地震立法

A. 四川地震給中國政治上有什麼影響

根據中國主要媒體的報道，到5月14日凌晨（巴黎時間），在四川地震中已經有高大12000人喪生，27000多受到治療，以及9000多人被掩埋，6000多人失蹤，在地震中心區域還無法靠近。只有少量的中國空軍達到，組織當地生還者自救。這次地震是中國30年來最大規模的地震，在成都，西安，北京，上海，香港均出現了震感。成都城市群受到了嚴重破壞。農村，以及山區零散居住的居民，現在還沒有統計出具體的傷亡。僅僅縣城以及鄉鎮的傷亡數據，已經十分巨大。 這次四川地震，對中國，以及國際的影響比較有限，但是可能在縱深領域，還有比較深遠的影響。

從政治方面開觀察，這次地震後，因為中國政府是屬於中央行省制度的，中央集權國家（相對美國的聯邦制度），在組織和快速反映等方面來分析，比較理想的發揮了中央集權組織的嚴密組織性的特徵。相對美國風暴襲擊的經驗來看，在第一時間組織和調集人力和資源，相對具有很大優勢。即使在地震後30小時都無法進入的北川縣地區來看，生還者被地方政府組織，進行了搶救和自保等組織功能。相對美國颶風，美國地方政府呈現出比較微弱的組織性和自我恢復性。另外一個重要原因是，是因為地震中心地帶民族雖然為少數民族，但是並不同於美國的多元文化多種族社會，相對來說，對於自我組織方面有比較強的意願和目的性。而此次動用了軍隊和預備役，已經國家總理到達現場等中央行省制度所特有的組織特徵來觀察，出現了國家緊急狀態中的特別帶權。及中央權利暫時代理管理某一行省的行政權。這也是和中央行省制度符合的特徵。中央政府成為主要的職能權力機關，在災害後代替地方政府行使組織權和行政權。更要注意的是，中央政府具有三個地方政府不具備的權利，就是軍權，立法權和外交權。（美國聯邦制度僅多軍權和外交權）。四川地震對於國際人道主義救援的需求必然通過外交權來實現，而軍隊是國家組織中必然要動用的國家暴力機關。重要首先使用了成都軍區的（及中國第15集團軍）軍隊。也是駐守中國西南方面的集團軍。但是對於這樣的自然災害後，戰爭的可能性增大。雖然有國際輿論，以及國際外交制衡，但是一般行政學意義上來講，大規模自然災害發生後，是最容易受到外國入侵的時候。而大規模集結軍隊，會打亂戰略部署，提高發生戰爭的幾率。所以在動用的規模和人員上，有很多思考，首先在台灣大選完後，親中國的中國國民黨重新執政，中國國民黨也在地震後發表了聲明要幫助中國大陸，這樣，中央政府就調集了南京軍區的飛機來支援，而非動用成都軍區的飛機。成都軍區的主要方向還是印度方向。而新疆軍區沒有出現調派，一個因為非常狀態需要嚴密監視，二是受災地方遠離新疆和東北，所以這些集團軍沒有參與直接的救助。中央政府啟動了戰備物資。中央從西安的戰略物資儲備庫調用了戰略儲備，是符合戰略儲備的目的的，戰略儲備一般在非常狀態下使用，及受到核攻擊，受到大規模不可抗力的打擊（海嘯，山崩，洪水，颶風），以及戰爭時期的戰略應對等。相對來講，我國戰略儲備用於民生方面的還比較少。尤其是帳篷。因為中國居民大部分並不習慣露營。相對於美國居民，在這方面的個人准備有很大差別。而非常狀態下的應急准備也很缺乏。比如水和食品等。相對於個人來說，中國居民尤其是非都市居民，基本沒有地震災害意識，而更多的是水災意識。戰略資源儲備方面，原材料比較多，缺乏民生站落儲備，加上2008年初的中國南方大雪，戰略資源儲備在一定程度上並沒有恢復到比較高的水平。

從經濟方面，美國美林銀行已經估計，地震不會對中國經濟造成大的影響。對於這個分析，是客觀的。因為僅僅四川下屬的行政單位受到巨大毀滅性沖擊，而成都本身並無大的影響，在地震平息後，生產會逐步恢復。而就大的方面來講，中國發達地區未受影響。而證券市場也出現了小幅度調整，而非震盪，可見地震對經濟的影響十分有限。而災後重建，以及災後的個中事宜也反映在股市上。水泥和鋼鐵的企業都有所上揚，而保險類和金融類走低，是符合地震對經濟形象的規律的。上海的在地震30小時後上證在中國人民銀行調整准備金利率的情況下有所上揚，反映了經濟界對中央政府的組織表示肯定，以及預期重建的種種因素。另外從慈善和人道方面，表現出中國的國力上升應有的特徵。中央財政的直接資助，以及香港特別行政區和社會的資助，總金額已經達到14億人民幣，而後續的資金救助將陸續到達。而這次捐贈不同於往的是，中國社會的捐贈數量巨大，表現出中國居民在經濟方面的災害承受能力增強。由於道路運輸不通常，導致短時期內，地震區域的通貨膨脹，是可以預期的，在中央物資到達後，以及慈善基金陸續的輸送，區域性的通貨膨脹將會消失，四川會出現短暫的物價上漲，而後刺激物流和建築業恢復。

外交方面的影響，交前一段時間奧運抵制風波後，因為自然災害引起的人道關注將會取代西藏問題成為世界關注的要點，而北京奧運會占據國際輿論高點，人道主義關注將和對北京的同情的將取代對抗的形式，各國將調整對北京的態度，而後一改前段時間的態度而從新轉而支持北京奧運。德國態度已經軟化，而法國做為傳統的中國友邦，將可能不再重提西藏，戰略中心重新傾斜到中國方面，返回到希拉克政權時代的狀態，已經法國的醫生無國界組織，已經到達災區，表現了諾貝爾和平獎醫生組織應該有的國際主義精神，也是在12小時內最早反應行動的外國組織。波蘭已經轉變態度，此前抵制的態度也有所變化。日本在地震前已經表達了支持的態度，而地震後，及表達了正常的人道主義關注和援助，都是可以明確看到的。美國作為傳統的競爭對手，也表達了應有的立場和援助。而一直支持北京奧運的美國，在地震後也表態了對zd的反對態度。而這次自然災害相對於政治動亂，中國政府並沒有封鎖消息，交美國以及歐盟給於肯定，並承諾援助和支持。但是最新的中國新聞發布上，中國暫時拒絕外國救援人員前往地震區域，因為道路通行的困難。但平不決絕人道主義支持和資金援助。此做法引起一些猜測。外媒體猜測可能是傷亡巨大，無發完全透露，以及相關次生災害威脅到中國國家機密等。這些猜測可以理解，但是大體上並不屬實。傷亡數字已經准確到個人。而由個大媒體各自采訪並了解發布，可見傷亡數字准確，傷亡巨大。而就地震位置上來講，山區的一般城鎮並無可能有中國的國家機密。而就個方評論來看，客觀而公正，表現出統一的人道主義關注和同情。對於人道主義的關切和同情的心情，中央政府反映略有遲緩，沒有表現出相對的回應，也無國家聲明等。而對於國際救援人員的往來，應該給予精神的上的肯定，並妥善給於發揮的空間。這些方面的外交努力，以及聯合國方面，緊急召集會議和發表國家聲明，顯的特別重要。

個人方面，面對自然災害，以及對民眾情緒方面的影響也很突出，網路成為散布流言的途徑，而國家電視台和廣播都發揮了信息傳播的功能。群眾情緒良好。而就災區出現的短暫通貨膨脹，是情理之中的事情。個人方面應該對中央行省國家的組織結構有比較大信心。社會個人方面的救助十分踴躍，和民族主義和國力提升有較大關系。

