發改委ppp立法

A. PPP條例有哪些

北京8月22日，日前，國務院辦公廳印發《全國深化「放管服」改革轉變政府職能電視電話會議重點任務分工方案的通知》，明確提出2018年底前制定出台基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例，由司法部、發展改革委、財政部負責。這意味著影響10多萬億資金規模PPP項目的條例將在今年底出台。

國家發改委投資研究所體制政策研究室主任吳亞平在「中財PPP大講堂」上表示，從短期來講，PPP政策調整比較大，不僅僅是PPP政策，投資、融資涉及到的也比較多，都對PPP行業發展有影響。

「政策密集出台，地方政府包括投資人、金融機構要消化政策，這也是對PPP再認識的過程。」吳亞平表示，「在地方政府、金融機構、企業消化政策之後，或者政策穩定之後，有理由相信PPP會走向健康、可持續發展的道路。」

國家發改委、財政部PPP雙庫專家薛起堂認為，PPP現在最大的問題是法律問題。因為PPP國內沒有統一立法，很多地方政府對於PPP政策理解不當，所以有些項目暫停了。

薛起堂說：「具體到PPP裡面有若干個問題，比如采購，到底適用於政府采購法還是招投標法？這是分歧之一。還有政府與企業的合同，到底是民事合同還是行政合同，涉及到糾紛的時候，是民事訴訟還是行政訴訟？」

「條例出台之後，或會對這些問題有所規范。」薛起堂認為。

財政部PPP庫專家、E20研究院執行院長薛濤表示：「在實踐中，PPP項目有三個難點，一是法律關系主體比較多，管理比較難，涉及到政府、社會資本方、投資建設方、運營管理方。項目有投資主體、建設主體、運營主體，但是項目最難的不是投資、建設，而是運營。所以，地方政府往往在簽訂協議時特別強調運營，能夠盈利。這是第二難。第三，項目周期比較長，回報比較難。所以，造成市場對PPP有畏難情緒。」

「要真正解決PPP問題，不僅僅是頂層設計，在法律層面國家要出台相應的條例。如果從法律、法規包括地方政府條例，自上而下形成法律條例，界定好權利、義務的界限，使PPP在運營過程當中規避各方面風險，PPP市場潛力是非常大的。」薛濤說。

來自人民網

B. 如何看待PPP模式在國內的應用前景

PPP模式將成為地方政府投融資模式的新常態
PPP模式是重要的投融資體制改革方式，在釋放改革紅利和穩增長方面扮演重要角色。
2014年以來，我國經濟運行呈下行態勢，主要經濟指標出現整體下滑。從需求側看，除了消費基本穩定外，投資、出口增速降幅較大；供給側方面，工業增加值增速等數據持續低位運行，發電量、貨運量等指數也持續負增長。受風險控制和市場預期影響，銀行惜貸和部分企業貸款需求收縮並存，實體經濟和貨幣信貸都呈現下降趨勢。在人口紅利消失、勞動力成本上升、投資邊際收益下降的環境下，通過改革來放鬆供給約束、以制度供給來激活供給潛力並提供放大「乘數」，是目前最值得爭取的未來增長前景。中商產業研究院認為，PPP模式作為重要的投融資體制改革方式，將在地方債務優化、激活社會資本、促進基建投資等方面扮演重要角色。

PPP模式是一系列關鍵領域放開社會資本准入政策的延續，制度設計將取得實質性進展。2005年、2010年國務院相繼發布新舊「三十六條」，放開民資准入門檻，鼓勵和引導民間資本進入基礎產業和基礎設施、市政公用事業和政策性住房建設等領域。2014年黨的十八大召開後，國家發改委開始著手推進基礎設施特許經營的立法工作。相關政策的出台與政府的新舉措不斷為民間資本參與基礎設施、社會公用事業等領域的建設拓寬了范圍和渠道。
在新型城鎮化背景下，基礎設施依然存在較為迫切的、進一步換代升級的需求。在穩增長的壓力之下，地方政府基建投資與融資受限的矛盾愈發突出，而PPP模式的推出有助於緩和這一矛盾。2014年11月16日，國務院發布《關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（「國發60號文」），明確提出在公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域進一步創新投融資機制，充分發揮社會資本特別是民間資本的積極作用。而隨著「國發60號文」在投融資機制創新的明確提出，社會資本勢必將以更靈活的方式進入該領域，從根本改觀眾多領域受制於政府財政支出壓力加大的困局。
PPP模式是新一輪財稅體制改革的突破口，是多方共贏的制度設計，並為資產證券化提供土壤。
新的預演算法通過後，財政部發布《關於加強地方政府性債務管理的意見》（43號文）、《關於深化預算管理制度改革的規定》、《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》等一系列文件，為地方政府債務融資、地方債管理和運營提供了新的思路和框架。43
號文鼓勵社會資本參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業的投資和運營，PPP模式的推廣成為財稅體制改革重要的突破口。PPP
模式的實質是政府購買服務，要求從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向強化中長期財政規劃，這與深化財稅體制改革的方向和目標高度一致。
PPP模式是多方共贏的制度設計，破解資金、項目、政府之間的信息與管理隔閡。PPP模式的推出將使得私人部門有機會進入到壟斷部門，並推動相關領域的市場化改革。對於私人部門來講，PPP模式的推廣更利於獲取低成本資金。由於資質等方面的原因，私人部門融資成本較高，而
PPP
模式通過和公共部門的合作組建PPP項目公司，由於公共部門的信譽和資質，可以獲得銀行部門基準利率或更低的貸款。此外，對於銀行來講，也可通過PPP項目獲得資質優良的信貸資產。
PPP模式的推廣將為資產證券化的發展提供良好的培育土壤。城市公用事業、基礎設施建設等PPP
項目通常投資大、回報期限長，其回報周期難以滿足社會資本的風險偏好。然而政府部門賦予的特許經營權使得PPP項目具備穩定的現金流和較低的經營風險，因此PPP項目本身是天然的資產證券化標的，通過資產證券化的設計可以滿足社會資本對參與PPP項目的流動性需求。對於基於PPP
項目衍生的項目收益債等其他融資工具，資產證券化也可以提供有效的風險隔離機制以保障PPP 項目的穩定運營。因此，我們認為PPP模式的推廣為資產證券化提供了良好的土壤，而資產證券化則是未來政府特許經營項目市場化改革的重要方向。
PPP模式實現了傳統投融資體制的升級，將成為地方政府投融資模式的新常態。
過去10-15年，地方政府投融資平台大規模涌現，成為城市基礎設施建設籌資的重要載體。這類國企包括城投公司、開發區和園區平台、交運類融資平台、公用事業類融資平台、土地儲備中心、國有資產管理中心等。地方政府通常把土地、國有公司股權、國債收入等資產劃撥注入平台公司，從銀行部門取得貸款或發行城投債，通過項目融資、融資租賃、信託等方式進行融資。
受益於房地產市場的持續繁榮，以土地資產作為擔保成為最常見的融資方式。尤其在09-10年大規模信貸刺激時期，金融體制仍被嚴格管制、利率尚未市場化，大量廉價貸款配給到各類地方國企投融資平台，驅動了一輪城市基礎設施、園區、地產開發等大規模建設直至出現泡沫化。地方債務余額在08-10年翻倍超過10萬億，2014年底接近20萬億。近年來土地出讓金增速下滑，但政府財政支出剛性遞增，地方債務缺口日益加大，地方政府融資模式面臨考驗。
中商產業研究院認為，PPP模式是地方政府債務化解、投融資模式升級和平台型國企改革的重要抓手。第一，PPP模式實現了從傳統融資平台間接融資到直接融資的一次升級。PPP放開了社會資本准入限制，融資方式更加多元，尤其是股權、債權等為代表的直接融資模式替代融資平台傳統的項目貸款間接融資，提升資本運營和管理效率。第二，PPP項目公司實現了傳統融資平台到新形式融資平台的升級。與傳統的土地或政府隱性擔保相比，PPP項目公司憑借企業和項目資質、信用，在資本運營管理、風險管理等方面都更加市場化，降低地方債務系統性風險，同時也可以撬動更多社會資本。在具備自然壟斷屬性的地方公用事業領域，切實引入社會資本，對於加強競爭、提升公共服務效率也具有積極意義。
水務等公用事業領域具備較大市場化改革空間，PPP模式推廣有望重塑行業格局。
公共服務，資源環境，生態建設以及基礎設施建設領域由於盈利性較低，公用事業屬性較強，一直以來由政府主導投資。政府主導投資的「計劃經濟」模式在初期為設施的快速建設創造了條件，但同時也帶來多方面問題，如投資效率較低、市場化程度較低等。在新的時代背景下，計劃投資模式效率低下、國企管理體制僵化，原有模式難以為繼，公共服務等領域亟需新的增量資金，亟需進行公用事業市場化改革。
水務等公用事業類運營公司也有望通過PPP打開區域或業務壁壘，積極進行異地擴張和外延式發展。PPP模式為地方公用事業平台公司做大資產規模、做強業績提供了良好的契機。污水處理等領域運營模式最成熟，並且受益未來價格上漲，其盈利能力有保障。從目前各地發布的PPP 項目中，生態環保佔多數（存量項目環保最多並符合高層投資取向），如安徽環保佔全部PPP的62%，江蘇47%，四川36%。污水處理、生態修復等企業有望通過PPP模式打開市場空間。
資金+技術+管理能力決定項目歸屬，市場化競爭下優勢企業有望強者恆強。PPP模式推廣，掀起新一輪的項目競爭大潮，資金、技術等綜合優勢突出的企業將獲得更多項目青睞。去年以來，水務等公用事業領域的銀行融資、股權融資、引入戰投、並購重組等事件明顯加快，環保與公用事業行業或將在PPP的大潮中重塑行業格局。
中商產業研究院認為地方平台型水務公司是在PPP模式推動大潮中能夠中長期收益標的。地方平台型水務公司具有政府背景、融資成本低、全產業鏈能力三方面優勢。在PPP的中長期投資邏輯中，水資源品價格提升將是推動水務行業PPP發展的源動力，水務資產具備較大價值重估潛力。

