行政立法成本

A. 法律效益的法律的內部效益

法律不是禁止不變的，而是有其運行過程，包括立法、執法、司法、訴訟、守法等幾個環節，每一個環節都會有相應的效益問題。
(一)立法效益
立法效益是立法收益與立法成本之比。立法成本是指立法過程中的全部活勞動和物化勞動的耗費，即進行立法活動所花費的人力、物力、財力、和時間信息等資源。游勸榮先生認為立法成本分為有形的投入成本和無形投入成本.前者主要包括法學教育等旨在培訓立法人才的成本支出：立法項目和法律草案的調研、論證的成本支出：立法機關依據法定程序所進行立法活動支出；借鑒外國先進的立法經驗而支出的成本：為立法創造思想文化條件而支付的成本。後者主要指為積累立法經驗而進行的立法和相關活動所付出的代價。
法律的收益主要包括立法的數量和質量兩個方面，但側重在法律的質量。關於法律質量問題，其衡量標准有很大差異，主要有：
第一，目標標准。比如柏拉圖在理想國中，立法的目標是為了社會的整體福利：功利主義則認為是最大多數人的最大幸福。
第二，「正當行為規則」標准。哈耶克認為，正當行為規則是指社會在長期文化進化過程中自發形成的那些規則，亦即那些在他們所規定的客觀情勢中適用於無數未來事例和平等適用於所有的人的普遍的正義行為規則，而不論個人在一特定情形中遵循此一規則所會導致的後果。這些規則經由使每個人或有組織的群體能夠知道他們在追求他們目的時可以動用什麼手段進而能夠防止不同人的行動發生沖突而界分出了確獲保障的領域。
第三，應用程度標准。如果法律不能有效的得到貫徹和實旖，猶如一紙空文，叫做立法的失敗或者無效益。
第四，穩定性標准。法律的質量決定於穩定程度，法律的穩定性取決於法律的前瞻性，如果制定「過時的法律」，只能叫做立法低效益。法律的穩定性越強，立法的效益就越高。比如，我國在建國後從1954年到1982年僅僅28年時間，就制定了四部憲法，立法效益是低的，至今適用的1982年憲法，則經歷了近30年，表現得較為穩定。美國的1787年憲法歷經200多年，只有20幾條修正案，說明了立法效益高。所以立法效益，主要不是看短時間內立法的數量，而更多的是看法律的質量.
第五，和諧標准。主要是指層級之間的法律，同級之間的法律不沖突，因為法律之間的沖突會造成人們無所適從，執法部門也無所依從，這樣會降低法律的效益，最終損害法律的尊嚴和威信。
第六，綜合標准。以上的標準是從不同的視角來進行衡量的，只有對它們進行進行有效綜合，才能夠科學評價法律的質量。總的來看，任何立法活動，都會產生一定質量的法律文本和立法預期，都會產生一定的立法收益。由於法律消費的非競爭性，一個守法者對同種法律的需求和消費量的增加，一般來說，不會引起立法成本的增加，每一個人消費法律的行為也不會導致他人法律消費量的減少。因此，在既定數量的法律供給條件下，法律服務的對象越多，就越值得立法：反之，則要控制甚至減少立法數量和規模，收益越大，效益就越高。
(二)執法效益
執法效益是指執法收益與執法成本之比。它不是指在執法過程中，執法主體通過「權力尋租」帶來了多少收入，完成了多少指標，而是依據法律的規定投入的人力、物力、財力所取得的執法效果。游勸榮先生認為執法成本主要包括維持國家行政機關的正常運轉所支出的費用：保持所需執法隊伍的支出；必要的裝備和費用。同時，他也指出，執法的水平往往取決於經費和裝備，這里，他也沒有完全逃脫「高薪養廉」的窠臼，那請問，什麼收入才算高薪?這非常彈性。而且人的慾望是無止境的。筆者認為，要解決執法水平問題，一靠制度建設，二靠人的道德素質，正如當有人問到美國密蘇里州哥倫比亞市市長亨德曼先生為什麼不需要工資而去競選市長時，他回答，「美國人當官首先是為了實現個人的理念.能夠引導一個國家或某個城市朝他希望的特定方向發展，我喜歡這種成就。」當然，這並不是要提倡每一個執法者都不需要工資，而是只能夠拿看得見的收入。總體而言，依法行政，成本低，則執法效益高，反之，執法效益就低。從橫向來看，有資料顯示，|999年，中國國家稅收突破I萬億人民幣大關，動用國家稅收官員超過100萬人之多，而美國年稅收達到1.7萬億美元，卻只有10萬稅警，說明我國的執法效益比美國低。從縱向來看，有資料顯示，我們的官民比已達到26：1，比西漢時高出了306倍，比清末高出了35倍。即使是同改革開放初期的67：l和10年前的40：l相比，吃皇糧者所佔總人口的比重攀升很快，而經濟增長幅度，還慢於公務員的增幅，說明效益在下降。提高效益的重要手段就是精簡機構，裁撤冗員。為了提高效益，必須建立有限政府，凡是市場能夠做好的，交給市場，中介組織能夠做好的，就交中介組織。做到政企分開、政事分開、政資分開，尤其要防止執法部門既作為社會公共管理者，又作為「利益」創收者，鏟除政府執法部門的經費一部分由財政撥款。一部分作為自籌的「雙軌制」，改為財政統一「供給制」.尤其要防止執法犯法，不依法行政，嚴重損害執法效益的行為.
(三)司法效益
司法效益是指司法收益與司法成本之比.從司法機關的視角看，在司法成本相同的情況下，如果結案快，結案率高、上訴率低、錯案率低就說明司法效益高，反之司法效益就低。這里要防止一個誤區，即通過辦案數量多少來衡量司法效益，據中國青年報2006年6月16日的報道，為了完成法院規定的結案數，基層法庭在沒有正式受理案件的情況下，自交訴訟費，湊人名，自按手印，偽造案件湊數。這不僅是對法律的褻瀆，而是對司法資源的浪費，是對司法權威的嘲諷。從訴訟的視角看，訴訟是由當事人、法院共同參與的活動，最能體現法律的效益。如果一個案件久拖不決，說其有很高的效益是不可能的，所謂「遲到的公正不是公正」，也不是越快越好，不考慮法律判決的公正性，要使效率和公正達到高度統一，才能算作司法效益高。訴訟成本與司法效益成反比，波斯納認為，訴訟成本主要包括兩類，一是錯誤的司法判決成本；二是訴訟制度運行的成本，包括公共成本(如法官的薪金、陪審員和證人的報酬、法庭設施等)和私人成本(如法院收費、律師費用、專家費用等)。只有降低成本，才能提高效益.比如，社區矯正制度可以降低被判刑人的監管矯正成本，以上海為例，關押一個罪犯的平均成本每年每人達到2.5萬元到3萬元，而社區矯正成本每年僅為6000元，這就可以大量節約財政資金。尤其重要的是，司法腐敗對法律的司法效益具有釜底抽薪的作用，正如培根所說：一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪，因為犯罪雖然是無視法律，好比污染水流，而不公正審判則毀壞法律，好比污染了水源。所以，追求公平和正義是司法的永恆主題，也是維護司法效益的重要保障。
(四)守法效益
守法效益是守法收益與守法成本之比。這涉及到法律的歸宿以及法律的實現問題，如果社會的治安狀況好，人們的法律意識高，法律的效益就高，如果法律的作用沒有充分發揮，治安狀況糟糕，法律的效益就低。由於法律消費的非競爭性，在法律的生產成本基本保持不變的情況下，守法者越多，法律的收益就越大。
守法成本，是指組織和個人為遵守法律的規定，履行法律規定的義務，進行某一行為或者不進行某一行為時所支付的代價。如果守法成本太高，大家就願意選擇不守法，而選擇違法。這就與違法形成鮮明的對比，如果違法成本太低，大家就願意選擇違法而不守法。但如果違法成本高得離譜，比如，隨地吐痰就給判處無期徒刑，這樣的法律也不利於操作，只能叫做立法失敗，守法效益為零。
總之，在整個內部效益過程中，立法是前提，沒有法律，就無所謂法律效益；執法是關鍵，所謂「徒法不足以自行「，執法如果違背了立法目的，或者不依法執法，甚至執法犯法，必將使法律效益下降：司法是保障，如果司法不公，將嚴重損毀法律的尊嚴，可以使法律效益為零，甚至是負數：守法是目的，法律的最終目標就是達到全社會主體依法辦事，實現和維護廣大人民群眾的根本利益。