B. 《地質災害防治條例》的立法背景

近年來，地質災害已經成為我國的主要災害之一，每年造成近1000人死亡，經濟損失高達幾十億元。為防治地質災害，避免和減輕地質災害造成的損失，維護人民生命和財產安全，促進經濟和社會的可持續發展，2003年11月19日國務院第29次常務會議通過了《地質災害防治條例》，2003年11月24日溫家寶總理簽發國務院第394號令，予以公布，自2004年3月1日起施行。關於《地質災害防治條例》的立法背景，說明如下：

一、立法的必要性和緊迫性

學術上地質災害的定義較多，但歸納起來主要有4種。一是地質災害是地質環境的一種變異現象；二是直接或間接惡化環境、降低環境質量，危害人類和生物圈發展的地質事件，如地震、地裂縫、崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷和地面沉降等；三是地質災害是指那些對人類生命財產安全造成危害和潛在威脅的自然和人為地質作用（現象）；四是在自然和人為因素的作用和影響下形成的，對人類生命財產、環境造成損失的地質作用（現象），按致災速度可分為突變性和緩變性兩大類，前者如崩塌、滑坡、泥石流等，後者如水土流失、土地沙漠化等。按致災地質作用和發生處所進行劃分，常見地質災害共有12類、48種，它們是：①地殼活動災害，如地震、火山、斷層錯動等；②斜坡岩土體運動災害，如崩塌、滑坡、泥石流等；③地面變形災害，如地面塌陷，地面沉降，地面開裂等；④礦山和地下工程災害，如煤層自燃、洞井塌方、冒頂等；⑤城市地質災害，如建築地基和基坑變形、垃圾堆積等；⑥河、湖、水庫災害，如塌岸、淤積等；⑦海岸帶災害；如海平面升降、海水入侵等；⑧海洋地質災害，如水下滑坡等；⑨特殊岩土災害，如黃土濕陷、沙土液化等；⑩土地退化災害，如水土流失、土地沙漠化等；⑩水土污染和地球化學異常，如水污染、地方病等；⑩水源枯竭災害，如泉水干、地下含水層疏干。國外對地質災害的定義也不盡相同，其英文表達為「geological disasters」和「geological hazards」，日本和美國的地質災害概念都包括地震和火山。而從我國目前管理體制的現狀和災害的主要危害，將地質災害定義為《條例》中的概念是符合科學和實際的。因此本條例規定地質災害包括自然因素或者人為活動引發的危害人民生命和財產安全的山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫、地面沉降等與地質作用有關的災害。

我國地質構造復雜、地形地貌起伏變化大，由地丘陵占國土面積的65%，重慶、四川、雲南、貴州等省（市）達90%；季風氣候造成降雨在空間時間上分布不均。特別是近年來，氣候異常，加之人類不合理的工程活動，使我國成為世界上地質災害最為嚴重的國家之一，尤其是崩塌、滑坡和泥石流等災害最為頻繁。崩塌、滑坡和泥石流的分布范圍占國土面積的44.8%，其中又以西南、西北地區最為嚴重，年均1000多人死亡，經濟損失巨大。

據統計，當前地質災害已成為造成我國人員傷亡的主要災害。20世紀90年代以來，全國每年因各類地質災害造成的人員傷亡有逐年增加的趨勢（1990年278人、1991年470人、1992年300人、1993年432人、1994年382人、1995年1230人、1996年1029人、1997年1111人、1998年1753人、1999年1021人、2000年1102人、2001年788人、2002年853人、2003年743人），經濟損失年均高達上百億元。

黨和國家對地質災害防治工作歷來十分關注。江澤民同志在2001年和2002年中央人口資源環境工作座談會上強調「切實做好地質災害防治工作」和「全面加強地質災害的監測預防，繼續做好三峽庫區等重點地區地質災害防治工作」。朱鎔基同志於2001年7月在三峽移民對口支援會議上指出「三峽庫區地質災害隱患較多，絕不可以掉以輕心。加強對崩滑體等地質災害的監測和治理，刻不容緩，必須在水庫蓄水前抓緊治理」，並決定從三峽建設資金中拿出40億元用2年的時間，在2003年水庫蓄水前治理三峽庫區的地質災害。目前，三峽庫區地質災害治理工程階段驗收工作已經完成，同時庫區地質災害監測預警工程也已經進入實施階段，庫區175米水位線的三期地質災害防治規劃正在編制。溫家寶同志也多次對全國地質災害防治工作作過批示。2003年7月湖北省秭歸縣千家坪發生滑坡後，曾培炎副總理親赴滑坡現場，看望災區幹部群眾，部署地質災害防治工作。2001年5月12日，國務院辦公廳轉發了《國土資源部、建設部關於加強地質災害防治工作意見的通知》（國辦發〔2001〕35號）。《通知》要求各地區、各有關部門高度重視，建立健全地質災害防治工作責任制，加強監測，建立地質災害預警系統，排查隱患，制定地質災害防治規劃，加強監督，加大地質災害防治工作執法力度，安排資金，保證地質災害防治工作需要，加強宣傳，提高幹部群眾的防災意識。針對2003年四川、貴州等地發生的災害，國務院辦公廳向各省、自治區、直轄市人民政府和有關部委、直屬機構發出《關於加強汛期地質災害防治工作的緊急通知》（國辦發明電〔2003〕29號）。《通知》要求各部門加強協作，做好雨情、水情測報工作；加強監測，做好地質災害預警工作；編制預案，妥善安置受災群眾；依法管理，嚴格執行地質災害防治法規；加強調查，抓緊制定地質災害防治規劃；加強領導，落實責任。近幾年來，國務院領導每年就地質災害防治工作給國土資源部的批示達20餘件，這充分體現了黨和國家對地質災害防治工作的高度重視。

1998年國土資源部組建後，始終將地質災害防治作為部的工作重點之一，進一步加強了調查、監測和評價工作，僅在國土資源大調查中部署開展的受地質災害威脅較嚴重的400個縣（市）的地質災害調查與區劃工作中，就已查出4萬余處地質災害隱患點。根據國務院領導批示和地方人民政府請求，每年汛期，國土資源部都組織專家分赴地質災害較嚴重的地區進行巡查檢查，指導群測群防網路、監測預警和防災救災工作。實踐證明，做好地質災害調查、評價、規劃、監測、預報和防禦工作，是實現地質工作根本轉變，使地質工作更好地為經濟建設、社會發展服務，更好地與地方經濟相結合的具體表現。據統計，1998年以來，由於各地、各級國土資源部門成功預測、預報地質災害，至少避免了數萬人的傷亡。例如，2001年10月2日四川省涼山彝族自治州美姑縣糧食局所在地出現滑坡活動徵兆，縣政府及有關部門即刻帶領專業技術人員前往現場查看，果斷作出在10月2日20時前將所有人員及貴重財產全部撤離危險區的決定。由於報警及時，決策果斷，措施得當，行動迅速，在10月3日滑坡發生時成功地避免了15戶50餘人的傷亡。2001年，新疆維吾爾自治區國土資源廳通過組織實施新源、鞏留兩縣的地質災害調查與區劃，共發現地質災害點600餘處，建議搬遷居民320戶2000多人。

然而，目前我國地質災害防治工作中還存在許多問題，其中最為突出的是法律不健全，從而帶來一系列問題：一是地質災害防治工作缺乏統一規劃，各自為政、工作交叉，低水平重復工作的同時留下大量空白區，造成人力、財力的嚴重浪費；二是不少部門、單位及個人，不能正確處理長遠利益與眼前利益、自身利益和社會公眾利益的關系，在生產活動、工程建設時不採取地質災害預防措施，造成了人員傷亡、經濟損失的嚴重後果；三是在社會主義市場經濟體制下，政府及其有關部門在地質災害防治方面的責權、企事業單位及公民在地質災害防治中的權利與義務均不夠明確。四是地質災害防災應急反應能力不足，地質災害防治資金投入嚴重缺乏，許多措施強制性不夠，不能落到實處。

