行政管理體製法治政府的基礎
⑴ 法治政府的內涵及其制度基礎有哪些
一、「法治政府」的基本內涵
「法治政府」是近兩年來提出的一個新的行政法治理念和目標。在我國，改革開放以後，對行政機關及其社會公共管理活動的規范，最早提出的要求是「依法辦事」。應當說，從價值和功能角度來講，「依法辦事」這一概念具有明顯的「法律工具主義」和實用主義色彩。1993年八屆全國人大一次會議的《政府工作報告》第一次正式提出了「依法行政」的概念。
「依法行政」的基本含義是指行政機關管理社會公共事務的行政權力必須經法律授權，行政機關的一切行政活動必須依據法律規定並在憲法和法律范圍內活動；從依法行政所蘊含的「行政法治」的涵義來看，「依法行政」與「法治政府」這兩個概念有著密切的聯系。一方面，行政機關嚴格依法行政是建設「法治政府」的必然要求和基本條件；另一方面，「法治政府」則是行政機關依法行政所追求的目標。但是，嚴格說來，「依法行政」與「法治政府」在內涵上還是有區別的。這首先體現在，從「依法行政」的價值取向上來看，「依法行政」所依之「法」既可以是體現「法治」精神的「良法」，也可以是違背法治精神的「惡法」或「劣法」；而「法治政府」則內在地要求行政機關依法行政所依之法必須是體現「法治」精神的「良法」，行政機關必須依「良法」而行政。其次，從依法行政所追求的價值目標來看，依法行政既可以以「法治政府」作為自己的追求目標，也可以以「法制政府」作為自己的追求目標。這也就是說，依法行政並不能必然地保證「法治政府」目標的確立和實現。由此可見，「依法行政」無法包含「法治政府」所包涵的良法之治、公平正義、法律至上以及「民意政府」、「有限政府」、「透明政府」、「責任政府」等涵義。
「法制政府」與「法治政府」的含義雖然相互聯系、相互滲透，但卻有本質的不同。「法治政府」除了「法制政府」所包含的具有法律制度、強調法律的執行和遵守、強調依法行政等價值要素之外，還包含有「法治」所蘊含的民主政治、公平正義、權利保障、權力制約等價值要素。正因為如此，國務院在《全面推進依法行政實施綱要》中強調，建設法治政府，必須建立「行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制」、「權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制」和「科學化、民主化、規范化的行政決策體制」；強調行政管理要「做到公開、公平、公正、便民、高效、誠信」。
二、「法治政府」的基本特徵和要求
「法治政府」應具有以下若干基本特徵。
(一)民意政府
法治政府首先應當是民意政府。這是因為，法律特別是「良法」是人民意志的體現。依法治國就是按照廣大人民的意志和意願來治理國家，依法行政也應該是政府(行政機關)按照廣大人民的意志和意願來行政，來進行社會公共管理活動。在現代社會，人民的意志是通過法律和法治來體現和實現的。在我國，各級政府(行政機關)都是由代表民意的機構——各級人民代表大會，依據體現廣大人民意志和意願的法律，按照法定程序選舉產生而設立的，而且各級政府的職權也是由體現廣大人民意志和意願的法律而授予的。因此，各級政府(行政機關)必須按照法律也即廣大人民的意志和意願來行政，來履行自己的權利和義務。同時，人民群眾有權對政府的行為進行評價和監督。
(二)有限政府
法治政府應當是有限政府。這主要是因為，一是政府權力有限。政府的權力是人民通過法律授予的，因此，政府只有在法律的許可權之內才能獲得權力和行為的合法性。從權利和權力的來源來看，公民權利是公民本身固有的，相反，政府權力則是公民權利授予的。從法律的角度來看，公民的權利是廣泛的，只有法律禁止的，公民才不得為之；而政府的權力則是有限的，它的權力只能來源於人民以及法律的授權和委託，它必須在法律規定的范圍內活動，否則即為無效或非法。由此可見，法治之下的政府權力必然是一種「有限權力」，法治之下的政府也必然是一種「有限政府」。二是政府職能有限。政府職能是政府行政管理的基礎，也是政府行政權力作用的范圍。在不同的時期，政府的職能是不同的。在市場經濟條件下，尤其是在社會主義市場經濟和社會主義法治條件下，政府的職能是有限的，有很多事情不需要政府去管理而應由社會和市場本身去解決。到底政府應該具有哪些職能？經過長時間的實踐和認識，人們基本上達成了一些共識，對此，國務院制定的《全面推進依法行政實施綱要》作了明確的界定：「凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節的，行業組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項，除法律另有規定的外，行政機關不要通過行政管理去解決。」此外，政府行政權力的擴張性、腐蝕性本性，客觀上也要求政府必須是有限政府。
(三)誠信政府
法治政府應當是誠信政府。所謂誠信政府，就是要求政府做到誠實守信。誠信是政府得以存在和進行有效管理的基本前提，同時也是獲得人民信賴的基本條件。誠信原則是政府行使權力、進行行政管理活動所必須遵守的原則。這一原則不僅在行政執法活動中具有指導性和適用性，而且在行政立法和行政司法領域，乃至司法機關裁判行政行為是否合法的行政救濟領域中，同樣具有適用性和拘束力。政府要做到誠實守信，首先要求政府的行政行為要具有真實性、善良性和穩定性。政府行為的真實性體現為政府行為真實、可靠，政府提供的信息全面、准確、真實；政府行為的善良性體現為政府行為的動機是善意的，是為了社會的利益和公眾的利益，政府行為既合法又合理；政府行為的穩定性體現為政府做出的決定和行為具有科學性，能夠保持相對的穩定性。誠信政府特別要求政府的行政行為要保持一定的穩定性。而要做到這一點，首先就要求政府依法行政所依之「法」要具有穩定性。其次，政府要遵守信賴保護原則。所謂信賴保護，是指公民出於對政府的信賴而作出的行為和獲得的利益應受到保護。信賴保護和誠信政府是相輔相成、相互共生的。信賴保護催生誠信政府，而誠信政府必須遵循信賴保護原則。信賴保護原則對政府的行政行為提出了更高的要求。對此，國務院制定的《全面推進依法行政實施綱要》作了明確的要求，即：「非因法定事由並經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定許可權和程序進行，並對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。」此外，誠信政府還要求政府是透明的。這要求政府必須實施「陽光政策」，推行政府信息公開制度。這也是預防政府腐敗的重要手段和制度安排。
(四)責任政府