B. 蘇州市人民政府立法前評估辦法

第一條為了提高立法計劃編制的科學性，合理配置立法資源，保證立法質量，根據《中華人民共和國立法法》、國務院《規章制定程序條例》《江蘇省規章制定程序規定》等法律、法規、規章，結合本市實際，制定本辦法。第二條本市行政區域內開展立法前評估，向市人民政府申報規章立法計劃建議項目，適用本辦法。第三條本辦法所稱立法前評估，是指在申報規章立法計劃建議項目前，按照一定的程序、標准和方法，對立法計劃建議項目所進行的必要性、可行性、緊迫性以及立法成本效益進行分析研究，形成立法前評估報告以及起草規章建議稿等系列活動。

鼓勵申報規章立法規劃建議項目的單位開展立法前評估。第四條開展立法前評估，應當遵循公眾參與、實事求是、問題導向、注重實效的原則，評估內容要體現科學性、系統性、前瞻性、創新性要求。第五條市人民政府負責立法前評估工作的統一領導，為立法前評估工作提供必要保障。

市司法局是立法前評估工作的主管部門，負責規章立法前評估的組織、協調和指導工作。第六條規章立法計劃建議項目申報單位為立法前評估工作的實施單位，具體負責立法前評估工作，並將立法前評估工作所需經費列入部門經費預算。