C. 發改委：加快縣城城鎮化補短板弱項 規范有序推廣PPP模式

6月3日，國家發改委官網發布關於加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知。
總體要求提到，抓緊補上疫情暴露出的縣城城鎮化短板弱項，大力提升縣城公共設施和服務能力，促進公共服務設施提標擴面、環境衛生設施提級擴能、市政公用設施提擋升級、產業培育設施提質增效，適應農民日益增加的到縣城就業安家需求，擴大有效投資、釋放消費潛力、拓展市場縱深，為堅定實施擴大內需戰略和新型城鎮化戰略提供重要支撐。
觀點地產新媒體查閱獲悉，主要任務包括明確目標區域。各地區要統籌配置城鎮化補短板強弱項工作的公共資源，重點投向縣城新型城鎮化建設，並在布局建設各類公共設施時，注重做好與鄰近地級市城區同類設施的銜接配套。兼顧縣級市城區，以及鎮區常住人口10萬以上的非縣級政府駐地特大鎮，將其一並納入目標區域。
其次，明晰建設領域。各地區要瞄準市場不能有效配置資源、需要政府支持引導的公共領域，聚力推進17項建設任務。圍繞市政公用設施提擋升級，推進市政交通設施、市政管網設施、配送投遞設施、老舊小區更新改造和縣城智慧化改造。圍繞產業培育設施提質增效，完善產業平台配套設施、冷鏈物流設施和農貿市場。
加強項目謀劃。各地區要綜合考慮資金保障情況、財務平衡及收益狀況，分階段、有步驟地滾動謀劃設計不同性質的固定資產投資項目，成熟一批、實施一批。著眼釋放政府投資乘數效應，科學謀劃一批具備一定市場化運作條件的准公益性項目；探索通過盤活存量資產、挖掘土地潛在價值等方式，推動公益性、准公益性與其他有經濟效益的建設內容合理搭配，謀劃一批現金流健康的經營性項目。
而在要素保障方面，通知表示，加大財政資金支持。縣城公益性項目主要通過地方政府財政資金予以投入，符合條件的縣城公益性項目可通過中央預算內投資予以適當支持。對其中有一定收益但難以商業化合規融資、確需舉債的縣城公益性項目，除上述資金支持渠道外，還可通過安排地方政府專項債券、抗疫特別國債予以支持。
此外，吸引社會資本投入。各地區要針對縣城准公益性及經營性固定資產投資項目，設計市場化的金融資本與工商資本聯動投入機制。對符合條件的縣城智慧化改造、產業平台配套設施建設等領域項目，可通過新型城鎮化建設專項企業債券予以融資支持。規范有序推廣PPP模式，帶動民間投資參與投入的積極性。
加強建設用地支撐。各地區要堅持「要素跟著項目走」，優化新增建設用地計劃指標和城鄉建設用地增減掛鉤指標分配，保障縣城城鎮化補短板強弱項項目的合理用地需求。注重盤活存量建設用地和低效土地，優先用於縣城城鎮化補短板強弱項項目。積極組織農村集體經營性建設用地直接入市，分類推進就地入市或異地調整入市。
組織實施方面，通知提到，強化示範帶動。以發展基礎扎實、財政實力較強、政府債務率較低為基本要求，在湖北、長江三角洲區域、粵港澳大灣區和其他東中部都市圈地區，兼顧西部和東北地區，選擇120個縣及縣級市開展縣城新型城鎮化建設示範工作。
切實加大中央財政性資金等政策支持力度，支持其圍繞縣城城鎮化補短板強弱項項目范疇，啟動建設示範性項目，創新資金投入方式與運營模式。總結提煉典型經驗，以現場會、典型案例推介等方式加以推廣。

D. 發改委和財政部在ppp政策方面的不同

發改委政策偏向於宏觀，大多是指導性意見。
財政部政策則偏向於具體操作。

E. 政府和社會資本合作（ppp）項目的理論依據

今年以來財政部和國家發改委相繼下發了《財政部關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》財金[2014]76號（下稱「76號文」）、《財政部關於政府和社會資本合作示範項目有關問題的通知》（財金[2014]112號）（下稱「112號文」）、《財政部關於印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》（財金[2014]113號）（下稱「113號文」）、《國家發展改革委關於開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）（下稱「2724號文」）及其附件《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（下稱「《合同指南》」），社會各方面對政府和社會資本合作（PPP）高度關注，各方面都在研究PPP的操作，江蘇、湖南、河北、河南省也相繼出台了地方性的PPP規定，但這些規定中對PPP涉及的相關法律問題並沒有解決，因此，本文就PPP實施涉及的法律問題進行探討，以期拋磚引玉。

一、政府與社會資本合作的法律性質

PPP模式通常是指公共部門與私人部門為提供公共服務（主要是公用性基礎設施建設）而通過正式的協議建立起來的一種長期合作夥伴關系，其中公共部門與私人部門互相取長補短，共擔風險、共享收益。在PPP項目中一方是政府，一方是代表社會資本的私營機構。作為國家機關的政府由民眾選出，然後代表社會民眾對社會實施管理職能，政府對社會管理的行為屬於行政行為，行政主體在實施行政行為時具有單方意志性，不必與行政相對方協商或徵得其同意，即可依法自主作出；同時，行政行為具有強制性，以國家強制力保障實施，行政相對方必須服從並配合行政行為，否則，行政主體有權給予制裁或強制執行。作為政府，為了實現行政管理目標，或維護社會公共利益，也可以與行政相對人經過協商而簽訂行政合同，行政主體對於行政合同的履行、變更、或解除享有優益、監督權、指揮權、單方解除權。總之行政合同簽約的主體之間是不平等的，這與民事合同於平等主體之間經過協商意思表示一致而簽訂有本質的區別。

