立法決策同改革發展決策同步

1. 黨的十八大如何體現了科學立法原則

科學立法不僅包含了對立法質量的要求，也包含了完善立法、為執法司法守法提供法律依據的意蘊。科學立法本身也要求根據經濟社會發展的客觀需要及時制定、修改法律法規，不斷健全法律制度。新中國成立以後，特別是改革開放30多年來，我國的立法工作取得了舉世矚目的成就，逐步建立起了中國特色社會主義法律體系。2011年春，全國人民代表大會宣告中國特色社會主義法律體系形成，這是我國社會主義民主法制建設的重要里程碑。根據國務院新聞辦公室2011年10月27日發布的《中國特色社會主義法律體系》白皮書，截至2011年8月底，中國已制定現行憲法和有效法律共240部、行政法規706部、地方性法規8600多部，涵蓋社會關系的各個方面的法律部門已經齊全，各個法律部門中基本的、主要的法律已經制定，相應的行政法規和地方性法規比較完備，法律體系內部總體做到科學和諧統一，中國特色社會主義法律體系已經形成。在形成中國特色社會主義法律體系的基礎上，黨的十八大報告指出，要推進科學立法，完善中國特色社會主義法律體系；黨的十八屆四中全會進一步要求形成完備的法律規范體系，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。完善法律體系，需要著重做好以下幾個方面工作：

1 努力使每一項立法符合憲法精神。憲法是國家根本大法，在我國法律體系中處於核心地位。黨的十八屆四中全會要求「使每一項立法都符合憲法精神」，「健全憲法實施和監督制度」，這是對立法工作的重大要求。立法符合憲法精神，主要是要做到：（1） 一切法律法規都不得與憲法相抵觸。我國實行的是統一而又分層次的立法體制，在不同層次的法律規范中，憲法具有最高的法律效力。（2） 制定、修改法律法規要以憲法為根本依據。憲法規定了國家的根本制度，具有最大的權威性、穩定性，是制定、修改法律法規的基礎和依據。（3） 制定、修改法律法規要體現貫徹實施憲法的要求。憲法規定了一個國家的性質、公民基本權利和義務等重大問題，但要落到實處，還必須有相應的法律法規作出進一步具體規定。完善憲法相關法，健全憲法實施的法律制度，是完善法律體系的重大任務。

2 充分發揮立法的引領推動作用。法的功能和作用一般可歸納為兩個方面：一是規范功能，二是社會作用。法的規范作用和社會作用之分的觀點，是由英國新分析實證主義法學家拉茲首先提出的。立法的引領推動作用，更多或者主要體現在法的社會作用上。歷史經驗充分證明，法對行為方式的養成和社會生活的引領，具有十分重要的作用。當前，我國正處在改革發展的關鍵時期，轉變發展方式的任務相當繁重，解決社會深層次矛盾的壓力非常大，法不僅是實踐經驗的總結，更需要做好頂層設計，引領改革，推動發展。發揮立法的引領推動作用，最重要的是要做到立法決策與改革決策相銜接、相同步，做到重大改革於法有據，先立法、後行動，立法主動適應改革和經濟社會發展的需要，確保黨的路線方針政策成為社會一體遵循的法律規則，真正將法治作為治國理政的基本方式。

3 切實加強重點領域立法。按照構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系的要求，當前和今後一段時期，應當重點在完善社會主義市場經濟體制、加強民主政治建設、促進文化事業發展、保障和改善民生、推進社會治理體制創新、保護生態環境等領域，著力研究和推進立法工作。建議重點加快制定基本醫療衛生法、慈善事業法、公共圖書館法，制定、修改土壤污染防治法、大氣污染防治法、食品安全法等，引領推動相關領域改革；加強財政稅收立法，落實稅收法定原則，在2020年前，全部將國務院根據授權制定的稅收方面的行政法規制定法律；制定行政機構編製法、行政程序法、行政收費法、國家公務人員財產申報法，修改立法法、有關組織法、行政復議法、行政訴訟法等，完善國家機構設置、運行監督程序和反貪污腐敗等方面法律制度；制定公共文化服務保障法、文化產業促進法等，促進公共文化服務均等化和文化產業發展；制定社會組織法、社區矯正法、社會救助法、電信法，修改刑法、軍事設施保護法等，完善社會管理和公共安全方面的法律制度。

4 更加註重法律法規的修改完善。法律體系是動態的、發展的、開放的，它需要隨著改革開放和社會主義現代化建設的推進而不斷完善。立法工作要把握改革要求、發展變化，統籌做好立、改、廢、釋工作。及時對現有法律法規修改完善，是完善法律體系的一項重要任務。要通過法律法規修改、廢止和立法的解釋等方式，及時對現行法律法規進行補充完善，努力使法律制度適應發展變化的現實情況。要建立法律法規定期清理工作制度，適時開展法律法規清理工作。

5 積極探索法的編纂工作。法的編纂又稱法律編纂、法典編纂，是指「將現存同類法或同一部門法加以研究審查，從統一的原則出發，決定它們的存廢，對它們加以修改、補充，最終形成集中統一的、系統的法」。法的編纂有助於推動法制統一，促進法的體系完善，有助於實現法的科學化、系統化。在中國古代，唐朝《永徽律》就是在《武德律》、《貞觀律》兩部法典的基礎上編纂的；在大陸法系國家，《法國民法典》、《德國民法典》就是經過編纂而成的法典；在美國，有經過編纂而成的統一的聯邦刑法典、商法典等。目前，中國特色社會主義法律體系已經形成，可以在總結過去立法經驗，改造、統一、簡化有關同類法的基礎上，編纂《刑法典》、《民法典》、《商法典》。法典編纂的時機已經成熟，法典編纂的時代已經來臨。

2. 新形勢下加強和改進立法工作要著重把握和遵循哪些原則

在新形勢下，加強和改進立法工作，要著重把握和遵循以下重要原則：
1.堅持黨的領導。黨的領導和社會主義法治在本質上是一致的。黨的領導必須依靠社會主義法治。憲法是國家的根本大法、治國安邦的總章程，它賦予黨治國理政的責任和使命。黨章作為黨內根本大法、管黨治黨的總章程，規定黨必須在憲法和法律范圍內活動，黨員必須模範遵守國家的法律法規，它以執政黨的綱領保證憲法和法律的實施。
2.堅持人民主體地位。充分反映人民意願、充分實現人民權利、充分保障人民權益，是法治建設的題中應有之義，是新形勢下完善法律體系、加強和改進立法工作的根本目的。
3.堅持從中國國情和實際出發。法治建設和立法工作要同改革開放不斷深化和現代化建設不斷推進相適應。根據內外環境、條件和情況的發展變化，及時進行立改廢釋。汲取中華法律文化精華，吸收人類法治文明成果，借鑒國外立法有益經驗，但絕不照抄照搬。
4.堅持改革決策和立法決策相銜接。要努力把改革決策和立法決策更好地結合起來，對實踐證明行之有效的，要及時上升為法律；對實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權；對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。
5.堅持憲法的核心地位，通過完備的法律推動憲法實施。要在法治的實施、監督、保障等各方面工作中堅決維護憲法法律權威，樹立「維護憲法法律權威就是維護黨和人民共同意志的權威，捍衛憲法法律尊嚴就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現」的觀念。
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3. 要完善什麼樣的立法工作格局

加強黨對立法工作的領導，要完善黨委領導、人大主導、政府依託、各方參與的立法工作格局。黨中央領導全國立法工作、研究決定國家立法工作中的重大問題，充分發揮人大代表在發展全過程人民民主中的重要作用，做到民有所呼、我有所應。強調完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強重要領域立法，加快我國法域外適用的法律體系建設，以良法保障善治。