實施單位可以根據需要，邀請高等院校、科研院所、專業機構、社會組織等參與，也可以通過政府購買服務方式委託第三方開展立法前評估工作。

鼓勵高等院校、科研院所、專業機構、社會組織獨立開展立法前評估工作。

與規章擬採取的措施相關的單位對立法前評估工作應當提供幫助和支持。第七條立法前評估工作包括准備階段、實施階段和評估報告形成階段。第八條立法前評估准備階段主要開展以下工作：

（一）成立立法前評估小組。實施單位應當成立以本單位主要負責人為組長，本單位相關工作機構工作人員、與規章擬採取的措施相關單位工作人員、相關領域專家和法律工作者等組成的立法前評估小組，具體組織實施立法前評估工作。

（二）制定立法前評估工作方案。立法前評估小組應當根據本辦法要求，制定立法前評估工作方案，主要包括組織領導、評估目的、評估內容、評估方法、評估步驟、時間安排和經費保障等內容。第九條立法前評估實施階段主要開展以下工作：

（一）發布立法前評估公告，包括立法前評估小組組成人員、評估方案等主要內容；

（二）深入開展調查研究，廣泛聽取相關公民、法人和其他組織等意見和建議；

（三）收集、整理、分析聽取的意見和建議情況，得出初步結論。第十條立法前評估可以採取定性分析與定量分析相結合、問卷調查、實地考察、專題調研等方法進行。定性分析引用的文件資料要註明出處，反映問題符合當前實際；定量分析力求量化，用數據說明問題，必要時可以用圖表、照片、音像等形式進行輔助描述。第十一條立法前評估報告主要包括以下內容：

（一）基本情況；

（二）立法的必要性、可行性、緊迫性分析；

（三）立法成本效益分析；

（四）評估結論；

（五）其他需要說明的事項。第十二條基本情況主要包括以下內容：

（一）立法背景，包括本市行政管理現實需求，各級對立法工作的建議，國家、省以及其他地區立法動態；

（二）立法前評估工作開展情況，包括立法前評估程序性工作及調研論證等內容；

（三）其他需要說明的事項。第十三條立法前評估報告的必要性、可行性以及成本效益分析主要包括以下內容：

（一）擬採取的措施是否符合憲法、法律、法規要求；

（二）擬採取的措施是否適應國家改革政策要求，是否符合市場公平競爭機制；

（三）擬採取的措施在經濟發展、公共安全、社會穩定、環境保護等方面的利弊分析；

（四）擬採取的措施與工作機構、人員編制、經費使用、執法能力等方面的適應性分析；

（五）擬採取的措施與已有相關規定是否存在重復或者不協調等問題；

（六）擬採取的措施在本行政區域外已經實施的效果分析；

（七）立法成本分析，包括立法過程成本、執法成本、守法成本分析；

（八）其他需要說明的事項。

C. 稅收的行政成本包括什麼反應了什麼問題

稅收的行政成本包括內容如下：
政府行政開支(即所謂的行政成本或行政費用)，稅收行政成本指政府為取得稅收收入而支付的各種費用。國家取得稅收收入的過程包括制定稅收制度、組織征稅活動、開展納稅檢查並處理違章案件三個階段。與此相適應,征稅成本也由立法成本、徵收成本和查處成本三個部分構成。

在全國乃至全球的特殊地理特點帶來的貧困縣凸顯的民族問題,對政策的需求自然不同。實際操作中,反映出對政策的執行不力,暴露出政府行政成本居高不下與現實需求的矛盾。
稅收成本增長較快，並且稅收成本上升的速度還超過了收入的增長速度，是中國近年來的一個重要經濟現象。這一現象不僅會影響稅收純收入，還會導致政府經濟信息失真，由此誤導政府經濟政策，影響國家宏觀調控體系的運行，並損害國家稅法的權威與實施效果。
要降低稅收成本：
首先要強化正式制度約束的作用，這包括兩個方面：
一是加強稅收立法：嚴格限定稅收的委託立法權，提升稅法的效力級次和穩定性，合理劃分稅收許可權，合理設計稅制，提高單部的稅收法律效率，發揮稅收法律體系的規模效應；二是深化稅制改革：採取漸進式的增量改革，選擇適合中國國情的稅制模式，設計與稅收管理體制相適應的稅制，改革目前的稅制供給狀況。
其次要發揮非正式制度約束的作用，包括加強稅收宣傳工作，加強稅務機關和人員的成本意識，提高稅務機關的專業服務水平，發展和規范稅務代理業，強化納稅人權利等方面。第三是要增強實施機制的有效性，提高我國稅收征管體系效能，包括完善稅收征管制度，強化稅源監管，實行區別納稅申報，強化稅務稽查，加強稅收信息化建設，優化稅務行政資源配置。
第四是要減少信息不對稱，包括完善信息披露制度，完善信息交流機制，充分利用信息資源，建立稅收舉報制度，完善對稅務機關的激勵與約束機制，強化對納稅人的激勵與約束機制。