1999年3月，國土資源部頒布實施了《地質災害防治管理辦法》（國土資源部令第4號），為規范地質災害的管理，減少人員傷亡和財產損失起到了積極作用，但本身有其局限性。從幾年的實踐來看，有許多方面需要補充和完善。河北、湖北、湖南、四川、雲南、甘肅、新疆等省（區）頒發實施的《地質環境管理條例》和山西省、吉林省的《地質災害防治管理條例》表明，只有通過立法才能有效規范人類工程活動，明確政府、單位、公民的權利和義務，最大限度地避免和減輕地質災害損失，所以制定《地質災害防治條例》已成為目前地質災害防治工作最為緊迫的任務。

二、立法的指導思想

立法的指導思想是：保障在國土開發、資源開發、工農業建設等經濟活動中，合理利用和改造地質環境，加強地質環境的保護、防治地質災害、減輕災害損失、保障人民生命財產安全，促進經濟的可持續發展和社會進步、實現經濟效益、社會效益、資源效益和環境效益的統一。

自然界一切事物的發展變化都有其內部規律，地質過程也不例外。地質災害也是地球表層不斷平衡的結果，我們不可能對自然界中所有存在的災害體進行治理，這樣做也不符合經濟規律，特別是廣大的農村地區災害點多面廣，避讓比治理的成本小得多，所以本條例確定了「預防為主，避讓與治理相結合和全面規劃、突出重點」的原則。由於地質災害規模大小不等，造成的損失也千差萬別，所以本《條例》對地質災害防治工作提出了分級管理的原則，因此在總則中對地質災害進行了分級，這是總結多年來地質災害防治工作的實際經驗提出的，明確了各級人民政府和國土資源主管部門的職責。近10年來的統計表明，人為工程活動引發地質災害造成的人員傷亡和經濟損失佔50%以上。實踐證明，國土資源部令第4號確立建設用地地質災害危險性評估是有效避免人為工程活動引發地質災害的重要制度。為從源頭上杜絕人為活動引發地質災害的發生，本《條例》規定在地質災害易發區內的建設項目要進行地質災害危險性評估工作。

三、起草經過

1999年3月《地質災害防治管理辦法》出台後，我部在前期工作的基礎上，邀請了國務院法制辦和部分院士對出台《地質災害防治條例》進行了座談。國土資源部成立後，國務院領導多次就地質災害防治工作作出批示，我部就本條例中的地質災害防治規劃、地質災害調查制度、預案編制制度、汛期巡查制度、建設項目地質災害危險性評估制度、群測群防制度等進行了專門調研、座談和討論。2001年12月，我部徵求了國家計委、國家經貿委、建設部、水利部、農業部、鐵道部、交通部、民政部、國家環保總局的意見；2002年4月，我部又將《條例》發送各省、自治區、直轄市國土資源主管部門徵求意見，2002～2003年國務院法制辦與我部多次召開各種形式的座談會，並到地質災害較為嚴重的湖北、重慶、四川、雲南等省（市）進行現場調研。現將《條例》起草過程中各部委及各省（區、市）意見說明如下：

（一）有關部委意見反饋和採納情況

2001年12月30日，我部以國土資廳函〔2001〕376號文徵求了上述部委對《地質災害防治條例》（徵求意見稿）的意見。9個部委均進行了意見反饋，其中國家經貿委和鐵道部沒有意見，其他7個部委共提出27條意見。大部分意見已吸納到《條例》修改稿中，部分意見考慮到目前地質災害防治工作現狀等原因暫未採納，現予以說明：

1.有關分部門管理問題

提出此類意見的有水利部、交通部和國家環保總局。一是根據國務院「三定」方案，水利部、交通部、環保局以及其他產業部門沒有地質災害防治管理的職能；二是人為引發地質災害的工程建設，其主體不是各部門，而是工程建設單位，所以本《條例》中明確國土資源部門的職能是地質災害防治工作的組織、協調、指導和監督，而地質災害防治管理職能不涉及水利、交通和環保等部門。

2.有關地質災害治理工程設施的管理與維護問題

國家計委的意見是：已竣工驗收的地質災害治理工程設施應由當地縣級以上人民政府負責管理和維護。我們認為，由自然產生的地質災害的治理由當地人民政府負責，竣工後的工程設施管理和維護也應該由政府負責；但是，人為引發的地質災害治理工程的設施管理和維護必須由治理責任者負責，這既可以督促責任者在進行治理時能保證工程質量，有長期打算，又是責任者責任履行的繼續，國外和我國香港地區也多採取此種做法。

3.有關地質災害治理工程的資質管理問題

建設部意見是：已取得建設行政主管部門頒發的工程勘察綜合資質的單位，即可以承擔地質災害危險性評估業務和從事地質災害防治工程的勘查、設計、施工、監理活動。建設部是依據《建築法》提出這一意見的，但其《建築法》是從事建築活動應當遵守的，地質災害防治不屬於建築活動，是以地質工程學為基礎的活動，因此從事建築活動的勘察、設計、施工和監理資質單位證書不能替代地質災害治理工程勘查、設計、施工和監理資質單位證書。

（二）各省（區、市）國土資源廳（局）意見反饋和採納情況

2002年4月16日，我部又以國土資廳函〔2002〕99號文向31個省（區、市）國土資源廳（局）徵求了對《地質災害防治條例》（徵求意見稿）的意見。31個省（區、市）全部反饋了意見，其中25個省（區、市）共提出原則性意見19條，具體意見31條，以及部分文字意見，其餘6個省（市）沒有意見。具體採納情況說明如下：

1.關於地方人民政府職責問題

浙江、河南、廣東省提出了此類問題。我們認為，《條例》草案稿中已明確規定了各級政府地質礦產主管部門的監督管理職責，因而地方各級人民政府在地質災害防治工作中的領導地位也已十分清楚，所以，我們認為無需再在文字上突出強調地方人民政府要對地質災害防治工作負責的表述。

2.關於地質災害監測工作的規定

上海、江西、重慶、新疆、雲南省（區、市）提出了此類問題。由於在《條例》草案稿第三章中，已對國家建立地質災害監測網路和預警信息系統作了原則規定，為使地質災害防治工作各個環節規定保持一致，有關監測機構、監測管理辦法、監測預報、預警信息系統建立和運用以及經費、設施、標志等具體操作性內容，建議在相關配套辦法或規范中再進行具體規定。

3.關於地質災害危險性評估范圍問題

內蒙古、遼寧、上海、安徽、廣西、重慶、陝西省（區、市）提出了擴大評估范圍和評估項目的意見。但通過總結多年來地質災害防治工作經驗證明和執行國土資源部令第4號的情況，為了既保證建設工程避免或減少地質災害的影響，又可以使處於地質災害威脅相對較少地區的工程建設減少成本，我們認為對工程建設的地質災害危險性評估應控制在地質災害防治規劃劃定的易發區內。

4.關於「搶險救災」問題

江西、重慶、廣東省（市）提出增加「搶險救災」的有關內容。我們認為按國務院職能分工，屬民政部的職責范圍，故本《條例》不增加此部分內容。

四、需要說明的問題

（一）規劃和調查制度

地質災害防治規劃是為防治地質災害而制定的總體部署和基本依據。我國地質災害防治規劃編制工作已開展多年。如原地質礦產部、國家計委、國家科委在1990年編制了《全國地質災害防治工作規劃綱要》並予以實施，對指導全國的地質災害防治工作有積極作用；國務院有關部門和地方也編制了專業規劃或地方規劃，亦取得相當實效。2001年3月，國土資源部印發了《地質災害防治工作規劃綱要》（2001～2015），目前各省、自治區、直轄市國土資源主管部門正在根據綱要編制本地區的地質災害防治規劃，部分省已完成並通過省政府批准後實施，所以本《條例》設規劃專章，確認這一制度，是符合實際情況的，也是十分必要的。

地質災害現狀調查和險情巡查是地質災害防治的基礎性工作，國土資源部安排的地質大調查中已安排了地質災害較嚴重和受其威脅較嚴重的400個縣（市）的地質災害調查工作，這對地質災害的防治和群測群防奠定了基礎，因此本《條例》對這些均作出了專條規定。