PPP模式有多種，在不同的國家模式也有差別，首先PPP合同，無論是BOT、BOOT，還是其他類型，都是為了提供公共服務（當然，投資方在其中也有其私人的利益），而這些公共服務原來由政府提供，當政府把這些服務交給私營機構或公私合營機構提供時，所簽訂的合同一方必然是政府，而政府也有權力對合同履行進行監督，而不僅僅是合同的平等一方，所以PPP合同法律關系，具有行政性質。

而另一方面，在PPP合同的訂立過程和履行過程中，非政府一方的社會資本或者說私營機構，也可以在利益、風險分配，違約責任、補償等問題上與政府進行協商，討價還價，這與行政行為的單方意志性和強制性又有不同，體現出民事合同的特點。所以PPP合同即反映了政府與私營機構之間的民事合同關系，又有政府與私營機構之間的管理與被管理、監督與被監督的行政關系，屬於兼具公法和私法性質的混合合同，雙方當事人應同時受到公法和私法原則約束。

當然也確實有人認為，政府與私營機構簽訂的合同，並不屬於政府行使社會管理職能的合同，應該屬於民事合同。我認為，政府作為社會管理者，具有雙重的角色，在行使社會管理職能時，屬於社會的管理者，其作出的行為為行政行為，具有單方意志性和強制性。當不履行社會管理職能，就不以社會管理的角色出現，如政府采購辦公用品，雖然也涉及政府的正常運行，但並直接涉及政府的社會管理職能，其所簽訂的合同應該屬於民事合同，在這種的合同中政府沒有管理與監督的職能。在政府與代表社會資本的私營機構簽訂道路建設、燃氣、供水、供電、污水處理等合同時，這些服務本身不屬於政府的社會管理職能，在政府負責道路建設、燃氣、供水、供電、污水處理等市政基礎設施服務時，其角色並不是社會管理者，政府把有關的服務交給私營機構所簽訂的此類合同也應該不屬於行政合同。但由於市政建設等公共服務涉及社會公眾利益，而政府也是民眾選舉出來為公共利益服務的，所以政府應該對市政基礎設施的服務承擔責任，代表公眾履行管理義務，介入到市政基礎設施服務中去，這樣，以市政基礎設施服務為基本內容的PPP合同就兼具民事合同和行政合同的雙重特徵。

二、政府與社會資本合作是否適用《政府采購法》和《招標投標法》

「76號文」按照《政府采購法》及有關規定，依法選擇項目合作夥伴，財金「113號文」第11條在采購方式選擇中明確規定「項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。」發改委的2724號文也規定：「按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優選擇」合作夥伴。

但有人提出，PPP項目不應適用《政府采購法》和《招標投標法》，理由是PPP項目投資來源於社會資本沒有使用政府資金，不屬政府投資項目，有些PPP項目是用戶付費或用戶付費加政府補貼，無法判斷是否屬采購范圍，不應屬於政府采購法所稱的工程或服務；PPP項目雖然有提高公共服務效率、轉變政府職能、改革財稅體制的目的，但吸收社會資本的目的可能更直接，而《政府采購法》規范的是政府購買工程與服務，並不是為了融資，所以PPP項目的性質與政府采購並不符合；《政府采購法》和《招標投標法》對招投標的過程過於嚴格，不適合於長期而復雜的PPP項目。

但我認為，以上理由雖然有一定道理，但就目前的情況，適用《政府采購法》和《招標投標法》是更好的選擇。首先，《政府采購法》規定了哪些工程和采購應該適用該法，《招標投標法》規定了哪些招標投標必須依據招投標法進行，但並沒有排除其他的項目不得適用；作為行政合同與民事合同兼有的PPP項目，即使不屬於該法調整范圍、沒有使用政府資金，雙方當事人可以選擇適用准據法；其次，採用公開的、競爭性的招投標制度，是政府公共采購的基本要求，也是目前防止腐敗的基本手段，通過公開、公正的程序確定的合同其合法性更強，對社會資本也是一種保護；第三，從技術上看，PPP合同周期長、內容復雜，如果簡單的進行招投標，無法解決合同中的很多問題，不利於達成完善的合同，但《政府采購法》中也明確規定可以採用競爭性談判和競爭性磋商程序，從而彌補合同談判不充公的缺陷；第四，相關的法律，如《市政公用事業特許經營管理辦法》等法規和地方性規定均規定採用招投標制度，不採取招投標制度怎麼在合理的程序確定項目實施單位，而且由於目前的各法律對於招投標的規定比較粗糙，可以由部委或地方人大制度詳細的操作性細則，這樣即不違反宏觀的法律規定，又使PPP的招投標程序具有可操作性。

《招標投標法》規定，招標人不得向他人透露已獲取招標文件的潛在投標人的名稱、數量或者可能影響公平競爭的有關招標投標的其他情況，或者泄露標底，影響中標結果的，中標無效。招標人違反本法規定，與投標人就投標價格、投標方案等實質性內容進行談判，影響中標結果的，中標無效。《政府采購法》規定，談判小組從符合相應資格條件的供應商名單中確定不少於三家的供應商參加談判，並向其提供談判文件。談判小組所有成員集中與單一供應商分別進行談判。在談判中，談判的任何一方不得透露與談判有關的其他供應商的技術資料、價格和其他信息。談判文件有實質性變動的，談判小組應當以書面形式通知所有參加談判的供應商。談判結束後，談判小組應當要求所有參加談判的供應商在規定時間內進行最後報價，采購人從談判小組提出的成交候選人中根據符合採購需求、質量和服務相等且報價最低的原則確定成交供應商，並將結果通知所有參加談判的未成交的供應商。

這兩個法律之間並不存在沖突，首先，在進行PPP項目談判的時候，可以將有關項目的關鍵點列為談判要點，只要對所有的參與者公平，並按《政府采購法》不透露其他供應商的信息，招投標就是合法和公正的；如果項目在談判過程中因某家供應商的建議和意見，發生了實質性的改變，只有公平的告知其他供應商，這個過程也是公平的，不影響談判的結果；其次，由於是競爭性談判，談判肯定涉及實質性的合同條件，按招投標法，在中標前招標人與投標人進行實質談判，並不必然導致合同無效，只要程度公平，機會均等，不影響中標結果就可以，因談判導致合同條件變化的，只要按《政府采購法》通知其他供應商，程序就是合法公正的，由於合同條件的變化，等於是啟動了新一輪的談判；在113號文也規定，評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，實質性變動的內容，須經項目實施機構確認，並通知所有參與談判的社會資本；第三，在通過談判，將合同條件大部分確定後，再制定招標的最終文件，制定招標的條件或條件的組合，在確定大部分合同條件的基礎上，由投標者就不確定的價格等條件，或條件的組合進行正式投標，由招標人在最終的投標條件中進行選擇，這樣即遵守了法律的規定，也不至於因遵守法律規定影響項目談判、招投標的質量。

在PPP項目中，如果通過招投標方式或競爭性談判方式確定了PPP的項目主體，但PPP項目還要設立項目公司，即PPP合同的談判參與方並不是PPP項目的實施公司，這樣投標主體與簽約主體就不一致，為此113號文規定，需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立後，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關於承繼項目合同的補充合同。但同時也應該限制項目公司的股權轉讓，不允許項目公司的投資方進行實質性的變更。另外，在通過招投標或競爭性談判確定PPP實施方後，簽訂特許經營協議的時候是否還應該進行招投標，這個問題也應該明確。

三、政府合作的主體

由於「76號文」和「2724號文」都是政府部門制定的，而且都是通知和指導意見、指南等，在效力層級上還達不到部門規章，在規范性和嚴謹性、統一協調方面都有不足，比較明顯的是關於政府與社會資本合作時，政府方的實施機構不一致。

「76號文」由於是財政部制定的，希望由地方各級財政部門要會同行業主管部門進行項目評估、選擇合作夥伴、簽訂合同，在「113號文」中建議設立政府和社會資本合作中心或指定專門機構，履行規劃指導、融資支持、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統計、專家庫和項目庫建設等職責，在具體運作中又提出由財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業主管部門開展項目篩選和評價，政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目准備、采購、監管和移交等工作。實際上沒有明確具體的負責部門，作為財政部也無權明確規定由哪個部門負責實施。