D. 當前省級政法,機關還存在哪些突出問題,根源在哪裡應該如何解決

摘要 近年來隨著我國法制建設進程不斷加快，對行政執法單位提出了新的、更高的要求，同時，隨著社會的發展，國家教育力度的加強，人民的文化知識水平不斷提升，利用法律武器維護自身利益的意識逐漸增強，這也使行政執法單位在日常執法工作中面臨新的挑戰。

E. 貴州省政府立法第三方起草和評估辦法

第一條為規范政府立法第三方起草和評估工作，提高地方立法質量，保障地方性法規、政府規章全面正確實施，根據《中華人民共和國立法法》《規章制定程序條例》《貴州省地方立法條例》等法律、法規的規定，結合本省實際，制定本辦法。第二條省、設區的市、自治州人民政府（以下簡稱「省、市〔州〕政府」）起草地方性法規草案和制定政府規章的活動中委託第三方起草、進行立項評估以及立法後評估，適用本辦法。第三條本辦法所稱政府立法，是指省、市（州）政府組織起草地方性法規草案和制定政府規章的活動。

本辦法所稱評估，是指對地方性法規和政府規章進行立項評估和立法後評估。

立項評估是指省、市（州）政府在編制立法計劃時，對申報單位要求列入立法計劃的一類立法項目出台的必要性、可行性、出台後對本地區改革發展穩定可能產生的影響等進行預測和研判的活動。

立法後評估是指地方性法規和政府規章實施一段時間後，根據其立法目的，結合經濟社會發展要求，按照一定的標准和程序，對地方性法規和政府規章的立法質量、實施效果等進行跟蹤調查和綜合研判，並提出意見的活動。

本辦法所稱第三方，是指教學科研單位、法律服務機構、行業協會、社會中介機構等組織。第四條政府立法第三方起草和評估要按照科學決策、民主決策、依法決策的要求，堅持客觀公正、公開透明、系統全面、注重實效的原則。第五條省、市（州）政府法制機構和有關部門是實施政府立法第三方起草和評估的主體。

省、市（州）政府法制機構負責政府立法第三方起草和評估工作的組織協調和督促指導，並對重要行政管理的地方性法規和政府規章實施第三方起草和評估。

省、市（州）政府有關部門按照各自職責承擔政府立法第三方起草和評估的具體工作。第六條政府立法第三方起草和評估所需經費由同級政府財政預算予以保障。采購預算達到政府采購限額標準的應當通過政府采購程序依法選擇服務承接單位。第七條接受委託的第三方應當具備下列條件：

（一）依法設立，能夠獨立承擔民事責任；

（二）有熟悉行政立法、行政事務或者具備相關專業知識和技能，掌握立法、評估技術規范的人員；

（三）有立法、評估相關領域的實踐經驗或者研究成果；

（四）有完成立法起草、評估任務的人員和時間保障；

（五）根據委託項目的實際需要，應當具備的其他條件。第八條政府立法委託第三方起草和評估的，應當與受委託第三方簽訂委託評估或者委託起草協議，明確委託任務、質量要求、完成期限、工作報酬、知識產權、保密規定、違約責任等內容。第九條受委託第三方應當遵守保密規定，不得披露評估、起草過程中涉及國家秘密、商業秘密和尚未確定、公開的信息。第十條立項評估由省、市（州）政府法制機構組織開展，可以通過召開座談會、論證會、咨詢會等方式聽取各方意見，也可以根據需要委託符合條件的第三方對相關問題進行評估。第十一條立項評估主要是對擬納入立法計劃的一類立法項目進行評價，評價內容如下：

（一）立法的必要性，包括立法依據、立法背景、立法事項的重要性等；

（二）立法的可行性，包括出台時機是否成熟，是否與本地區經濟社會發展需求相適應，是否具備相應的實施條件，相關配套措施是否能及時到位；

（三）立法項目出台後對本地區改革發展穩定可能產生的影響；

（四）立法項目出台後可能影響其實施的重大因素和問題；

（五）立法項目實施的成本效益分析等。

省、市（州）政府有關部門向同級政府法制機構申報一類立法項目時，應當一並提交項目評估報告。項目評估報告內容依照本條第一款規定的立項評估內容。未提交項目評估報告的，原則上不納入立法計劃。第十二條委託第三方開展立項評估的，應當形成立項評估報告，並附錄立法依據和參考資料。立法依據和參考資料包括以下材料：

