法治厘

❶ 《種子法》的立法宗旨是什麼

各省、自治區、直轄市及計劃單列市農業（農牧、農村經濟）廳（局、委），新疆生產建設兵團農業局、黑龍江省農墾總局，各有關單位：
《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）已由十二屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議於2015年11月4日修訂通過，自2016年1月1日起施行。為認真貫徹實施新修訂的《種子法》，全面推進依法治種，促進現代種業發展，現通知如下。
一、增強學習貫徹《種子法》的自覺性和責任感
（一）深刻認識重要意義。新修訂的《種子法》是在總結過去15年實踐的基礎上，結合現代農業發展需求和種業發展現狀，並借鑒國際種業立法理念，對我國種業基本法律制度的全面修訂和完善。此次修訂貫徹了中央全面深化改革、依法治國戰略布局的要求，契合了發展現代種業的部署，順應了我國種業改革發展的客觀要求，為加快現代種業發展、建設種業強國奠定了法律基礎，對於轉變農業發展方式、確保國家糧食安全具有重要意義。各級農業主管部門要深入學習領會，更新觀念，深化認識，把思想和行動統一到《種子法》的新要求上來，切實增強使命感和責任感，把各項法定製度和職責落到實處，全面推進依法治種。
（二）准確把握精神實質。《種子法》以發展現代種業、保障糧食安全、保護農民利益為宗旨，堅持市場化改革方向，按照鼓勵創新、簡政放權、放管結合原則，對種業科研育種、生產經營、監督管理等制度進行了全面改革。學習貫徹《種子法》，要堅持深化種業體制改革，推進種子管理簡政放權，激發市場主體活力；要堅持強化企業創新主體地位，推進科研改革和自主創新，保護創新者合法權益；要堅持保護農民利益，健全企業行為規范，加強事中事後監管，強化主體責任落實，加大違法行為處罰力度和賠償責任；要堅持保障糧食安全，完善種子質量監督管理，健全種子儲備體系，規范種業對外交流合作，強化安全審查，確保種業安全。
二、建立健全適應現代種業發展的法律制度體系
（三）建立鼓勵創新的財政支持和品種權保護制度。堅持創新驅動發展理念，加大種業創新財政投入和政策扶持力度，支持科研單位基礎研究和企業自主創新，推進鼓勵創新政策的制度化建設。完善種質資源保護與利用制度，促進種質創新和依法開放利用。實施嚴格的植物新品種保護制度，優化品種權申請、受理、審查和授權流程，健全品種權信息公開機制，保護品種權人合法權益。建立以財政支持為主形成的種業科研成果依法公開轉讓制度，禁止私自交易。
（四）完善適應現代農業發展的品種管理制度。以培育優質高產多抗廣適、適宜機械化的新品種為目標，改革主要農作物品種審定製度，建立以種性安全為重點的「綠色」指標體系。拓寬品種試驗渠道，支持育繁推一體化企業開展自有品種試驗；鼓勵符合條件的企業聯合體、科企聯合體、科研單位聯合體組織開展品種試驗，納入國家或省級試驗統一管理。建立同一生態區省間引種備案制度，明確引種者責任。堅持以市場需求為導向，按照全國統一、部省協同的要求，建立非主要農作物品種登記制度。
（五）健全種子企業准入和行為規范制度。按照簡政放權、放管結合、優化服務要求，合並種子生產經營許可制度，取消注冊資本、先證後照等要求，簡化許可審批程序，方便申請者。針對企業設立分支機構、委託生產或代銷、專門經營不再分裝的包裝種子，建立縣級備案制度，利用全國種業信息平台開展在線申請、許可審批和網上備案。推進企業行為規范化制度建設，健全種子生產經營檔案制度、標簽真實性制度和產地檢疫制度，建立企業信用信息公開機制。
（六）強化種業安全保障的產業監督制度。完善種子質量監督管理制度，健全檢測技術標准，推行種子自願認證制度，強化質量安全主體責任落實，結合標簽標識信息實現可追溯，保障種子質量安全。以救災調用和餘缺調劑為目標，建立健全國家和省級種子儲備制度。完善種子進出口管理制度，引進國外優良品種資源，加快推動對外合作交流。按照平等、互利、共贏原則，建立種業外商投資和合作研發安全審查機制，維護國家主權和種業安全。
三、切實履行《種子法》賦予的各項職責任務
（七）依法履行行政管理職責。加強主要農作物品種審定管理，規范試驗審定程序，強化過程監管，啟動同一生態區省間引種備案，提高引種質量和效率。實施非主要農作物品種登記，加強登記信息和標准樣品管理。加強新品種權保護管理，擴大保護范圍，加快DUS測試和授權，推行品種DNA鑒定和身份標識，提高保護水平。省級要嚴格育繁推一體化企業許可審批，加強種質資源保護、種子儲備和進出口管理；縣級依法開展種子生產經營許可及備案管理。
（八）加大市場監管力度。採取有力措施加強市場監管和執法監督，依法懲處侵害農民利益和企業合法權益的違法行為，將違法紀錄納入社會徵信體系。強化事中事後監管，抓住重點作物、重點區域，按照「雙隨機」要求開展企業督查、市場檢查和基地巡查，強化種子標簽真實性監管，依法行使行政強制權。以品種真實性為核心，利用全國品種數據、標准樣品和快速檢測方法，打擊假冒侵權等違法行為。上級農業主管部門要加強對下級農業主管部門依法監管情況督導，強化行政問責，堅決糾正不作為、亂作為等行為。