發改委2724號文提出按照地方政府的相關要求，明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，即把實施機構的確定交給了地方政府。

在特許經營領域2004年建設部的《市政公用事業特許經營管理辦法》規定，國務院建設主管部門負責全國市政公用事業特許經營活動的指導和監督工作。省、自治區人民政府建設主管部門負責本行政區域內的市政公用事業特許經營活動的指導和監督工作。直轄市、市、縣人民政府市政公用事業主管部門依據人民政府的授權（以下簡稱主管部門），負責本行政區域內的市政公用事業特許經營的具體實施。即，具體實施機構是各地的公用事業主管部門。而《基礎設施和公用事業特許經營法》（徵求意見稿）中規定，省級以上人民政府發展改革部門負責指導和協調本行政區域內基礎設施和公用事業特許經營工作，會同有關部門制定基礎設施和公用事業特許經營的重要制度、重大規劃。縣級以上地方人民政府有關部門依據本級人民政府的授權作為實施機關，負責本部門職責范圍內基礎設施和公用事業特許經營項目的具體實施工作。根據這個規定，落實下來，還是各公用事業的主管部門。

《江蘇省關於推進政府與社會資本合作（PPP）模式有關問題的通知》（蘇財金〔2014〕85號）提出各市、縣財政部門應積極推動建立政府牽頭，財政、發改、規劃、住建、交通、環保、衛生、民政等職能部門參與的PPP協調領導小組，市、縣財政部門應結合部門內部職能調整，研究成立由金融、預算、經建、采購、績效等業務口組成的PPP中心，有條件的地方可申請編制部門批准設立PPP中心，作為負責PPP日常管理的機構。各市、縣財政PPP中心應會同項目主管部門、項目實施機構遵照有關規定選擇合作夥伴，但哪個部門是項目實施機構並沒有說明，該規定中同時列出了項目主管部門和項目實施機構，說明實施機構還不是行業主管部門。按上述講的行政合同的理論，行政合同的一方應該是行政主體，或者是政府，或者是政府授權的主管部門（其實簽約主體還是政府，主管部門只是依據授權簽約），未明確的實施機構簽訂的合同的效力就存在疑問。而政府機構的設立是各地權力機關—人民代表大會的職權，所謂的PPP中心，即使有編制，也只能是臨時機構，不具備行政法和合同法上的簽約主體資格，其所對外實施的行為必須經相應的政府確認後才有效。

而河南省政府出台的地方規定，明確PPP的主體是各級政府和授權單位，省政府成立推廣運用工作領導小組,統一協調部署全省政府和社會資本合作模式推廣運用工作。這是比較明確的，之所以出現這樣的不同，是因為江蘇省的規定是該省財政廳制定的，作為財政部門無權對實施主體作出決定。

而河北省的地方規定則更加明確，該省規定由各市縣政府建立項目庫，政府或授權組織實施單位進行評估，授權組織實施單位制定PPP實施方案，各行業主管部門會同財政部門選擇合作夥伴，政府授權投資主體與PPP項目其他參與方簽訂合作協議，政府或有權授予特許經營的主管部門與PPP項目公司在項目合作協議框架下簽訂特許經營協議。財政部門可給予適當的補貼，各市縣政府要對PPP項目進行監管，行業主管部門要建立政府、服務使用都共同參與的綜合性評價體系。相比而言，河北省對PPP運作中的政府參與主體規定的更明確，操作性更強，在法律上也具有相應的效力。

在社會資本的參與主體方面，在國家發改委的《合同指南》中，社會資本主體為「符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，或其他投資、經營主體」。而在財政部的「113號文」中，社會資本則指「已建立現代企業制度的境內外企業法人」，財政部主要是考慮是否會增加政府的債務，所以明確排除了政府融資平台和其他控股國有企業。

四、關於財政補貼

關於政府與社會資本合作中各個文件均規定了對項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作項目，地方各級財政部門可給予適當補貼，並分類納入同級政府預算。但對如何補貼、決定補貼的主體和程序確定的並不明確。

財政專項資金（以下簡稱專項資金），是指上級人民政府撥付本行政區域和本級人民政府安排的用於社會管理、公共事業發展、社會保障、經濟建設以及政策補貼等方面具有指定用途的資金[1]。財政補貼在我國並沒有統一的制度性規定，財政部和各地方政府關於財政補貼的規定十分繁雜，中央財政和地方各級財政都有權對特定的行業、企業和人群進行補貼。以河北省的地方規定為例，縣級以上人民政府財政部門負責本行政區域專項資金的監督管理工作，其他業務主管部門按各自職責做好專項資金的監督管理工作。財政補貼的程序是，申請使用專項資金的單位和個人，向業務主管部門提交申請文件及有關資料，業務主管部門對受理的申請進行審查。業務主管部門或者專項資金使用單位按專項資金預算、歸口管理的專項資金安排計劃、項目實施進度和支付方式，編制專項資金用款計劃，報同級財政部門。財政部門對專項資金用款計劃進行審核，符合規定的，按用款時間要求撥付專項資金（給業務主管部門）。經業務主管部門撥付專項資金使用單位的專項資金，專項資金使用單位按項目實施進度編制用款計劃報業務主管部門。業務主管部門審核後，對符合規定的撥付專項資金。當然不同的補貼項目和不同政府和政府部門規定的補貼的資金的申報、審批程序都不相同，需要逐一進行研究。

財政補貼也是政府的一項支出，按規定應該納入預算管理，所以，只要按預演算法等規定進行預算審批，並按各地的地方性規定履行了相應資金的審批程序，財政補貼是有法律依據的。反之，如果沒有經過合法的程度，僅政府承諾給予補貼，則在法律效力上存在瑕疵，在最終的兌現上也存在風險。所以投資PPP項目的企業一定要研究地方財政補貼的規定，並要求政府依據規定履行相應的程序，而不能僅在合同中規定一個條款就認為萬事大吉。

在財政補貼的問題上，依據《中華人民共和國預演算法》，首先，經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。如果沒有列入預算，財政補貼是不能實現的。其次，預演算法規定預算年度自公歷1月1日起，至12月31日止，即按年進行預算，但PPP項目持續的時間長，往往二三十年，財政補貼的預算需要年年審批，並不能一勞永逸的一次性審批，這對於PPP項目來說也是個問題。財政部76號文提出，要求從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向強化中長期財政規劃，但畢竟還沒有從法規上落實。

五、關於PPP項目的土地問題

按中國的土地管理法，建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得，但城市基礎設施用地和公益事業用地等是可以以劃撥方式取得，據此可以理解PPP項目中的大部分用地，可以採取劃撥地；關於基礎設施及市政公用PPP項目（包括但不限於污水、垃圾焚燒發電、供氣等），項目法人關於土地使用的權利主要有以下三種：項目法人享有劃撥土地使用權、出讓土地使用權以及通過租賃方式享有對土地使用的權利。

在以劃撥方式取得國有建設用地使用權的情況下，融資的時候，可以辦理土地使用權抵押，但抵押權人只有在以抵押標的物折價或拍賣、變賣所得價款繳納相當於土地使用權出讓金的款項後，對剩餘部分方可享有優先受償權。所以很多金融機構出於風險和處置方便考慮，不願意接受劃撥土地抵押融資。

依據《擔保法》第37條及《物權法》第184條的規定，學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施；」即使該等土地使用權是以出讓方式獲得，且公益設施為私立性質，也不得抵押。《關於私立學校、幼兒園、醫院的教育設施、醫療衛生設施能否抵押的請示的意見》（法工辦發[2009]231號）規定，私立學校、幼兒園、醫院和公辦學校、幼兒園、醫院，只是投資渠道上不同，其公益屬性是一樣的。私立學校、幼兒園、醫院的教育設施、醫療衛生設施也屬於社會公益設施，按照《物權法》第一百八十四條規定，不得抵押。所以在考慮PPP項目融資結構的時候要注意這些問題。