（一）國家及我省有關法律、地方性法規、政府規章和政策文件；

（二）其他省（自治區、直轄市）、設區的市、自治州有關地方性法規、政府規章；

（三）與立法相關的領導講話、學術理論資料等。

F. 試述我國行政成本現狀及解決辦法

行政成本居高不下是我國政府亟待解決的一個難題。通過對我國政府行政成本變動趨勢的實證分析可知，目前我國的財政支出占國內生產總值（GDP）的比重過高；行政成本占財政支出的比重過高；行政成本占國內生產總值（GDP）的比重過高，這主要是由財政的實際規模龐大、政府機構不斷膨脹、供養人數不斷上升、腐敗現象不斷增加行政成本等現象表現出來的。造成我國行政成本過高的原因主要來自政府行為的負面效應、正確的行政觀念的缺失、行政結構的不合理、行政制度的不完善和行政決策的不科學。降低我國政府行政成本的對策是：轉變政府職能、合理設置政府機構、深化行政審批制度的改革、規范政府財政的開支、加強法制建設、完善和強化監督機制、建設高素質公務員隊伍與推行電子政務等。

http://www.cqvip.com/qk/97852X/200701/23729125.html

國行政管理成本居高不下的原因淺析及對策建議

摘要：本文從我國行政管理成本居高不下的現狀入手，運用政府幹預理論、公共物品理論、公共選擇理論、公共支出理論分析了我國行政管理成本高的原因，並根據我國實際情況，就如何降低我國行政管理成本提出了自己的見解。

研究行政管理成本的背景是什麼？主要基於以下兩點：

在凱恩斯主義經濟學的基礎上，政府生產或提供公共物品或服務的過程正受到越來越多經濟界人士的關注，人們不再把政府行政管理只能簡單等同於政府財政職能，而是圍繞政府部門為生產或提供公共物品或服務而籌集財源、撥付經費的活動。從這個意義上來講，政府的一切活動必然與成本及效率相關聯，因此作為經濟理性人的政府應該做到低成本高效率地生產或提供公共物品或服務，不斷追求資源配置的帕累托最優,即實現社會邊際成本等於社會邊際效益。

隨著我國體制改革的不斷深入，行政成本問題已日益突出，黨的十六大報告中明確提出：要進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。我國第十一個五年規劃中也強調以形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制為目標，著力推進政府行政管理體制改革。第一次系統地闡述了提高行政效率與降低行政成本的重要性。

這就是對公共行政管理成本研究的歷史的現實的背景。

什麼是行政管理和行政管理成本呢？

行政管理是國家依法行使國家權力、組織和管理國家事務的行為。行政管理成本則是政府機構行使行政管理職能所需要的成本，包括國家元首、國家權力機關、國家行政機關、公安檢察機關、司法機關等的管理費、服務費的總和。那麼，我國行政管理成本是個什麼現狀呢？據國家統計局資料顯示：

我國歷年行政管理成本占財政總支出的比例

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年份 1950 1955 1960 1970 1975 1978 1985 1980 1995 2000 2003

行政管理成本 13.13 21.54 31.39 32.0 41.81 52.90 171.06 414.56 996.54 2768.22 4691.26

（億元）

占財政支出比例 4.71 8.53 13.44 14.6 17.42 19.03

（%）

行政管理成本增長了87倍，而從改革開放至2003年，我國財政總支出僅增長21倍，GDP增長31倍，可見行政管理成本增速之快。再來看我國行政管理成本支出與世界各國比較的情況：

世界各國行政管理成本占財政總支出的比例

日本（1993）2.38% 西班牙（1997）2.55% 德國（1998）2.7% 埃及（1997）3.06%

土耳其（2000）3.2% 波蘭（2000）4.06% 羅馬尼亞（1999）4.09% 英國（1999）4.19%

韓國（1997）5.06% 印尼（1999）5.1% 泰國（2000）5.2% 墨西哥（1999）5.28%

印度（2000）6.3% 荷蘭（1997）6.4% 法國（1997）6.5% 澳大利亞（1998）7.03%

加拿大（2000）7.1% 俄國（2000）7.6% 烏克蘭（2000）8.52% 阿根廷（2000）9.13%

美國（2000）9.9% 巴西（1998）14.16% 義大利（1999）23.09% 中國（2003）19.03%

通過縱向比較和橫向比較，可以看出，我國已成為行政管理高成本國家，而且呈逐年上升的趨勢。居高不下的行政管理成本引發了一系列矛盾和問題的出現，如國家財政危機、財政支出結構不合理、行政效率低下、貪污腐化盛行等等。

造成我國行政管理成本居高不下的原因是什麼呢？

分析起來有兩個方面的因素：一個是客觀因素，一個是主觀因素。行政管理職能的不斷擴張和中央財政的不斷增長客觀上促進了行政管理成本的不斷增長，此外，行政管理的過程實際上是生產或提供公共產品或服務的過程，而公共產品的非排他性和非競爭性是導致行政管理成本走高的內在因素。這里我們著重要分析的是主觀方面的原因，主要有三個方面。

意識問題是造成高行政管理成本的關鍵問題。

首先是行政管理成本意識缺失。我國是從漫長的計劃經濟走向新生的市場經濟，行政管理人員端著「鐵飯碗」，大多沒有經歷過體制轉型時的陣痛，行政管理得好不好，關鍵是看執行上級決策到不到位，自主創新夠不夠。甚至在有的領導中曾提出只看結果不講過程的辦事作風，只講成績不及成本的實例屢見不鮮。可以說，改革開放近30年來，講究行政成本和行政效率的文化氛圍十分淡薄，也正是這種單薄的行政成本意識滋生了貪污腐化、假公濟私、鋪張浪費、重復建設、形象工程、「搭便車」的現象。