（二）地質災害防治方案編制與群測群防制度

通過地質災害基礎調查，各級地方人民政府國土資源主管部門必須依據規劃編制本地區的地質災害方案，重點是落實地質災害監測、預防責任人，特別是重大地質災害隱患點的監測，必須將責任落實到人，制定好災害發生時的預警信號、人員財產轉移路線，把災害的損失降到最低，對劃定的地質災害危險區，採取交通管制、居留限制、人員疏散的避災防範措施，明令禁止某些可能引發或加重地質災害的活動。

（三）地質災害危險性評估和「三同時」制度

為防止新的地質災害的產生，預防、減少、減輕地質災害的發生及損失，本《條例》規定了在地質災害防治規劃劃定的易發區內建設項目地質災害危險性評估和「三同時」制度，要求新建、改建、擴建的大中型建設項目和在地質災害易發區進行采礦、土地開墾、移民搬遷、工程建設等活動，建設單位應當在可行性研究階段，對建設項目和活動可能引發、加劇地質災害和遭受地質災害危害的危險性以及擬採取的地質災害防治措施進行評估，編制地質災害危險性評價報告，提出避讓、防治地質災害的措施，並按照規定的程序上報審批。本《條例》還規定建設項目的地質災害危險性評價報告中確定需要配套建設的地質災害防治工程設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時驗收和使用；所需的資金、材料、設備應當與主體工程統籌安排。地質災害防治工程設施必須驗收合格後，該建設項目方可投入生產或者使用。

（四）地質災害治理責任

為明確地質災害的治理責任，本《條例》區別了因自然作用形成的地質災害和人為活動引發的地質災害這兩種情況，分別作出了規定。對人為活動引發的地質災害的治理責任，明確規定實行引發者負擔原則。凡引發或加重地質災害的單位和個人，都必須依據這一原則承擔治理責任，包括減輕、消除地質災害隱患和險情的責任，為避災而採取的人員疏散、遷移和其他必要措施及費用的負擔責任，賠償其引發或加重的地質災害所造成損失的責任，災後整治、建設的責任，以及區域性和其他公益地質災害防治的責任等。

對因自然作用形成的地質災害的治理，治理費用列入政府預算，由國土資源主管部門組織實施。地質災害防治工作是保護社會公共安全的公益活動，是國家意志的體現，治理經費列入政府預算也符合我國財政體制改革的方向和政策，即建立公共財政。為保證治理所應達到的效果，本《條例》規定地質災害的治理，必須依據國家和地方的地質災害防治規劃的要求，符合規定的地質災害防治標准；地質災害治理工程設施的施工，必須依據經批準的治理方案；治理工程設施竣工必須經過驗收。

總之，《地質災害防治條例》的公布實施是以我國地質災害危害嚴重的國情出發，規定了政府、單位和公民在地質災害防治中的權利和義務。《條例》的實施將對我國地質災害防治工作產生深遠的影響，也一定能夠避免和減輕地質災害給人民生命和財產造成的損失。

C. 地震應急響應分幾級

地震應急響應分四級。
地震又稱地動、地振動，是地殼快速釋放能量過程中造成的振動。
地震災害分為特別重大、重大、較大和一般四個級別，與其對應的應急響應級別分別為1、2、3和4級。
1級、2級應急響應由省指揮部指揮長決定啟動、3級和4級應急響應由省指揮部副指揮長決定啟動。
特別重大地震發生後，啟動1級響應。
重大地震發生後，啟動2級響應。
較大地震發生後，啟動3級響應。
一般地震發生後，啟動4級響應。
《地震行政執法規定》第七條 第七條 各級地震行政執法機關是地震行政執法的主體，履行下列職責：
（一）宣傳、普及、貫徹、執行防震減災法律、法規和規章；
（二）制定地震行政執法的制度並組織實施；
（三）向立法機關提出完善相關法律、法規的意見和建議；
（四）組織地震行政執法的培訓和考核；
（五）監督下級地震行政執法機關的行政執法工作；
（六）法律、法規和規章賦予的其他職責。
第八條 地震行政執法機關根據需要在其許可權內可以委託有關組織或者機構進行地震行政執法。
未設立地震工作機構的市、縣的地震行政執法工作，由其上一級地震行政執法機關負責，或者委託有關組織或者機構負責。
委託機關負責監督受委託的組織或者機構實施的地震行政執法行為，並對行為後果負責；受委託組織在委託范圍內，以委託機關名義進行地震行政執法活動。
第十條 地震行政執法實行地域管轄。
國務院地震行政執法機關負責管理、指導和監督全國的地震行政執法。
縣級以上地方各級地震行政執法機關負責管理本行政區域內的地震行政執法。
受委託的組織或者機構，在其委託的范圍內進行地震行政執法。

D. 中國防震減災法修訂將做重大修改的目的是什麼 5

新華網北京６月２０日電（記者陳菲）國務院法制辦農業資源環保法制司副司長左力２０日透露，原定於６月份報請人大常委會審議的《防震減災法（修訂草案）》，將可能在應急救援、恢復重建等方面做出重大修改，報請時間也將可能要推遲。

２０日下午，左力做客中國政府網與網友進行了在線交流。左力說，國務院法制辦現在正在修改的《防震減災法》是根據全國人大的立法規劃進行的。原本預計今年六月份提交全國人大常委會審議，但是由於地震發生後想進一步總結經驗，因此推遲了。

「我們還要根據汶川地震抗震救災和災後恢復重建的經驗總結情況，繼續做好有關修訂工作。在應急救援、恢復重建等方面，可能還要對原修訂草案做出重大的修改。」左力表示。

據了解，從去年開始國務院法制辦就一直在修訂《防震減災法》。在這個過程中，積累了很多的立法參考資料，梳理了法律執行過程中存在的問題，為汶川地震災後恢復重建條例的起草、制定，打下了較好的基礎。

E. 防震減災法修訂又增加了什麼內容

2008年12月22日下午，十一屆全國人大常委會第六次會議分組審議《中華人民共和國防震減災法（修訂草案）》。發言摘登如下：

許志琴委員說，對防震救災法修訂草案同意修訂，建議盡快公布。防震減災法是在汶川特大地震發生半年之後提出修訂的，恩格斯有兩句名言：沒有哪一次巨大的歷史災難不是以歷史的進步為補償的；一個聰明的民族從災難和錯誤中學到的東西要比平時多。中國是一個地震多發的國家。近十年來，中國內陸大地震頻繁發生的趨勢愈演愈烈。2001年11月14日在東昆侖發生了8.1級地震，2008年5�6�112汶川發生了8.0級地震，兩次只隔6年半。應該吸取中國以及世界的歷次地震和這次汶川地震災害帶給人們的沉痛反思，科學地修訂防震減災法，使之真正成為一部以人為本的「進步法」，並盡快公布。

哈斯巴根委員說，上午聽了法律委員會關於防震減災法修正草案審議結果的報告，我感到通過常委會第五次會議對草案進行了認真的審議，在這個基礎上，向社會公布，廣泛徵求了意見，社會各界提出了7000多條意見，又向各省、市、區和中央機關徵求了意見，特別可貴的是還到地震災區進行了調研。法律委員會和相關部門對這個草案非常重視、非常認真，做了反復的討論、修改。這一稿比較成熟，我表示同意，建議本次常委會會議審議通過。

楊貴新委員說，草案內容全面，體現了以人為本，體現了科學發展觀，比較成熟，我贊成本次常委會議審議通過。法律委員會按照委員長會議的決定，對上次常委會初次審議的意見履行了五個層次的程序規范，向社會公布徵求意見，對社會各方面提出的意見進行了認真的梳理和研究，將修訂草案印發各省、區、市和中央有關部門等單位徵求意見，召開座談會，並赴四川汶川地震災區和其他一些地方進行調研，履行了五個層次的程序規范，做到了廣泛地徵求意見，梳理意見，並求證意見。我體會到，這也是充分體現了開展學習實踐科學發展觀活動的明顯成效。