法治政府應當是責任政府。所謂責任政府，就是說政府要對自己的行為負責，特別是要對自己的違法行為負責，承擔相應的責任。責任政府是現代民主政治的基本理念，同時也是對政府公共管理進行民主控制的制度安排。從法治角度來看，權力與責任是相聯系和相統一的，有權必有責，行使多少權力必須承擔多少責任，而且政府權力(職權)本身就是一種職責、一種義務，政府的權力(職權)必須依法積極行使而不能放棄，否則就是失職，就必須承擔法律責任。
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⑵ 如何建設法治政府
一、合法行政
合法行政，是依法行政、建設法治政府的首要要求，具有不可替代的地位，它與合理行政原則一起，共同構成法治政府的根基。合法行政是指行政機關實施管理，應當依照法律、法規和規章的規定進行；沒有法律、法規和規章的規定，行政機關不得作出損害公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。
二、合理行政
行政合理原則，是與行政合法原則相並列的重要原則。行政合理必須以行政合法為前提，合理是合法范圍內的合理。如果說合不合法是行政行為外在界限的話，那麼，行政合理不合理就是行政行為的內在界限。違反合法原則將導致行政行為違法，違反合理原則將導致行政行為不當。因此，在建設法治政府過程中，行政行為既要貫徹合法原則，又要體現合理原則。任何合法不合理或者合理不合法的行為都是應當堅決避免的。
三、程序正當
行政程序是行政機關實施行政行為所遵循的方法、步驟、時限和順序。在行政管理中，行政機關不僅要遵守實體法，有良好的目的和動機，還要遵循正當程序。這是《綱要》對行政機關提出的重大課題。一些行政機關的同志認為，行政管理實體是內容，程序是形式，只要實體合法就行，程序怎樣無關緊要。還有的甚至認為程序規定是障礙，遵循程序會導致官僚主義、降低管理效率。因而，在行政訴訟案件中，多數案件因為程序違法而被判敗訴。在法治社會里，行政實體法主要是規定應當做什麼、可以做什麼、禁止做什麼的問題，而行政程序則主要是規定通過何種方式和途徑達到管理目的的問題。如果程序上出現了問題，實體上的要求就難以保證。因此，程序正當、合法和實體合法同等重要。
四、高效便民
高效便民，是指行政機關在行使其職能的時候，用盡可能短的時間、盡可能少的人員、盡可能低的行政成本，為企業和群眾辦盡可能多的事，取得盡可能大的社會、經濟效益。這是行政管理體制改革的重要目標，也是建設法治政府的一項重要原則。近年來，隨著依法行政的推進，行政管理的效率和效益雖然不斷提高，但高效行政的目標還遠未實現。許多本該自己做的事情，讓相對人去做。不少行政管理部門辦事環節多，手續復雜，期限過長，效率低下。老百姓要辦一件事，常常要去十幾個、幾十個部門，蓋幾十個公章。群眾對行政機關的怨言，很多是在這些方面。解決這個問題，是行政機關的當務之急。
五、誠實守信
誠實守信，就是要求人們忠誠老實，有信無欺，說老實話，把實事求是、襟懷坦白、言行一致、表裡如一作為自己的准則。它不僅是一個人安身立命的前提，也是現代社會的運行基礎。這一原先適用於民法的基本原則，因其內在的合理內涵而具有普遍的適用性，所以逐漸援用於行政法領域。《綱要》中鮮明地提出這方面的要求，體現了我國法治建設的與時俱進。
六、權責一致
權責一致，是指行政機關依法享有多大的權力，就應當承擔多大的責任。不應當有無責任的權力，也不應有無權力的責任。這是推進依法行政，建設法治政府的又一個重要原則，體現了重在治權、治官的鮮明時代特徵。
1、法定職權必須實施到位。行政機關必須認真履行法定的職權。該管的事情必須管住、管好，不能出現缺位、斷檔的現象。濫作為，是違法行為；不作為，就是不履行法定義務，也是違法行為。不作為，管理失控，是當前行政機關存在的帶有普遍性的問題，人民群眾很有意見，必須下力氣解決。
⑶ 如何建設法治政府
重點在五個方面著力：
一是提高認識。我們要建成的法治政府，既是一個尊法守法的政府，更是一個有為、有效、有力的政府。
二是抓住關鍵。推進法治建設，領導幹部是關鍵。各級領導幹部特別是主要領導幹部要在工作實踐中，發揮好示範表率作用，帶頭運用法治思維思考處理問題，帶頭運用法治方式推動完成任務，帶頭參加應訴出庭等法治實踐，以自身實際行動維護法治、推進法治。
三是完善規則。建設法治政府，全面依法履行政府職能，行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，推進機構、職能、許可權、程序、責任法定化。同時，進一步加強行政執法監督與協調，為依法全面履行政府職能奠定堅實基礎。
四是健全體系。加強政府內部的制約和監督，以法律的全面有效實施為目標，努力實現行政執法監督從個案監督到體系監督的轉變。進一步深化行政執法體制改革，加強行政執法信息服務平台建設，提升行政執法效能，確保法律有效實施。
五是加強隊伍建設。努力建設一支既具有政治視野、又精通法律知識，既能堅持政治原則、又能捍衛法治精神的政府法制工作隊伍，為加快建設法治政府提供強有力的人才保障。
⑷ 簡答題：依法行政，建設法治政府的基本要求有哪些
一、建設法治政府，必須進一步深化行政管理體制改革
認真落實綱要提出的各項任務，是各級國家行政機關的重要政治責任。當前，需要結合實際，在深化行政管理體制改革、提高制度建設質量、確保法律實施、提高行政機關工作人員尤其是領導幹部的法律素養等方面取得扎扎實實的成效。 進一步深化行政管理體制改革是推進依法行政、建設法治政府的體制保障。為此，需要抓緊四項工作：
第一，轉變政府職能，落實「三個優先」原則。「三個優先」原則是行政許可法確定的重要原則，其基本內涵是：凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節的，行業組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項，行政機關不要通過行政管理去解決。落實「三個優先」原則，首先需要認識三個問題：（1）人民的政府，並不意味著人民群眾的一切事情都要政府通過行政管理去解決。（2）政府堅持以經濟建設為中心，並不意味著政府要成為一個「經濟人」。在市場與政府的關繫上，市場是第一位的，政府是第二位的，盡管市場中的一些問題有時需要超市場的力量——政府權力去解決，但總的來說，政府不能凌駕於市場之上，更不能試圖改變市場的運行規則。政府和政府工作人員要善待各類市場主體。（3）社會中介組織通過自律來解決某些問題,比政府通過行政權力來解決更有效、成本更低廉、副作用更小、更具親和力。我們的政府要大力培育中介組織，克服兩個「不放」：不放心、不放手。
第二，恪守信賴保護原則。信賴保護原則是現代憲政的重要基礎，主要是指：行政機關公布的信息必須全面、准確、真實；行政機關發布的政策和作出的決定要保持相對穩定，不能朝令夕改；確需改變的要盡可能給相對人合理的預期，由此造成相對人損害的，行政機關要依法予以補償。落實這個原則，要求政府想問題、辦事情務必縝密、周到、慎重，切忌出爾反爾。做到這一點，實踐中會有難處，也要付出一定代價。但是，該負的責任、該承擔的風險、該付出的代價是躲不過的。分散風險、分別解決矛盾總比積攢風險、集中解決矛盾要好得多。因此，遵守信賴保護原則說到底就是化解風險、分散責任的有效辦法。