（九）推進種業體制改革。要把推進種業改革作為各級農業主管部門的重要職責，以改革增強種業創新發展活力。堅持基礎性科研與商業化育種合理分工，強化企業創新主體地位，鼓勵企業利用公益性成果培育新品種。推進種業科研成果權益化改革，探索建立成果權益分享、轉移轉化和科研人員分類管理機制，促進科研人才向企業有序流動。推進種業科企合作，建立產學研結合的研發創新體系，提升種業育繁推一體化水平。
（十）推動落實種業政策。加強與財政、發改、科技、金融保險等部門溝通，強化工作協調機制，把法定政策措施落實到位。以鼓勵品種創新為目標，增加財政投入，支持種質資源保護和品種選育、試驗及示範推廣，研究建立按推廣面積的品種後補助機制。以穩定基地、提升產能為目標，將優勢制種基地劃入基本農田永久保護，落實制種大縣獎勵、制種保險和農機補貼政策，加快推進育制種基地建設。
四、進一步推進依法治種能力和管理效能建設
（十一）依法釐清和強化種子管理職能。各級農業主管部門要依法釐清和強化種子管理職能，加快由管種子向管種業轉變，加強種質資源收集、新品種保護、品種審定與登記、種子生產經營許可與備案、質量監督等管理工作，堅持糧食經濟作物並重、種子種苗並重、管理服務結合，由以事前許可為主向強化事中事後監管轉變，構建理念先進、職能明確、制度健全的種業管理體系。各級農業主管部門所屬的綜合執法機構或者受其委託的種子管理機構，依法開展種子執法相關工作，建立健全種子全程監管機制。
（十二）加強縣級管理隊伍和能力建設。縣級農業主管部門是貫徹實施《種子法》的基礎力量，要充實縣級種子管理執法隊伍，加強種子生產經營許可、備案管理及假冒侵權案件查處等工作。開展品種試驗示範、審定或登記後的跟蹤評價以及種業信息採集。強化管理能力建設，改善種質資源保護和品種試驗、展示示範、種子檢測、執法裝備等基礎設施條件，建立健全技術規范標准和管理制度，保障種子管理工作經費，提高技術支撐和服務能力。
（十三）推進種業信息化建設和可追溯管理。建立全國種業大數據信息平台，匯集品種保護、審定、登記和種子生產經營許可及備案、標簽等信息，構建從品種選育到種子零售的數據鏈，用信息化貫穿種業管理全過程，提高管理效能。加強種業信息採集分析，做好與全國信息平台對接和數據共享，實現可查詢可追溯。實施品種身份標識和種子質量認證，為科學公正執法提供信息支持。鼓勵利用互聯網建立面向農戶的品種推廣大數據，形成線上線下相結合的新品種展示示範體系，為農民選購良種、企業推廣良種提供信息服務。
（十四）強化管理執法效能和作風建設。加強種子管理和執法制度建設，健全部省聯動、地區聯動機制，推動信息共享、結果公開。建立種子管理權力與責任清單，做到有權必有責、用權受監督、違法要追究。加大案件查處力度，依法嚴懲違法行為，涉嫌犯罪的及時移交司法機關，杜絕以罰代管、以罰代刑。對管理人員參與種子生產經營、試驗檢測人員弄虛作假、執法人員有案不查的，要依法依紀嚴肅查處和問責。
五、加強貫徹實施《種子法》的組織領導
（十五）加強統籌協調。各級農業主管部門要把貫徹實施《種子法》擺在更加突出的位置，切實加強組織領導，強化部門協作，共同抓好《種子法》的貫徹實施。對新增的法定職責和管理職能等事項，要加強與編制、人事、發改、財政等部門溝通協調，配套相應保障措施。充分發揮種子行業協會在宣傳法規政策、強化行業自律、維護合法權益、推動誠信建設、參與社會監督、提供咨詢服務等方面的作用。
（十六）完善配套法規規章。農業部正在按照《種子法》要求，抓緊制修訂品種審定等配套規章。省級農業主管部門要主動做好與省級人大立法機構、政府及相關部門溝通匯報，積極配合開展貫徹實施《種子法》調研，推動地方性法規制修訂相關工作。各級農業主管部門要立足本地農業發展實際和種業現狀，認真梳理種子管理方面的規章制度，不符合《種子法》精神的要及時清理廢除，不適應新要求的要抓緊修訂完善。
（十七）強化普法培訓宣傳。省級農業主管部門要制定《種子法》宣傳培訓計劃，結合供種關鍵季節開展形式多樣的宣傳培訓活動。加強培訓師資力量培養，准確把握立法精神和原則，做到深刻理解、系統講授。要以縣為單位，面向科研單位、企業、經銷門店和種植大戶、專業合作社開展培訓，夯實全行業懂法守法、依法從業的基礎。利用廣播電視、網路報刊、掛圖等方式，把法律新規普及到基層鄉村農戶，讓經營者自覺遵法守法、農民學會運用法律維護權益。
（十八）開展貫徹實施情況督導檢查。各級農業主管部門要加強貫徹實施《種子法》進展調查，及時反映實施中出現的新情況新問題，制定應對預案和解決措施，保障法律順利實施、有序銜接。省級農業主管部門要加強《種子法》實施情況督導檢查，於2016年6月底以前將貫徹實施總體情況報送農業部種子管理局。農業部將適時組織開展全國貫徹實施情況檢查，共同營造有法必依、執法必嚴的良好局面，依法保障現代種業發展。

