基層依法治理和民主協商

1. 如何創新社區基層治理

創新社區基層管理應該依據居民委員會組織法，並且實行民主協商，建立相關的監察機制。在社區治理中依法辦事，依法維權。對社區居民實行生活服務，老年人和少年兒童的維護合法權益的活動。最後形成居民共同自願參加社區志願活動等等。

2. 社區基層治理的主要內容

法律分析：社區自治是基層民主制度的重要組成部分，必須把民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的實踐貫穿於社區建設的全過程和各方面。一是要擴大有序參與。以《城市居民委員會組織法》修訂為契機，加快完善發展社區居民自治的制度，穩步提高社區居委會直接選舉比例。發展院落(樓宇、門棟)自治、業主自治、社團自治等民主形式，創造農村進城務工人員融入社區、參與社區管理的條件，拓寬利用社區媒體、互聯網路、移動設備等參與渠道。二是要加強議事協商。進一步完善社區居民會議和居民協商議事會議制度，健全民情懇談、社區聽證、社區論壇、社區評議等對話機制，推進社區民主協商的制度化、規范化、程序化。要把涉及居民利益的公共服務事項納入協商議事范圍，使公共政策的制定和實施符合群眾意願。要按照黨的十八屆三中全會提出的要求，開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化，推動建立黨代表、人大代表、政協委員聯系社區制度，就經濟社會發展重大問題和群眾普遍關心的實際問題聽取基層群眾的意見。三是要強化權力監督。繼續推進社區黨風廉政建設，進一步完善社區黨務、居務、財務、服務等信息公開制度，健全社區信息公開目錄，及時將社區工作的辦事流程、工作進度、執行效果、經費收支等情況公之於眾，置於居民群眾監督之下。有序開展社區居民對基層政府及其派出機構工作情況的評議，對市政服務單位和物業服務企業服務情況的監督，切實維護居民民主權利與合法權益。

法律依據：《中華人民共和國城市居民委員會組織法》

第三條 居民委員會的任務：

（一）宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，維護居民的合法權益，教育居民履行依法應盡的義務，愛護公共財產，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動；

（二）辦理本居住地區居民的公共事務的公益事業；

（三）調解民間糾紛；

（四）協助維護社會治安；

（五）協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等項工作；

（六）向人民政府或者它的派出機關反映居民的意見，要求和提出建議。

第四條 居民委員會應當開展便民利民的社區服務活動，可以興辦有關的服務事業。

居民委員會管理本居民委員會的財產，任何部門和單位不得侵犯居民委員會的財產所有權。

3. 到底如何才能以民主聚合力 以法治保善治

一、發揮基層黨組織和黨員幹部的關鍵作用

堅持以進一步牢固樹立憲法法律觀念，加強領導幹部自身法治建設，不斷增強領導幹部法律素養，引導幹部群眾加強學習憲法法律力度，營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環境為宗旨。加強領導幹部依法決策、依法行政的意識，弄明白法律規定我們怎麼用權，什麼事能幹、什麼事不能幹，心中高懸法律的明鏡，手中緊握法律的戒尺，知曉為官做事的尺度。通過自身學習領導幹部要深刻認識法治建設的重要性，要始終堅持依法治鎮的根本政治方向，正確認識和把握黨與法的關系。不斷深化法治實踐，牢固樹立社會主義法治信仰，把法治理念、法治精神融入工作和生活。

二、健全鄉村社會法治工作機制

推進鄉村社會治理法治化要與創新鄉村社會治理相合提升預防、化解社會矛盾的水平。積極推進系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,不斷健全矛盾糾紛排查調處機制,充分發揮人民調解、行政調解、司法調解的綜合作用,堅持做到「事前預防、事中處置、事後救濟」,努力實現「小事不出村,大事不出鎮,矛盾不上交」。堅持以法治建設為基石,建立健全社會矛盾預警機制、利益表達機制、協商溝通機制、救濟救助機制,暢通群眾利益協調、權益保障法律渠道,保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。同時,積極推廣「黨政動手、依靠群眾、預防糾紛、化解矛盾、維護穩定、促進發展」的楓橋新經驗,堅持運用法治思維和法治方式創新矛盾糾紛排查調處模式,構建社會力量廣泛參與的「大調解」體系。

三、加強鄉村社會法治文化建設

思想是行動的先導,指引行動前進的方向。僅有健全的法律法規是不夠的,只有人民群眾真正信仰法治,法律法規才能被真正地貫徹落實。加強鄉村法治文化建設,要堅決摒棄人治觀念,積極運用新媒體加強法治宣傳教育,樹立先進法治人物,尊重法律權威,蘊育良好的法治環境。培育鄉村社會法治思維,健全鄉村普法宣傳教育機制,將法治宣傳教育通過制度的形式確立下來。黨的十八屆四中全會《關於全面推進依法治國若乾重大問題的決定》明確指出,建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家,必須堅持依法治國和以德治國相結合。加強公民道德建設,實現法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰,增強法治的道德底蘊,在全社會形成崇德向善、遵法守法的良好氛圍。

4. 運用政治生活知識說明該是是如何發揮協商民主的優勢提高社會治理能力的

我國協商民主的優勢主要是通過以下制度發揮的
①堅持完善共產黨對協商民主的政治領導，發揮中國特色社會主義政黨制度優勢，加強共產黨與民主黨派的政治協商，鞏固發展和諧的政黨關系。充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道和專門機構的作用，通過政治協商、民主監督、參政議政，不斷提高人民政協協商民主制度化、規范化水平。
②民主集中制的人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度。各級人大在重大決策之前進行充分協商，廣泛聽取民意，支持和保證人民當家作主。
③各級政府審慎用權，有效推進科學、民主、依法決策，加強政府協商增強決策透明度和公眾參與度，切實解決人民關心的利益問題。
④建立健全基層協商民主制度，穩步開展基層協商，更好解決人民群眾的實際困難和問題，推進社會主義民主建設。