第三，公開透明。凡是需要老百姓知曉、執行的政策、決定，都要公開；凡是老百姓比較關注且需要他們遵守執行的政策，在制定和執行中應當多聽老百姓的意見。這是確保決策科學合理的保障，是決策得到老百姓認同並執行的社會基礎。公開透明還有一個要求，就是行政機關的信息資源應當盡量共享。這是樹立規則權威（由服從組織到服從規則的轉變）、克服部門保護主義、精簡機構、提高行政效率的基礎。
第四，創新管理方式。我國現行行政管理方式主要是以權力導向型管理為特徵的，這種管理方式的缺點是隨意、沒有預期、強調命令，而且副作用大。規則導向型的管理方式的優點是比較穩定、規范、有預期且副作用小。其具體要求是：在直接管理和間接管理之間，重在間接管理；在靜態管理和動態管理之間，重在動態管理；在事前管理和事後管理之間，重在事後管理；在管理與服務之間，強調服務。總之，規則導向型的管理方式要求具有間接、選擇、協商的特點。政府管理方式體現這一特點，就會最大程度地減少因管理方式不當而引起的問題。
二、建設法治政府，必須提高包括立法在內的制度建設質量
（一）對制度建設要有科學認識。制度建設是一門科學。制度建設是國家機關的權力活動，具有權力的一般特性；但它又不同於一般的國家權力，它屬於決策權范疇，具有決策的一般特性和理論基礎。從認識論上講，制度建設是一種認識活動，制度建設的過程是一個認識過程。從事制度建設工作，研究制度建設問題，必須善於認識、把握制度建設的基本規律和內在規律。
第一，制度建設是主觀性與客觀性的統一。這是認識、把握制度建設規律的認識論前提。從根本上說，制度是人的主觀見之於客觀的反映，一方面，制度是依據人的主觀認識來制定的，一項制度制定的好與壞，與制度建設者的認識水平和能力有很大關系；另一方面，制度所調整的社會關系（所要解決的問題）又是客觀的。因此，制度建設必須從實際出發，深入調查研究掌握第一手材料，不能從本本、概念出發，不能搞土教條，也不能搞洋教條。
第二，制度建設是應然性與實然性的統一。應然性是指所確立的制度應當是什麼樣，實然性是指所確立的制度實際上是什麼樣。制度建設的應然性要求：所確立的制度必須符合事物的本質和規律，必須符合人們本來的價值追求，具有公認的道德基礎。制度建設的實然性要求：一切制度必須符合客觀現實的需要與可能，對客觀條件不具備或者目前還過高的一些要求，在制度建設中就要注意加以避免，否則，所確立的制度就會行不通，改革時期制度建設的應然性與實然性矛盾非常突出。理想與現實是一對永恆的矛盾，也正是這一矛盾，制度才不斷發展，不斷完善。因此，做好制度建設工作必須善於發現問題和矛盾。一方面，要力求實現制度建設的科學性，使制度符合事物的本質、規律和發展方向；另一方面，對一些問題由於實踐經驗不足，人們的認識還難以統一，可以暫不予規定，待條件成熟時再作補充。
第三，制度建設是普遍性與特殊性的統一。制度所規范的社會現象是紛繁復雜的。做好制度建設工作，首先，必須善於對復雜的社會現實及個案進行全面的分析和把握，以從中抽象出普遍使用的規則。其次，任何普遍規則都有例外，要在確立普遍規則時，妥善地規定例外，以保持制度的適用性。第三，在研究、確定規則時，對重大原則問題必須是非分明，態度明確，敢於堅持，同時又要注意照顧各種具體情況和不同意見，實事求是地靈活處理各種矛盾。
第四，制度建設是民主性與集中性的統一。多謀才能善斷，體現多數人的智慧是制度優越性的表現。要充分聽取各方面的意見，尤其是基層單位、基層群眾、基本群眾的意見。集中性主要是把各種意見集中到黨的路線、方針、政策上來。
（二）認識、把握衡量制度建設質量的標准。衡量制度建設質量的標准，是一個復雜、動態的體系。從實際情況看，這個體系至少應當包括以下幾個方面：（1）符合法定許可權和程序，以維護法制統一。「法不公則不善」，立法應當嚴格遵守憲法和上位法，避免各自為政、相互矛盾。（2）遵循並反映經濟和社會發展規律，包括該制度所調整事項的規律，為解放和發展生產力服務。要避免一些法律規范成為影響甚至阻礙生產力發展、阻礙社會財富增加的繩索。（3）堅持以人為本，充分發揮公民、法人和其他組織的積極性、主動性和創造性。任何制度都應當有利於促進人的全面發展，為多數人所認同，而不是相反。這是制度得以實施，充分發揮其效能的社會基礎。（4）制度內容具體、明確，具有可操作性，能夠切實解決實際問題；內在邏輯要嚴密，語言要規范、簡潔、准確。
（三）提高制度建設質量應當採取的措施。
第一，從實際出發，突出重點，科學安排立法項目。立什麼法要從實際出發，總結實踐經驗，把握立法規律。要統籌考慮城鄉、區域、經濟與社會、人與自然以及國內發展和對外開放等各項事業的發展，在繼續加強有關經濟調節、市場監管方面的立法的同時，更加重視有關社會管理、公共服務方面的立法。需要明確：制度是要解決問題的，但所要解決的問題，必須是客觀存在的，不能是主觀想像的；必須是反復出現的，不能是偶然發生的；必須是普遍的，不能是個別的。對需要用制度調整的事項，也要「當時而立法」。要特別注意，不能事事都要求助於制度、尤其是法律制度，避免法律對社會的過度干預。
第二，總結經驗，把握規律，確保制度的科學性。制度建設是科學性、規律性很強的工作。只有在總結實踐經驗的基礎上，把握規律，才能確保制度建設的質量。為此，需要處理好以下關系：（1）正確處理公共利益與公民合法權益的關系。制度建設必須維護公共利益，這樣才能從根本上維護最大多數人的最大利益。同時，也要注意維護公民的合法權益，做到實現公共利益和公民合法權益的平衡。為此，要對一切合法的勞動收入和合法的非勞動收入，對為祖國富強貢獻力量的社會各階層人們的合法權益，都要切實維護。要確立這樣的觀念，只要是不損害公共利益和公民合法權益的行為，都不應受到制度的干預。（2）正確處理權力與責任的關系。責任是行政權的核心。制度在賦予行政機關必要行政權力的同時，必須規定其相應的責任，並有嚴密的程序作保證。這樣才能真正實現規范和約束行政權力，確保權力與責任相統一，做到有權必有責、用權受監督、違法要追究、侵權要賠償。（3）正確處理強制與引導的關系。建設社會主義政治文明，要求特別注意發揮制度的引導功能。為此，我們的制度建設要重在為解決問題提供一種供人們自己判斷是非、自己承擔風險、自己分配責任的規則來解決問題。要鼓勵、引導市場主體之間以契約等自治形式來規范、約束自己的行為，以激發其積極性和創造性。（4）正確處理立足現實和改革創新的關系。當前，我們正處於新舊體制轉軌時期，如果制度建設不顧現實，就會行不通；如果不加區別地把現實肯定下來，有可能妨礙改革。因此，制度建設要立足現實，著眼於未來，把制度決策與改革決策緊密結合起來，體現改革精神，用制度引導、推進和保障改革的順利進行。對現實中合理的東西，要及時肯定並採取措施促進其發展；對那些不合理、趨於衰亡、阻礙生產力發展的東西，不能一味遷就。總之，制度建設要在總結實踐經驗的基礎上不斷探索，力求在體制、機制、制度上不斷有所創新。（5）正確處理實體與程序的關系。實體與程序都非常重要，且相輔相成。當前，制度建設要改變重實體、輕程序的現象。要下功夫研究如何通過設定程序制約權力的行使、保障權利的實現。
