶然事件並提前對其予以規范。一旦出現新事物時，只有等到情況基本穩定、立法條件成熟之後，立法者才能夠制定法律予以調整。