5. 公民和基層自治組織如何推進共建共治共享的社會治理體系建設

公民，依法行使權利、依法履行義務，政治四權、知情權、參與權、表達權和監督權。
基層自治組織，堅持黨的領導，依法實行基層群眾自治制度，開展基層自治創新實踐，探索民主選舉、民主管理、民主決策、民主協商和民主監督的治理體系。發揮鄉規民約、自治章程、村民理事會、村務監督委員會等作用。

6. 基層協商民主怎樣推進

（一）豐富協商內容，緊扣基層改革發展的重大問題。要緊緊圍繞基層黨政中心工作，選取關系基層改革發展的全局性、綜合性、前瞻性的重大問題，就黨和政府重大決策部署、經濟和社會發展規劃、重大改革措施出台、產業結構的布局和調整、重大項目建設、現代農業發展等進行協商，確保黨的重大決策部署在基層得到貫徹落實，推動地方經濟社會發展。要緊緊圍繞基層群眾最關心最迫切最現實的問題，就基層教育、醫療衛生、勞動就業、社會保障、文化體育、村鎮規劃、社區建設、公共預算的支出使用、公共項目的配套建設、集體資產的收益分配等進行協商，做到察民情、傳民聲、解民憂、聚民心，把最廣大人民群眾的根本利益實現好維護好發展好。要緊緊圍繞黨內基層民主建設的重大問題，就黨務公開、黨員隊伍建設、黨員權利保障、基層黨組織工作開展和創新等黨內事務進行協商，不斷提高黨的基層組織民主化程度，努力開創基層黨建工作新局面。 （二）創新協商形式，不斷激發黨內基層民主的創造活力。近年來，黨的基層組織創造了豐富多樣的協商形式，比如浙江台州溫嶺的黨內民主懇談、江蘇省常州市鍾樓區南大街街道的民主議事決策等，都促進了黨內基層民主生活的活躍。一是不斷完善會議協商。既要繼承和完善基層黨組織的黨員大會、支部會議、民主生活會、理論學習會、情況通報會等傳統形式開展協商，又要進一步探索「民主議事會」、「民主懇談會」、「黨員談心會」等新形式，打造新的工作載體。二是積極開展專題協商。選擇經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，靈活設置若干專題開展協商，拓寬協商的空間和領域。三是探索開展對口協商。組織農村、企業、城市社區、學校以及相關職能部門等開展協商，實現優勢互補、資源共享。四是創新開展決策協商。堅持協商於決策之前和決策執行過程之中，未經協商的重要決策原則上不提交基層黨組織通過實施。五是大力開展網路協商。適應信息化、網路化迅猛發展的趨勢，充分利用網路信息技術，探索黨員網路論壇、網路社區、網路信箱等形式，構建網上黨內基層協商民主新陣地。 （三）規范協商程序，完善黨內基層民主的運行機制。第一，科學設置協商議題。一般應由基層黨委或黨支部根據年度工作要點提出，並聽取黨員和基層群眾的意見，報黨委或支部會議研究確定，列入年度工作計劃。第二，認真做好協商的籌備工作。根據協商議題制定年度協商計劃，確定參與協商的人員，圍繞協商議題組織開展調查研究、座談研討等。第三，精心組織協商活動。按照協商計劃要求，組織黨員、群眾以及基層黨委、政府和相關部門負責人參加協商活動，積極建言獻策，深入協商議政。第四，做好協商成果的整理報送工作。協商意見、建議經匯總整理後，以會議紀要、情況報告等形式報送黨政相關部門參閱辦理。第五，加強協商意見的辦理反饋。協商成果經基層黨委或黨組織研究後，交相關部門辦理，明確辦理時限，加強督辦落實。