第三，改進工作方法和機制，進一步提高社會公眾對制度建設的參與程度。為此，需要建立以下制度：（1）公開徵求意見和聽證制度。確保制度能很好地反映群眾，尤其是基層群眾的意見，這也是確保制度得以很好實施的基礎。（2）制度的成本效益分析制度。這里的成本主要是制度得以實施所需的成本。（3）專家咨詢制度。（4）爭議協調制度。（5）定期清理制度。這項制度旨在及時消除制度之間的矛盾與沖突，提高制度的適應性。
三、建設法治政府，必須理順執法體制、確保法律實施
法律得以順利實施，一般取決於三個條件：（1）該法律本身是一部良法；（2）有一套比較健全的法律實施機制；（3）具有有利於法律實施的社會基礎。其中，良好的實施機制是確保法律得到實施的關鍵。從理論上講，法律由預期效益到實際效益客觀上是遞減的。因為法律實施的每一個環節都是有成本的，成本支付帶來的往往是效益遞減。法律實施機制的主要任務就是通過整合各種成本（支付必要成本、降低甚至取消不必要的成本），以確保法律在實施過程中將效益遞減降到最低。我們現行的法律實施制度，往往重在機構的設立，而不重視機構的保障，包括人員與經費保障，更不重視法律運行機制的建設。結果是，沒有機構法律效益要遞減，有了機構法律效益遞減有時甚至更快。因為機制不暢，就往往從增加人員上找對策，這勢必增加法律運行成本；經費無保障，執法人員又往往只好「自費」執法，甚至搞「執法者養違法」。就行政機關而言，確保法律實施，需要從理順體制、完善機制著手，抓緊以下工作：
第一，深化行政執法體制改革。建立行政執法體制的總的要求是：權責明確、行為規范、監督有效、保障有力。（1）相對集中行政執法權，盡量改變「大蓋帽」滿天飛的狀況；目前需要繼續開展相對集中行政處罰權工作，積極探索相對集中行政許可權，推進綜合執法試點。（2）減少行政執法層次，改變行政執法「上下一般粗」的狀況。目前可考慮適當下移執法重心，對於人民群眾日常生活、生產直接相關的行政執法活動，主要由市、縣兩級行政機關實施。上下級行政機關的執法職能要分解。基層行政執法機關重在解決事實問題，上一級行政執法機關重在解決法律問題。（3）行政執法權與執法者的利益要徹底脫鉤，執法經費必須予以保障。（4）下大力氣建設清正廉潔的高素質執法隊伍。
第二，行政機關必須嚴格按照法定許可權和程序行使權力、履行職責。亂執法與不執法是目前行政執法中最突出的問題。各級行政執法機關必須做到既不失職、又不越權，嚴格按程序辦事。要克服「運動式」執法的弊端，糾正領導批示才執法、領導不批示就不執法的現象。要公平、公正執法，平等對待當事人，不得濫用權力。在執法過程中，應當依法保障當事人和利害關系人的知情權、參與權和救濟權。
第三，建立健全行政執法主體資格制度。行政執法是一項重要的行政權力，應當由行政機關在其法定職權范圍內實施，非行政機關的組織未經法律、法規授權不得行使行政執法權。要實行行政執法人員資格制度，沒有取得執法資格的人員不得從事行政執法工作。
第四，健全行政執法案卷評查制度。這是確保法律實施的重要舉措。這項制度的核心是：記錄真實，立卷歸檔，公開查閱。凡作出行政處罰、行政許可、行政強制等決定以及對有關公民、法人和其他組織的監督檢查，都必須有記錄，記錄有簽字，有關證據材料、執法文書連同有關記錄都要立卷歸檔。歸檔的案卷必要時可以公開，供有關人員依照規定查閱。這有利於增強行政執法人員的歷史責任感，促使執法人員在執法過程中兢兢業業、依法辦事。
第五，強化對行政執法的監督。（1）推行行政執法責任制，積極探索行政執法績效評估和獎懲辦法。（2）強化行政復議監督。（3）加強監察、審計等專門監督。（4）強化社會監督，完善群眾舉報違法行為的制度，高度重視新聞輿論監督。（5）嚴格執行行政賠償和補償制度。
四、建設法治政府，必須下大力氣提高行政機關工作人員的法律素養
行政機關工作人員尤其是領導幹部的法律素養，關乎依法行政進程，關乎行政機關的形象，關乎行政權力的行使是否符合人民的意願，關乎整個社會法律意識的養成，關乎民主法制建設的進程。客觀地說，法律素養的提高是一個漫長過程，在我們這樣一個封建傳統比較多，民主法制傳統比較少的國家更是如此。當前，培養行政機關工作人員的法律素養需要把握以下幾點：（1）要掌握法律知識，包括憲法和憲法性法律知識，規范行政機關共同行為的法律知識，自己所從事專業的法律知識等。通過掌握這些知識，使行政機關工作人員知道手中的權力從哪裡來？權力邊界在哪裡？（2）要提高法律意識，培養行政機關工作人員對法律的信仰與忠誠。法律不僅是解決問題的工具，而且是人們追求美好生活的組成部分。在我國，行政機關工作人員對法律的信仰就是對黨和人民的信仰，對法律的忠誠就是對黨和人民的忠誠。（3）要培育法律思維和能力，使行政機關工作人員能用法律思維來研究情況、分析問題、提出解決問題的辦法。法律思維就是一種權衡利弊、瞻前顧後、照顧其它的思維方法。這種思維方法既要考慮解決眼前問題，又不能給將來埋下隱患；既要考慮解決實際問題的效果，又要顧及所支付的成本；既要考慮當事人的利益，也要考慮其他相關人員的利害得失。越是情況緊急，越是問題突出，就越要用法律思維、運用法律手段來解決問題，這是一個行政機關工作人員具備較高能力的標志。
⑸ 如何理解推進市縣政府依法行政是建設法治政府的基礎和關鍵
依法行政，就是各級行政機關依據法律規定行使行政權力，管理國家事務。法律是行政機關據以活動和人們對該活動進行評價的標准。依法行政是對各級行政機關提出的要求，也是反映市場經濟對政府活動的客觀要求。依法行政是歷史發展到一定階段的產物。我國到八十年代未提出依法行政的原則，決不是偶然的，這是政治、經濟以及法治建設本身發展的結果。就現代法治要求而言，一方面，各級政府機關要以法律為武器管理國家事務，要求公民、法人或其他組織依據法律享受權力，履行義務，對不正當行使權力和不很好履行義務的公民、法人或其他組織追究法律責任。另一方面，管理者也必須依法管理，在行使管理權力時，必須以法律為准繩，必須在法律授予的職權范圍內行使職權，必須依據法律規定的要求和程序管理國家事務。法律要約束被管理的公民、法人或其他組織，同時也要約束管理者自己。在這兩者的統一中，管理者依法辦事是矛盾的主要方面。管理者根據法律規定進行管理，實際上也就是要求被管理者嚴格依法行使權力，履行義務。有了各級政府及其工作人員的依法行政，才可能會有公民的嚴格遵守法律。沒有對管理者的要求，就無法對被管理者提出要求。因此，行政必須納入法治的軌道，嚴格依法行政，這是各級政府機關行政必須遵循的原則。