完善立法工作格局的意義：

發展全過程人民民主，是中國式民主的制度設計、道路選擇。做好新時代立法工作，必須准確領會、深入貫徹書記關於中國特色社會主義政治建設的重要論述，以生動鮮活的立法實踐書寫發展全過程人民民主的新篇章。

在立法工作和法治建設中，必須牢固樹立系統觀念，增強前瞻性、戰略性、統籌性、協調性，把改革發展決策同立法決策更好結合起來，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，堅持立改廢釋纂並舉，使法律體系更加科學完備、統一權威，用制度體系保證人民當家作主、堅持和發展全過程人民民主。

4. 結合材料，運用政治生活知識，指出我國立法決策與改革決策相一致是如何體現社會主義民主政治特點的

我國是人民民主專政的社會主義國家，人民當家做主是社會主義民主政治的本質和核心

1. 中國共產黨代表中國最廣大人民根本利益，立法決策堅持黨的領導，體現人民當家做主的根本要求

2. 廣泛集中民智，形成立法共識，體現黨的主張和人民意志的有機統一和社會主義民主政治的獨特優勢

3. 立法決策由人民行使國家權力的全國人民代表大會審議通過，經過法定程序上升為國家意志，體現依法治國的內在要求
   

5. 如何落實和完善地方立法權

地方立法權是憲法和法律賦予人大及其常委會的重要職權。依法積極做好地方立法工作，對於保障和促進地方經濟社會又好又快發展具有重要意義。青島市人大常委會高度重視立法工作，認真貫徹落實立法法，堅持立法同改革發展穩定重大決策緊密結合，堅持以人為本、維護社會公平正義，堅持維護國家法制統一，堅持突出地方特色，注重社會領域立法，表達、平衡和調整好各方面的利益關系。自立法法實施以來，共制定、修訂地方性法規61件，作出修改決定8件，作出廢止決定12件。一批先行先試的重要改革成果以法規的形式固定下來，一些關系城市科學發展和長遠發展的重大問題通過地方立法加以規范和明確，一些發展市場經濟過程中出現的多元利益主體的矛盾沖突、利益訴求通過地方立法加以平衡和調整。

一、堅持地方立法服務改革發展穩定大局，保障和促進經濟社會協調發展

以2000年立法法施行為標志，我市的地方立法進入了規范化、制度化、程序化的發展階段，立法理念也從注重立法數量和速度向注重立法質量和效益轉變，立法重點從突出經濟立法向更加註重社會領域立法轉變，努力使地方立法與改革發展穩定大局相適應，與經濟社會發展同步。

立法法施行10年來，我們在完善社會主義市場經濟體制、培育發展支柱產業、推進企業技術創新等方面，先後制定了促進企業技術創新、專利保護、海洋漁業管理、實施水法、實施煙草專賣法、民用建築節能等地方性法規。這些法規的制定和實施，對我市完善社會主義市場經濟體制，推進經濟結構調整，提高經濟增長質量，保障和推進青島經濟又好又快發展，發揮了重要的作用。黨的十七大以來，適應黨的指導方針的重大轉變，圍繞貫徹落實科學發展觀，我們積極推進立法重點調整，努力發揮地方立法對推動科學發展的保障和促進作用。

一是更加註重社會領域的立法，保障和促進社會主義和諧社會建設。隨著改革發展的不斷深入，一些深層次的矛盾和不同利益訴求在立法中越來越多的反映出來，通過立法解決社會矛盾、促進社會公平的要求越來越強烈。我們在繼續抓好經濟立法的同時，更加註重加強社會領域立法，充分發揮地方立法在促進社會公平、化解社會矛盾、維護社會穩定、促進經濟社會協調發展中的重要作用，加快健全完善與社會轉型、經濟轉軌相適應相融合的社會建設和社會管理的法律制度，使社會各方面的利益關系得到妥善處理，利益訴求得到統籌兼顧。例如，在健全社會保障體系方面，制定了新型農村合作醫療條例等法規；在推進社會事業發展方面，制定了學校校舍管理辦法、實施紅十字會法辦法等法規；在保障群眾基本生活方面，制定了城市供熱、城市供水、飲用水源地保護條例等法規；在特殊群體權益保護方面，制定了保障殘疾人合法權益規定、實施老年人權益保障法若干規定、實施婦女權益保障法辦法等法規；在加強社會管理方面，制定了計程車客運管理條例、停車場管理條例、森林公園管理條例等法規。

二是更加註重發揮立法對資源和生態環境的保障功能。多年來的實踐證明，通過立法將行之有效的保護措施固定下來，有利於從長遠和根本上保護資源環境。立法法實施以來，我們制定、修訂了16件資源環境保護類的法規，特別是近幾年制定的森林公園管理條例、無居民海島管理條例、海洋環境保護規定、河道管理條例等法規，貫穿了「保護優先」的理念，規定了十分嚴格的保護措施。在制定《青島市無居民海島管理條例》時，政府提交常委會審議的條例草案更多地突出了對海島的開發利用，把保護海島擺在了次要位置。初審過程中，組成人員對此紛紛提出意見。在與政府進行充分協調的基礎上，我們立足於保護生態環境、實現可持續發展，對條例的指導思想和主要內容作了重大調整，確立了「統一規劃、保護為主、限制利用」的原則，全面細致地規定了一系列的保護措施，切實保護了海洋資源和海洋環境。

三是更加註重以人為本、改善民生，切實維護好人民群眾的根本利益。我們一直把切實維護好人民群眾的根本利益放在突出位置，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。每制定一項法規，每設置一個條款，都努力堅持人民利益至上的根本原則，以確保公民、法人和其他組織的合法權益不受侵害，同時認真考慮和兼顧不同方面的利益。修訂的城市建築規劃管理辦法，將適用范圍由青島市城市規劃區擴大到各縣級市的城市規劃區，擴大了建築的日照間距，加強了批後管理，將規劃公示制度法定化。制定的實施獻血法若干規定，明確了固定采血點，規定了對獻血人員更為優惠的還血政策和相關待遇。先後兩次修訂了城市供熱條例，適當延長了供熱期限，提高了供熱溫度，明確了計費標准，對供熱單位和用戶雙方的權益、利益與責任作出了明確規定。在制定實施婦女權益保障法辦法時，明確規定了婦女政治權利、文化教育權益、勞動和社會保障權益、人身權利與財產權益、婚姻家庭權益等方面的保護。修訂的城市房產拆遷管理條例，確定以「拆遷區域新建商品住房銷售價格」作為補償標准，並規定了最低保障面積，提高了對被拆遷人的補償標准，切實維護和保障了被拆遷人的合法權益。

二、堅持突出地方特色，努力提高地方立法實效

突出地方特色，是地方立法的生命，也是我市地方立法工作長期堅持的原則。在立項、確定法規調整內容時，我們始終強調從實際出發，立足青島特色優勢，著眼於解決沿海城市經濟社會發展的突出問題，最大限度地發揮地方立法對推動沿海城市科學發展、率先發展、和諧發展的保障促進作用。

一是著力突出海洋特色。青島是一個沿海開放城市，擁有豐富的海洋資源。為推動海洋資源的可持續利用，我們先後制定了近岸海域環境保護、海岸帶規劃、海洋漁業、海域使用管理、無居民海島管理等方面的法規，初步形成了一整套保護和利用海洋資源的地方性法規體系。在制定海洋環境保護規定時，明確禁止在膠州灣沿岸新建或者擴建化工、印染、造紙、電鍍等嚴重污染項目；禁止直接向膠州灣排放工業廢水、生活污水；新建向膠州灣排放廢水的污水處理廠，必須執行國家規定的一級A標准等。