7. 如何提高城市基層治理水平

一、基層社會矛盾糾紛趨向新變化
1、基層社會矛盾糾紛的類型趨向多樣化。基層社會矛盾糾紛從傳統的婚姻家庭、鄰里關系、小額債務、輕微侵權等向拆遷安置、征地補償、勞資糾紛、環境保護、交通事故、醫患糾紛等社會熱點、難點擴展，且比例明顯擴大。
2、基層社會矛盾糾紛的表現形式趨向聚眾化。不少基層社會矛盾由過去的多為個人行為轉變為現在的聚集行為，各類社會矛盾糾紛涉及面更加寬泛、復雜。拆遷安置、征地補償、企業改制等涉及群體性利益產生的糾紛，使各類利益「抱團」群體不斷增多，極易由一般性糾紛演變為群體性矛盾。聚眾反復信訪乃至纏訪、鬧訪、越級訪現象不斷增多。
3、基層社會矛盾糾紛的誘發原因趨向復雜化。各類社會矛盾糾紛中，既有因執行政策不一致、工作措施不到位而引發，如有些地方拆遷安置、征地補償方面政策保障前後不一致、區域不平衡，事業單位改革政策執行不一，企、事業單位退休人員收入差距逐年拉大等；也有在政府投入環保等公共設施建設帶來的民意紛爭而造成；還有因經濟利益沖突所引發，如企業受國際金融危機和市場環境影響出現經營困難、資金鏈斷裂而導致拖欠職工工資、銀行貸款、民間借貸，部分群眾因參與非法集資造成經濟損失而將矛頭指向政府監管不力等；更有大量因突發性事件而引發，如交通事故責任認定和賠償、醫療事故糾紛和意外人身傷害等。
4、基層社會矛盾糾紛的發展過程趨向對抗化。一些群眾處在矛盾糾紛中往往極不理性，在涉拆涉遷、醫療事故等糾紛中脫離實際、盲目攀比、誤解強求，如達不到其訴求目標、滿足不了其畸形利益慾望，便對政府產生強烈的對抗情緒和對抗行為。一些群眾由於貧富差距、觀念沖突、社會公平等因素引起心理失衡，產生仇富、仇官甚至仇恨整個社會的不良心理，遇到矛盾糾紛時情緒容易失控，採取極端手段，使矛盾趨向激化。部分群眾法律意識淡薄，存在「大鬧大解決」心理，認為只有鬧到省里、中央才有可能迫使基層解決問題。甚至，有的居心不良者勾結境內外敵對勢力或藉助網路將社會上發生的各類敏感事件和傳聞迅速見諸網路媒體，或歪曲事情真相渲染炒作，或傳謠生事混淆視聽，煽動不穩定情緒，製造不穩定事件。
二、確立預防和化解基層社會矛盾工作新理念
1、立足源頭預防，實現社會管理從被動維穩向主動創穩轉變。堅持從治本的高度，著力構建源頭治理體系，前移社會管理關口，優化基層社會管理的宏觀環境，通過保障和改善民生、優化公共服務體系、促進社會公平正義、健全科學民主合法的決策機制，最大限度地防止、減少和弱化社會矛盾和社會沖突的產生。
2、暢通訴求表達，實現社會治理從行政管制向民主協商轉變。堅持以保障各種利益主體的表達權為前提，建立利益表達和協調機制，不斷擴大群眾在公共政策制定和公共事務決策中的參與度，在暢通民意渠道、完善基層民主和充分民主協商的基礎上，全面落實群眾的知情權、選擇權、參與權、監督權，按照民主程序維護權益，化解利益沖突。
3、強化矛盾排查，實現社會矛盾從事後處置向事前防範轉變。堅持預防為主、調解為先、爭取主動、防止激化，通過建立健全社會矛盾預警機制、社會矛盾排查機制和社會治安防控體系，把社會矛盾消滅在萌芽狀態乃至未萌之前，最大限度地降低維穩成本，實現社會管理的最高境界。
4、規范矛盾調處，實現維護權益從依靠信訪向依據法律轉變。切實樹立法律權威，把解決社會矛盾納入法治軌道，使法治成為解決社會矛盾和沖突的長效化、制度化手段。對各類社會矛盾糾紛，要引導群眾依法理性反映訴求，通過法律程序、運用法律手段維護自身權益，推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的社會環境。
5、著眼多元化解，實現矛盾化解從單一模式向綜合聯動轉變。著力構建以人民調解為主，司法調解、行政調解、仲裁調解等手段為輔的「大調解」工作體系，通過創新設置調解組織、完善聯調聯解機制和加強建設應急管理體制，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等方法，鼓勵民眾合理選擇矛盾糾紛解決途徑，規范相關調解程序，實現矛盾糾紛化解機制多元化、合理化和制度化。
三、創建預防和化解基層社會矛盾機制
（一）堅持民生為先，創新建立源頭預防機制
1、建立群眾利益至上的公共決策機制。各級政府應逐步實現政策和決策目標取向的完全公開，以「群眾是不是願意、群眾是不是支持、群眾是不是得益」為決策目標，形成順應民意、科學民主的公共決策機制。要擴大公共決策的社會參與，讓不同利益群體在政策、決策出台前充分表達訴求，實現政府處理社會利益與社會良性互動，在博弈與妥協中達到平衡，形成開放性、社會化的利益表達機制。要積極推動社區、企業相關社會組織建設，發揮其反映訴求、規范行為和調節利益的作用，與政府進行充分溝通，表達不同群體意願，形成代表廣泛、規范有序的社會協商對話機制。要使政府的政策和決策出台前提前釋放民意，並主動吸收採納群眾積極合理的意見建議；使政府出台的政策舉措和重大決策具有廣泛的社會基礎和可靠的群眾基礎，提高決策執行的可行性和成效性，提高公眾的認可度、接受度和滿意度。
2、健全促進社會公平的公共服務機制。各級政府的行政行為應力求民生優先、突出效率和秉持社會公平的統一。要協調推進經濟社會發展，切實抓好醫療衛生、公共教育、勞動就業、社會保障、公共交通、環境保護等公共服務領域的發展和管理，滿足群眾對公共服務產品的多樣化需求。要貫徹中央「社會政策要托底」的精神，發揮公共政策調節社會矛盾的功能，不斷提高社會保障水平和公共服務能力，加大教育、就業、社保、住房、醫療和反貧困等公共政策的創新力度，適當向弱勢群體傾斜，使利益分配更加公平、公正和公開，從制度上保證廣大群眾共享改革發展成果。要積極推進收入分配製度改革，構建科學合理、公平公正的社會收入分配體系，著力提高低收入者收入水平、擴大中等收入者比重，有效調節過高收入、取締非法收入，努力緩解收入分配差距擴大的趨勢，從分配格局上調節社會利益關系。
3、創新弘揚核心價值觀的教育引導機制。各級要創新運用各類有效媒體，教育引導群眾正確看待社會利益關系和分配差距的客觀性，以合理合法的方式表達利益訴求，追求個人利益的行為既符合法律又合乎道德要求。一是廣泛開展普法教育，拓寬法制宣傳渠道，認真歸理解決常見矛盾糾紛的法律路徑，以群眾喜聞樂見的形式加強宣傳，使法治維權理念普及大眾，深入人心。二是加強社會主義核心價值觀教育，大力倡導和諧社會理念，弘揚「以和為貴，和氣生財」、「遠親不如近鄰」、「重義輕利、禮尚往來」等傳統文明禮儀,並一以貫之，長期宣傳。三是強化警示導向教育，將極個別胡攪蠻纏、以身試法受到處罰的典型當做反面教材，起到震懾和警示作用，糾正「有事就得鬧、大鬧大解決，信訪不信法、信上不信下」的認識誤區。