依法行政原則的確立具有重要的意義：一是保證行政管理為人民服務的目標。人民需要行政機關，人民授權行政機關行使行政權力，最終目的就是要通過行政管理，為經濟和社會發展服務。人民通過權力機關制定法律，表達意志，行政機關依法行政就是將保證行政管理為人民服務的目標，使行政管理不致偏離航道。二是保證行政管理的統一性、連續性和穩定性。法治國家的特點是一切社會活動在法治規范下具有統一性、連續性和穩定性，這同時也是依法行政給行政帶來的優點。有了統一，才能有公平和公正。否則，在相同條件下不同對待，不同條件卻相同對待，這種社會的不公正、不公平是引起群眾不滿的重要因素。連續性和穩定性是社會穩定的重要條件，朝令夕改，「政策多變」，必將使人民群眾的活動無所適從，大大損害人民群眾創造性、主動性的發揮。在建設社會主義市場經濟體制過程中，管理的統一和連續是不可缺少的條件。要保持行政管理的連續性和穩定性，也只有依靠依法行政。三是保證提高行政效率。提高行政效率是行政管理最重要的要求之一。依法行政，在法律規定的范圍內決策，依照法律規定執法，以保證行政管理符合國家和人民的要求，避免不公、錯誤和違法，減少糾紛和矛盾。同時，按法律規定的程序辦事，遵守法定的操作規則，都將大大提高行政效率。四是保證對行政管理監督有統一的標准和程序。現代世界各國，行政機關大都是國家機關中權力最大，管理范圍最廣，人員最多，而且靈活性最高的機關。其管理的好壞，與公民、社會的利益密切相關。因此，對行政管理加強監督，法律、法規就是唯一的監督標准和監督程序，使行政符合法治的要求，防範和懲罰行政違法，避免行政不當。
⑹ 試論依法行政和建設法治政府的基本要求
一、建設法治政府，必須進一步深化行政管理體制改革
認真落實綱要提出的各項任務，是各級國家行政機關的重要政治責任。當前，需要結合實際，在深化行政管理體制改革、提高制度建設質量、確保法律實施、提高行政機關工作人員尤其是領導幹部的法律素養等方面取得扎扎實實的成效。 進一步深化行政管理體制改革是推進依法行政、建設法治政府的體制保障。為此，需要抓緊四項工作：
第一，轉變政府職能，落實「三個優先」原則。「三個優先」原則是行政許可法確定的重要原則，其基本內涵是：凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節的，行業組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項，行政機關不要通過行政管理去解決。落實「三個優先」原則，首先需要認識三個問題：（1）人民的政府，並不意味著人民群眾的一切事情都要政府通過行政管理去解決。（2）政府堅持以經濟建設為中心，並不意味著政府要成為一個「經濟人」。在市場與政府的關繫上，市場是第一位的，政府是第二位的，盡管市場中的一些問題有時需要超市場的力量——政府權力去解決，但總的來說，政府不能凌駕於市場之上，更不能試圖改變市場的運行規則。政府和政府工作人員要善待各類市場主體。（3）社會中介組織通過自律來解決某些問題,比政府通過行政權力來解決更有效、成本更低廉、副作用更小、更具親和力。我們的政府要大力培育中介組織，克服兩個「不放」：不放心、不放手。
第二，恪守信賴保護原則。信賴保護原則是現代憲政的重要基礎，主要是指：行政機關公布的信息必須全面、准確、真實；行政機關發布的政策和作出的決定要保持相對穩定，不能朝令夕改；確需改變的要盡可能給相對人合理的預期，由此造成相對人損害的，行政機關要依法予以補償。落實這個原則，要求政府想問題、辦事情務必縝密、周到、慎重，切忌出爾反爾。做到這一點，實踐中會有難處，也要付出一定代價。但是，該負的責任、該承擔的風險、該付出的代價是躲不過的。分散風險、分別解決矛盾總比積攢風險、集中解決矛盾要好得多。因此，遵守信賴保護原則說到底就是化解風險、分散責任的有效辦法。
第三，公開透明。凡是需要老百姓知曉、執行的政策、決定，都要公開；凡是老百姓比較關注且需要他們遵守執行的政策，在制定和執行中應當多聽老百姓的意見。這是確保決策科學合理的保障，是決策得到老百姓認同並執行的社會基礎。公開透明還有一個要求，就是行政機關的信息資源應當盡量共享。這是樹立規則權威（由服從組織到服從規則的轉變）、克服部門保護主義、精簡機構、提高行政效率的基礎。
第四，創新管理方式。我國現行行政管理方式主要是以權力導向型管理為特徵的，這種管理方式的缺點是隨意、沒有預期、強調命令，而且副作用大。規則導向型的管理方式的優點是比較穩定、規范、有預期且副作用小。其具體要求是：在直接管理和間接管理之間，重在間接管理；在靜態管理和動態管理之間，重在動態管理；在事前管理和事後管理之間，重在事後管理；在管理與服務之間，強調服務。總之，規則導向型的管理方式要求具有間接、選擇、協商的特點。政府管理方式體現這一特點，就會最大程度地減少因管理方式不當而引起的問題。
二、建設法治政府，必須提高包括立法在內的制度建設質量
（一）對制度建設要有科學認識。制度建設是一門科學。制度建設是國家機關的權力活動，具有權力的一般特性；但它又不同於一般的國家權力，它屬於決策權范疇，具有決策的一般特性和理論基礎。從認識論上講，制度建設是一種認識活動，制度建設的過程是一個認識過程。從事制度建設工作，研究制度建設問題，必須善於認識、把握制度建設的基本規律和內在規律。
第一，制度建設是主觀性與客觀性的統一。這是認識、把握制度建設規律的認識論前提。從根本上說，制度是人的主觀見之於客觀的反映，一方面，制度是依據人的主觀認識來制定的，一項制度制定的好與壞，與制度建設者的認識水平和能力有很大關系；另一方面，制度所調整的社會關系（所要解決的問題）又是客觀的。因此，制度建設必須從實際出發，深入調查研究掌握第一手材料，不能從本本、概念出發，不能搞土教條，也不能搞洋教條。
第二，制度建設是應然性與實然性的統一。應然性是指所確立的制度應當是什麼樣，實然性是指所確立的制度實際上是什麼樣。制度建設的應然性要求：所確立的制度必須符合事物的本質和規律，必須符合人們本來的價值追求，具有公認的道德基礎。制度建設的實然性要求：一切制度必須符合客觀現實的需要與可能，對客觀條件不具備或者目前還過高的一些要求，在制度建設中就要注意加以避免，否則，所確立的制度就會行不通，改革時期制度建設的應然性與實然性矛盾非常突出。理想與現實是一對永恆的矛盾，也正是這一矛盾，制度才不斷發展，不斷完善。因此，做好制度建設工作必須善於發現問題和矛盾。一方面，要力求實現制度建設的科學性，使制度符合事物的本質、規律和發展方向；另一方面，對一些問題由於實踐經驗不足，人們的認識還難以統一，可以暫不予規定，待條件成熟時再作補充。