在很多項目中，投資方也會以出讓土地使用權的方式取得國有建設用地使用權，投資方常常會要求與政府簽訂協議，由政府收到土地出讓金後以補貼、返還的形式返還給投資方。首先，政府的補貼和法定的要求和程序，並不一政府加蓋公章就有效的，行政行為的原則是法無授權即為禁止，沒有依據法定程序的決定並不一定具有法律效力；其次，按國有土地出讓金的有關規定，即2006年68號文和100號文關於土地收支兩條線的規定，地方政府無權直接支配土地出讓收入並再返還給投資方；第三，如果合同中已經約定了，政府收到出讓金後要返還給投資方，會不會構成在土地招拍掛前確定中標人，因招拍掛制度而導致土地中標無效。

對於鐵路、軌道交通等項目，由於投資巨大、回收期限較長，投資方往往要求捆綁地上物業開發（即地鐵上蓋物業），但按《物權法》及《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，商業等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。地鐵上蓋物業，其用地性質應為經營性用地，也應該按招拍掛程序取得建設用地使用權，這樣就無法保證軌道交通公司獲得相應的土地，能否綜合一體化開發成各地政策無法突破的問題。

六、PPP項目的公司股權分配與治理結構

PPP的原義即公私合作，公私合作意味省並不是由社會資本單獨出資，否則就是純粹的BOT模式了，財政部76號文規定，財政部將積極研究利用現有專項轉移支付資金渠道，對示範項目提供資本投入支持，給予示範項目前期費用補貼、資本補助等多種形式的資金支持。即政府是要投入資金的。發改委2724號文指出PPP的意義是有利於推動各類資本相互融合、優勢互補，促進投資主體多元化，發展混合所有制經濟；說明政府也是可能投資的。總之，政府在PPP項目中不僅是合同的一方和監管方，還是投資方。

76號文提出，在與社會資本協商確定項目財政支出責任時，地方各級財政部門要對各種形式的資金支持給予統籌，綜合考慮項目風險等因素合理確定資金支持方式和力度，但以什麼樣的方式提供支持並沒有明確。在北京地鐵四號線中，全部建設內容劃分為A、B兩部分：A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，佔4號線項目總投資的70%，由已成立的4號線公司負責投資建設；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統等機電設備，投資額約為46億元，佔4號線項目總投資的30%，由社會投資者組建的北京地鐵4號線特許經營公司（以下簡稱「特許公司」）負責投資建設。4號線項目竣工驗收後，特許公司根據與4號線公司簽訂的《資產租賃協議》，取得A部分資產的使用權。特許公司負責地鐵4號線的運營管理、全部設施（包括A和B兩部分）的維護和除洞體外的資產更新，以及站內的商業經營，通過地鐵票款收入及站內商業經營收入回收投資[2]。這其實是租賃關系，雙方為合同、即契約式合作。

在合作方式上河北省規定，政府授權的投資主體與PPP項目其他參與各方簽訂項目合作協議，協議內容包括「成立PPP項目公司事項」，而河南省規定「對不同合作方式所對應的資本結構」進行評估，江蘇省也要求對資產權屬、股權結構進行評估。即地方政府也考慮到政府投資的問題。按《企業國有資產監督管理暫行條例》國有及國有控股企業、國有參股企業中的國有資產的監督管理，適用本條例。企業國有資產，是指國家對企業各種形式的投資和投資所形成的權益，以及依法認定為國家所有的其他權益。國有資產由國務院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責，國有資產監督管理機構根據授權，依法履行出資人職責，依法對企業國有資產進行監督管理。即由國資委代表國有資產履行出資人職責，參與企業管理和重大事項的決定，並進行監督。如果政府在項目公司中持股，投資方要注意國有資產管理的特殊規定，保證公司按國有資產管理的規定進行運作。

根據公司法，公司的表決權和分紅權可以不按同股同權、同股同利處理，而由公司章程進行約定，鑒於PPP項目不僅是為了吸引社會資本投資，也為了發揮社會資本在管理、技術方面的長處，提高公共服務質量和效率，公司的管理由社會資本主導比較適宜，約定由社會資產進行PPP項目公司管理、而國有資本享有優先權比較適宜，但這樣的約定與國有資產管理的法律約束如何協調值得研究。

F. 財政部新出的文件對PPP行業發展產生什麼影響

PPP立法工作對當前PPP推進的規范起著至關重要的作用，因為立法工作是PPP推進的綱。在當前法治社會依法治國的前提下，有法可依可以說是重中之重，廣大PPP相關工作者都予以密切關注。從有利於實際操作的角度，我對本次PPP條例的期望主要集中在「明確定義、確定范圍、解決沖突、立好規矩、抓大放小」。
一、社會資本的范圍需要進一步明確
根據我國實際情況，結合目前PPP項目社會資本方構成情況，社會資本主要由央企、地方國企以及民企和外企構成。國有企業按照國資委定位有競爭型，一般建築類企業均屬於競爭型，在傳統基建項目上就作為投標人參與本級基礎設施項目投標，在新的PPP模式下，理應具備同等權利；還有一種公益類國企，承擔部分政府交辦的任務，這類公司如果以社會資本身份參與本級政府PPP項目，就會出現不公平競爭問題。由於該類地方國企與地方政府之間特殊的「血緣」關系，使得該企業具備了其他單位無法逾越的優勢，這樣操作的最終結果將導致競爭下移，從招標階段的競爭轉移到組建聯合體的競爭，從而造成項目公平性缺失，進而導致項目無法真正達到提高公共服務效率的最終目標。因此，建議明確社會資本范圍，剔除這類公益性地方國企參與本級政府PPP項目投資的權力，確保社會資本處於相對公平的競爭環境。
二、協調處理好頂層文件沖突事宜
在實際操作中，由於本輪PPP是2013年底提出的，且PPP是一種模式，屬於一個面，會和其他單獨專業的法律法規有較多的交叉。在本次立法中，亟需解決頂層文件與PPP的矛盾、沖突及不適應問題，為後續PPP依法合規操作、健康有序發展提供有力保障。例如：
1. PPP項目招標與經營性用地的招拍掛之間的沖突
PPP項目是確定項目法人，土地招拍掛是確定土地使用權人，由於PPP項目多包含基礎設施建設（或為彌補收益不足附帶經營性項目），與土地息息相關，二者實質上有著密不可分的關系。但由於頂層法規限制，不能通過一次招標確定上述兩件事，形成較大不確定性，可能導致政府允諾無法兌現，社會投資人期望難以達成。
2.政府付費及可行性缺口補貼項目中政府補貼部分增值稅的處理
PPP項目中多設計政府補貼，但在營改增之後，政府補貼部分是否要繳納增值稅沒有明確說法，只能按照嚴格要求，繳納增值稅。但由於該項補貼是地方財政給予社會投資人，增值稅實質上也要納入政府補貼，但增值稅又涉及國家與地方分成，所以無形中造成地方稅賦增加，與國家降低各種稅稅，更多的給予地方的思路不符。
3.通過競爭選擇社會投資人的二次招標問題
競爭性磋商目前沒有一個明確的定位，但很多地方政府採用競爭性磋商確定社會投資人後，由其直接作為總包單位負責施工，該模式需要在條例中予以明確。
三、價格管理與調價機制事宜
PPP項目中使用者付費及可行性缺口補助項目均涉及政府定價及價格調整，在社會投資人選擇階段往往就需要確定，但實際工作中該項工作均需要價格聽證，與簽署協議時點存在較大時間差，因此造成後續政府財政付費不定、社會投資人風險不定，建議條例中應對此有更加針對性的說法。
四、設立項目公司事宜
項目公司是PPP項目的法人，如條例中明確規定項目公司不得從事與合作項目實施無關的經營活動，將間接導致項目業績難以應用在其他項目。
五、提前終止事宜
提前終止的原因很多，並不局限於不可抗力、社會資本違約及政府依法徵用，因此對於提前終止，更重要的是約定好雙方認可的補償，並且避免通過提前終止做假的PPP即可。
六、監督檢查事宜
監督檢查是政府及社會資本履約的重要手段，但履約的具體實施主體可以是政府（甲方），也可以是政府指定機構（包括第三方專業咨詢機構），且還應該鼓勵支持通過購買服務等方式聘請第三方專業機構通過先進的管理手段協助政府做好履約檢查及績效考核工作。
七、社會資本發起PPP項目事宜
為了更好地選擇PPP項目，更多的聽取各方意見，由社會資本發起PPP項目亦是一種可行的模式，但要注意社會資本發起後工作的進度又有一個結點，不能超過這個結點，如果超過了，可能會對其他社會投資人造成不公平，政府的貢獻力受到質疑。建議將該結點設置在實施方案編制完成階段。
八、PPP項目與現有基建流程對接事宜
在國家發改委傳統基礎設施領域PPP工作導則中已進行了初步明確，根據項目實際情況（因有些打包項目不能全部完成立項），建議在條例中盡量多加幾個「原則上」。
九、物有所值事宜
現階段物有所值流於形式，沒有人真正關注，因為只要評審，肯定都過，建議做2-3階段物有所值。第二階段在項目招完標後，對招標結合進行檢測，為後續項目提供借鑒；第三階段在項目在項目實施一段時間後，對全生命周期進行驗證。
十、財政承受能力論證事宜
建議對全部項目進行財政承受能力論證，保證政府對項目支出責任的范圍有清晰的判斷。
十一、其他事宜
此外，本次條例中還存在有關主管部門指向不清晰、實施方案中財務測算及政府支出責任等關鍵指標缺失等需要完善事項。
希望可以幫到你 請仔細閱讀分析
上海昱虹股權投資基金管理有限公司