❷ 思修 中國推行依法治國的難點是什麼

我國法治建設面臨的主要矛盾

江必新

▶社會領域的治理問題仍然是當前我國法治建設的突出薄弱環節，構成了建設法治中國的一個顯著短板

▶違法成本極低、守法成本相對畸高，不僅誘使當事人違法，更重要的是守法者吃虧，違法者賺便宜，進而劣勝優汰

▶實現人心大治，不僅要強化規則意識、誠信意識，還要使法治精神浸潤人心

法治中國是法治國家、法治政府、法治社會一體建設的中國。現實表明，社會領域的治理問題仍然是當前我國法治建設的突出薄弱環節，構成了建設法治中國的一個顯著短板。建設法治社會是全面深化法治的固本之舉，是法治一體建設的重中之重。要推進法治社會建設，首先必須清醒認識當前法治社會建設中的諸多矛盾，並從對矛盾的分析入手，釐清法治社會建設的進路。當前我國法治建設所面臨的主要矛盾有七。

一是公民權利意識覺醒與維權理性不足之間的矛盾。表現為：一方面渴望用法律來保護自己的利益，另一方面卻不滿法律程序上的種種限制；一方面認為他人違法侵害其權益，另一方面自己卻坦然違法、鑽法律漏洞；一方面以法律為武器，另一方面卻容易以極端方式維權。這些矛盾導致維權與違法往往交織難辨。

二是對公權力機關的訴求日益增長與對公權力機關的服從、配合與支持日益淡化之間的矛盾。大部分人仍有遇事找政府解決的習慣，而且在新的形勢下其訴求愈加多元復雜。與此同時，由於缺少對公權力機關必要的信任，對其服從、配合、支持的程度則日漸降低。這種下降狀態又反過來削弱公權力機關滿足人民群眾訴求的能力和資源。