二是著力突出港口特色。青島是一座港口城市，建有中國最大的集裝箱泊位，與世界150個國家和地區的450多個港口有貿易往來，海上交通非常繁忙。為了維護海上交通安全，我們制定了海上交通安全條例，對青島港口水域交通安全、港口排污、海上應急救援、客船管理等事項作出了規范，為我市「以港興市」戰略的實施和港航業的發展提供了法制保障。

三是著力突出奧運特色。青島是一座奧運城市，2008年成功舉辦了北京奧運會、殘奧會帆船比賽。為了確保比賽的順利進行，我們經過深入調查研究，及時作出了關於成功舉辦2008年奧運會帆船比賽進一步完善法制保障工作的決定，為奧運會、殘奧會帆船比賽的成功舉辦提供了良好的法制環境。

四是著力突出文化特色。青島是一座歷史文化名城，具有鮮明的城市特色。為了規劃、建設和管理好這座城市，我們先後制定了城市建築規劃、城市風貌保護、市容和環境衛生、城市綠化、森林公園管理等方面的法規，有力地保護和延續了青島的歷史文脈。

三、堅持科學立法、民主立法，切實提高立法質量

科學立法、民主立法，是地方立法的必由之路。多年來，我們積極探索科學立法、民主立法的有效渠道、方式和措施，為不斷提高地方立法質量提供了有力保證。

一是努力構建利益訴求的表達平台，積極推進民主立法。通過座談會、聽證會、公開徵求意見、問卷調查等形式，讓各方面意見得以充分表達。如2005年對《青島市物業管理條例（草案）》、2007年對《青島市停車場管理條例（草案）》舉行了立法聽證會，讓群眾對法規中涉及的重要問題充分表達意見。在制定《青島市停車場管理條例》時，除了召開常規的座談會外，我們還專門召開了市民座談會，參加座談會的市民全部通過報名產生，保證民意表達「原汁原味」。另外，我們還建立了面向社會公開徵集立法項目制度，完善了法規草案公布制度。對與群眾密切相關的立法，更是堅持問計於民。如對市區燃放煙花爆竹是否解禁的問題，通過報紙、互聯網和發放調查問卷、城調隊入戶調查等方式，征詢了一萬余名群眾的意見，為立法決策提供了依據。實踐證明，在立法過程中構建民意表達平台，不僅能為地方性法規的修改提供很好的參考意見和建議，還能為群眾表達利益訴求提供一個重要渠道，保障了群眾的知情權、參與權和表達權，使立法過程成為釋放社會壓力的過程，有利於和諧社會的構建。同時，這個平台還使群眾在參與立法中了解立法，為以後法規的施行奠定了良好基礎，可謂一舉三得。

二是努力構建地方立法的智力支撐平台，扎實推進科學立法。我們一直認為，要搞好立法工作，理論必須先行。多年來，我們先後與中國海洋大學法學院、青島大學、青島市委黨校等大專院校聯合成立了多個課題組，如法規授權條款課題組、立法技術規范課題組、法規清理課題組等，課題組的研究成果很好地指導了立法實踐。我們還藉助知名律師事務所法律人才豐富、專業知識精通的優勢，於2004年委託島城兩家知名律師事務所起草了《青島市物業管理條例（代擬稿）》和《青島市城市房地產開發經營管理條例（代擬稿）》，兩個代擬稿以律師專注於實踐的獨特視角和專業素養，對法規的順利出台發揮了重要作用。為了彌補專業人才方面的不足，我們還與中國海洋大學合作建立了法學研究生實踐點，常年接納海洋大學的法學研究生在法制工作室實習，實現良性互補；為了彌補實踐經驗方面的不足，我們選擇了海爾集團、高校軟控等21家企業作為地方立法的企業聯系點，大部分法規尤其是經濟類法規，都要徵求各個聯系點的意見。本屆常委會在發揮專家的「智囊」作用方面，做了大量工作。如2009年，在制定《青島市海洋環境保護規定》時，充分利用青島市在海洋科研方面的優勢，組織海洋生態、海洋地質、海洋漁業等方面的專家學者，召開論證會，從海洋生態保護和海洋污染防治等方面進行了認真論證，為市人大常委會的立法決策提供了理論依據。

三是重視立、改、廢並舉，切實維護國家法制統一。在制定新法規的同時，積極對原有不適應改革發展需要的法規進行修改和廢止。如2004年根據國家實施行政許可法的要求，組織力量對地方性法規集中進行了清理審查，適時作出了關於修改單位內部治安工作條例等19件地方性法規和關於廢止基本農田保護管理辦法等8件地方性法規的決定，為全面貫徹實施行政許可法奠定了基礎。在剛剛召開的市十四屆人大常委會第20次會議上，我們又作出了關於廢止城市私有房屋管理辦法等8件地方性法規的決定。在立法法施行10年來通過的61件法規及法規性決定中，修訂、修改和廢止的法規共45件，佔到三分之二以上。

四、堅持完善立法體制和機制，不斷提高立法工作水平

堅持完善立法體制和機制，是提高立法質量的前提和基礎。我們先後制定了制定地方性法規技術規范、進一步做好地方性法規草案起草工作的意見、地方性法規草案徵求意見工作規則、年度立法計劃編制辦法、立法聽證暫行規定等規范性文件，從年度立法計劃的編制到法規的起草、論證、修改，進行了全過程規范。

一是規范了立法計劃的編制制度。凡事預則立，不預則廢。在實踐中，我們十分重視立法計劃的編制。在編制立法計劃的過程中，我們堅持體現改革發展穩定重大決策的項目優先安排，自主性、先行性立法項目優先安排，原有地方性法規與法律、行政法規不一致需要修訂或廢止的項目優先安排，地方發展迫切需要、條件比較成熟的項目優先安排。在此基礎上，我們對年度立法計劃的編制原則、編制機構和編制時間，立法計劃項目的提出、公開徵集、論證和確定，立法項目庫與年度立法計劃的銜接等內容作了明確規定，進一步規范了立法計劃的編制和執行。

二是規范了法規草案的起草制度。在法規起草工作中，組成素質高而精乾的法規起草班子，做到任務、時間、組織、責任、經費五落實。起草前認真學習和領會有關法律、法規和黨的路線方針政策，深入開展立法調查研究，全面、准確把握青島發展的實際，找准立法要解決的主要問題。不斷改進法規的起草機制，拓寬起草渠道，實行立法工作者、實際工作者、理論工作者相結合，發揮各自優勢，使理論與實踐更好地結合，更好地反映人民的利益和意志。

三是建立完善了統一審議制度。實行統一審議制度能較好地解決越權立法、法規與法律相抵觸，以及民主程序不規范、部門利益驅動，導致立法質量不高等問題，這是維護國家法制統一，提高立法質量的重要保證。實踐證明，這一制度在堅持統一審議的同時，充分發揮了法制委員會和其他專門委員會的優勢和積極性、創造性，有效地維護了國家法制統一和提高了立法質量。

四是建立了立法的協調機制。通過協調，把立法中的主要矛盾和分歧意見解決在提請常委會審議之前；通過協調，正確處理市人大常委會與市政府、市人大常委會與各區（市）人大常委會、法制委員會與其他專門委員會等三個方面的關系，共同研究和處理法規審議中遇到的問題。