其次是沒有向納稅人報告的意識。行政管理成本絕大部分來自納稅人的稅收，國家通過制定稅收政策，明確稅率、稅基、稅負及課稅對象，培植稅源，收取稅收，用於支付政府生產或提供市場管不了也管不好的公共產品或服務的成本，通過政府在市場失靈時對公共事務的管理，維持納稅人正常的生產秩序，應該說，納稅人和代表政府的行政管理人員的關系是一種主僕關系，是一種被服務和服務的關系，也是一種委託和被委託的關系，被委託人有義務向委託人報告事情辦理情況和資金使用情況。事實上，因為缺少這種意識，甚至顛倒關系，所以花起錢來不心痛、不節制，隨心所欲。在這種執政理念的驅使下，腐敗、權力尋租得以肆虐。因為根據Down』s Puzzle 和公共選擇理論，選民的目的是要通過選舉實現福利最大化和投票凈收益最大化，政治家的目的是要追求選票最大化，得到相應的權力、收入和尊敬，而官僚的目的是要通過選舉實現自身利益最大化和預算最大化，由於官僚機構（行政機關）追求公共權力最大化必然導致政府機構膨脹，追求預算最大化則導致公共產品和服務過剩，高於帕累托最優的產量水平。最後通過投票交易實現權力尋租。而腐敗和權力尋租產生的高額成本最終都轉嫁到行政管理成本之上，無疑加劇了行政管理成本的高漲。

體制問題一直是行政管理成本居高不下的核心因素。

組織機構設置不合理。我國目前的行政層級有五級：國務院、中央各部委、省（直轄市）、市（自治州）、縣、鄉，層級過多，鞭長莫及，不僅管不到位，而且管理效率低下。通過層層傳遞審批，既耗時又耗費，更重要的是要維持這么龐大的機構正常運轉，其成本之高可想而知。這里有一組數據：2004年我國公車消費財政資源4085億元，約佔全國財政總收入的13%，其中，公車私用佔2000多億，相當於建一個舉世矚目的三峽工程。另據《北京晨報》，我國行政成本高於世界平均水平25%，因此提出「精官方能簡政，簡政必須精官」。另外，行政人員總量過多，導致財政負擔雪上加霜。一方面新增行政職能部門往往要到公務員隊伍之外招兵買馬，花重金培訓上崗，另一方面職能弱化萎縮的部門人員消減難，無法實現人力資源配置的帕累托最優。加上實行幹部隊伍年輕化，年輕幹部進公務員隊伍比行政人員退休速度快，一大批精力充沛、經驗豐富的五十歲左右的中年幹部退下來之後造成人力資源的嚴重浪費。行政管理人員隊伍入口大於出口，導致人員內漲、人浮於事、互相推諉、效率低下、冗員包袱沉重。據國家行政學院經濟學部副主任王健研究表明：中國官民比為1：26，超標近20倍，公務員與GDP的比例大大超過發達國家。每年公務員的職務消費超過7000個億，是我國1979年GDP的總量。改革開放28年，我國財政收入增長28倍，但公務員的職務消耗卻增長了140倍，佔全國財政總收入的比例從1978年的4%上升到24%，而國外一般僅為3%—6%。此外，職能交叉、重復執法產生的成本也不同程度地加劇了行政管理成本的增長速度。

目前，我國行政體制改革正進一步深入，但政企不分、政資不分、政事不分仍然是困擾行政體制改革的關鍵。一方面，政府越位現象仍然嚴重，政府管了許多不該管也管不好的事情，「大政府、小社會」直接導致行政管理成本居高不下；另一方面，由於政府缺位引發的社會問題帶來的間接成本也不計其數。例如，由於缺乏行之有效的應急預警機制，2003年爆發的非典造成的管理成本急劇增加。

機制問題也是導致行政管理成本居高不下的重要原因。

首先是評價考核機制不盡合理。現行的考核評價機制重數據、輕實際，重形式、輕內容，重近利、輕遠慮，重速度、輕規劃。基於此，各地形象工程、政績工程紛紛上馬，重復建設亦層出不窮。沒有具體的行政考核指標、計算辦法和考核結果的運用措施。對盲目發展帶來的負面影響缺乏嚴格有效的測評機制、審批制和責任追究制。一些項目上馬的時候，往往只注重能拉動多少GDP的增長，增加了多少稅源，新增了多少就業崗位，忽視了對環境生態的評估與保護，但這種長遠的影響所造成的巨額成本，最後買單的還得靠政府，這是行政總成本增長的重要原因之一。