G. 時下ppp模式正當紅，該怎麼玩

現下的中國經濟，一邊是房地產投資增速的逐月回落、傳統行業產能的嚴重過剩，另一邊又是確保「7％」這個增長率的嚴峻任務。傳統增長極的嚴重乏力已無法為目標的達成貢獻太多力量，市場需要新渠道、新模式來實現救贖，2014年孕育突破並在今年成為輿論中心的「PPP模式」無疑是當下最引人矚目的行業明星。

PPP模式到底是什麼？有哪些領域的進入機會？可以怎麼玩？

今天我們仔細梳理了市場上的幾種主要PPP投資類型，並詳細舉例了一個項目和企業的操作模式，以此來看一下PPP市場的投資機會到底在哪裡？

一、「公私合作+公共產品」的雙要素構成PPP模式核心以提升公共品供給效率為目的

PPP模式：公私合作+公共產品

PPP為Public-Private-Partnership 的縮寫，即公私合作模式，是公共基礎設施項目融資的一種模式，大致流程為私營企業通過與政府進行合作，參與並完成相關公共基礎設施的建設。其中又有廣義與狹義之分：

廣義PPP 是政府與私人部門為提供公共產品或服務所建立的合作關系，可以分為特許經營、外包租賃和私有化三類；大家熟知的BT（建造、移交）、BOT（建造、運營、移交）、PFI（民間主動融資）都屬廣義PPP的范疇；

狹義PPP類似特許經營類項目，不過其更加強調公司部門的全過程合作，典型做法是政府與私人部門共同組成特殊目的機構（SPV）去運作項目，實質為政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施建設。政府和企業都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱。現在我國大力推行的政府與社會資本合作模式多屬廣義PPP 范疇。

PPP模式的核心功能是提升公共產品的供給效率

PPP概念中有兩個核心要素，一是公私合作，二是公共產品。PPP 模式的核心目的是為了更好地提供公共產品或服務，而公共品通常具有排他性特徵，政府獨立提供公共品時，由於既作運動員、又作裁判員，會導致公共品提供效率低下的問題。引入私人部門後，可充分利用私人部門的專業優勢，提升公共品的供給效率。同時，政府也必須承擔對於公共品質量和價格的監管職責。

PPP項目運行的理想目標應該是：

私人部門：通過發揮自身的專業優勢、提高項目運行效率，從而獲得長期、穩定、低風險的投資回報；

政府部門：通過讓渡全部或部分經營及收益權，達到減少財政支出、降低債務負擔、聚焦公共事務管理的效果；

用戶：基於私人部門的專業化運營及政府的有效監管，用戶將享受到性價比更高的有效服務。

二、全面深化改革、創新融資模式與對沖宏觀經濟下滑風險的三重需求開啟中國PPP浪潮

全面深化改革的需要

經濟體制改革的核心是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。PPP模式強調政府與社會資本的合作，其實質是政府購買服務，對加快轉變政府職能、提升國家治理能力具有重大意義。

推廣運用政府和社會資本合作模式，是促進經濟轉型升級、支持新型城鎮化建設的必然要求；是加快轉變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革；是深化財稅體制改革、構建現代財政制度的重要內容。

對沖宏觀經濟下滑風險的需要

2014年我國GDP 增長7.4%，創下24 年來的新低。拉動經濟增長的「三駕馬車」，投資、消費、出口2014 年對經濟增長的貢獻分別為48.6%、51.2%、0.2%。從投資、消費和出口來看，出口增速在放緩，消費相對平穩，而投資則回落明顯。面對經濟下行壓力，政府工作報告已經將2015 年經濟增長目標下調到7.0%左右。受制於供求關系的失衡以及全球經濟萎縮，依靠消費和出口來穩增長並不現實，因此，投資仍是現階段我國穩增長的主要手段。

從構成投資的三大主要板塊來看，房地產開發投資增速的持續回落表明其短期內難以呈現明顯反彈，而製造業投資由於需求疲軟造成產能過剩，短期內出現投資回暖的概率也很小。所以，目前要拉動固定資產投資就只能依靠政府可以帶動的基建投資。在政府財政收入增速下降、舉債彈性受限的情況下，PPP模式有望帶動社會資金廣泛參與基礎投資，從而對沖宏觀經濟下滑風險。

創新融資模式

PPP模式下引入的巨量民間財富可在化解地方存量債務並助推基礎設施建設融資模式進入新階段、破解城鎮化融資困局兩方面發揮巨大作用。

解決不斷累積的地方債務問題，一直是政府近年的工作重點。若在地方融資平台存量項目中引入PPP 模式，不但可化解交通運輸等項目，其短期現金流難以償付銀行到期巨額貸款的困境，還可積極促進存量基礎設施項目的投資建設，對政府來說可謂一舉兩得。

根據國務院研究發展中心的測算，到2020 年，城鎮化率有望達到60%，相關的融資需求近42 萬億元，原先依賴財政、土地的投融資體制將難以支持如此龐大的融資金額。若在城鎮化配套基礎設施項目融資中引入PPP 模式，將有利於吸引社會資本，形成多元化、可持續的資金投入機制。

政策密集出台政府推動PPP態度堅決

自2014年9月財務部發布《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》伊始，國務院、發改委、國開行、環保部、交通部等多部委相繼出台近20項針對PPP領域的政策措施，涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、醫療、體育等多個領域。

在海綿城市和地下管廊試點城市優惠政策中，財政部就提出對採用PPP模式的試點城市給予10％的財政支持。財政部後續還將設立預計規模達千億級別的中國PPP引導基金、制定PPP項目財政管理辦法、准備PPP立法等，可謂大動作頻頻，政府推動PPP的態度由此可見一斑。

三、當下PPP模式適用領域在不斷拓寬，不同類型項目採用模式各不相同

PPP 模式適用領域被不斷拓寬

PPP模式適用的領域從開始的「市場化程度較高的城市基礎設施及公共服務領域」到最新「在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域」，PPP模式的適用范圍已被明顯拓寬。

2014年12月財政部公布的第一批30個PPP示範項目清單中，行業分布情況為污水治理項目9個、軌道交通8個、供水3個、供暖3個、環境綜合治理2個、新能源汽車1個、地下綜合管廊1個、醫療1個、教育1個、垃圾處理1個。