達列力汗�6�1馬米汗委員說，防震減災法修訂草案常委會第五次會議已審議過。之後全國人大法律委員會、常委會法工委會同國家相關部門做了大量工作，採納了委員們的建議，這次修改無論從內容上、條文規范上都有很大的進步。我贊成本次會議經審議修改後提請表決。

李祖沛委員說，上午聽了法律委員會關於防震減災法修訂草案和專利法修正案草案兩部法律審議結果的報告，我同意這兩部法律經過這次常委會會議審議後通過。這兩部法律上次審議後廣泛徵求了各方面的意見，尤其是上網全文公布了草案，向社會廣泛徵求了意見。應該說，徵求的方方面面的合理意見都已經採納進來了，總體上同意。

程貽舉委員說，防震減災法修訂草案上次審議以後，又做了大量的修改，基本上比較完善，同意這次常委會上交付表決。

龔學平委員說，防震減災法修訂草案總結了我國防震減災的工作經驗，特別是四川汶川大地震後抗震救災的成功做法，使其制度化。草案在地震烈度速報、餘震監測、完善建設工程抗震設防制度、加強抗震救災指揮等方面，都作出了很好的修改和完善，體現了以人為本的理念，符合科學發展觀的要求。

胡振鵬委員說，防震減災法修訂草案在第一次討論基礎上經過修改，我覺得有比較大的進步。其中比較顯著的是把原來的應急救助和災後重建兩者合並到一起，使條文更加精煉，把一些具體的做法刪除了。

孫文盛委員說，在總結防震減災經驗的基礎上修訂防震減災法很必要。法律委員會，教科文衛委員會的審議意見都很好，修訂草案中，該增加的增加了，該減少的減少了，該合並的也合並了，現在的草案是可行的，基礎較好，建議盡快出台。

楊德清委員說，我國是地震多發區，全國人大在認真總結汶川地震抗震救災經驗的基礎上，對現行的防震減災法進行修訂，這是必要的。希望對修訂草案進一步修改完善後，盡快出台。

袁駟委員說，防震減災法初次審議後，做了不少修改，總體上更加成熟和完善。上次審議的過程中提了幾條意見和建議，基本上都採納了。

白克明委員說，我認為防震減災法總體上達到了修改的預期目的，常委會的意見和各有關部門的意見大部分也都吸收了。我贊同提請本次常委會會議表決。在今後法律實施過程中，還可以不斷總結經驗，必要時再進一步修改完善。

黃燕明委員說，防震減災法修訂草案經過二審，修改得比較全面，吸收了很多意見，基本上已經很成熟，我同意本次審議通過。

南振中委員說，防震減災法修訂草案經過初次審議，充分吸收了常委會組成人員提出的意見和建議，已經比較完善。贊成本次會議審議通過。修訂草案二次審議稿在對「地震監測預報」和「群測群防」問題的處理上，分寸是得當的。既看到地震預報是世界性的科學難題，又跳出了「不可知論」的誤區。這樣處理，比較符合實際。我國有13億人口，要防禦和減輕地震災害，保護人民生命和財產安全，就必須在「監測預報」領域大膽探索，有序開展「群測群防」活動。1975年2月4日海城地震發生之前，當地政府根據群眾的觀測和專家的預報意見，召開了關於地震的緊急會議，通過街道辦事處等基層組織通知居民當晚可能有大地震，建議居民不要進屋睡覺。這次准確預報，使數以萬計的居民倖免於難。這些做法和經驗，應該在修訂草案中充分體現。為了積極推進這一工作，建議在第26條第2款「其他單位和個人通過研究提出的地震預測意見，應當向所在地或者所預測地的縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構書面報告，或者直接向國務院地震工作主管部門書面報告」之後，增加「地震工作主管部門收到單位或個人的書面地震預測報告後，應當進行登記，出具憑證」。這樣修改，有利於增加地震主管部門的責任意識，避免因玩忽職守，將其他單位和個人通過研究提出的有價值的地震預測意見當成「廢紙」。為了體現對「群測群防」工作的重視。修訂草案第27條對單位和個人向政府報告可能與地震有關的異常現象作出了規定。建議在「及時組織調查核實」之前增加「對報告情況進行登記」的內容。修訂草案第28條對震情會商會程序作出了規定。建議增加「震情會商會應當邀請提出不同預測意見的單位或個人參加」。因為在汶川大地震發生前，一些單位和個人曾經提出不同預測意見，但震情會商會不僅沒有認真研究這些意見，有的地方甚至把這些預測意見當作謠傳處置。通過完善震情會商會程序，促使主管部門廣泛採取各方面意見，對提高地震預測預報意見的准確性很有好處。

朱永新委員說，應該說，防震減災法的這次修訂比上一稿有了很大的進步，更加簡潔、明了。草案第44條最後一款規定「學校應當進行地震應急知識教育，培養學生的安全意識和自救與互救能力」，建議在「應急知識教育」後增加「定期進行救援演練」。因為學校的救援演練比其他任何的演練都更重要，光是知識的教育是不夠的。汶川大地震中一個學校因為每年定期進行演練，所以這次受災比較輕，學生在兩分鍾內全部撤離完畢。所以說，演練比知識教育更重要，效果更好，學校尤其需要進行相應的演練。

嚴以新委員說，防震減災法修訂草案第44條，規定政府要進行演練，機關、企業、事業單位也要開展演練。但是對學校只講了教育。在四川汶川地震中，我們知道有一個學校因為經常演練而避免了傷亡。因此，建議在針對學校的表述中，增加規定「學校開展地震避險演練」，這樣更完整。

F. 地震風險防控措施包括

地震風險防控措施包括：
1、落實地方各級政府防控地震災害風險的綜合考核指標。在政府主導、社會廣泛參與的格局中，首先要將有效防控地震災害風險的屬地管理責任層層壓實；
2、強化各層級規劃在有效防控地震災害風險中的關鍵作用。將地震災害風險防控作為剛性約束，系統地體現在各層級規劃當中，通過規劃實施從根本上保證地震災害風險整體可控；
3、加快推進建立基於性態目標的新建工程和加固改造工程抗震標准體系；
4、加大公共財政投入和公共政策引導力度，發揮社會力量和市場機製作用；
5、著力提高公眾防災科學素養和相關行業從業人員職業素養。
《建立城鄉居民住宅地震巨災保險制度實施方案》第五條 保障措施
（一）加快地震巨災保險立法進程。
對巨災保險制度進行立法保障是世界各國確保巨災保險制度各項措施落實的關鍵。巨災保險制度的建立實施必須依靠完善的法律體系。需加快出台《條例》，為城鄉居民住宅地震巨災保險制度的實施提供法律保障。
（二）建立制度實施領導小組。
推進城鄉居民住宅地震巨災保險制度需要多部門合作，為加強溝通協調、統籌管理，由保監會、財政部牽頭相關部門設立制度實施領導小組，辦公室設在保監會財產保險監管部，具體負責推進制度落地實施。建立部門協調合作機制，加強溝通協調與配合，促進商業保險與社會保障有效銜接、保險服務與社會治理相互融合、商業機制與政府管理密切結合。建立信息共享機制，逐步實現地震等災害數據共享，提升風險甄別水平和風險管理能力。
（三）制定專項准備金管理辦法。
運行初期，由財政部門出台地震巨災保險專項准備金管理辦法，實現准備金跨期積累、跨區統籌。暫由中國保險保障基金有限責任公司設立專門賬戶代為管理。
（四）鼓勵給予財政稅收政策支持。
為提高民眾購買產品的積極性，擴大城鄉居民住宅地震巨災保險覆蓋面，實現分散風險和保障民生的重要作用，鼓勵地方財政對民眾購買城鄉居民地震巨災保險產品給予保費補貼，並按照國家稅收法律法規的有關規定，對地震巨災保險給予稅收優惠。
（五）通過資源整合提高防災減災水平。
鼓勵風險集中的地方政府出台地震巨災保險制度的配套支持政策，積極探索各類提高地震巨災保險覆蓋面的有效模式，逐步擴大覆蓋面。鼓勵保險公司將自有服務體系與政府災害救助體系有效銜接，藉助政府相關體系資源提升保險行業查勘定損效率。建立巨災保險資料庫，提高建築物和基礎設施設防標准，強化事前風險預防和事中風險控制，進一步完善國家綜合防災減災體系。同時，加強地震巨災保險制度的宣傳和教育，提高全社會利用保險機制分散風險的意識，增強全社會的風險管理能力。