三是對依法治國方略和法律至上原則的抽象認同與人情、關系、私利、政績大於「國法」的行動之間的矛盾。在我國，厲行法治早已是共識，憲法法律至上也獲得了最廣泛的觀念認同。但在具體的行動中，特別是關繫到自身利益的事務上，人情、關系、私利、政績等不正當考慮迅速成為行動者決策的主要考慮因素，處於至上地位的法律被架空。

四是公權力機關的退位、歸位與市場機制和社會組織發育仍不成熟之間的矛盾。國家治理現代化的過程是公權力機關退位和歸位，理性再定位的過程。但由於市場機制仍不健全，社會組織仍不規范，市場機制和社會組織往往難以擔當起合格的公共產品或公共服務提供者的角色，導致公權力的進退維谷。

五是嚴格執法和公正司法的要求與法律質量整體上仍不理想之間的矛盾。法律的生命在於實施。嚴格執法、公正司法是法治國家的必然要求。然而，雖然中國特色社會主義法律體系已經形成，立法質量已在不斷提高，但仍有一些法律尤其是低層級的法律規范質量不高、類型化不夠、科學性不足，將執法和司法帶入或難以實施，或實施沖突，或實施背反的多難困境。

六是嚴厲制裁違法行為的要求和期待與違法成本極低、守法成本較高之間的矛盾。普遍守法是法治社會的當然特徵，嚴厲制裁違法行為是保障法治權威和發揮法治威懾力的必要條件。但是現實中，在一些方面，由於責任設置過低，特別是查處率不高，導致違法成本極低、守法成本相對畸高，不僅誘使當事人違法，更重要的是客觀上造成「逆向選擇」、守法者吃虧，違法者賺便宜，進而劣勝優汰，並導致普遍違法。

七是中國當下社會問題的復雜性和獨特性與應對方式的簡單化、低效化之間的矛盾。社會事務日新月異，紛繁復雜，情況和形勢與以往任何時候相比都發生了極大的變化，社會改革進入攻堅期，社會發展進入黃金期，社會矛盾進入漩渦期，治理難度在加大，復雜性在加深，利益沖突在加劇；然而社會管理模式仍然滯後，不少應對方式過於簡單、低效，難以適應形勢的發展變化。

要應對和破解上述矛盾，需要系統治理。

第一、價值建設，使法治精神深入人心。法治社會的根本問題在於將法治理念、法治信仰內化於人心，成為社會成員決策和行動的基本指引。當前人民群眾已經有一定的法治意識，但牢固的法治理念尚未確立。實現人心大治，不僅要通過立法、執法、司法著力強化規則意識、誠信意識、權利義務統一意識、責任意識，還要透過多途徑、全方位的理念引領價值觀建設，使法治精神浸潤人心。

第二、基層調整，使治理暢達「末梢神經」。體制問題具有決定性。我國傳統上從中央到基層的縱向層級化管理體制倚重「生產經營單位」和「基層組織」。但從目前的情況來看，存在著在「最後一公里」失靈的問題。建議以確立社區的法律地位為主要方式，重塑我國社會的基層組織形態，確保國家與其成員之間的「感測」途徑暢通。

第三、制度改進，使規范體系管用。高度重視法律規范質量的提高，尤其是要重視法律規范的針對性、系統性以及可實施性的問題。積極完善社會領域的法律體系，推動構建和完善社會自治規則，合理配置實施資源，努力創造實施條件，保證國家法律和社會規則相互配合協調發揮作用。

第四、秩序建構，有效控制不當社會行為。在簡政放權的同時要強化對市場活動的監管和市場秩序的維護。在培育社會組織的同時加強對社會組織外部行為的規范和內部治理的引導。要切實解決專業中介組織為謀求自身利益最大化而扭曲市場規則的問題，要全面提升社會組織參與社會治理的誠信和公信，透過秩序的建設和維護持續規范市場行為和社會行為。