五是成立法制委員會。我們於2001年設立了法制委員會，並不斷改善法制委員會委員的行業構成和知識結構。如本屆法制委員會的11名組成人員，來自高校、科研、醫療衛生、政法、工業企業、商貿企業、建設和城市、農村基層單位等各行各業；從知識結構來看，有學法律的，也有學其他專業的；從新老交替來看，新進法制委員會的9名，老委員2名。這個結構充分考慮了立法工作的需要，既體現了專業性又兼顧了廣泛性，既注重理論指導又重視實踐經驗，既體現了工作延續性也突出了工作創新性，為我市的地方立法工作提供了堅強的組織保證。

6. 凡重大改革都要有法有據，這樣做有什麼重要意義

我認為嘛，有利於按照法律程序進行，確保一切改革舉措都在法治軌道上進行。
中央要求，凡是重大改革要於法有據，需要修改法律的可以先修改法律，先立後破，有序進行。
第一，法制帶有根本性、全局性、穩定性、長期性，搞法治靠得住。在整個改革過程中都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治在改革中的推動和引領作用，確保在法治的軌道上推進改革。
第二，中國特色社會主義法律體系已經形成，我們國家和社會生活的各個方面，在總體上已經實現有法可依。現在我們現行有效的法律242件，這些絕大部分都是在改革開放之後制定的，它們是改革的重要成果，我們要十分珍惜這些法制建設的成就。當前貫徹落實十八屆三中全會的精神，首先就是要維護憲法和法律的權威，確保憲法和法律的實施。
第三，要處理好改革決策和立法決策的關系，把深化改革同完善立法有機地結合起來。先立法、後行動，在改革過程中要處理好，要做好法律的立、改、廢工作。我解釋一下。我們講立法包括法律的制定、法律的修改、法律的廢除、法律的解釋等。我們講做好法律的立、改、廢。我舉個例子，立，就是制定法律，如果說要徵收環境保護稅，就要制定環境保護稅法，這是立法。比如說修改法律，即「立、改、廢」中的「改」，取消公司最低注冊資本限制，就修改了公司法。廢除勞動教養制度，就廢除了有關勞動教養的法律規定。再比如，在中國上海自貿區調整有關法律規定的行政審批，就要得到法律的授權，要有序推進改革。

7. 法理學的課後作業，論述題：簡述立法，執法，司法，守法之間的相互關系以及與我國法制體系的關系，要求不

在新形勢下，加強和改進立法工作，要著重把握和遵循以下重要原則：

1.堅持黨的領導。黨的領導和社會主義法治在本質上是一致的。黨的領導必須依靠社會主義法治。憲法是國家的根本大法、治國安邦的總章程，它賦予黨治國理政的責任和使命。黨章作為黨內根本大法、管黨治黨的總章程，規定黨必須在憲法和法律范圍內活動，黨員必須模範遵守國家的法律法規，它以執政黨的綱領保證憲法和法律的實施。

2.堅持人民主體地位。充分反映人民意願、充分實現人民權利、充分保障人民權益，是法治建設的題中應有之義，是新形勢下完善法律體系、加強和改進立法工作的根本目的。

3.堅持從中國國情和實際出發。法治建設和立法工作要同改革開放不斷深化和現代化建設不斷推進相適應。根據內外環境、條件和情況的發展變化，及時進行立改廢釋。汲取中華法律文化精華，吸收人類法治文明成果，借鑒國外立法有益經驗，但絕不照抄照搬。

4.堅持改革決策和立法決策相銜接。要努力把改革決策和立法決策更好地結合起來，對實踐證明行之有效的，要及時上升為法律；對實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權；對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。

5.堅持憲法的核心地位，通過完備的法律推動憲法實施。要在法治的實施、監督、保障等各方面工作中堅決維護憲法法律權威，樹立「維護憲法法律權威就是維護黨和人民共同意志的權威，捍衛憲法法律尊嚴就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現」的觀念。

《決定》部署了新形勢下完善我國法律體系、加強和改進立法工作的重點任務。如加強重點領域立法，完善社會主義市場經濟法律制度、編纂民法典等；完善立法體制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用等；深入推進科學立法、民主立法，健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式等。

嚴格執法：深入推進依法行政，加快建設法治政府

法律的生命力在於實施，法律的權威也在於實施。《決定》提出，要深入推進依法行政，加快建設法治政府。《決定》明確關於法治政府的六項標准，即職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。北京大學法學院教授姜明安表示，在推進依法行政、建設法治政府的具體舉措方面，《決定》有5個亮點。

1.明確提出要完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、許可權、程序、責任法定化。這意味著今後要通過立法而不只是行政機關自己制定的「三定方案」「權力清單」等來行政，真正做到「法定職責必須為，法無授權不可為」。

2.確定重大行政決策的五項基本程序：公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確，防止一些地方和部門拍腦袋、拍胸脯、拍屁股的「三拍式決策」可能給社會公共利益及公民、法人和其他組織合法權益造成損害。

3.提出改革行政執法體制的具體措施：依事權與職能配置執法力量，推進綜合執法，理順行政強制執行和城管執法體制，嚴格執法人員持證上崗和資格管理制度，健全行政執法和刑事司法銜接機制。這對解決「釣魚執法」「臨時工執法」等問題將發揮重要作用。

4.明確對行政權力制約和監督的八種形式：黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督和輿論監督。明確對政府內部權力制約的五種具體方式：分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗和強化內部流程式控制制，嚴格防止行政權濫用。

5.具體規定政務公開的五方面范圍：決策公開、執行公開、管理公開、服務公開和結果公開。明確公開應包括六項內容：政府職能、法律依據、實施主體、職責許可權、管理流程和監督方式，以保證「公開為常態、不公開為例外」。

公正司法：提高司法公信力

《決定》提出，要保證公正司法，提高司法公信力，並對深化司法體制和工作機制改革作出新部署。

1.依法獨立公正審判。《決定》提出，公正是法治的生命線，並要求完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，建立領導幹部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度等，從體制和機制上杜絕黨政機關和領導幹部干預審判權和檢察權獨立行使的可能性。

2.優化司法職權配置。《決定》要求，完善司法體制，最高人民法院設立巡迴法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院辦理跨地區案件，改革法院案件受理制度，完善審級制度，健全內部監督制約機制等。此外，要健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制。這是首次明確提出「四機關」各司其職，互相配合、互相制約，是對我國司法管

8. 推進全面依法治國的總抓手是什麼

推進全面依法治國的總抓手是建設中國特色社會主義法治體系。這是貫穿決定全篇的一條主線，既明確了全面推進依法治國的性質和方向，又突出了全面推進依法治國的工作重點和總抓手，對全面推進依法治國具有綱舉目張的意義。

一、是向國內外鮮明宣示我們將堅定不移走中國特色社會主義法治道路。

二、是全面推進依法治國涉及很多方面，在實際工作中必須有一個總攬全局、牽引各方的總抓手，這個總抓手就是建設中國特色社會主義法治體系。

三、是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。

建設中國特色社會主義法治體系的主要任務：

法律體系必須隨著時代和實踐發展而不斷發展，必須不斷完善法律規范體系，使之與社會發展相適應。首先，不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。

要堅持立法先行，堅持立改廢釋並舉，加快完善法律、行政法規、地方性法規體系，完善包括市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程在內的社會規范體系，為全面推進依法治國提供基本遵循。

其次，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，提高立法質量和效率，以良法促進發展。發展要高質量，立法也要高質量。

要以立法高質量發展保障和促進經濟持續健康發展。再次，要加強重要領域立法，確保國家發展、重大改革於法有據，把發展改革決策同立法決策更好結合起來。加快我國法域外適用的法律體系建設，加快構建保障我國海外利益的法律體系。