G. 地震中的財產損失保險不保看看政策怎麼說

長期以來，很多消費者認為保險對於地震一類巨災的保障都只限於「保人不保財」，除了人壽保險、意外傷害保險對受災群眾的生命安全提供了保障外，地震中造成的財產損失並不能獲得保險的保障。
但這種概念，早在2016年就已落伍，自原保監會與財政部聯合下發《建立城鄉居民住宅地震巨災保險制度實施方案》（以下簡稱《實施方案》）後，地震中的財產損失已屬於保險的可保范圍。
地震巨災保險的基本思路和實施原則
1、基本思路
統籌考慮現實需要和長遠規劃，以地震巨災保險為突破口，開發城鄉居民住宅地震巨災保險產品，成立中國城鄉居民住宅地震巨災保險共同體（以下簡稱住宅地震共同體），在全國范圍內推動城鄉居民住宅地震巨災保險制度，盡早惠及民生。
2、實施原則
堅持「政府推動、市場運作、保障民生」的原則。
1.政府推動。更好地發揮政府的作用，為地震巨災保險制度的建立和穩定運行營造良好的制度環境、法律環境和政策環境。籌劃頂層設計，制定地震巨災保險制度框架體系，研究相關立法，制定支持政策。
2.市場運作。發揮市場在資源配置中的決定性作用，引導商業保險公司積極參與地震巨災保險制度建設，提高全社會地震災害風險管理水平。發揮商業保險公司在風險管理、專業技術、服務能力和營業網點等方面的優勢，為地震巨災保險提供承保理賠服務，利用保險產品的價格調節作用，通過風險定價和差別費率，引導社會提高建築物抗震質量，運用國內外再保險市場和資本市場，有效分散風險。
3.保障民生。滿足人民群眾地震災害風險保障需求，為受災地區提供經濟補償，加快恢復重建。通過科學設計保險產品，合理釐定保險費率，滿足人民群眾的基本保障需求，充分擴大保障覆蓋人群，有效降低保障成本。
地震巨災保險的保障方案
1、保障對象和責任。
以城鄉居民住宅為保障對象，考慮到我國地理環境的多元化、地區災害和城鄉居民住宅的差異性，運行初期，結合各地區房屋實際情況，原則上以達到國家建築質量要求（包括抗震設防標准）的建築物本身及室內附屬設施為主，以破壞性地震振動及其引起的海嘯、火災、爆炸、地陷、泥石流及滑坡等次生災害為主要保險責任。
2、保險金額。
運行初期，結合我國居民住宅的總體結構情況、平均再建成本、災後補償救助水平等情況，按城鄉有別確定保險金額，城鎮居民住宅基本保額每戶5萬元，農村居民住宅基本保額每戶2萬元。每戶可參考房屋市場價值，根據需要與保險公司協商確定保險金額。考慮到保險業發展水平，運行初期，保險金額最高不超過100萬元，以後根據運行情況逐步提高，100萬元以上部分可由保險公司提供商業保險補充。家庭擁有多處住房的，以住房地址為依據視為每戶，可投保多戶。
3、條款費率。
運行初期，以一款中國保險行業協會發布的適用於全國的城鄉居民住宅地震保險示範條款為主，可單獨作為主險或作為普通家財險的附加險。按照地區風險高低、建築結構不同、城鄉差別擬定差異化的保險費率，並適時調整。
4、賠償處理。
由於各地房屋市場價值與重置價值差異較大，運行初期，從簡化操作、快速推廣的角度出發，產品設計為定值保險。理賠時，以保險金額為准，參照國家地震局、民政部等制定的國家標准，結合各地已開展的農房保險實際做法進行定損，並根據破壞等級分檔理賠：破壞等級在Ⅰ-Ⅱ級時，標的基本完好，不予賠償；破壞等級為Ⅲ級（中等破壞）時，按照保險金額的50%確定損失；破壞等級為Ⅳ級（嚴重破壞）及Ⅴ級（毀壞）時，按照保險金額的100%確定損失。確定損失後，在保險金額范圍內計算賠償。
曉保點評
我國災害種類繁多，地區差異顯著，一步到位建立涵蓋多災因的巨災保險制度難度較大。考慮到我國地震災害分布廣泛、損失巨大、關注度高，且地震巨災保險是國際巨災保險制度的主要模式之一，按照民生優先原則，選擇地震災害為主要災因，以住宅這一城鄉居民最重要的財產為保障對象，符合我國當前實際。
為順利推進《實施方案》落實，前期，45家財產保險公司根據「自願參與、風險共擔」的原則發起成立中國城鄉居民住宅地震巨災保險共同體，整合行業承保能力，搭建業務平台，建立承保理賠標准，共同應對地震災害。採取「整合承保能力、准備金逐年滾存、損失合理分層」的運行模式，在損失分擔方面，基於「風險共擔、分層負擔」的原則，設定總體限額和分層機制，主要由投保人、保險公司、再保險公司、地震巨災保險專項准備金、財政支持及其他緊急資金安排逐層承擔損失。
我國住宅地震巨災保險制度的建設和實踐，是保險行業貢獻承保能力、發揮專業優勢、主動參與社會風險管理的積極探索，為推動建立「有中國特色的巨災保險制度」邁出堅實一步。

H. 地震預警到底能發揮多大的作用

地震預警到底能發揮多大作用？專家稱，提前5秒的預警可減少10%到15%的損失

科技日報25日刊登報道，從科學的角度指出地震預警不同於地震發生前的預報，而是地震發生後利用地震波傳播的時間差，在破壞性地震波到來前的幾秒至幾十秒發出提示。

這一短暫的提示，老百姓通過何種途徑獲得，到底能發揮多大作用，我們又該怎樣利用這短暫的時間避險逃生？科技日報記者就此專訪了「國家地震烈度速報與預警工程」總設計師金星研究員。

5秒預警可減少損失10%—15%

因為地震預報一直是未解的世界難題，能夠提供幾秒或幾十秒逃生時間的地震預警便被地震多發的國家關注。

日本地震預警普及委員會統計的數據顯示，提前5秒的預警，能夠減少損失10%—15%，提前10秒、20秒，損失減少更為可觀。「除對普通公眾提供預警外，對運行中的高速列車、核電站、醫療手術、電梯控制、高空作業、橋梁隧道施工等特殊行業的預警能夠防止重大事故的發生。」金星介紹說。

日本是世界上最早建立地震預警系統的國家，也是目前地震預警工作取得減災實效最多、應用最廣泛的國家。在上世紀50年代後期，日本國家鐵路就沿鐵路干線布設了簡單的報警地震計，當地震動的加速度超過給定閾值時發出警報，指令列車制動。

從2003年開始，日本利用1000餘個地震台站建設了全國性地震預警系統，2007年起向普通國民提供預警信息。2011年日本「3·11特大地震」發生時，該系統成功發布了預警信息。檢測到地震波後8.6秒（地震發生後25.8秒），日本氣象廳通過手機簡訊、電視和電台等方式，向預測烈度4度（日本地震烈度標准）以上的宮城、岩守、福島等37個城市發布了面向公眾的第一次預警信息，預警震級為7.2級，此時地震引發的主要破壞性震動僅僅傳播了約90千米，尚未到達陸地，從而為上述地區贏得了8秒至30秒的預警時間，也為東京地區提供了60秒以上的預警時間。

2009年8月，美國地質勘探局完成了為期三年的地震預警系統研究項目；今年1月，依託2000台地震監測儀器，建成了名為ShakeAlert（震動警報）的地震預警系統。