4、強化重大事項社會穩定風險評估機制。重大事項社會穩定風險評估要嚴把「五道關口」：一是依法治理，立項要過「法治關」。各類政策措施和重大事項實施前,必須審查其是否符合法律、法規及相關政策的規定。二是評裁分離，實施要過「程序關」。改變原有「誰決策，誰評估」、「誰立項，誰評估」的做法，實行評估與決策相分離，由第三方進行系統化、專業化科學評估。三是互利共贏，評審要過「民意關」。凡與群眾利益密切相關的政策措施和重大事項，實施前須徵得大多數群眾的理解、同意和支持。四是科學合理，決策要過「分級關」。可將穩定風險分四級，風險較小的為四級，可實施；有一定風險但可控的為三級，分步實施；有較大風險可能引發群體性或個人極端事件、短期內難以控制的為二級，暫緩實施；有嚴重風險、可能引發重特大涉穩事件的為一級，不實施。五是明晰責任，後續要過「考核關」。重大事項社會穩定風險控制，既要有事前評估，還應有事中階段性評估和事後總結性評估，視情作出維穩干預，避免發生實施中止等被動局面。維穩部門應對重大事項風險評估工作跟蹤督導，並結合平安建設全員責任制落實量化考核。
（二）立足基層化解，不斷完善依法調處機制
1、做實村（社區）級，實現小事不出村。按照夯實基礎、源頭化解的要求，做實村（社區）級調解室。一要加強調解網路建設，將轄區內企業（單位）納入村（社區）調解室，確保企業內部矛盾自行解決、企業間矛盾社區調處、社區簡單矛盾就地消除。二要提升調解隊伍素質，把好調解幹部選聘關，將有基層工作經驗、熱愛調解工作的人員選聘進來；推行人民調解「以獎代補」制度，提升基層調解人員工作積極性。三要規范基層調解工作，加強村、社區、企業、市場調解室軟硬體建設，打造基層調解品牌，樹立基層調解形象，提升人民調解公信力。
2、做強鎮（街道）級，實現大事不出鎮。按照全面推進、規范運作的要求，做強鎮（街道）級大調解平台。一要加強組織領導，成立分管領導任組長，民政、城管、社保、安監等條線負責人為成員的鎮級大調解工作領導小組及辦公室。二要強化資源整合，以集約資源、方便群眾、處置快捷為原則，依託各地綜治中心，成立相關專業調委會或專項調解小組，明確工作職責和工作流程，完善訴調、公調、政調、訪調和援調對接機制。三要完善工作機制，建立多部門、各條線參與配合的多元化矛盾化解機制，各部門既分工負責、又相互銜接配合，形成本級政府部門及社會各方共同參與的社會矛盾糾紛大調解工作格局。
3、做精區（市）級，實現難事不出區。按照整合資源、攻堅克難的要求，做精區級社會矛盾糾紛調處中心。一要統一協調，按實運作。由區委主要領導任調處中心領導小組組長，司法、信訪、公安、勞動和工會等相關部門為成員，實現人民、行政、司法「三大調解」在一個平台上運作。二要集中管理，統一受理。將醫患糾紛、交通事故、勞動爭議和土地流轉等專業調解納入「中心」，重點調處跨區域和牽涉多個部門的重大矛盾糾紛。三要明確責任，分類處理，分流辦理。按照接待、受理、調處、歸檔「四統一」標准，實現「一站式受理、一條龍服務、一攬子解決」，做到「難事不出區，矛盾不上交」。
4、三級聯動，實現矛盾不激化。按照屬地受理、聯動調處模式，實行區（市）、鎮（街道）、村（社區）聯合調處。對涉及人員較多、情況較復雜的矛盾糾紛，所在村（社區）受理後，商請鎮（街道）調解組織上門聯合調處；對情況特別復雜疑難的矛盾糾紛，由區、鎮、村三級聯合調處；對重大矛盾糾紛，落實區分管領導包案化解。要對征地拆遷等越級上訪的歷史積累性重點疑難矛盾進行梳理，建立「會診研判、綜合化解」機制，達到化解一個重點矛盾、築牢一方社會穩定的基礎，營造一片和諧的社會環境。
5、法律至上，實現依法有序調處。解決矛盾糾紛的核心是維權，為確保群眾維權秩序，必須創新化解社會矛盾依法治理機制。要運用法律、法規向群眾做好宣傳、解釋和調處工作，對民眾釋法；通過訴訟、仲裁等法律手段解決糾紛，保證個案公平公正，引民眾信法；依法處理起鬨鬧事、惡意攻擊黨和政府、擾亂社會秩序者，令擾者畏法；規范地方立法，從法律法規中體現科學發展、執法為民，讓民眾愛法；政府在法制框架內運用行政、非訴訟調解手段公平合理地解決熱點、難點問題，使行政遵法；建立「一村（社區）一法律顧問」長效機制，開展村務法律體檢，為群眾答疑釋法，助基層用法。要強化法律救助工作，創新建立社會矛盾化解中困難人員（家庭）救助扶持機制，完善包括司法行政法律援助、法院司法救助、公安檢察刑事被害人救助、交通事故賠償救助等司法救助體系。
（三）強化系統管控，著力構建綜合治理機制
1、拓寬了解社情民意渠道。各級政府和部門要廣泛傾聽民聲，大力開展「進村入企達戶到點」走訪活動，不斷加強政府部門與群眾之間的溝通聯系。要及時疏導民意，認真落實窗口單位首問代辦責任制，對群眾的問題及時解答，對群眾的要求及時回應，對群眾的不滿及時安撫。要認真解決民需，在完善村（居）民自治、加強基層社會管理的同時，努力提升社區平台服務能力，為群眾提供全天候的生活類、咨詢類、事務類、電子商務類、企業服務類等多項服務。
2、推行柔性網格精細管理。各級應轉變社會管理理念，堅持以人為本，強調人文關懷，以善治為目標，達到公共利益的最大化。要在成功推行社區扁平化管理的基礎上，深化完善網格化管理、組團式服務，在政府與基層自治組織之間形成積極有效的合作關系。要將市場、住宅、商鋪等全部納入服務管理范疇，為群眾提供政治參與、精神文化、生活交往等方面的關懷，做到「每一片土地都有人精心管理，每一戶人家都有人貼心服務」。
3、落實維穩日常指導制度。維穩工作必須從日常指導做起，黨政領導幹部要利用互聯網、熱線電話、領導接訪日等民意反饋通道，經常直接了解社情民意、群眾訴求，與群眾面對面溝通。要堅持定期下訪制度，每月到聯系村居、企業上門走訪，察民情、解民憂、幫民困、辦實事、辦好事，變群眾上訪為幹部下訪。要做好維穩日常指導，結合矛盾糾紛排查，指導基層邊排查邊化解，將走訪中發現的問題，即時上報、及時化解；對無法立即解決的問題，確定責任人限期辦理、限時答復。
4、形成社會各方參與合力。預防和化解基層社會矛盾工作，離不開社會各方的支持和參與。要充分發揮人大代表、政協委員、中介機構和各類社會組織服務社會的作用，代表相關群體反映訴求、與政府和有關部門協商調解矛盾糾紛。要充分發揮工青婦等群團組織反映訴求、維護權益、提供服務的紐帶作用，按照「政府主導推動，社團自主運作，社會多方參與」的方式，積極探索社會服務項目化運作。要支持和推動工青婦等群眾組織擴大服務對象，將非公企業單位、新市民列入重點服務和幫扶行列。
5、提高預防和化解社會矛盾領導能力。有效預防和化解基層社會矛盾，必須加強各級黨政領導能力建設。一要著力提高為民執政能力。時刻心繫群眾，一切公共政策、公共決策和工作舉措應符合群眾的意願、法律法規的要求、有利於本地區的可持續發展和群眾的長遠利益。二要著力提高系統管控能力。堅持從「前」抓起、以防為「本」， 從「底」抓起、以調為「堤」， 從「小」抓起、以暢為「要」的工作方法，在健全源頭預防機制、夯實三級調解平台和暢通群眾訴求渠道上下真功夫，在提高民生保障、完善調解網路、加強基層社會管理、提高社區服務能力和關心困難群眾上出實招。三要著力提高群眾工作能力。充分認識群眾工作能力的提高，實際上就是化解矛盾能力的提高。要通過群眾路線教育實踐活動，切實提高調查研究、掌握實情的能力，提高科學決策、民主決策、依法決策的能力，提高解決問題、化解矛盾的能力，提高宣傳、組織和發動群眾的能力。