9. 如何理解中國立法民主原則

群眾路線是立法的生命線。社會主義法律是人民意志和利益的體現，但如何了解和吸收人民的意志和利益、如何將人民意志和利益用法律的形式具體化和明確化呢？這就需要實實在在地在立法過程中貫徹群眾路線。忽視立法中的群眾路線，就會影響和損害人民群眾行使當家作主的權利，使社會主義民主政治建設失去很重要的內容；就會使國家立法工作失去人民群眾的監督，出現利用立法謀私、利用立法侵犯人民利益的惡劣傾向；就會造成法律制定得很多群眾卻知之甚少、法律得不到群眾的尊崇信仰、法律的制定與適用嚴重脫節等後果。

如何貫徹立法中的群眾路線？

一、充分發揮人大代表在立法中的作用

從建國後到黨的十一屆三中全會以前，我國的立法工作進展緩慢，同時，國家立法權也僅為全國人民代表大會所專屬，也即只有全國人大代表才能參與立法。適應新的歷史時期加強社會主義民主法制建設的需要，1982年憲法和幾經修改後的地方組織法分別將立法權授予全國人大常委會，省、自治區、直轄市的人大及其常委會，省、自治區人民政府所在地的市、國務院批準的較大的市和經濟特區的人大及其常委會。對權力機關的授權立法包括兩個方面，一是授予地方各級人民代表大會立法權，二是授予全國人大常委會及地方各級人大常委會立法權。授權地方人民代表大會立法可以理解，因為地方權力機關是地方人民意志的代表，可以在不違背憲法和法律的前提下，制定各地普遍遵守的行為規則。但為什麼要進一步授權各級人大常委會立法呢？彭真同志在憲法修改草案報告中對為什麼要授予全國人大常委會立法權曾這樣解釋：「我國國大人多，全國人大代表的人數不宜太少，但是人數多了，又不便於進行經常的工作。全國人大常委會是人大的常設機關，它的組成人員是人大的常務代表，人數少可以經常開會，進行繁重的立法工作和其他經常工作，所以，適當擴大常委會的職權是加強人民代表大會制度的有效方法」。[1]地方人民代表大會增設常委會也是出於這一目的。

但是，人大常委會從最初不具備立法權到可以「進行繁重的立法工作」，這一職權已不是「適當擴大」而是擴大得很大了。立法實踐也證明，十幾年來，各級人民代表大會的立法數量十分有限，而絕大多數法律、有關法律問題的決定和地方性法規都是由各級人大常委會制定的。與代表大會相比，人大常委會實際上已成為國家法律的主要制定者，其立法對促進改革開放和市場經濟建設起了積極作用。但人大常委會立法權十分寬泛並經常性地行使這一職權，又存在許多令人不安的因素。

第一，人大常委會立法，容易使法律制定後的民意代表性大打折扣。法律應當是所有人大代表對各自收集民意總和的歸納、總結和提煉。立法決策的科學化和民主化程度首先取決於決策參與者的廣泛性和代表性，在立法機關中，全體組成人員的共同參與是保證立法決策達到最佳效果的唯一途徑。而我國有立法權的各級人民代表大會代表，都是通過層層間接選舉產生的，間接選舉本身就不是充分和直接反映民意的有效方式，由間接選舉產生的代表中再選舉極少比例的代表委員（僅全國人大常委會的委員人數就不足全體代表數量的二十分之一）去進行經常性立法，顯然會使法律與廣大選民的直接願望距離更遠。而且，現在各級代表大會中普遍存在官員代表、先進人物代表、名人代表占絕對多數的傾向，由代表大會進一步選舉出的常委會組成人員中，更清一色是從各級黨政崗位上退下來的領導幹部，普通的工人代表、農民代表或者其他的群眾代表在人大常委會中幾乎不能佔有一席之地，由各級各類官員組成的常委會所制定的法律則更容易模糊甚至扭曲廣大人民群眾的真實意願。

第二，人大常委會委員立法，容易僭越和侵犯其他代表的立法權。人民代表大會作為各級國家權力機關在運作機制上區別於其他國家機關的一個根本特點，就是權力機關必須是一個不可分割的整體，必須是全體組成人員直接、平等、統一和集體行使職權所作出的決定才具有法律效力。而從全體代表中選出極少部分代表去參與立法決策就違背了上述原則，也容易導致常委會的意志與代表大會的意志不相一致。從另一方面講，在間接選舉中，下一級人大代表選出上一級人大代表，兩者之間就是另一意義上的「選民」與代表的關系，「選民」要求並信任代表在立法機關直接反映自己的意願（這一意願從理論上講應當是原始選民的意願），而代表在徵得「選民」同意之前，就無權將「選民」的授權予以讓渡和轉委託（因為每一個代表都是以自己特定的人身權與「選民」相聯系並去反映「選民」利益的，而與人身權相聯系的權利是不得單方面讓渡和轉委託的），同時，代表受「選民」委託參與立法，其意義不僅是在代「選民」行使權力，更重要的也是在履行不可推卸的義務。所以，常委會委員參與立法如果不能等質等量地反映本級代表大會的意志，如果沒有得到本級代表大會的下一級全體人大代表（作為特定選民的代表）的授權，實際上就是以犧牲和放棄本級其他多數代表的立法權為代價的。

第三，人大常委會從事經常性的立法活動，容易失去代表監督，造成立法專橫。國外的議會也設有各類常設委員會，但與中國不同的是，國外議會的常設委員會僅僅是議會的工作機構，而不能獨立行使職權，不管一院還是兩院，議會的權力是高度統一的，只有全院會議統一和集體行使權力才能作出任何有法律效力的決定。而我國的人大常委會是在代表大會閉會期間經常性獨立行使職權的機構，它的權力很大，所以有人把常委會稱為「議會中的議會」，把常委會委員稱為「代表中的代表」或「議員中的議員」。由於我國各級人大代表多是兼職的，閉會後，就要回到自己的工作崗位上，這就使得代表選出常委會委員後對他們的監督產生許多實際困難；另一方面，常委會也容易放鬆與代表的聯系，失去主動接受代表監督的自覺性。事實也是如此，各級人大常委會在立法工作中，在加強與代表的聯系、廣泛徵求代表意見等方面做得很不夠。常委會制定的許多法律，從草案的提起、草擬到常委會的討論、審議直至表決通過，同級人大代表既不知情，也不能參與其中 （僅有極個別代表能被邀列席常委會會議）。沒有代表的廣泛參與，失去代表的監督就很難保證常委會立法不偏離全體代表的意志和群眾意志的軌道，造成立法的專橫與偏頗。

雖然存在如上所述諸多弊端，但在目前情況下要改變人大常委會行使立法權這一制度顯然是行不通的。一些同志曾建議大幅度減少人大代表人數，並使人大代表專職化，從而收回常委會的立法權，使人民代表大會議會化。要落實這些想法也有許多實際困難。既要堅持和實行人大常委會立法，又要使這一立法不偏離人民意志的軌道，就必須充分發揮廣大人大代表的作用。

依據憲法和有關法律規定，人大代表作為最高國家權力機關和地方各級國家權力機關的組成人員，一項重大職責就是參與制定國家法律並模範地遵守憲法和法律，協助憲法和法律的實施。這就十分明確地揭示出了人大代表在國家法制建設中的職權、地位和作用。我國的立法權本質上屬於人民，人民群眾選出人大代表並通過人大代表將自己的意志集中起來反映到人民代表大會，再由人民代表大會通過集體表決的形式將絕大多數人的意志上升為國家意志，並以法律的形式固定下來。人大代表是將人民意志轉化為國家意志和法律意志的直接決定者，是立法活動中不可替代的主體。讓渡、放棄甚至漠視立法權，人大代表就是屍位素餐，就是對人民群眾的失職。