第三，制度建設是普遍性與特殊性的統一。制度所規范的社會現象是紛繁復雜的。做好制度建設工作，首先，必須善於對復雜的社會現實及個案進行全面的分析和把握，以從中抽象出普遍使用的規則。其次，任何普遍規則都有例外，要在確立普遍規則時，妥善地規定例外，以保持制度的適用性。第三，在研究、確定規則時，對重大原則問題必須是非分明，態度明確，敢於堅持，同時又要注意照顧各種具體情況和不同意見，實事求是地靈活處理各種矛盾。
第四，制度建設是民主性與集中性的統一。多謀才能善斷，體現多數人的智慧是制度優越性的表現。要充分聽取各方面的意見，尤其是基層單位、基層群眾、基本群眾的意見。集中性主要是把各種意見集中到黨的路線、方針、政策上來。
（二）認識、把握衡量制度建設質量的標准。衡量制度建設質量的標准，是一個復雜、動態的體系。從實際情況看，這個體系至少應當包括以下幾個方面：（1）符合法定許可權和程序，以維護法制統一。「法不公則不善」，立法應當嚴格遵守憲法和上位法，避免各自為政、相互矛盾。（2）遵循並反映經濟和社會發展規律，包括該制度所調整事項的規律，為解放和發展生產力服務。要避免一些法律規范成為影響甚至阻礙生產力發展、阻礙社會財富增加的繩索。（3）堅持以人為本，充分發揮公民、法人和其他組織的積極性、主動性和創造性。任何制度都應當有利於促進人的全面發展，為多數人所認同，而不是相反。這是制度得以實施，充分發揮其效能的社會基礎。（4）制度內容具體、明確，具有可操作性，能夠切實解決實際問題；內在邏輯要嚴密，語言要規范、簡潔、准確。
（三）提高制度建設質量應當採取的措施。
第一，從實際出發，突出重點，科學安排立法項目。立什麼法要從實際出發，總結實踐經驗，把握立法規律。要統籌考慮城鄉、區域、經濟與社會、人與自然以及國內發展和對外開放等各項事業的發展，在繼續加強有關經濟調節、市場監管方面的立法的同時，更加重視有關社會管理、公共服務方面的立法。需要明確：制度是要解決問題的，但所要解決的問題，必須是客觀存在的，不能是主觀想像的；必須是反復出現的，不能是偶然發生的；必須是普遍的，不能是個別的。對需要用制度調整的事項，也要「當時而立法」。要特別注意，不能事事都要求助於制度、尤其是法律制度，避免法律對社會的過度干預。
第二，總結經驗，把握規律，確保制度的科學性。制度建設是科學性、規律性很強的工作。只有在總結實踐經驗的基礎上，把握規律，才能確保制度建設的質量。為此，需要處理好以下關系：（1）正確處理公共利益與公民合法權益的關系。制度建設必須維護公共利益，這樣才能從根本上維護最大多數人的最大利益。同時，也要注意維護公民的合法權益，做到實現公共利益和公民合法權益的平衡。為此，要對一切合法的勞動收入和合法的非勞動收入，對為祖國富強貢獻力量的社會各階層人們的合法權益，都要切實維護。要確立這樣的觀念，只要是不損害公共利益和公民合法權益的行為，都不應受到制度的干預。（2）正確處理權力與責任的關系。責任是行政權的核心。制度在賦予行政機關必要行政權力的同時，必須規定其相應的責任，並有嚴密的程序作保證。這樣才能真正實現規范和約束行政權力，確保權力與責任相統一，做到有權必有責、用權受監督、違法要追究、侵權要賠償。（3）正確處理強制與引導的關系。建設社會主義政治文明，要求特別注意發揮制度的引導功能。為此，我們的制度建設要重在為解決問題提供一種供人們自己判斷是非、自己承擔風險、自己分配責任的規則來解決問題。要鼓勵、引導市場主體之間以契約等自治形式來規范、約束自己的行為，以激發其積極性和創造性。（4）正確處理立足現實和改革創新的關系。當前，我們正處於新舊體制轉軌時期，如果制度建設不顧現實，就會行不通；如果不加區別地把現實肯定下來，有可能妨礙改革。因此，制度建設要立足現實，著眼於未來，把制度決策與改革決策緊密結合起來，體現改革精神，用制度引導、推進和保障改革的順利進行。對現實中合理的東西，要及時肯定並採取措施促進其發展；對那些不合理、趨於衰亡、阻礙生產力發展的東西，不能一味遷就。總之，制度建設要在總結實踐經驗的基礎上不斷探索，力求在體制、機制、制度上不斷有所創新。（5）正確處理實體與程序的關系。實體與程序都非常重要，且相輔相成。當前，制度建設要改變重實體、輕程序的現象。要下功夫研究如何通過設定程序制約權力的行使、保障權利的實現。
第三，改進工作方法和機制，進一步提高社會公眾對制度建設的參與程度。為此，需要建立以下制度：（1）公開徵求意見和聽證制度。確保制度能很好地反映群眾，尤其是基層群眾的意見，這也是確保制度得以很好實施的基礎。（2）制度的成本效益分析制度。這里的成本主要是制度得以實施所需的成本。（3）專家咨詢制度。（4）爭議協調制度。（5）定期清理制度。這項制度旨在及時消除制度之間的矛盾與沖突，提高制度的適應性。
三、建設法治政府，必須理順執法體制、確保法律實施
法律得以順利實施，一般取決於三個條件：（1）該法律本身是一部良法；（2）有一套比較健全的法律實施機制；（3）具有有利於法律實施的社會基礎。其中，良好的實施機制是確保法律得到實施的關鍵。從理論上講，法律由預期效益到實際效益客觀上是遞減的。因為法律實施的每一個環節都是有成本的，成本支付帶來的往往是效益遞減。法律實施機制的主要任務就是通過整合各種成本（支付必要成本、降低甚至取消不必要的成本），以確保法律在實施過程中將效益遞減降到最低。我們現行的法律實施制度，往往重在機構的設立，而不重視機構的保障，包括人員與經費保障，更不重視法律運行機制的建設。結果是，沒有機構法律效益要遞減，有了機構法律效益遞減有時甚至更快。因為機制不暢，就往往從增加人員上找對策，這勢必增加法律運行成本；經費無保障，執法人員又往往只好「自費」執法，甚至搞「執法者養違法」。就行政機關而言，確保法律實施，需要從理順體制、完善機制著手，抓緊以下工作：
第一，深化行政執法體制改革。建立行政執法體制的總的要求是：權責明確、行為規范、監督有效、保障有力。（1）相對集中行政執法權，盡量改變「大蓋帽」滿天飛的狀況；目前需要繼續開展相對集中行政處罰權工作，積極探索相對集中行政許可權，推進綜合執法試點。（2）減少行政執法層次，改變行政執法「上下一般粗」的狀況。目前可考慮適當下移執法重心，對於人民群眾日常生活、生產直接相關的行政執法活動，主要由市、縣兩級行政機關實施。上下級行政機關的執法職能要分解。基層行政執法機關重在解決事實問題，上一級行政執法機關重在解決法律問題。（3）行政執法權與執法者的利益要徹底脫鉤，執法經費必須予以保障。（4）下大力氣建設清正廉潔的高素質執法隊伍。
第二，行政機關必須嚴格按照法定許可權和程序行使權力、履行職責。亂執法與不執法是目前行政執法中最突出的問題。各級行政執法機關必須做到既不失職、又不越權，嚴格按程序辦事。要克服「運動式」執法的弊端，糾正領導批示才執法、領導不批示就不執法的現象。要公平、公正執法，平等對待當事人，不得濫用權力。在執法過程中，應當依法保障當事人和利害關系人的知情權、參與權和救濟權。