其次是監督機制不健全。我國現行的監督方式主要有法律監督、行政監督、輿論監督和群眾監督，而法律監督滯後，行政監督缺乏有效手段，人大監督不到位，輿論監督力度不夠，群眾監督渠道不暢通，是導致行政管理成本增長不合理、結構不合理的重要外在因素。財政收支缺乏監督主要表現在以下幾個方面：一是預算編制有缺陷，由於我國現行實行的是基數預算，是在以前預算年度的基礎上，按新的預算年度的經濟發展情況加以調整之後確定的，不能客觀反映行政管理的動態發展，更重要的是預算往往具有滯後性，年初預算最後由於種種原因到年中才開始執行，失去了預算編制對財政資金使用的約束作用；二是預算外資金的使用缺乏有效監督，特別是中央集權後的預算外資金管理漏洞大，例如上百萬的資金可以通過中介人或中介組織從一些中央部委流向下面，高達百分之幾十的中介費卻流入中介人口袋中，剩餘的百分之幾十也不需要跟蹤審查，當地財政更監管不到；三是財政收支透明度不高；四是政府采購缺乏監督，商業賄賂盛行，政府統一采購往往比單一采購成本更高，違背了價值規律和市場規律。

再次是用人機制不完善。德才兼備、用人唯賢的用人標准在實際操作過程中被扭曲，「才」變成了「財」，於是給權利尋租者以可乘之機。

對如何降低我國行政管理成本的幾點建議：

一要深化行政體制改革。理順幾個關系：理順中央與地方的關系，實行分稅制財政管理體制，從制度上預防轉移支付層層過濾的弊端，完善財政支出機制，杜絕「跑部錢進」的現象發生；理順政企關系，把國有資產所有者職能和行政管理職能分開，實行國有資產分級管理；理順政府與市場的關系，市場能夠管得就交給市場管，政府只管市場做不好、做不了而自己做得好的事；理順政府與社會的關系，徹底改變原來由政府包辦一切的做法，變「大政府、小社會」為「小政府、大社會」；理順政府內部各職能部門之間的關系，分工明確，避免職能不清、職能交叉、人浮於事、多頭執法。

二要改革現行組織設置，適當削減行政層級，明確職能劃分，創新用人機制，嚴把財政供養人員入口關，努力實現人員的優化配置。

三要強化行政管理者的行政成本意識，加大公務員在行政管理方面的培訓，提高行政管理人員的整體素質。提倡將經濟型管理人才引進到行政管理隊伍當中來。

四要完善行政管理人員的績效考核機制，將行政成本和行政效率納入到績效考核指標，明確具體的計算方法，做到公開、公平、公正。

五要完善監督機制，創新監督方式，暢通監督渠道，加大人大對行政管理和財政收支的監督力度，堅持依法行政，加大行政立法進程，變「禁止性」立法為「允許性」立法。

六要推行電子政務，提高行政效率，努力實現各類資源配置的帕累托最優。

七要完善預算編制和政府采購制度，嚴厲整治商業賄賂行為，切實降低行政管理成本。

八要堅持科學的發展觀，要注重對新增GDP的成本核算，加強對新增項目的不可行論證，實現全面協調可持續發展。

G. 曾祥華的科研概述

近年來發表論文50餘篇，其中在核心刊物上發表19篇，獨著《行政立法的正當性研究》，主撰《立法過程中的利益平衡》，參撰《憲法基本權利新論》、《行政法制史》、《行政法思想史》等著作、教材，其中多篇文章被轉載和獲獎。論文《對遷徙自由的憲法學思考》（《政法論叢》2003年第6期）被中國人民大學書報資料復印中心《法學文摘卡》2004年第1期摘登；《行政立法的成本與效益分析》（《成都行政學院學報》2004年第2期）被北京市法制辦公室採納並在其主辦的內部刊物《法制建設》全文轉載；《行政立法的正當性初探》（《江蘇社會科學》2005年第2期）被中國人民大學書報資料中心《憲法學、行政法學》2005年第6期全文轉載。因科研成績突出，2005年6月同時獲蘇州大學研究生「學術標兵」（第一名）稱號、李中道獎學金、人民獎學金。2006年《和諧社會與立法》一文獲中國法學會「完善社會主義市場經濟法律制度」論壇二等獎，《關於收容制度的再討論——與鍾南山院士等商榷》獲江蘇省法學會年會論文一等獎。2007年《農村行政執法的問題分析》獲中國法學會「社會主義新農村建設與法制論壇」優秀獎，《關於太湖流域管理立法的思考》獲江蘇省法學會年會論文二等獎。2009年獲江蘇省第六屆高校哲學社會科學研究優秀成果獎三等獎、江南大學教學成果特等獎，被評為江南大學優秀論文指導老師。2011年獲無錫市第十屆哲學社會科學優秀成果獎一等獎，在校創先爭優活動中被評為「科技攻關優秀標兵」。2012年被評為「無錫市中青年法學專家」。