從另一方面講，法律的制定也必須充分吸取廣大人大代表的智慧和經驗。人大代表來自人民群眾和社會生活的各個方面，具有最廣泛的民意代表性，與人民群眾保持著最緊密的聯系；在這個基礎上，人大代表深入群眾，廣泛調查研究，將群眾的意見和要求，反映到權力機關，再將法律案拿到群眾中反復徵求意見，然後通過權力機關將群眾的共同意志上升為國家法律，才會使法律最大限度地反映人民的意志和利益，具有真正的人民性。人大代表「從群眾中來」，聽取群眾的意見，為立法活動提供可靠依據，而在法律制定後，還必須「到群眾中去」，將法律的精神在群眾中廣為宣傳，「把法律再交到人民手中」，並模範地遵守憲法和法律，協助憲法和法律的實施，這樣才會使法律深入人心，成為億萬人民群眾自覺遵守的神聖准則。

目前的實際情況是，加強權力機關組織制度的建設還面臨著許多新課題，人大代表實行兼職制度，人數很多，代表執行職務還缺乏相應的時間、物質和組織等方面的保障，這就決定了廣大代表不可能經常性地直接行使立法權。由人大常委會在閉會期間代替代表大會獨立行使立法權是不得已而為之，也是適合現階段國情的。但人大常委會行使立法權必須以代表大會全體組成人員的意志為堅實基礎，緊緊依靠廣大代表。如何有效地預防和克服常委會立法過程中潛在或已暴露的危險因素呢？答案是，常委會必須切實加強與廣大代表的聯系，充分聽取代表的意見，主動接受代表的監督。

早在1987年，六屆全國人大常委會第21次會議就討論通過了全國人大常委會加強同代表聯系的幾點意見，對聯系代表的原則、內容和方式都作了較詳盡的規定。各地方人大常委會也先後對聯系代表制度作出規定。但在立法過程中，人大常委會與代表的聯系制度基本上處於虛置狀態，使得立法活動嚴重脫離廣大代表。人大常委會是由廣大代表選舉產生後開展工作的，人大常委會與代表之間的關系就如同代表與廣大選民之間的關系。這就要求，在制定法律的每一個環節上都要主動與代表聯系，廣泛聽取代表意見，使代表雖然不直接行使立法權，但法律制定後卻反映了全體代表的意志。

但是，人大常委會聯系代表開展立法只有建立在代表廣泛聯系人民群眾的基礎上才會獲得成功。代表聯系群眾是代表制度的生命源泉。在多年的立法活動中，人大代表密切聯系群眾，作為人民群眾與立法機關之間橋梁和渠道的重要作用還遠遠沒有發揮出來。這有多方面的原因，但多層間接選舉是造成這一現狀的最重要原因。多層間接選舉使上一級代表直接面對的不是廣大選民，而是下一級人大代表，這就模糊和淡化了人民群眾與代表之間選舉與被選舉、監督與被監督的關系，弱化了代表時刻紮根群眾、體察民情、為民請命的責任感和使命感，從而削弱了法律制定後的群眾基礎和民意代表性。為此，需要改革和完善現行的選舉制度，在縣一級人大代表直接選舉的基礎上，更進一步擴大直接選舉的范圍，使省一級人大代表都由直接、差額和競爭選舉產生，這樣做必將激發起人民群眾直接表達自己意願和積極參與民主選舉的熱情，並促使廣大代表用須臾不能脫離群眾、絲毫不敢怠慢人民意願的高度責任感去對待群眾和聯系群眾，真正做人民群眾在立法機關的代言人。考慮到我國幅員遼闊、人口眾多、情況復雜，在全國實行直接選舉目前確有許多困難。但將直接選舉擴大到省一級人大代表是十分必要也是完全可行的。省一級權力機關組成人員都由直接選舉產生，就可以從根本上保證群眾路線在權力機關得到充分落實，從而保證地方立法的民主化；也可以從根本上保證全國人大代表雖然是間接選舉產生，但其群眾基礎和民意代表性卻是十分廣泛和堅實的，從而進一步保證最高立法機關制定的法律就是全體人民意志和利益的真實體現。

為貫徹立法中的群眾路線，充分發揮人大代表在立法中的作用，需要改革現行權力機關組成人員的結構。現在我國各級人大代表中官員代表太多，而真正的基層和普通群眾代表很少。與此同時，我國現行立法中的大多數都是由政府作提案人，並由政府及有關部門起草，同時又缺乏相應的立法制約和立法迴避制度，如果再交由各類官員代表或委員去討論、審議和表決通過，最後又交由政府部門去執行，這實際上就出現了立法與執法的主體集於政府和官員一身的情況。由執法者去行使實際的立法權，就很難保證出台後的法律不偏離廣大群眾的意志和利益。

法律既然是絕大多數人意志和利益的體現，就應當讓絕大多數人的代表去參與立法，在法律中表達自己的願望。為此，除了改革現行的立法提案和起草制度外，還需做兩項工作，一是改變人民代表大會組成人員狀況，切實減少官員代表數量，大幅度增加基層和普通群眾代表，二是改變常委會組成人員狀況，使常委會中不僅有一批經驗豐富、曾擔任過各種領導職務的老同志，更要吸收一批來自普通群眾和社會各界、具有較強社會活動能力和議政能力的委員。這樣，就可以在人員結構上保證全體人民在立法機關都有自己的代表，都能在立法過程中發出自己的聲音。

三、重要法律草案交由全民討論

第一、全體公民有權參與討論和創製法律是民主化立法體制的應有之義。在市場經濟快速發展、利益關系日益多元化的社會，僅僅依靠民選的立法代表已經越來越難以反映各種不同的利益需要，而公眾的直接參與則可以彌補代議機關在反映民意方面不夠充分的缺陷。將一些與全體公民切身利益休戚相關的重要法律交由「全國討論」或實行「全民公決」方能生效，是許多國家的憲法規定。美國、俄羅斯、法國、瑞士等國都實行這一制度，使全民討論或全民公決製成為重要法律制定的必經程序，以保證公民直接行使立法權。

第二、全民參與立法與馬克思主義立法思想也相符合。馬克思說：「應當使法律成為人民意志的自覺表現」，「它應當同人民的意志一起產生並由人民的意志所創立」。[2]這就強調，法律應當是人民群眾自覺和真實地表達自己意志的結果；法律創制的全部過程，就是反復聽取群眾意見，將群眾意見逐步歸納和抽象出來，經過法定程序上升為人民共同意志的過程。列寧則進一步指出，立法要依靠人民群眾，「意味著使每一個群眾代表、每一個公民都能參加國家法律的討論。」[3]毛澤東同志對全民參與立法也作了充分肯定，並在總結「五四憲法」制定過程的經驗時對這一民主立法方法作了科學概括，提出「制定法律」要由全國人民討論，使中央的意見和全國人民「意見相結合」，並強調指出：「過去我們採用了這個方法，今後也要如此。一切重要的立法都要採用這個方法。」[4]可見，毛澤東同志早在領導制定「五四憲法」時，就把自己提出的「從群眾中來，到群眾中去」的群眾路線的工作方法創造性地運用於立法實踐了，這對今天的社會主義法制建設仍然具有重要的指導意義。