（作者為最高人民法院黨組副書記、副院長）

負面清單：一種新的治國理政模式

王利明

▶對市場主體，是「法無禁止即可為」；而對政府，則是「法無授權不可為」

▶只要不是負面清單列舉的事項，政府無權進行審批，這實際上就已經形成了對政府權力的一種有效的規范和制約

▶負面清單管理模式的規則十分透明、公開，法律不禁止就可以直接進入，不需要進行煩瑣的審批，也非常有效率

所謂的負面清單，也稱為「否定清單」、「負面列表」等。最初它主要出現在有關國際貿易投資法的領域，後來作為一種國家管理經濟和社會的模式確定下來。負面清單管理模式，它是指由法律法規列舉一些禁止或者是限制市場主體進入的事項，對於法律法規沒有做出禁止和限制列舉事項之外的領域，可以由市場主體自由地進入，法律不作干預。

十八屆三中全會決議指出，實行統一的市場准入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。實際上就是在這個決議里，已經把負面清單管理，作為一項國家治理的一種重要的方式方法確立下來了。從管理模式上來說，為什麼說它是我們新時期治國理政的重要方法？

首先，負面清單管理給予市場主體廣泛的行為自由，可以有效激活市場主體的潛在活力。現代社會任何國家的立法者，能力都是有限的，很多的事情是立法者在立法時所無法預見的，立法者不知道什麼是好的，從而無法相應的強制性要求別人去做。市場主體能否進入這些領域，必然成為法律調整的空白地帶，大量的是法律調整的空白地帶，也有人把它稱之為「法律的沉默空間」。

在這樣的一個空白地帶，正面清單管理模式和負面清單管理模式，完全採取了不同的看法。正面清單管理這樣的模式下，它實際上受傳統的計劃經濟的影響，對這樣一個法律沉默的空間，並不允許市場主體就可以直接地進入，能否進入，很大的程度上，實際上還是要由政府來決定，這樣市場主體的行為的空間其實是受到了很大的壓抑和限制。但是負面清單管理認為，只有法律法規明確禁止或限制的領域，市場主體才無法進入，凡是清單沒有列明的領域，市場主體均可以進入。因此，與正面清單相比，負面清單模式賦予了市場主體更充分的行為自由。凡是法無禁止的，即推定市場主體有行為的自由，在「法律的沉默空間」，政府機關也不得設置額外的審批程序，實際上就給了市場主體非常大的行為自由，這種自由其實就是經濟活力的保證。

第二，為什麼說它是一種新的治國理政的模式？就是因為它能夠有效地限制和規范公權，尤其是規范審批權。審批實際上是政府部門權力的一個最集中的體現，它直接決定了針對誰，能夠干什麼，其實也是對資源的一種分配。在正面清單管理模式下，法律雖然沒有規定，但是政府依然還是在管理，政府實際上通過規章等各種規范性文件，仍然在限制著領域的進入，我們的許多規章其實都有幾個特點，首先就是宣布這個事歸我管，二是要求大家都要報批，三是不報批我就要處罰。

那麼一旦實行負面清單管理以後，凡是負面清單之外的，凡是法律沒有限制，沒有禁止的，所有這些部門領域，不得再進行審批。這就意味著只要不是負面清單列舉的事項，政府無權進行審批，這實際上就已經形成了對政府權力的一種有效的規范和制約。所以它體現了法制的一個基本的精髓，這就是規范公權。

第三，這種模式使政府的行政行為更加公開透明。法治所追求的一個重要的目標就是，要實現公開的、透明的、可預期的效果。負面清單管理可以說在很大的層面上實現了這樣的效果。

在負面清單管理模式之下，負面清單的內容本身是公開的，負面清單之外的領域也是公開的，除負面清單明確列舉的事項之外，市場主體原則上都可以自由進入，例如，在負面清單管理的模式下，一個企業要進行投資，應當首先去找一名律師咨詢，看看現在要進入的投資領域，是不是國家法律法規所限制禁止的領域，只要不在法律法規禁止限制之列，那麼其就可以放心地進入。這樣對於行為的結果，企業也能夠產生一種合理的預期，所以它能夠達到這樣的一種公開預期的效果。