金星介紹說：「預警時間的長短取決於該地區距震中距離的遠近，據震中距離越遠，預警時間越長，震中地區會是預警盲區。因此預警對中小地震減災效果不明顯，但對震級越大的地震減災效果越明顯。以汶川地震為例，地震破裂帶長達幾百公里，汶川沒有預警時間，但當時如果有預警系統，就能為北川、青川等地搶到幾十秒的逃生時間。」

我國地震預警立法與預警工程建設已在福建試點

我國地震預警技術的前期研究從2000年開始。2008年汶川地震後，國家科技支撐計劃開始支持預警關鍵技術研究。這為今年國家發改委即將啟動的「國家地震烈度速報與預警工程」提供了技術支撐。

據了解，該工程計劃投資近20億元人民幣，用5年時間打造中國的地震預警系統。

金星告訴科技日報記者，要建成一套有效的地震預警系統需要具備以下條件：一是高密度的地震台網，每20—30公里一台；二是好的處理系統，利用台網捕捉的信息迅速定位、定級；三是完善的發布系統，將預警信息迅速傳遞到電視、電台、手機、網路等公共平台；四是健全的法律法規保障，使整個系統能有效運作。概括的說就是「測得到」「定得准」「傳得出」「用得好」。

未來我國的地震預警系統會是什麼樣？

記者從中國地震局獲悉，項目建成後，在我國華北地區、南北地震帶、新疆西北部地區、東南沿海地區等重點地震預警區，破壞性地震發生後幾秒至十幾秒，地震預警系統會利用專用的終端自動對行業專業用戶持續發送地震預警信息，包括震中位置、預計震級大小、破壞性地震波預計到達時間、預計地震烈度等信息，同時會利用民用報警終端、電視、廣播、手機和電腦等設備向社會和民眾發布強震躲避警報。

考慮到示範運行、技術標准、國家相關法律法規制訂等事項，金星預計我國地震預警系統將在2020年前後開始正式發布預警信息。地震預警的立法工作與預警工程建設目前都在福建省進行試點：福建省的地震預警系統即將投入試運行，正在修訂中的《福建省防震減災條例》已將地震預警納入修訂內容。

地震預警發揮作用的前提是公眾學會避險

說起日本成功預警帶來的減災效果，金星特別指出，預警發揮作用的前提是公眾熟知逃生技巧和避險知識，而日本的防災文化高度發達。

金星說，對人類目前難以預知的地震災難，公眾平常應該有所准備。「遇到地震時，在高層建築中、火車上、超市裡或者正在開車，你該怎麼做？這些逃生技巧和避險常識我們平常就應該有所了解。如果你不了解這些信息，地震預警信息發出後，可能帶來更多恐慌。」

所以在加快地震預警系統建設的同時，加強防災教育至關重要。金星說，作為地震多發國家，日本的防災教育滲透到方方面面，從小學階段就有相關課程，這讓日本預警系統建成後迅速發揮作用。

I. 日本自然災害救助體系及立法對我國自然災害救助法律法規完善有哪些啟示。

日本是世界上地震、台風、海嘯、暴雨等自然災害最多的國家之一。日本素有「地震國」之稱。據年日本《防災白皮書》統計，從1997年至2006年，在僅佔世界0.25%的國土面積上，日本共發生了里氏6.0級以上地震187次，佔全世界的20.7%。[1]
在與自然災害的長期抗爭中，日本形成了一套可以說是世界上最完善的防災減災抗災救災的綜合性災害對策體制。 「他山之石，可以攻玉」，本文通過災害對策立法、災害應對機制、防災教育機制等三個方面對日本的考察，提出完善我國的災害對策體制的建議。
一、完善災害對策立法

（一）災害對策法律體系

作為世界上較早制定災害對策法律的國家，日本已經形成了龐大的災害對策法律體系。每一次重大災害發生後，日本往往就會制定出一部重要法律。總體而言，日本災害對策法律按其照內容和性質，可以分為災害對策基本法、災害預防和防災規劃相關法、災害緊急對應相關法、災後重建和復興法以及災害管理組織法等五大類，共由53部法律構成。其中有基本法5部、關於災害預防的16部、關於災害應急的3部、關於災後重建的24部、關於防災救災組織的5部。[2] 具體來看，與地震災害有關的基本法有3部。與地震災後恢復重建及財政金融措施有直接關系的有《建築物抗震改修促進法》等24部。[3]

（二）災害對策基本法

1947年日本頒布了戰後第一部關於應對災害的法律《災害救助法》。以1959年伊勢灣台風為契機，日本於1961年頒布了減災防災的基本大法——《災害對策基本法》，迄今已經修改23次。[4] 這是日本災害預防、災害緊急對應和災後重建的根本大法，可以說是日本防災減災抗災法規的「總憲章」、「防災憲法」。《災害對策基本法》成為駕馭減災系統工程全局的綱領性法律，其他減災法規均在這部「抗災憲法」的基礎上展開，如洪水、火山、雪災、森林火災、風水災、航空災害等多個災種的災害應對法律。[5] 根據災害預防、緊急對應、災後重建等防災不同階段，制定了內容豐富的各類法律法規。形成了一個龐大的防災減災救災法律體系。

（二）地震相關立法

日本關於地震的法律涉及地震觀測、緊急應對、抗震支援、地震研究等各個方面。1978年12月，日本政府國土廳制定了《大規模地震対策特別措施法》。1995年1月日本發生舉世震驚的阪神大地震後，制定了《地震防災對策特別措施法》。[6]1950年就制定的《建築基準法》，自阪神大地震後，1996年、2000年、2006年連續了3次，大大提高各類建築的抗震基準。1995年日本還制定了《建築物抗震改修促進法》，要求學校、體育館、醫院、劇院、商場等公用建築要增加超過普通樓房的抗震強度。[7]與地震災後恢復重建及財政金融措施有直接關系的有《建築物抗震改修促進法》（1995年）、《地震對策財政特別措施法》（1980年）、《地震保險法》（1965年）、《受災者生活再建支援法》（1998年）等24部法律。[8]

（三）其他災害立法

1998年頒布的《國家全面發展法》將「日本更加安全和宜居」列為國家發展的五大目標之一。「安全」主要就是指國家必須有抵禦大規模地震和其他自然災害的能力。[9]此外，1998年4月28日，日本政府還頒布了世界上第一部氣候變化專門法律《氣候變暖對策法》。為了預防、減輕氣象災害等自然災害，日本政府也制定了《防洪法》、《森林法》、《氣象業務法》、《災害資助法》、《海岸法》等與預防、減輕氣象災害有關的法律。[10]
二、建立災害應對機制

依據上述法律，日本建立起了完善的防災減災救災機制和災害應對處理機制：

（一）建立全國性防災組織體制

首長負責制的中樞指揮系統是危機管理和災害應對機制的核心。[11]日本建立了相對完整的防災組織體系。根據《災害對策基本法》，日本在內閣府設立由首相任主席的「中央防災會議」，作為國家防災對策方面最高的權力機構。另外，政府還設置防災大臣，負責審議防災重大事項，組織制定與防災有關的基本政策和大規模災害應急對策，綜合協調政府各相關部門的抗災救險工作。[12]

（二）建立防災預警預報機制

日本建立了比較健全的災害預警機制，針對重大氣象災害及時發布預報和警報。氣象單位根據氣象情報在可能發生災害時發布「注意報」，可能發生重大災害時及時發布「警報」。通過預警機制，能及時形成政府、社會團體、企業和志願者等多種主體共同行動的防災救災應急機制，最大限度減輕災害損失。日本不斷地探索震預報和速報，終於取得了巨大成功。2008年6月14日日本東北部發生里氏7.2級地震，世界上第一個地震速報系統發揮了作用，使用這個系統的日本氣象廳在最強地震波到來前10秒鍾就通過電視等途徑向公眾發布了地震預警信息。