第三、將重要法律草案交由全民討論有以下好處：一是有利於人民群眾直接行使當家作主權利，參與管理國家事務。立法權是國家的最高決策權，人民群眾參與討論法律，就是參與行使國家最高決策權。二是有利於法律更好地反映人民的意願和要求，有利於加強人民群眾對國家立法工作的監督。三是有利於人民群眾接受並自覺遵守法律。徵求意見的過程，就是進行普法教育、提高全社會法律意識和法制觀念的過程。人民群眾是法律的積極創制者，也必然是法律的忠實守護者。

現在，立法的數量與規模已相當龐大，我們試圖用法律調整的范圍已觸及國家和社會生活的各個領域。但是，只要我們用人民利益至上的觀念，用民主、公正、平等、效率等法律所應具備的基本價值觀念去考察和審視這些法律，就會發現其中為數不少的一部分存在擴大和保護部門利益、規避部門責任和義務、限制甚至侵犯和剝奪公民的個體權利和利益的現象。這樣的法律非但不能得到人民群眾的崇尚信仰和自覺遵守，相反卻會損害社會主義法律的權威與尊嚴，阻礙和破壞依法治國方略的順利開展。

要使法律切實反映和保護人民利益，必須牢固樹立以民為本的立法思想，讓人民群眾真正做制定法律的主人。在既往的立法程序中，存在片面追求立法速度和數量，片面依賴和遷就實際部門、執法部門和管理部門立法主張的問題。而對執法相對人、管理相對人的意見和要求聽取不夠；存在關門立法、片面依賴各機關相互協調和制約、甚至出現利用立法爭權奪利的問題，而對立法透明、允許人民群眾對立法提出批評意見，加強人民群眾對立法進行外部監督做得不夠。

我國有幾千年的封建專制傳統，人治觀念、官本位思想和官方權力無限擴張並凌駕於公民個體權利之上的因素根深蒂固。法律是用來「保民」還是「治民」、「治民」還是「治吏」必將是當前和今後相當長時間內立法領域中一對十分尖銳的矛盾，如何堅決和正確地處理好這一立法中的矛盾事關社會主義法律能否具有真正的人民性及依法治國事業的成敗得失。為此，我們需要對已經制定的法律做全面的回顧與檢視，將它們交給群眾廣泛討論，讓群眾去給法律評價和打分。對人民群眾不滿意的規定要及時刪除和修改，對「法外」人民群眾的正當權益要及時肯定和補充進去。用這樣實是求是的態度和方法對待已經制定的法律，不僅會使這些法律充分反映人民利益，而且會對全社會進行一次生動的普法教育，從而極大地促進法律制定後的順利實施。

全國人大及其常委會將重要法律草案交由全民討論已有不少先例，而且隨著經濟的發展和國家民主化步伐的加快，不少重要法律都將要交由全民討論。國務院及其部門、有立法權的地方人大及其常委會和地方政府已成為國家立法主體的重要組成部分，而且近年來它們的立法活動十分積極活躍，所立法律數量已佔國家法律的絕大多數。但在它們制定和出台的過程中，向人民群眾徵求意見的事例卻十分鮮見，這就不能不使人對它們的質量，對它們反映和保護人民群眾利益的程度產生懷疑。

在沒有建立完備的違憲審查機制的狀況下，要對各類行政立法和地方立法進行有效監督將是十分棘手的問題，即便設立一種官方的審查機制，其工作量的紛繁和復雜也將是令人難以想像的。因此，要成功地對立法進行監督，我們不能不將目光投向人民群眾。為保證行政立法和地方立法不偏離人民利益的軌道，必須讓人民群眾參與立法，加強人民群眾對立法的監督。全國人大及其常委會可以將法律交由人民群眾討論，國務院和地方人大及其常委會則更有必要將行政法規和地方性法規交由人民群眾討論。行政法規和地方性法規都是憲法和法律內容的具體化，與人民群眾更為接近。在特定的領域、特定的區域，向人民群眾特別是向法規調整相對人徵求意見，也將更具體、更便於操作。行政立法和地方立法一旦面向人民，就會不僅將政府部門的權利明確化、具體化，更必須將政府部門的義務和法律責任明確化和具體化；不僅將公民、法人和其他社會組織的義務和責任明確化、具體化，更要將他們的權利明確化、具體化；不僅強調政府對社會的管理職能，更要強調管理職能本質上是一種服務職能，強調人民群眾在政府面前的平等，尊嚴以及對政府的監督權。

四、立法過程公開化

列寧曾經指出：「廣泛民主原則，要包含兩個必要條件，第一，完全的公開性；……沒有公開而來談民主是很可笑的。」[5]強調公開性，目的是使人民能夠了解和參與。貫徹立法中的群眾路線，讓群眾參與立法，一個前提條件，就是要求立法過程公開化。公開是知情的前提。制定法律的過程是充分發揚民主、在民主基礎上科學地集中人民意志的過程。而立法的民主化和科學化必須以立法的公開化做保證。公開立法過程，人民群眾和社會各方面才得以了解情況和廣泛發表意見，立法機關才得以廣聽博納，集思廣益。

在西方一些立法制度比較完善的國家對立法民主原則的落實，總是與立法過程的公開相聯系的。[6]不僅法律草案的擬制和審議公開，法律草案的表決也公開。有的國家規定，擬定法律法規必須用公告的方式刊登消息，就法律法規名稱，制定機關、立法意圖及主要內容公布於眾，並給予民眾特別是法律法規調整的相對人通過書面或口頭方式表達異議的機會。如美國行政程序法規定，聯邦各部制定規章的建議必須用通行方式刊登於《聯邦登記》上，然後，行政機關必須給利害關系人提供機會，讓他們提供書面材料、書面意見或者辯詞，通過以上的方式讓他們參與制定規章的程序；同時，他們所提出的問題，行政機關都應當考慮。[7]

公開法律草案的擬制過程，目的是將法律從制定之初就納入民主程序，征尋並認真考慮民眾意見。在對法律草案的審議過程中，有些國家對議員在立法會議上的發言都詳細記錄在案，並在立法機關的公報上發表，即便在對法律草案的表決中，西方議會也要公開化，表決有時採用唱名表決，記錄在案，可供公民查閱，也可公布誰投了贊成票可反對票。將表決者的姓名與投票情況公開，使選民知道他們所選出的議員是在代表了他們的意願。[8]為使公眾盡可能快與多地知道立法機關開會議事的情況，有的國家還專門規定允許對之進行客觀公正的報道。如奧地利憲法第33條規定，如實報道國民議會公開會議及其下設委員會活動，一概不受追究。德國憲法規定，對聯幫議院及其委員會的公開會議作真實而准確的報道，不得因而引起任何責任。許多國家都用電台或電視台對議會的辯論進行實況轉播。[9]

十一屆三中全會以來，黨和國家的政治生活向民主化邁出了重要步伐。民主化的一個重要標志就是將黨和國家的一些重大決策、重大活動公開化，讓廣大黨員和億萬人民群眾了解情況。而立法權是國家最高決策權，立法活動是國家政治生活的重要組成部分，將立法活動公開化就是國家政治生活民主化的重要內容。黨的十五大和十六大報告都強調，要把改革和發展的重大決策同立法結合起來。逐步形成深入了解民情，充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制，推進決策科學化、民主化，提高決策水平和工作效率。這就意味著，立法決策與改革和發展的決策息息相關，而立法機制的民主化程度又直接決定了立法決策的水平和效率，並反過來影響改革和發展的成敗得失。