第三，建立健全行政執法主體資格制度。行政執法是一項重要的行政權力，應當由行政機關在其法定職權范圍內實施，非行政機關的組織未經法律、法規授權不得行使行政執法權。要實行行政執法人員資格制度，沒有取得執法資格的人員不得從事行政執法工作。
第四，健全行政執法案卷評查制度。這是確保法律實施的重要舉措。這項制度的核心是：記錄真實，立卷歸檔，公開查閱。凡作出行政處罰、行政許可、行政強制等決定以及對有關公民、法人和其他組織的監督檢查，都必須有記錄，記錄有簽字，有關證據材料、執法文書連同有關記錄都要立卷歸檔。歸檔的案卷必要時可以公開，供有關人員依照規定查閱。這有利於增強行政執法人員的歷史責任感，促使執法人員在執法過程中兢兢業業、依法辦事。
第五，強化對行政執法的監督。（1）推行行政執法責任制，積極探索行政執法績效評估和獎懲辦法。（2）強化行政復議監督。（3）加強監察、審計等專門監督。（4）強化社會監督，完善群眾舉報違法行為的制度，高度重視新聞輿論監督。（5）嚴格執行行政賠償和補償制度。
四、建設法治政府，必須下大力氣提高行政機關工作人員的法律素養
行政機關工作人員尤其是領導幹部的法律素養，關乎依法行政進程，關乎行政機關的形象，關乎行政權力的行使是否符合人民的意願，關乎整個社會法律意識的養成，關乎民主法制建設的進程。客觀地說，法律素養的提高是一個漫長過程，在我們這樣一個封建傳統比較多，民主法制傳統比較少的國家更是如此。當前，培養行政機關工作人員的法律素養需要把握以下幾點：（1）要掌握法律知識，包括憲法和憲法性法律知識，規范行政機關共同行為的法律知識，自己所從事專業的法律知識等。通過掌握這些知識，使行政機關工作人員知道手中的權力從哪裡來？權力邊界在哪裡？（2）要提高法律意識，培養行政機關工作人員對法律的信仰與忠誠。法律不僅是解決問題的工具，而且是人們追求美好生活的組成部分。在我國，行政機關工作人員對法律的信仰就是對黨和人民的信仰，對法律的忠誠就是對黨和人民的忠誠。（3）要培育法律思維和能力，使行政機關工作人員能用法律思維來研究情況、分析問題、提出解決問題的辦法。法律思維就是一種權衡利弊、瞻前顧後、照顧其它的思維方法。這種思維方法既要考慮解決眼前問題，又不能給將來埋下隱患；既要考慮解決實際問題的效果，又要顧及所支付的成本；既要考慮當事人的利益，也要考慮其他相關人員的利害得失。越是情況緊急，越是問題突出，就越要用法律思維、運用法律手段來解決問題，這是一個行政機關工作人員具備較高能力的標志。
⑺ 如何提高建設法治政府
建設法治政府是社會發展的需要。就是走依法治國的道路，依法辦事、依法管理、依法行政。
⑻ 法制政府的標志體現在那幾個方面
答：（一）體制方面：政府與市場、政府與社會、政府與公民個人的關系基本理順，政府職能轉變基本到位；中央與地方、政府與部門的許可權比較明確；行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；行政權力與責任掛鉤、與利益脫鉤。
1、政府職能轉變基本到位，政府與市場、政府與社會、政府與個人的關系基本理順
法治政府所要求的政府，必然是職能與經濟社會發展需求相適應的政府。政府應當履行哪些職能是自從有政府以來，無數思想家為之探求的一個重要問題。政府的權力過大，易於損害人們的自由和權利；政府的權力過小，就無法保證人們的自由和權利。因此，必須合理界定政府的職能。在市場經濟條件下，政府應當是一個高效而又有限的政府。在總結歷史教訓、合理借鑒國外經驗的基礎上，黨中央、國務院結合我國的具體國情，決定將政府職能定位在「經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務」四個方面。這標志著我們對政府職能的認識進入了一個新的階段。
經濟調節、市場監管是應對市場失靈的需要。政府到底應該履行哪些職能與一個國家的經濟和社會發展程度分不開。建國初期，為了保證廣大人民的生存權和穩固新生的政權，我國實施計劃經濟，與計劃經濟相適應，政府是全能政府。20世紀90年代以來，我國開始實施社會主義市場經濟。經濟決定政治，市場經濟體制必然要求與其相適應的政府管理體制，再由政府用權力來配置資源顯然不適應市場經濟發展的需求。市場經濟是競爭、自主、開放的經濟，「其運行的前提是參與市場經濟活動的主體都具有獨立的法人地位，他們能自由進出市場，根據資源提供的價格，自由進行交換，經過自由競爭、自由選擇、自由組合、優勝劣汰達到資源配置的優化」1。然而，市場這只「看不見的手」並不是萬能的，市場經濟主體在自發競爭中具有一定的盲目性，需要政府進行宏觀上的經濟調節；市場經濟主體為了逐利可能會不遵守市場競爭規則，從事違法行為（如制假售假），需要政府進行監管和規范，為各種市場經濟主體的充分競爭提供公平的競爭環境。
社會管理是維護社會秩序的需要。任何社會都需要一定的秩序，為了維護一定的社會秩序，任何形態國家的政府都必須履行社會管理職能。英國著名哲學家洛克的政府理論為我們思考這一問題提供了非常有意義的借鑒。他認為，在自然狀態下，人們是平等自由的，但是，由於缺乏公共權威，人們的平等和自由經常要受到損害，為了擺脫這種狀態，人們決定將每一個人自身權利的一部分讓渡給國家「以確保每一個人更好的享受它剩餘的財富和自由」。這就說明，為了確保人們的自由不受損害，避免市場經濟下原子化的個人因為互相追逐利益而破壞秩序迫切需要一個公共權威的存在。它的作用是確定行為規范，解決爭端，維護秩序，簡單地說，也就是進行社會管理。英國經濟學家亞當·斯密在《國民財富的性質與原因的研究》中專門論述了國家進行社會管理必須履行的若干職能，其中包括：第一，國防的職能，「保護本國社會的安全，使之不受其他獨立社會的暴行與侵略」。 第二，司法的職能，「為保護人民，不使社會中任何人受其他人的欺侮或壓迫，換言之，就是設立一個嚴正的司法行政結構」。 具體說來，社會管理職能包括管理和規范社會組織、協調社會矛盾、維護社會秩序和穩定、保障人民群眾生命財產安全等。
公共服務是社會發展進步的需要。隨著社會的發展，人們越來越多地要求社會經濟發展的巨大成果要惠及每一個人，尤其是對於平等的追求更加深了人們的這種願望。在這種情況下，政府必須順應民意，積極創造條件，保證每一個的基本生活需求甚至更高的精神需求都能得到實現。同時，市場經濟的激烈競爭勢必導致一些市場主體在競爭中失敗，從而在社會中處於不利地位，政府同樣也應當保障他們享有最基本的權利。只有這樣，才能維護社會的長治久安。在當前，尤其要注意保護弱勢群體，讓他們也能分享經濟社會發展進步的文明成果。因此，政府必須提供一系列的公共產品和公共服務。這就是通常所說的公共服務職能。正如亞當·斯密在《國民財富的性質與原因的研究》中所說，政府應當「建立並維持某些公共機關和公共工程。這類機關和工程，對於一個大社會當然是有很大利益的，但就其性質說，若由個人或少數人辦理，那所得利潤決不能償其所費。所以這種事業，不能期望個人或少數人出來創辦或維持。」1具體說來，公共服務職能包括發展各項社會事業、實施公共政策、擴大社會就業、提供社會保障、建設公共基礎設施、健全政務、辦事和信息等公共服務系統等。