第四，負面清單管理模式能夠真正使經濟更有效率，更有活力。我舉一個例子。我們到機場去坐飛機都要經過安檢，我發現了一個問題，大家每次進入安檢的時候，屏幕上顯示「禁止攜帶易燃易爆等等物品」，把這些東西列舉出來，其實這種做法就是典型的負面清單管理模式，即明確列舉法律法規要禁止攜帶的物品，如果我們不採用這種方法，而是採用正面清單管理方法，即明確列舉哪些物品是可以攜帶的，則機場可能需要將所有可以攜帶的物品列出來，如果採用這樣的方式，我相信可能一個安檢人員每天要檢一個人，都要檢幾個小時。這必將是非常低效率的，而且他會給安檢人員極大的自由裁量的權利。從這個例子也可以看出，負面清單管理模式的規則十分透明、公開，其也更有效率。規則和空白地帶，法律不禁止就可以直接進入，不需要進行煩瑣的審批，這就會非常有效率。

從推進國家治理體系和治理能力的現代化方面看，對市場主體，是「法無禁止即可為」；而對政府，則是「法無授權不可為」。這就是我們所要強調的，負面清單管理模式和職權法定原則相結合，這兩項原則正是我們所說的國家治理體系的核心的內容。

（作者為中國人民大學常務副校長、法學院院長）

下一階段法治要解決的三個問題

吳志攀

▶改革進入深水區，就必須開大船，要駕馭一個復雜的工具和復雜的局面，就必須按規矩來辦事，要講法、信法、用法

▶我們講依法治國，也就是政府要用法律來維護社會公平，維護政府的道德形象

▶依法治國，首先要治好中央與地方的關系

中國特色社會主義市場經濟的發展，與中國特色社會主義法治建設是同步的。離開了法治，市場就會混亂，經濟就不可能起飛，更不可能平穩、高速地發展。這是我們改革開放的一條最基本、最核心的經驗。今天，當改革開放進入到了新的階段，當我們的市場經濟發展到了比較成熟的一個新的時期，就不得不更加強調法治。

市場經濟條件下的法治，已經有一代人的實踐（中國的傳統，三十年為一代），積累了許多寶貴的經驗，而在下一個階段，我認為要通過加強法治來解決三個問題。

其一，就是要用法律的方法劃分好中央與地方的財權、事權。中國是一個大國，即使今天有了最好的噴氣式飛機，從海南島坐飛機到烏魯木齊，也要好幾個小時，這么大一個國家，維護統一、維護中央權威，同時照顧好各個地方的不同特點，調動各地的積極性，這是執政興國的一個基礎。分稅制改革之前，我們的中央財政略顯單薄，而一些地方財大氣粗。那時的地方政府，還沒有在「土地財政」和「地方融資平台」方面「打主意」。在推行分稅制改革之後，中央和地方實際上重新劃分了財權，中央財政大大充實了，同時，城鎮的房屋市場化改革也在這個時候開始。這些改革，影響深遠。但任何一項改革，不可能只有好處，不可能沒有一點消極面。我們現在都看到了，比如地方政府的土地財政問題，一些地方的收入主要靠賣地，房地產成為主要支柱產業，但泡沫大了，有問題，老百姓也受不了，國務院三令五申平抑房價，先後出台《國十條》和《國五條》，但收效都不明顯。還有地方債的問題，這個問題同樣復雜。在中國發展市場經濟，首先要處理好中央與地方的關系，這裡面要算經濟賬，還要有法治。我們現在比過去更加強調依法治國，治國首先就要治好中央與地方的關系，這個大的框架當然是憲法，是我們的根本政治體制所確定下來了的，但還有很多具體的問題，在各個部門法中都有反映。新一輪的法治建設與改革，要在這方面下力氣。

其二，就是要用法律劃清政府與市場之間的關系。政府是市場行為的「裁判員」，企業是市場的「運動員」，兩者的角色分工不同，因此兩者不能混同。還有，運動員也應該分分類，有的是跑長跑的，有的是短跑，不能哪裡有便宜可占就到哪裡去比賽。例如，很多央企進入房地產市場，央企掌握國計民生的命脈，實力雄厚，是我們社會主義國家的重要經濟基礎。但是，很多央企放下自己的主業，拚命往房地產市場里鑽，到處拿地，而且把地價抬得很高。政府辦企業，當然要實現保值增值，但辦企業的目的不止是為盈利，還有承擔很多社會責任，特別是央企，應該多花一些精力去發展那些中長期的、戰略性的、風險大一些、利潤可能不那麼高的大項目，只要有利於國計民生長遠發展。而不是房地產這樣的，利潤高，見效快的競爭性項目。地方政府當然特別歡迎央企去拿地，怎麼拿他們都高興，一切可以開綠燈，但這樣一來，市場就可能有點亂了，很多事情就不公平，這樣演算法治嗎？不好說了。未來著力在政府與市場的關系領域，加強法治建設。