為保證立法決策民主化，首先要公開立法過程。在我國，人民代表大會會議及其常委會會議都公開舉行，允許新聞單位公開廣泛報道。人大及其常委會的立法活動就是新聞單位報道的一項重要內容。憲法和人民代表大會組織法都規定了立法機關組成人員的言論免責權和人身特別保護權，一個重要目的就是要保證他們能夠充分自由地發表意見，包括對立法工作發表不同意見，有助於在立法過程中百家爭鳴、集思廣益。而人大代表的立法意見必須通過新聞媒介公諸於眾，才能使人民群眾了解情況、辨別取捨和積極參與立法。人大及其常委會立法活動的公開程度、新聞單位對立法活動作實質性和深度報道的程度，直接影響了人民群眾對法律情況的了解和參與，影響了法律制定後的生命力。

現在，立法活動中存在的一個重要問題就是公開化不夠。一部法律從法律案的提出到法律草案的審議和表決通過，人民群眾能夠了解的信息十分有限。僅就全國人大常委會的立法活動來說，從委員長會議的舉行到常委會會議的召開，從法律草案的交付審議到常委會的一審、二審、三審和表決通過，能見諸新聞媒體的絕大多數只是一些簡短得有些乏味的消息，即便登載委員們的討論意見，也基本是肯定的意見，片言只語，了無新意。至於國務院及其部門制定的行政法規和規章，它們醞釀、討論、形成的過程，人民群眾則幾乎一無所知，更談不上發表意見。同樣地，紛繁復雜的地方立法也存在這個問題，甚至一些省級人大常委會通過地方性法規後，不經過多方協調，就遲遲不能在一省的黨報上刊登。立法活動脫離群眾，就會使人民群眾漠視立法，對法律缺乏起碼的內心認同。

造成這一現象的原因有兩個方面，一是立法公開化沒有制度保障。長期以來，我們習慣了主要靠機關和部門立法，雖然將群眾路線作為一項重要立法原則，但對如何切實貫徹群眾路線卻缺乏方方面面的考慮；在立法活動的報道中，新聞審查過多，尤其是對立法中不同意見的報道過於謹慎，將大膽報道立法過程中不同意見甚至相反意見與維護安定團結的局面和黨的宣傳方針對立起來；立法機關沒有獨立的輿論陣地；對立法工作的宣傳，還沒有被提到對國家最高決策工作宣傳的應有位置上，有關部門對國家經常化的立法活動沒有制定統一和足夠的宣傳報道制度。二是新聞媒體在立法報道中沒有發揮應有作用。在具體工作中表現為突擊性、任務性的報道多，經常性、自覺性的報道少；程序性、結論性的報道多，充分反映立法機關貫徹民主集中制的鮮活報道少；宣傳方式單調，人大知識和法律知識的差錯時有發生。不少從事人大報道的新聞工作者對宣傳立法活動沒有興趣和積極性，每次召開人大常委會會議，他們只例行公事地去聽一聽，寫一則簡單消息，而常委會分組討論和審議法律草案時，委員們的精彩發言和各種不同意見，記者卻很少堅持聽會並努力去作一些深入的實質性立法報道了。可見，要真正實現立法公開化，還有許多工作要做，要從觀念上充分認識到，沒有立法公開化，法律制定後就不會產生預期效益；要將立法公開化納入制度化軌道；要努力培養一支既熟悉法律又懂新聞的穩定的專業化的立法新聞采編隊伍。

10. 怎樣實現立法和改革決策相銜接

十一屆三中全會以來，我們黨堅持「黨必須在憲法和法律范圍內活動」這一根本准則，在黨內法規制度建設方面取得了重要進展，形成了以黨章為核心，以健全黨的組織、調整黨的活動、規范黨員行為、保障黨員權利、維護黨的紀律、發展黨內民主、加強黨內監督等方面的法規制度為基本內容的黨內法規制度體系。但是，黨內法規制定工作中也出現了一些與國家立法不協調的情況和問題，主要表現在：（一）黨內法規工作部門與國家立法部門之間缺乏溝通協調的工作機制和制度，導致有的黨內法規與國家法律銜接不夠，在黨內規范與法律規范之間出現調整斷層和空檔。比如，紀檢機關辦案中調取的證據，因其法律效力未得到刑事訴訟法的確認，往往需要司法機關重新調查取證，進行所謂的「證據轉換」，導致有些案件在移交司法機關過程中，當事人乘機翻供，給案件查處工作造成很大幹擾。（二）有的黨內法規與國家法律相抵觸，不符合法制統一的要求，不利於維護黨內法規的嚴肅性。（三）為了效率和便捷，對於一些本應由國家法律進行調整和規范的關系、行為和事項，以黨內法規的形式進行調整和規范，以致未能實現當初的制定目的。比如，領導幹部財產申報問題，目前主要以黨內法規的形式作出規定，但是，財產申報的核實涉及對金融機構和其他相關機構的查詢，對申報不實的財產黨內法規又無法作出具有法律意義的處理，導致這一制度未能充分發揮對領導幹部廉潔從政情況的監督作用。 實現黨內法規與國家立法相協調，筆者認為，當前應做好以下幾方面的工作。 （一）建立黨內法規工作部門與國家立法部門之間溝通協調的工作機制和制度。通過建立黨內法規工作部門與人大法規部門、政府法制部門之間定期溝通協調的工作機制和制度，共同研究需要雙方互相協作配合解決的重要問題，共同開展對需要黨內法規和國家法律雙重調整的重大問題的立法調研和論證，交流和借鑒各自在立法工作中的技術和經驗，保證黨內法規制定工作與國家立法工作之間的銜接與照應。當前，需要進一步健全完善黨的大政方針的制定、立法建議的提出、重要幹部的推薦等方面的程序制度，依法規范黨的執政行為，進一步提高黨的依法執政能力；進一步鞏固和確認黨的總攬全局、協調各方的地位，規范黨委與同級人大、政府、政協、司法機關之間的關系；進一步完善反腐倡廉工作的領導體制和工作制度，將中央確定的反腐敗工作方針、領導體制、工作格局以及政策措施法定化、程序化。 （二）健全完善黨內法規的制定程序。適應黨內法規制度建設不斷發展的需要，及時修訂《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，完善黨內法規制定許可權制度，明確有關黨組織制定黨內法規的許可權范圍，明確規定涉及黨的性質和任務、組織和職權、團結和統一、建設和發展等黨內重大問題的，必須由中央作出規定；明確黨內懲戒性規定的制定主體，規定省級以上黨組織和中央才有權制定關於黨員和黨組織紀律處分和組織處理的懲戒性規定，嚴格規范黨內懲戒行為，切實保障黨員民主權利；建立黨內法規法核制度，對出台的每一項黨內法規的合憲性、合法性、規范性進行嚴格審查和把關；完善黨內法規起草過程中的徵求意見工作，對於涉及黨的重大政策、黨內重大決策、黨員重大權益等事項的，要在一定范圍徵求意見，必要時向全黨徵求意見，以保證黨內法規充分反映和體現廣大黨員和各級黨組織的意志。 （三）進一步加強黨內法規的實施評價、備案審查和法規清理工作。近年來，黨中央在印發重要黨內法規的通知中，大都要求各地區、各部門對於貫徹實施黨內法規過程中的問題和建議，要及時向黨中央報告。這實際上屬於黨內法規的實施評價問題。一部黨內法規內容是否完備、措施是否可行、程序是否嚴密、能否實現制定的目的、能否與國家立法互相補充和促進，最終要通過付諸實施來檢驗。為此，必須加強黨內法規實施評價工作，組織專門力量定期對黨內法規實施成效和存在問題進行檢查和調研，考察和評價黨內法規核心條款的遵守情況和執行效果，及時發現黨內法規在制度設計、規范內容、制定技術以及與國家立法配合銜接等方面存在的問題，積累工作經驗，提高黨內法規出台的質量。