政府職能要真正轉變到位，關鍵就是正確處理政府與市場、政府與社會、政府與公民個人的關系。這就要求政企分開、政事分開。在市場經濟條件下，市場上的一切非公共產品和服務都必須由市場來提供，政府的職能是提供公共產品和公共服務，不能越位。政府一旦作為市場經濟主體、與其他市場經濟主體一起向社會提供非公共產品，出於追求自身利益最大化的本能，就會利用其社會管理者的特殊身份和手中掌握的行政權力，影響和干預市場正常和正當的競爭秩序，這無疑侵害了其它市場經濟主體的權利。更重要的是，政府還承擔市場監管的職能，政府自己作為市場主體參與市場競爭就形成了政府既當裁判員又當運動員的局面，這顯然不符合規則。在中國，事業單位是一個龐雜的機構群體，各類事業單位共有100多萬個，人員編制總數為2000多萬。我國現有事業單位大多數是計劃經濟條件下的產物，體制極不科學。目前，事業單位的類型大致可以分為三種：一是承擔政府管理職能的事業單位；二是公益型的事業單位；三是經營性的事業單位。事業單位的大量存在強化了一個錯誤的觀念，就是公共事業只能由政府負擔。這嚴重影響了公共行政的多元發展，影響了政府的職能定位，也影響了政府的結構。今後事業單位的改革，應當將承擔政府管理職能的事業單位收歸行政機關，增強其責任意識；對於公益型的事業單位，可以繼續維持其事業單位的身份，政府將原本屬於事業單位的權力還給事業單位，使其自我服務、自我管理；對於經營性的事業單位，可以改制為企業，利用市場機制提高其效率並實現資源配置的優化。只有政企、政事徹底分開，將市場競爭機制能夠有效調節的事情交給市場，將社會能夠自律管理的事情交給社會，將公民、法人或者其他組織能夠自主決定事情交給公民、法人或者其他組織，充分調動和發揮市場、社會和公民自身能動性，政府職能才能真正轉變到位，政府與市場、政府與社會、政府與個人的關系才能理順。
2、中央與地方、政府與部門的許可權比較明確
政府職能從過去「無所不能」轉到「經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務」四個方面的過程，不僅涉及政府職能重新定位，也涉及政府管理許可權的調整。中國是一個國土遼闊、人口眾多的國家，如何劃分中央與地方的權力，關系經濟的發展和社會的穩定。縱觀世界許多國家的發展歷史，中央與地方的許可權劃分呈現這樣一種軌跡：分散——高度集中——合理分權。我國是一個中央集權的國家，這種體制對於建立和維護全國統一的市場體系，制定統一協調的法律法規，實現無人為阻礙的商品交換，打破地方保護主義具有重要意義；同時，由於我國各地地區差異很大，為了及時應對千變萬化的市場，就必須為地方留下一定的自治權，為地方利益的表達留下一定的空間，這樣，中央和地方就有必要進行合理的分權。早在1956年，毛澤東就指出過：「要發展社會主義建設，就必須發揮地方的積極性，中央要鞏固，就要注意地方的利益。」黨的十六大提出必須按照既有利於國家政權的統一，又要充分調動中央和地方兩個積極性的原則，依法明確劃分中央和地方的行政管理許可權。我國憲法和其他相關法律對中央和地方的許可權劃分作了規定，但大多比較原則，實際操作起來比較困難，有必要對這些規定進行修改和細化，明確中央和地方的許可權。筆者以為，國防、外交、貨幣製造與發行、宏觀經濟調控、國家經濟安全等重大事項，適宜由中央政府統一管理或者垂直管理；地方政府則應當更多地承擔起本地區社會事務管理和公共服務的責任，比如，區域經濟結構調整、城市管理、教科文衛體等公共事務就適宜由地方政府根據法律授權分級自主管理；一些與國家整體利益相關須由中央政府統一管理、地方政府執行的事項，如民政、人事、勞動、計劃生育等，可以由中央政府以法律形式統一規范，地方政府具體實施。
除了中央和地方的許可權應當明確，政府與其職能部門的許可權也應當明確。該由政府管理的事項，政府要能有效管理，該由部門管理的事項，政府也要將權力下放到位。當前行政體制的一個顯著特徵是「弱政府，強部門」。雖然職能部門是政府的組成部門，但政府對其卻缺乏有效的控制手段。造成這種局面的原因很多：一是條塊分割，有的部門既要服從於同級政府，又要聽命於上級主管部門，導致政出多門，甚至相互矛盾；二是財政體制不合理，許多地方無力全額支付部門的財政撥款，允許部門有非預算財政收入，從而弱化了政府的監督；三是部門權力過於集中，我國的政府部門同時擁有決策權、執行權和監督權，部門為了爭取部門利益往往不遺餘力地擴張自己的權力；四是政府缺乏控制部門的有效法律手段。為了避免部門濫用職權、追求部門利益和部門保護主義，必須明確政府與部門的許可權。
3、行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成
政府職能轉變的過程也是行政管理體制改革的過程。在過去相當長的一段時期內，我們的政府不僅職能不清，管理方式也不適應法治政府的要求。法治政府要求各級政府和政府各部門都必須嚴格依法辦事，各司其職，相互配合，做到行為規范，運轉協調。法治政府更強調政務的公開透明和公眾的參與。公眾參與的前提是公眾能夠獲得參與政治的充分信息。現代社會是信息社會，我們的政府掌握著90%以上的社會總信息，信息的公開不僅有利於信息資源的開發利用，而且有利於市場經濟的發展，加速和提高社會財富運轉的速度和效能。如果透明度不夠，勢必增加社會運行的成本，同時也給權力尋租和暗箱操作帶來便利。受傳統體制影響，我國政府管理成本意識淡薄，行政效率也較低。因此，要改進管理方式、通過推進電子政務來提高行政效率、降低行政成本、增強透明度，從而最終形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。
4、行政權力與責任掛鉤、與利益脫鉤
現代行政是一種責任行政，法律在賦予行政機關權力的同時，也就意味著行政機關應當承擔相應的責任，即權力必須與責任掛鉤。政府的權力源自人民的授權，為了確保權力的正確行使，只靠政府官員內在的道德自律是不夠的，正如孟德斯鳩所言：「一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權的人使用權力一直遇到有界限的地方為止。」對政府權力的控制必須依賴於嚴格的責任體制和監督機制。另外，政府的一切必要開支都源自國家的稅收，除此之外，政府不應當為自身謀取任何其他利益，行政權力必須與利益脫鉤。
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