8. 如何建立有效的社區事務民主協商機制

基層民主直接關繫到廣大人民群眾的切身政治權利，是全部民主政治的基礎。健全基層群眾自治制度，開展形式多樣的基層民主協商，讓人民群眾依法直接行使民主權利，是中國特色社會主義民主政治建設的重要內容，是發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主的迫切要求,做好基層民主工作可從以下兩方面入手。
第一，開展形式多樣的基層民主協商。協商民主是基層民主實踐中常用的形式，主要表現為民情懇談會、民主溝通會、民主理財會、民情直通車、便民服務窗、社區議事會、居民論壇、鄉村論壇等。在開展基層民主協商中，必須進一步提高廣大基層領導幹部對協商民主地位作用的認識，使他們明確重大公共事務的政府行為都要爭取群眾的理解和支持，在達成共識的基礎上作出符合公共利益的決策。必須建立一個讓基層群眾、組織和社區等利益相關方能夠表達意見、協商討論的制度化平台，有一條與群眾協商溝通的有效渠道，有一種由群眾參與決策的規范程序，有一套黨委政府領導下的專家論證、群眾參與的科學機制。
第二，健全基層群眾自治機制。基層群眾自治制度，包括城市居民委員會和農村村民委員會制度，是社會主義民主制度的重要內容，是我國一項基本政治制度。通過基層黨組織領導的基層群眾自治機制，人民群眾直接行使民主權利，在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，並對幹部實行民主監督。要切實把基層群眾自治機製作為人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，作為發展社會主義民主的基礎性工程，抓緊抓好。要以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障人民群眾更好地實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。要建立健全居民、村民監督機制，完善對城鄉社區中擔負管理職責的人員選舉和罷免程序，自己選舉自己的帶頭人，並把管理涉及的事務盡可能地向居民公開，加強權力監督。在農村，不僅要自選村委會幹部，還要建立健全選舉機構，完善監督機制。