其三，要更加強調，把促進公平正義作為政府的基本價值追求。我個人有一個看法，中國社會對公平的敏感，超過了西方。對不公平的事情，老百姓反應很激烈。所以政府要在這么復雜的一個社會，維護公平不容易。我們講依法治國，也就是政府要用法律來維護社會公平，維護政府的道德形象。政府要盡量多考慮弱勢群體，不能被利益集團綁架了。現在對城鎮低收入群體提供的經濟適用房的安居工程，棚戶區改造工程，全民覆蓋的醫保和社保制度的建設與完善等，都是體現社會公平的政策。這些方面還要加強。

改革開放三十多年市場經濟條件下，摸著石頭過河是成功的，但進入了深水區，有可能摸不到石頭了，這個時候就必須開大船，要開船，要駕馭一個復雜的工具和復雜的局面，就必須按規矩來辦事，要講法、信法、用法，這樣船才穩當，才能乘風破浪。

（作者為北京大學常務副校長,中國法學會副會長）

不斷完善立法制度和法律體系

李林

▶要防止立法中的部門保護主義、地方保護主義和立法不公，防止把畸形的利益格局或權力關系合法化

▶應當從「成熟一部制定一部、成熟一條制定一條」的「摸著石頭過河」的立法模式，向頂層設計的立法模式轉變

當前，我國法律體系雖然已經形成，但立法不當問題的存在，致使部分法律制定後不能用、不管用、難執行、難適用、難遵守，某些法律甚至形同虛設。為此，在全面推進依法治國、加快建設法治中國的新形勢下，應進一步推進民主科學立法，不斷完善我國立法制度和法律體系。具體來說，應從以下幾個方面入手。

第一，轉變立法觀念和立法模式。立法應當充分代表民意、體現民利、反映民情，公平公正地解決社會問題、分配社會利益，防止立法中的部門保護主義、地方保護主義和立法不公，防止把畸形的利益格局或權力關系合法化，警惕立法權力滋生的腐敗，從制度和規范的源頭上維護人民利益。一是應當從以經濟建設為中心的立法觀，轉變為經濟政治社會文化全面協調發展的立法觀；從片面追求立法數量而忽視立法質量和實效的立法觀，轉變為立法質量和實效第一的立法觀；從重立法效率、輕立法民主的立法觀，轉變為民主優先兼顧效率的立法觀；從只管法律制定不顧法律實施的立法觀，轉變為兼顧立法與法律實施並以法律實施為導向的立法觀。二是應當從「成熟一部制定一部、成熟一條制定一條」的「摸著石頭過河」的立法模式，向加強領導、科學規劃、頂層設計、協調發展的立法模式轉變。從立法項目選擇的避重就輕、拈易怕難向立法就是要啃硬骨頭、迎難而上、攻堅克難轉變，使立法真正成為分配社會利益、調整社會關系和處理社會矛盾的藝術。

第二，強化人大及其常委會的立法職能。人大及其常委會應當轉變被動立法局面，使立法與全面深化改革協調推進，積極主動地通過法律的立、改、廢、釋為全面深化改革開放提供法律依據和法治保障。一是推進人大常委會常委的年輕化、專職化、專業化，讓人大常委會委員能夠充分發揮作用，更好履行職能。二是完善人大及其常委會的會期制度，適當延長每年的會期，為民主立法提供充分時間保障。三是推行立法旁聽制度，讓公民、媒體和社會組織能夠更加直觀地了解、參與和監督立法過程。四是推行立法助理制度，以彌補人大常委人數少、時間少、專業知識不足等欠缺。五是進一步擴大人大常委會委員、專門委員會、立法工作機構起草或者組織起草、委託專家學者起草法律、法規草案的比重，增強立法的全局性，從源頭上預防立法中的部門保護主義、地方保護主義。