政府部門推薦的主要運作模式：經營性、准經營性、非經營性項目模式各不相同

國家發改委在《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》中，則區分經營性項目、准經營性項目、非經營性項目分別建議採用不同的運作模式。

其中經營性項目，指具有明確的收費基礎，並且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，建議採用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營—移交(BOOT)等模式推進。

准經營性項目，即經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，建議通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，採用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)等模式推進。

對於缺乏「使用者付費」基礎、主要依靠「政府付費」回收投資成本的非經營性項目，則建議通過政府購買服務，採用建設—擁有—運營(BOO)、委託運營等市場化模式推進。

我國PPP項目推廣現狀：三四線城市打頭炮，交通領域最火熱

至2015年5月底，經國家發改委審核後的PPP項目合計1041個，總投資額達1.97 萬億元。在1041 個項目中，安徽省以127 個項目位居項目數量之首。在各省區的項目中，近87%的項目來自三四線城市，另13%的項目來自一二線城市。其中，投資金額最大的在交通領域，占總金額的64%，且一二線城市以軌道交通項目為主，三四線城市則以公路交通項目占優。在項目的運作模式上，仍以BOT模式為主，合計442 個BOT 項目，約占項目總數的42.46%。

四、PPP模式下幾個典型的細分領域應用

鐵路：鐵路發展基金每年新增2000-3000 億民資投資鐵路

目前國內鐵路投資資金來源主要靠鐵總貸款和發債，這占據了全部資金來源的主要部分。國家還設立了鐵路建設基金並安排了財政預算，兩項加起來約600 億元每年，對每年8000 億元的鐵路投資而言作用較小。

2014年我國鐵路發展基金公司正式掛牌成立。該基金由鐵總聯合工商銀行、農業銀行、建設銀行、興業銀行共同設立。鐵路發展基金旨在順應國家政策號召，吸引社會資本參與，盤活鐵路用地資源，其中心思想與PPP 模式不謀而合。

據相關方案顯示，2014-2015 年，該基金將吸引4000 億元社會資金進入鐵路領域。鐵路發展基金採用公司型基金形式，存續期15-20 年，由鐵總作為主發起人，社會投資人作為優先股股東。鐵路發展基金的創立為我國鐵路投資領域的公私合營模式打開了新的成長空間，以此為契機，預計民間資本進入鐵路領域的步伐將繼續加快，鐵路PPP 項目亦將有所推進。

地鐵：PPP 項目已開始復製成功案例

北京地鐵四號線項目是我國首例地鐵PPP 項目，，該項目B 部分從融資至建設全權由香港地鐵、首都創業與京投公司共設立的京港地鐵公司負責。項目公司通過租賃A 部分設施，負責四號線的運營維護獲取收益。運營期滿後，將項目無償移交政府。

此後，南京地鐵一號線南延線項目亦採用了PPP 模式。2014年底，京港地鐵公司與北京市政府簽訂地鐵14 號線特許經營協議，同時還將簽訂16 號線意向合作協議。地鐵14 號線和16 號線將復制地鐵4 號線PPP 模式，民資投入將從四號線的46 億元上升至150 億元，兩條線路共300 億元。由此可預見，地鐵PPP 項目有望逐步復制，由點到面，持續推進。

污水處理：PPP 運用空間極為廣闊

隨著可催生萬億市場的「水十條」於2015年4月正式出台，提高水污染防治標准將成為重點，污水處理項目的相關投資額將大幅增長，相應水處理PPP 市場空間已被打開。

五、設計咨詢類公司及設備供應與工程施工公司將在PPP盛宴中獲益

PPP領域2015上半年的整體趨勢是國家各類政策的密集出台，各級政府及企業進行團隊組建、項目儲備，因此造成了在談項目多、落地項目少，總體進度慢於市場預期。可以期待企業層面下半年PPP項目招投標、簽約落地呈現加速趨勢。

前期工作是決定PPP 項目運行成敗的關鍵核心之一，也是整個項目中技術性最強，最耗時耗力的環節。工程設計處於工程建設產業鏈的前端，是連接投資至工程成品實現的重要環節，對工程經濟效益有著直接影響。設計咨詢公司在承攬項目的設計業務同時，可對項目的投融資、建設及運營環節一並給出咨詢方案，引入後端各環節的合作方，從而主導PPP 項目籌劃和實施，因此其或將成為PPP模式中先行發力並獲益的公司。同時受益於項目啟動，在設備供應及工程施工領域具有顯著競爭優勢的企業也能夠與設計咨詢類公司一道率先參與到這場改革盛宴之中。

六、PPP風口下的典型案例與崛起公司

1、我國城市軌道交通領域首個PPP項目：北京地鐵四號線

日均客流突破百萬的黃金線路

北京地鐵 4 號線是北京市軌道交通路網中的主幹線之一，南起豐台區南四環公益西橋，途經西城區，北至海淀區安河橋北，線路全長 28.2 公里，車站總數 24 座。4 號線工程概算總投資 153億元，於 2004 年 8 月正式開工，2009 年 9 月 28 日通車試運營，目前日均客流量已超過 100 萬人次。

以特許經營為核心的公私合作範本

4號線工程投資建設分為 A、B 兩個相對獨立的部分：A 部分為洞體、車站等土建工程，投資額約為 107 億元，約占項目總投資的 70%，由北京市政府國有獨資企業京投公司成立的全資子公司四號線公司負責；B 部分為車輛、信號等設備部分，投資額約為 46 億元，約占項目總投資的 30%，由 PPP 項目公司北京京港地鐵有限公司（簡稱「京港地鐵」）負責。京港地鐵是由京投公司、香港地鐵公司和首創集團按 2:49:49 的出資比例組建。

4號線項目竣工驗收後，京港地鐵通過租賃取得四號線公司的 A 部分資產的使用權。京港地鐵負責 4 號線的運營管理、全部設施（包括 A 和 B 兩部分）的維護和除洞體外的資產更新，以及站內的商業經營，通過地鐵票款收入及站內商業經營收入回收投資並獲得合理投資收益。

30年特許經營期結束後，京港地鐵將 B 部分項目設施完好、無償地移交給市政府指定部門，將 A 部分項目設施歸還給四號線公司。

政策保障與利益風險分擔「雙保險」共築項目成功的堅實基礎

建立有力的政策保障體系

北京地鐵 4 號線 PPP 項目能夠成功實施，很大程度上得益於政府方的積極協調，為項目推進提供了全方位保障。在整個項目實施過程中，政府由以往的領導者轉變成了全程參與者和全力保障者，政府成立了由市政府副秘書長牽頭的招商領導小組；發改委主導完成了四號線 PPP 項目實施方案；交通委主導談判；京投公司在這一過程中負責具體操作和研究。

構建合理的收益分配及風險分擔機制

北京地鐵 4 號線 PPP 項目中政府方和社會投資人的順暢合作，得益於項目具有合理的收益分配機制以及有效的風險分擔機制。該項目通過票價機制和客流機制的巧妙設計，在社會投資人的經濟利益和政府方的公共利益之間找到了有效平衡點，在為社會投資人帶來合理預期收益的同時，提高了北京市軌道交通領域的管理和服務效率。

票價機制

假使4 號線運營票價實行政府定價管理，實際平均人次票價無法完全反映地鐵線路本身的運行成本和合理收益等財務特徵。因此，項目採用「測算票價」作為確定投資方運營收入的依據，同時建立了測算票價的調整機制。

以測算票價為基礎，特許經營協議中約定了相應的票價差額補償和收益分享機制，構建了票價風險的分擔機制。如果實際票價收入水平低於測算票價收入水平，市政府需就其差額給予特許經營公司補償。如果實際票價收入水平高於測算票價收入水平，特許經營公司應將其差額的 70%返還給市政府。