9. 基層治理如何()是決定因素

體多元化、過程協商化、資源廣泛化、結果持續化、約束公約化。但從當下的實踐看，基層治理在上述五個方面都還存在著主體單一、協商不夠、資源來源不廣等問題。為了提升基層治理的能力和現代化水平，工作主體上要更加註重發揮社區居民的主體地位，工作過程上要更加註重雙向的溝通協商，資源來源上要更加註重各方統籌，工作持續性上要更加註重建管治並舉，約束機制上要在法治和德治基礎上，更加註重以約而治。
[關鍵詞]基層治理;問題;因應之道
黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若乾重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，構建人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。習近平總書記在上海楊浦濱江考察時指出，城市治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。基層治理是社會治理的末梢，是城市治理的基礎，國家治理現代化離不開基層治理的現代化。近年來，上海基層社區圍繞創新社會治理做出了許多積極而有益的探索實踐，也取得了不少可復制、可推廣的經驗做法。但對照十九屆四中全會的要求，對照人民群眾的需求和社會治理的內在要求，基層治理的「實然」與治理內在要求的「應然」相比，還存在問題和不足。文章在釐清與治理有關的基本概念和內涵的基礎上，分析當前基層治理中存在的問題和不足，並提出相應的對策建議。
一、何謂基層治理
要弄清基層治理，首先要理解「治理」的內涵。廣義上來說，「治理」有兩個層面的含義：第一個層面就是「統治」加「管理」的簡寫，這個意義上的「治理」早已存在，其含義包括統治、整治、管理、管治的意思;第二個層面的含義，是國際社會科學界從上個世紀90年代提出的一個新的理論范疇，對應於「統治」。①就其本質特徵而言，很多學者和機構都對治理進行過定義。比如治理理論的主要創始人之一詹姆斯·羅西瑙認為，治理是通行於規制空隙之間的那些制度安排，或許更重要的是當兩個或更多規制出現重疊、沖突時，或者在相互競爭的利益之間需要調解時才發揮作用的原則、規范、規則和決策程序 。②聯合國全球治理委員會認為，治理是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調和並且採取聯合行動的持續的過程。治理有4個特徵：（1）治理不是一種活動，而是一個過程;（2）治理不以支配而以調和為基礎;（3）治理同時涉及公、私部門;（4）治理並不意味著一種正式制度，更有賴於持續的相互作用。③社會治理則是治理理論理念、方式方法在社會領域的應用和體現，而基層治理則是社會治理在城鄉社區的應用和體現，城市的社區治理、農村的村落治理，都屬於基層治理范疇。綜合上述理論，可以把「基層治理」理解為：基層治理對應傳統的基層管理，就是基層各利益相關者在社區工作實踐中，為了實現一個目標或者解決存在的問題，相互之間充分溝通、廣泛協商，達成共識、解決問題的過程或實現的結果。基層治理有如下特點：
1.主體多元化
基層治理是「大合唱」不是「獨角戲」。《決定》提出的「28個字」的社會治理體系中，「黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與」這16個字都是講工作主體的 。按照公共經濟學的劃分，支撐一個社會運作的事務（物品）有三類：公共事務（物品）、私人事務（物品）以及介於公私之間的混合事務（物品）。涉及基層社區的事務（物品），既不像是純粹私人的事務（物品）比如麵包、衣服、購物、理發等，由群眾按照等價交換原則自主決定;也不像純粹的公共事務或物品如國防、外交、治安等，由國家通過強制征稅的職能予以實現，往往介於公私之間，涉及不止一個利益主體如小區道路停車、樓道堆物清理、加裝電梯、車棚改造等，都不是一家一戶的事情，也不應是政府單一主體的事情，需要政府與社會、市場各類主體發生更為密切的聯系，形成多元共治的格局。
2.過程協商化
從治理的內在要求看，眾人的事情需要眾人商量。統治和管理往往帶有強制性，而治理則倡導合作、對話、協商。在人類歷史長河的一個相當長時期，作為統治主體的國傢具有強制力，甚至壟斷了對暴力的合法使用;而在治理體系中雖不能完全排除強制，但體現更多的是平行的權利關系，故而更多要靠合作，而不是靠強制命令。所以根據治理理論，要在主體多元化的基礎上，實現治理過程的民主化，不是單方面的行政指令，而是以協商為基礎的決策、執行、反饋機制。
3.資源廣泛化
基層治理所需資源既不是單純依靠市場機制獲取，也不是單純依靠行政機制獲取，而是各種機制和各種資源的揉合，尤其是在當下街道財力有區級保障的前提下，更需要發揮財政投入的杠桿效應，最大限度撬動方方面面資源的投入。從橫向看，需要整合政府、市場和社會的資源;從縱向看，有市級資源、區級資源、街道資源、居委資源、居民資源、轄區單位資源、社會組織資源等，資源來源無論來自哪個單一一方，都難以實現基層的有效治理。
4.結果持續化
一定意義上，行政機制和市場機制強調的都是效率，其區別在於：行政機制靠令行禁止，市場機制靠等價交換;但社會領域不能靠行政命令和等價交換以求效率，需要通過協商溝通以求長效和持續。比如對於涉及基層的項目建設，治理需要更加強調規劃——建設——管理的系統考慮，不能重建設輕管理;再比如對於社區管理，治理強調標本兼治，而非運動式執法，否則就會陷入行政化的管理慣性，容易出現治理——回潮——再治理——再回潮的循環往復。
5.約束公約化
黨的十八屆四中全會指出，堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，深化基層組織和部門、行業依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用。規范和約束我們行為的道德和法律。法律是剛性的，需要國家強制力;道德是柔性的，依靠個人內省和自覺，上面述及的民約、公約則是介於法德之間，剛柔並濟。治理就是要將充分協商、達成共識的內容用書面形式固定下來，成為大家共同遵守的規約，形成法律與道德之間的一種約束。