（三）建立災害應急救援機制

災害發生後，中央和各級地方政府迅速收集受災范圍和程度等信息，全面掌握災情，並將有關信息及時傳遞給各有關部門和受災民眾。根據《災害對策基本法》，一旦災害發生，受災地區的各級政府迅速成立「災害對策本部」。重大災害發生時，國家成立由內閣防災大臣任本部長的「災害對策本部」，或成立由首相任本部長的「重大災害對策本部」，啟動全國性應急指揮系統。[13]

（四）建立完善的災害救援體系

日本建成了由消防、警察、自衛隊和醫療機構組成的較為完善的災害救援體系。消防機構是災害救援的主要機構，同時負責收集、整理、發布災害信息；警察的應對體制由情報應對體系和災區現場活動兩部分組成，主要包括災區情報收集、傳遞、各種救災搶險、災區治安維持等等；日本的自衛隊屬於國家行政機關，根據《災害對策基本法》和《自衛隊法》的規定，災害發生時，自衛隊長官可以根據實際情況向災區派遣災害救援部隊，參與抗險救災。[14]
三、建立完善的國民防災教育機制

（一）加強防災教育和防災訓練，提高民眾防災意識

為提高民眾對氣候災害的防禦意識，日本政府非常重視強化防災救災知識的普及教育，支持民間自發的防災活動，為民間開展防災事業創造良好環境。日本還建立了相關的培訓制度和協作體制。總體而言，日本全社會及民眾防災意識較強，具備基本的防災自救知識和能力。[15]

（二）建立學生防災教育機制

日本兒童從小就要接受防災教育，並將防災教育內容列入了國民小學生教育課程。早在20年前，日本就開始出版針對中小學校園內安全的教材，並按照每一年級不斷變化其中的內容。教育的方式則根據不同的年齡段而實施。充分考慮學生的教育心理、生理特點，體現趣味性、知識性。

（三）設立防災日

1982年5月由內閣做出決定，將每年的9月1日定為「防災日」，除了「防災日」，日本政府還將8月30日至9月5日定為「防災周」，進一步加強國民抗震防災的意識。日本吸取阪神地震的經驗教訓，將每年的1月17日定為「防災和志願者日」，將1月15日至21日被定為「防災和志願者周」。1993年日本北海道西南海底發生7．8級地震海嘯誘發特大火災，死亡200多人。為了吸取教訓，日本還規定每年7月10日為防海嘯活動日。
四、日本經驗對我國的借鑒

以上，考察了日本在災害對策立法、災害應對機制、防災教育機制三個方面的經驗，下面提出幾個完善我國災害對策體制的建議：

（一）制定《災害對策基本法》

目前，我國防治災害方面的法律有《傳染病防治法》、《突發公共衛生事件應急條例》、《保險法》、《防洪法》、《防震減災法》、《消防法》、《人民防空法》、《礦山安全法》、《安全生產法》、《交通安全法》等。這是全國人大針對個案而制定的法律，雖然它在防災減災抗災救災方面發揮了重要的作用，但是我國災害對策立法剛起步，與日本等很多發達國家相比差距較大，如缺乏國家防災減災的災害對策根本大法；現行的單災種法律（《防震減災法》、《防洪法》等）多數覆蓋面單一，而且沒有綜合災害對策思路，面對未來災害的多元化及開放性，如城市恐怖活動、城市交通癱瘓、城市大面積停電停水等交織在一起的情況，它們暫時還無法滿足政府的救災管理需求。重大救災是一種全景式立體化的活動，需整合社會各部門資源，這就需要以更高法律位階的人大立法的形式出台能「號令諸侯」的綜合防災體制的根本性法律，制定一部如同日本1961年的《災害對策基本法》，使其成為我國災害預防、災害緊急對應和災後重建的根本大法，成為我國防災減災抗災法規的「總憲章」、「防災憲法」。[16]

特別是今年以來，災難頻發，我國首先應該考慮制定一部《災害對策基本法》，明確防災抗災的重要性，規定了國家、地方政府及公共機關必須建立必要的體制，明確防災抗災責任，同時要制定防災計劃、災害應對策略、災後重建及相關金融財政措施。在基本法的統帥下，將來還應該制定專門針對地震、台風、雪災等相關的法規、條例或規章。

（二）修改《防震減災法》等法規

我國1998年就頒布實施了《防震減災法》，但是該法出台的10年間，我國沒有發生較大的地震，所以，有很多制度是否有效並沒有得到實踐的檢驗。此次地震後，我們應該考慮修改《防震減災法》，修改該法時要注意吸收這次抗震救災中一些好的經驗，將其上升為法律。比如，從此次汶川大地震應急的情況來看，主要是依靠人民解放軍和武警部隊的力量進行的，防震減災法應更加明確人民解放軍和武警部隊在地震應急中的法律地位和作用；因地震造成重災區的政府部門組成人員殘缺不全的，應當規定一個臨時的處置原則，或者規定由上級政府臨時直接行使相關職權，或者規定特別程序保證地震災區國家政權機構能夠有效地開展抗震救災的活動。[17]

（三）建立全面的災害對策法律體系

但是，僅僅是修訂一部《防震減災法》遠遠不夠的，從長遠來看，必須像日本一樣，建立由災害對策基本法、災害預防和防災規劃、災害緊急對應、災後重建和復興、災害管理組織五大類法律構成的災害對策法律體系。除了制定《災害對策基本法》和修訂現有法規之外，我們應該考慮制定以下法律。[18]

首先是《緊急狀態法》。此次地震造成的影響非常嚴重，震後災區有些地方的政權機構已經無法有效履行《突發事件應對法》、《防震減災法》等法律所規定的政府應盡職責，需要在法律上另行加以明確。
其次是《災害救助法》。地震後的應急和救災工作非常復雜，應急階段以搶救生命為主，其他工作相對不太重要。但是，之後的救災工作是一項非常復雜的任務，我國已經進入法治化社會，各方面的社會關系已經基本法治化，在這種情況下就要考慮各方面利益的平衡問題。例如，參與救災單位的救助義務問題，參與救災人員受傷後應當受到的補償問題等，需要用法律來加以規定。
再就是《災害補償法》。在震後應急過程中，政府因為應急和救災採取了大量的限制受災群眾和災區企事業組織的財產自由的緊急措施，在震後恢復重建過程中，必然會涉及到相關單位和人員的補償問題，必須要用法律加以明確。
另外，還有《災害恢復和重建法》、《受災市街區復興特別法》、《受災者生活再建支援法》、《公共設施災害重建工程費國庫負擔法》等。這些法律主要是解決震後災區的重建規劃，重建中的財政資助，重建中有關土地和房屋所有權權屬關系的變更，重建中受災群眾享有的財政優惠政策等。
最後是《災害捐助法》或《關於災害撫恤金支付的法律》。震後社會各界踴躍捐款是我國災害救助工作的一個重要特色，但是，在目前的災害捐助活動中，也出現了許多在法律上需要加以解決的問題，例如，捐贈人對捐款的監督問題，捐贈人如何享有稅收政策上的優惠問題，政府財政扶持與社會捐款使用用途的分工問題等，這些問題都需要用法律加以明確。[19]

（四）設立一個實體型專門部委從事防災減災的綜合管理建設，可以稱之為「國家防災部」或「災害對策委員會」。在設立「國家防災部」或「災害對策委員會」基礎上，建立國家危機管理指揮系統，綜合協調各部門能力。[20]

（五）強化防災抗災救災教育，建立完善的防災教育機制。

我們應當學習日本，加強中小學生的災害教育、防災教育，在中小學校應該設置專門的防災抗災救災的課程，而且國家應該投入大量資金進行廣泛的災害應對宣傳和防災宣傳。此外，還應當借鑒日本等國的做法，確定一個國民防災日或災害日的日期。在此次四川地震後，在國務院的發布公告宣布2008年5月19日至21日為全國哀悼日。因此，筆者建議將每年的5月19日定為全國哀悼日。

J. 針對「山西地震謠言」事件，國家必須加快相關立法進程和打擊力度，來有效遏制網路散播流言這一現象。

我在山東，那要震了我咋辦