客流機制

票款是 4 號線實現盈利的主要收入來源，由於採用政府定價，客流量成為影響項目收益的主要因素。客流量既受特許公司服務質量的影響，也受市政府城市規劃等因素的影響，因此，需要建立一種風險共擔、收益共享的客流機制。

4 號線項目的客流機制為：當客流量連續三年低於預測客流的80%，特許經營公司可申請補償，或者放棄項目；當客流量超過預測客流時，政府分享超出預測客流量 10%以內票款收入的50%、超出客流量 10%以上的票款收入的 60%。

2、龍元建設：「中國版麥格理」的興起之路

以土建施工為營收絕對重心的長三角最大民營施工企業龍元建設於去年就開始布局公司向PPP模式轉型，欲打造PPP項目綜合管理平台。其在以下四個方面的動作顯露出成為「中國版麥格理」的勃勃野心。（麥格理集團是世界最大的專項投資、財務顧問和金融服務的供應商之一，包含基礎設施及有形資產投資基金、投資管理和專業投資解決方案三大部門）

組建國內權威PPP團隊

公司PPP 團隊成員原任職於浦東建設等公司從事BOT 等投資項目，對PPP 模式認知遠超行業平均水平，對資本市場亦有深刻認識。現階段公司已將轉型PPP模式理念由上至下全面培訓推廣，未來計劃打造國內PPP 項目管理平台，以此保障業務的承接，同時民營企業的服務意識更勝央企，這同樣有利於項目承接和投資合作。

儲備充裕的資金提升項目承接能力

龍元建設於2014年底進行定向增發，金額達到16億元，多數募集資金將用作PPP項目資本金，有望作為劣後級募集基建投資基金，配套銀行借款，藉助杠桿撬動充足現金，公司項目投資與業務承接能力將如虎添翼。隨著增發資金到位和公司PPP 品牌實力逐漸凸顯，未來公司有望發展PPP 模式自融資至運營管理全流程業務體系。

有的放矢多領域布局

PPP 項目開拓早期，龍元建設將以主要從事的房建業務為基礎，向園林/交通/市政等領域延伸，並有望通過合作與收購獲取城軌等領域建設資質和技術實力。除專業性較強、競爭激烈的環保業務外，公司將逐步實現PPP 項目的全面布局。

設立子公司擬募集100 億元基金從事PPP 業務

龍元建設於2014 年12 月完成公司全資子公司龍元明城的設立登記，注冊資本3 億元，首期出資5000 萬元，主要經營范圍為公共設施、公路、橋梁、軌道交通、水利港口設施投資，環境治理投資，衛生設施投資，文化、體育、娛樂設施等實業投資，投資管理、咨詢。龍元明城擬與各種類型社會資本合作，共同出資設立基礎設施項目產業投資基金，籌備募集100 億元投資PPP 項目。

公司從施工型企業進化為PPP項目綜合管理平台企業的好處顯而易見，收益渠道得以大大拓寬：

項目運營收益，約7-9%，通過與財政收入總量大的地方政府合作，可以獲得誠信度高且有穩定現金流和較強擔保措施。收益穩定、低風險的特徵使得公司可以把項目運營收益打包為標准化產品，還可以仿效麥格理的基礎設施投資基金發行上市。

項目管理收益，合同造價與公司經過良好規劃而降低的實際造價之間的差額。

施工利潤與資金沉澱的收益。

龍元建設近兩月分別成為了晉江市國際會展中心PPP項目第一中標候選人，以及莒縣人民政府基礎設施建設PPP項目中標候選人，並與象山縣人民政府簽署了目標規模為50億元的象山PPP投資基金。不難看出，公司在PPP領域春耕秋收的行情或將很快到來。

H. PPP項目的法律風險有哪些

一、項目立項有關法律風險ppp 項目大多為基礎設施或公共服務設施項目，需要在招募社會資本之前完成項目立項。根據國家發展和改革委員會令第11號《政府核准投資項目管理辦法》、國務院國發[2014]53號《關於發布政府核準的投資項目目錄的通知》(目前已更新至2014年本)以及項目所在地的投資項目管理辦法有關規定，立項申請涉及發改委、國土、環保、規劃等相關部門。項目立項管理分核准和備案兩種，企業投資建設政府核準的投資項目目錄內的固定資產投資項目，須按照規定報送有關項目核准機關核准;若投資建設核准目錄外的項目，實行備案管理。社會資本在投資決策之前應查明項目投資立項有關法律政策，確保項目能夠依法立項並准確預估立項工作量及投入，以便在項目投資以及與政府權利義務分配上作出相應安排。二、ppp項目識別及退出有關法律風險ppp項目識別確認由政府主導完成，但近來也出現了不少假偽ppp項目，最終使項目陷入ppp項目合規性困境，進而影響政府采購及相關優惠支持政策的落實。因此，社會資本需要核查擬投資的ppp項目識別確認結果。根據現行ppp政策規定，政府應將項目列入本級政府ppp備選項目並年度開發計劃，由本級財政部門(政府和社會資本合作中心)會同行業主管部門共同篩選確認，具體由財政部門(政府和社會資本合作中心)會同行業主管部門，開展物有所值評價工作和財政承受能力論證，通「兩個論證」後，由本級政府出具ppp項目立項批復。社會資本方應及早核查ppp項目上述識別確認文件及其有效性。此外，在ppp項目「能進能出」制度下，對於確已通過ppp項目識別的項目，社會資本方應在項目實施過程中，盡可能使項目持續滿足ppp項目各項必備特徵，以免被主管部門清出ppp項目。

I. 鼓勵民間資本參與PPP項目嗎

發改委：不得以任何名義限制民間資本參與PPP項目。

指導意見指出，鼓勵民營企業運用PPP模式盤活存量資產，持續做好民營企業PPP項目推介工作，科學合理設定社會資本方選擇標准，依法簽訂規范、有效、全面的PPP項目合同，加大民間資本PPP項目融資支持力度，提高咨詢機構的PPP業務能力，評選民間資本PPP項目典型案例，加強政府和社會資本合作誠信體系建設。

J. 財政部,發改委在PPP領域如何分工的

政府和社會資本合作(PPP)項目擬投資額邁入10萬億元台階時，如此龐大項目的管理成為焦點，而以財政部、國家發改委等部委在PPP領域間如何分工更是迫切解決的問題，7月份國務院常務會議釐清了相關部門在PPP領域分工職責後，近期兩份文件披露，PPP主推兩部門財政部和國家發改委分工逐漸清晰。
第一份文件是10月12日，財政部公布的《關於在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(下稱《公共服務領域PPP工作通知》)，旨在說清財政部門統籌負責在公共服務領域的PPP改革工作。
第二份文件是國家發改委8月底披露的《關於切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》(下稱《基礎設施PPP工作通知》)，主要闡明國家發改委統籌負責基礎設施領域的PPP推進工作。
第一財經記者通過對比兩份文件，試圖揭示兩大部委在PPP領域的分工與合作。
財政、發改分管公共服務與基礎設施
財政部和國家發改委是PPP模式的主推者，但此前兩大部委分工不明晰，而上述兩份通知則將PPP領域劃分為公共服務和基礎設施兩大類，分別由財政部和國家發改委統籌負責。
《公共服務領域PPP工作通知》明確，財政部統籌推進公共服務領域深化PPP改革工作。各級財政部門要聚焦公共服務領域。要嚴格區分公共服務項目和產業發展項目，在能源、交通運輸、市政工程、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、醫療衛生、養老、教育、科技、文化、體育、旅遊等公共服務領域深化PPP改革工作。
《基礎設施PPP工作通知》則明確，各地發展改革部門要會同有關行業主管部門等，切實做好能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業以及重大市政工程等基礎設施領域PPP推進工作。
國家發改委還列出了傳統基礎設施領域推廣PPP模式重點項目清單，涵蓋上述七大領域、百餘個項目。
目前兩部委並未就公共服務與基礎設施有明確的界定，僅從上述兩份通知來看，公共服務與基礎設施均覆蓋能源、交通運輸、水利、環保、農業、林業、市政工程七大領域。