二、當前基層治理中存在的問題
1.從工作主體上看，政府主導有餘，而市場和社會參與不足
社區建設離不開黨和政府的引領和支持，但絕對不是政府單方面的行動，如此則是以治理之名陷入管理甚至控制之實，就會造成社會成員的依賴性，影響社區建設的可持續性。近年來，由於各級政府公共財政相對充裕，再加上項目實施過程中過於追求效率，進而在基層治理中有政府大包大攬的傾向，而居民往往擁有「太多的權利，太少的責任（too many rights， too few responsibilities） 」，在事關自身的社區公共事務如美麗家園、小區停車矛盾、垃圾分類等中，往往更多做「裁判員」，而不做「運動員」，成為消極的觀望者和積極的批判者。
2.從工作過程上看，從上到下行政化推進有餘，而雙向溝通協商不夠
沒有參與感就沒有獲得感。而有效參與則內含「簡單事情復雜化」的邏輯，行政機制卻傾向於「復雜事情簡單化」④，其內在邏輯對自下而上的溝通有所排斥。基層治理「必須奉行過程主義的導向。以目標和效率為導向的治理往往導致良性互動的喪失。」⑤在基層治理的具體實踐中，比如美麗街區、美麗家園，從設計到建設，往往成為基層政府單方面行動，行政化的色彩比較濃厚。 在美麗家園建設過程中，因在程序上未有效征詢居民意見就縮減綠化、大件建築垃圾集中堆放點、釋放停車位等，也經常招致居民投訴。這種降低雙向溝通協商以追求效率的導向，影響了工作效率和老百姓的獲得感。居民區自治基金項目和黨組織服務群眾專項經費在使用過程中，這種情況也較為普遍。
3.從資源來源上看，公共資源投入多，而社會資源尤其是居民資源投入不夠
一方面，從面上需求看，存在基層治理對資源的需求無限與政府資源投入有限的矛盾，隨著2019年以來公共財政收入因大規模減稅降費以及宏觀環境變化增幅明顯下降，供需之間的矛盾會更加突出;另一方面，從具體事項看，又存在政府資源投入過多，因「集體行動的困境」 導致社會資源投入不足的問題。比如美麗家園建設，本該由居民投入的部分，也以「墊資」的方式由公共財政投入;還有一些智慧社區項目，無論是屬於純公共部分的市政道路，半公共部門的小區出入口，還是純屬私人物權的小區內部的信息化設施，也都由公共財政包攬。這不僅影響公共財政的公平性，而且會使公共財政投入無法可持續，且容易產生擠出效應，抑制市場和社會資源的投入。
4.從工作持續上看，前期的建設改造投入有餘，而改造後的管治投入不夠
2019年11月，習近平總書記在上海考察時強調，要提高城市治理現代化水平，統籌規劃、建設、管理和生產、生活、生態等各方面，發揮好政府、社會、市民等各方力量⑥。但在基層實踐中，往往存在重視前期的建設或改造，而對後期的管理考慮不夠、投入不夠，主體責任也不明確，導致「建設改造——破舊損壞——再建設改造」的循環往復，難以持續。 特別是美麗街區、美麗家園、「三微治理」（樓棟微整治、空間微改造、景觀微更新）等硬體建設項目，都存在這方面的問題，前期由政府大包大攬投入，但在項目謀劃時，沒有考慮如何保障後續管理的人、財、物，管理主體責任如何劃分，最後不得不由政府托底，即便有所考慮，但由於落細落實不夠，也很難落地實施 ，很容易陷入上面提到的循環。
5.從約束機制看，以法而治和以德而治有餘，而以約而治不足
現代社會，無時無處都需要規則，否則就難以建立起有效的運轉體系。這種規則既可能是法律、道德，也可能是規約。目前，在基層治理的實踐中，從政府角度，對一些社區治理的中的突出難題——比如跨門營業、違法搭建、樓道堆物、加裝電梯、停車管理等，按照法律法規、政府規章、規范性文件的規定來進行約束和規范的多，但往往依賴運動式執法，很容易回潮，效果難以持久;從居民角度，依照不成文的道德規范，對個別居民的不文明行為進行勸誡的也有之，但由於道德基於內省的約束特性特徵，有效性也受到很大局限。
三、提升基層治理的對策建議
1.從工作主體上，更加註重發揮居民主體作用，著力形成更加均衡的多元治理結構
發揮居民主體作用是民眾政治地位和「主人翁」精神的直接體現。群眾路線不僅要一切為了群眾，還要一切依靠群眾。針對當前社區治理中政府主導有餘，而市場和社會參與不足的問題：一是從思想觀念上，要擺脫傳統的政府的「父愛主義（ Paternalism）」思維，充分相信群眾的智慧，真正相信「人民是歷史的創造者」。
只有相信群眾，才會在工作中依靠群眾，千方百計調動群眾的積極性，不斷培塑社會建設領域的「參與式接受」⑦。在具體工作實踐中，大到美麗街區、美麗家園，小到「三微治理」，無論前期的規劃設計、中期的建設改造，還是後期的維護管理，都要充分聽取、廣泛採納居民意見建議，居民在參與中不斷提升公共意識，從消極的觀望者轉化為積極的參與者，使政府主導推動與老百姓的日常感受、日常需求緊密聯系，才能不斷地構建並持續完善政府、市場、社會（包括居民多元共治）的體系，不斷向善治的目標邁進。
2.工作過程上，更加註重雙向的溝通協商，著力形成「大家的事大家商量」的工作格局
黨的十九大報告明確提出，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。雖然治理不能完全排除單向度的強制，但更多是靠自上而下和自下而上雙向度的溝通協商，才能求得基層治理的最大公約數，最大限度降低決策執行的成本。為此，建議從以下兩方面作出改變：一方面，改變精英主義的思維，充分相信群眾的智慧是無窮的，高手在民間;從管理學上看，專業人士追求的所謂最優方案是不存在的，適合的才是最好的，比如在美麗家園建設過程中，可以在小區中動員既熱心公益，又由一定相關專業知識和工作經歷的居民組成「美麗家園建設協理小組」（不用項目建設中常用的「監理小組」或「監督小組」），全程參與美麗家園項目方案設計、硬體建設以及建設後的管理。另一方面，暢通雙向溝通協商的通道。從上而下，對於由街道或居委發起的議題或者事項，可以通過小區微信群、網上E睦鄰、小區公告欄等方式，就相關議題、方案、實施路徑、後續管理等，充分聽取居民意見建議;從下而上，對於居委會以自治基金或者黨組織服務群眾專項經費全額或部分支持的項目，可以追問四句話：第一，是居委會想做還是居民想做？第二，是少數居民想做還是大部分居民想做？第三，居民自己是否參與了方案的制定和資金的支持？第四，相關項目實施以後的後續管理是否落實？如果這四句話都講清楚了，說明小區充分搭建了居民溝通協商的平台（比如聽證會、評議會、協調會），暢通了自下而上實質溝通的渠道。