H. 我國在依法行政的過程中存在哪些問題」

(一)行政立法的不規范和不完善
依法行政的前提和依據是要有健全和完善的行政法律體系。我國目前行政立法還存在不盡如人意的問題：一是行政立法不規范。盡管我國二十多年來制定了大量的行政法規，但行政立法仍然很不規范。在市場經濟條件下，要做到依法行政，必須限制行政機關的自我立法，減少地方立法。由於行政立法權在「依法行政」口號下日益膨脹，加上行政立法法治監控機制的殘缺，行政立法顯露出架空、取代甚至凌駕於法律之上的危險傾向，因而行政法律規范急劇增多；行政法律粗疏，由行政法規、地方法規和規章補充、細化，甚至取而代之，這就難免形成行政執法機關為自己製造執法依據的不正常現象，出現了政府既是市場規則的制定者，同時又是市場中的「運動員」和「裁判員」。二是行政立法不完善。一些領域還沒有相應的行政法律、法規來加以調整，致使法律出現了一些空白地帶，特別是適應社會主義市場經濟迫切需要的一些法律、法規尚未出台，以至於行政機關無法可依、無章可循，嚴重影響了依法行政。 （二)行政執法機構不健全。職責不清
首先，行政執法機構不健全，行政執法機關設置不完善。有的法律、法規規定應該設立的機構沒有設置，不該設置的機構、部門又到處設置，致使行政機構重疊、部門林立，層次過多，而機構臃腫又導致人浮於事、運轉不靈，出現工作上互相推諉扯皮、官僚主義以及沉重的財政負擔等弊端。其次，行政執法機構之間許可權不明，職責不清。在我國的執法體制中，長期存在黨政不分、政企不分、許可權不分的弊端。行政職能與企業職能合而為一，管理權、經營權與行政處罰權集於一身，這樣很難做到自己監督自己和公正執法。這樣的後果是，好管的、有利可圖的，各執法部門都要爭著管，出現行政執法的「密集地帶」；不好管的、責任大的、無利可圖的，各部門都不去管，互相推諉，出現了行政執法的「空白地帶」。 (三)缺乏完善的監督機制
權力必須受到監督和控制，否則就會被濫用。目前，我國已初步形成了行政系統內外結合的監督體系，有黨的監督、人大監督、司法機關的監督和行政機關內部專門機關以及上下級的監督，還有民主黨派、人民群眾和新聞媒體的監督。但這些監督卻沒有發揮強有力的作用，並未真正促使行政主體依法行政，腐敗現象依然嚴重，行政侵權、越權、違法事件時有發生，阻礙了依法治國建設的進程。目前我國行政執法監督方面存在的主要問題有：一是行政監督立法殘缺。我國目前還沒有一部《行政監督法》及與其配套的法規、規章來統一規范行政監督主體與客體的權利和義務、程序和時效及法律責任，我國一些有關法律法規或籠統缺乏可操作性或職權重疊交叉而使有關監督主體互相推諉，監督不力。二是執法監督機制不盡合理。不少監督部門缺乏應有的獨立性，地位低、權力小、權威性差。監督工作未能切實做到經常化、制度化，靠搞突擊檢查，未建立並認真實行監督責任制，當出現執法違法行為時相互推諉、無人追查。三是社會監督、民主監督的力度不夠。人民政協、民主黨派、工青婦殘等社會團體往往因經費不足、實際法律地位低等原因不能或不敢去行使監督權。在西方被稱為「第四種權力」的新聞輿論監督，也因種種原因而不能真正發揮應有的監督職能。 (四)行政執法人員素質低、數量少
法律需要有人去實施、去操作，而依法行政是一項綜合性很強的工作，隨著社會主義市場經濟的發展，行政管理日趨專業化、復雜化，因此對執法人員的要求很高，不僅要具有較強的專業基礎知識，而且要有較高的法律素質。目前行政人員
的分布極不合理，較高素質的行政人員主要集中在高層行政機關，而基層行政機關的行政人員不僅文化素質低，而且法律意識淡薄。行政人員素質的低下，在執法中往往會出現重視權力和局部利益，忽視執法責任和義務；不依程序執法、隨意性大；野蠻執法、濫用職權等問題，嚴重影響了政府的威信，引起人民群眾的強烈不滿。另一方面，我國執法人員的數量少，而行政執法范圍廣、數量大，任務繁重，這也直接影響到行政執法的數量和質量。一些不具備行政執法資格的人員頂崗執法，既嚴重影響行政執法機關的形象，又增加了執法的成本。特別是一些邊遠地區，不僅行政執法人員的素質低，而且嚴重。 (五)依法行政的保障制度不健全
授權不充分是保障不力的重要表現，也是導致權責不對稱的重要因素。依法行政的成本應該由國家來解決，不能由行政機關自行解決。而目前的情況是不少執法單位實行「自費執法」，即實行自收自支，以收費和罰沒收入作為經費來源，甚至有的地方政府給執法部門分配罰款任務，有些單位將罰款與執法人員收入和獎金掛鉤。對行政執法人員的人身保障制度也不健全。在依法行政過程中，行政執法人員遭到人身攻擊和人格侮辱的現象時有發生，由於對侵犯執法人員人身權利的違法行為的處罰規定不嚴格、不具體，以致在很多情況下嚴重影響了依法行政的順利開展