3.資源來源上，更加註重各方統籌，著力形成資源來源更加廣泛的投入機制
社區的有效治理不是依靠公共部門單向度的資源投入可以實現的。由於「監管公共部門的機制是政治機制，控制私人部門的機制是財務機制」 ，所以公共部門往往很少考慮公共行政的結果所要投入的成本，尤其在「預算硬約束」和「績效評估」相對滯後的情況下，公共部門沒有足夠動力去費時費力調動市場和社會資源，進而形成了現實中的政府「花錢買好」的情況。為此，一要改變對基層官員的評價機制，不僅要看行政結果，而且要看導致這個結果的資源投入情況，否則就會形成官員拚命爭取公共資源打造不可持續的「盆景」。二要善用市場機制配置資源，比如對於一些可以收費的項目，可以引入社會資本，參照高速公路、公用事業中常用的BOT或PPP模式，投資方通過一定時期的運營權收回成本並獲取一定的盈利。這方面基層社區已經有一些成熟的探索和實踐。⑧三要注重發揮政府資金的杠桿作用而不是替代或擠出效應， 對於政府介入小區的項目安排，要求居民有一定的出資比例，比如美麗家園，由於是介入純粹的私權領域的物業，要鼓勵居民承擔相應的出資責任，對於居民願意承擔一定比例資金的小區，可以在項目建設中優先安排。
4.工作持續上，更加註重建管治並舉，著力形成規劃——建設——管理的良性循環
比如在美麗街區建設中，不僅政府投資對道路進行綠化種植、道路平整、立面美化，還要與綠化市容部門的問責制度、城管的日常執法聯系起來，使管理提升和硬體提升同步，防止破窗效應。
（1）美麗家園：不僅注重一次性投入改造，而且要與解決老舊小區普遍存在的「五難」（樓道堆物清理難、裝修垃圾清運難、加裝電梯協調難、停車難 、不文明養寵勸說難）結合起來，和小區物業規范化建設、維修資金續籌、物業管理標准提升全面結合起來，只有這樣才能使建後的管理有所保障，確保小區老而不亂、舊而不破。
（2）違章建築：要將拆後的美化、日常管理結合起來，充分調動居委和居民的參與積極性，嚴防新增違建，避免拆除——搭建——再搭建——再拆除的運動式執法。
5.約束機制上，更加註重以約而治，著力形成法治、德治、自治的有機互補
居民參與公約的過程也是參與社區公共事務、提升自身公共素養、培養公民公共責任的過程 ⑨，就是各利益相關方如居民之間，居民與沿街商家之間等將自治資源以及其他治理資源或者協商的共識形成書面文字並成為各方共同遵守的規范，既可以是正面清單式的倡導約定，也可以是負面清單式的禁止約定。在社區治理中，沿街道路容易出現的市容環境臟亂差、跨門營業、綠化帶堆放物和油煙噪音擾民等突出問題，單靠行政管理不僅成本高、回應不及時，而且效果難持續，要在依法而治的基礎上，加快補上以約而治的短板，通過協商的方式，形成各利益相關方共同遵守的規約，並通過自治管理小組加強日常監督。在小區內部，要結合美麗家園建設，通過主體多元、投入多元，前期設計、中期改造、後期管理全過程考慮，積極推進社區營造。通過黨建引領、社會組織指導、居民主體，通過反反復復的協商，形成大多數人認可的專項居民公約，通過法治、德治、自治（以約而治）相互協調、相互補充，努力在社區和小區實現習近平總書記提出的「人民城市人民建，人民城市為人民」的理念和要求，不斷提升基層治理體系和治理能力。
注釋：
①胡偉：《國家治理中的「治理」涵義究竟是什麼》，《北京日報》2017年2月27日，第2版。
②詹姆斯·N·羅西瑙：《沒有政府的治理》，江西人民出版社，2001年版，第9頁。
③李泉：《治理思想的中國表達》，中央編譯出版社，2014年版，第101頁。
④詹姆斯·C·斯科特：《國家的視角：那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》，社會科學文獻出版社，2004年版，第104-105。
⑤⑨劉建軍：《居民自治指導手冊》，上海人民出版社，2019年版，第67、171頁。
⑥《習近平在上海考察時強調 深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神 提高社會主義現代化國際大都市治理能力和水平》，2019年11月3日，http：//politics.people.com.cn/n1/2019/1103/c1024-31434739.html.
⑦菲利浦·科特勒：《社會營銷——變革公共行為的方略》，華夏出版社，2003年版，第197頁。
⑧孫輝：《加強多元治理 解決民生難題——以上海市殷行街道非機動車庫（棚）智能化改造為例》，《黨政論壇》，2019年第6期。
（作者繫上海市楊浦區殷行街道辦事處主任）
（責任編輯 周 巍）
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10. 如何推進基層依法治理

依法治理工作的重點是依法行政、公正司法，核心是處理好「權」與「法」、回「官」與「民」的關系答。為此，要堅持以普法教育為基礎和前提，以依法治理、落實和完善行政執法和錯案責任追究等制度為關鍵和根本，推進依法行政，建設法治政府。政府及其執法部門要按照「三個代表」要求，牢固確立立黨為公、以人為本、執法為民、公正司法、依法行政的意識，不斷完善和規范各類行政執法行為，努力克服部門利益傾向，解決好政府與市場、公權與私權、公平與效率以及政府管理與社會自律等各種關系，營造統一、健康、有序的執法環境。進一步強化行政執法監督，加大行政糾錯力度，認真辦理行政復議應訴案件，切實保護行政管理相對人的合法權益。

基層的普法和依法治理工作，責任在政府，關鍵在領導。要及時研究基層普法和依法治理實際工作中的重大問題，切實解決好有關機構設置、人員配備和經費投入等困難，確保基層普法和依法治理工作的順利開展，發揮其在全面建設小康社會中的應有作用。