第三，推進民主立法。擴大不同利益群體公開主張、表達利益的渠道，使人民充分表達自己的立法意志和利益訴求，通過立法博弈實現公正立法。建立和完善更加廣泛的立法草案向社會公開徵求意見的制度，對涉及人民群眾利益的立法事項，原則上都應當向全社會公布，並建立意見採納情況的說明和反饋制度。完善立法聽證制度，對影響重大、關系人民群眾切身利益的重大立法事項，要通過舉行聽證會的方式充分聽取意見，確保法律草案涉及的利害關系人全面參與立法、有效開展立法博弈，保證人民群眾立法訴求的充分表達和宣洩。推行律師和法學專家為法律草案涉及的利害關系人提供專業立法咨詢、參與立法聽證等立法援助的制度。推進立法公開，建立人大常委會、專門委員會審議法律草案、地方性法規草案的立法旁聽制度，旁聽代表有權發言，保證人民群眾對立法的知情權和監督權。

❸ 法治中國在國家層面的含義

法治中國是指法治主體在法治信念與法治精神的導引下，以法治思維和法治方式制約法治的客體，實現全體人民平等參與、平等發展的權利，通過提升中國在全球的法治競爭力實現國家發展的根本價值。超越既有學術觀點，在主客體二元互動關系中釐清法治中國的科學含義是法治中國從抽象符號具象化為行為邏輯的首要前提。可從主體、客體、時空維度來研究法治中國這一主題的創新性邏輯思路與實踐出路。主體維度的法治中國涵攝了主體的法治自覺、自信、自立與自強;客體維度的法治中國聚焦於從依法治權與依法維權的二元對立轉向互信、和諧的權利與權力關系模式與治理格局，致力於構建友愛的黨民關系、友善的政民關系和友好的法民關系;在時間維度上，法治中國是中國模式的歷史養成與現實創新的統一;在空間維度上，法治中國旨在謀求中國在全球的法治話語權、法治治理權、法治管理權和法治發展權。

❹ 1什麼是法律的普遍適用性，什麼是法律的優先適用性

1、法律的普遍適用性

（1）法治原則。法律適用活動要嚴格依法進行，既包括程序方面也包括實體方面；既包括對事實的認定也包括對法律的適用，即通常所說的「以事實為根據，以法律為准繩」。

（2）平等原則。它要求國家機關及其工作人員在適用法律處理案件時，對任何公民，不論其民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限等有何差別，不論其政治、社會地位有何不同，在適用法律上一律平等。

（3）獨立原則。即國家司法機關在辦案過程中，依照法律獨立行使司法權，不受其它任何機關、組織和公民個人的干預。

（4）責任原則。司法機關和司法人員在法律適用過程中如果侵犯了公民、法人或其他社會組織的合法權益，造成嚴重後果的，要依法承擔責任。

2、法律的優先適用性

（1）法律的優先適用性是指法律優先於行政立法，即強調法律對於行政立法（行政法規和規章）的優越地位。

（2）在各種社會活動中，法律優先原則還應包括司法活動優先於其他活動，以體現社會對法律的遵從和敬畏。

（3）對於一個公民。但參與司法活動和其他活動出現時間沖突時，應當優先參與司法活動，使司法活動得到優先的保障。

(4)法治厘擴展閱讀

我國的法律位階描述如下：

1、憲法處於法律位階的最高層。

2、全國人大及其常委會制定的法律的效力高於行政法規。

3、上級人大及其常委會制定的地方性法規高於下級人大及其常委會制定的地方性法規。

4、行政法規高於地方性法規和規章。

5、地方性法規高於本級政府和下級政府規章。

6、上級政府規章的效力高於下級政府規章。

7、部門規章之間，部門規章與地方政府規章之間具有同等效力，在各自范圍內施行。
特別法優於一般法

❺ 2019年央企改革名單,全面推進法治央企建設的意見

關於全面推進法治央企建設的意見

黨的十八屆三中、四中全會作出全面深化改革和全面推進依法治國的重大戰略部署。*強調，要把全面依法治國放在「四個全面」戰略布局中來把握。中央企業是我國國民經濟的重要支柱，是落實全面依法治國戰略的重要主體，應當在建設中發揮重要作用。近年來，中央企業深入推進法治建設，依法經營管理水平不斷提升，依法治企能力明顯增強，為改革發展提供了重要的支撐保障。但與此同時，中央企業法治工作與全面依法治國的要求相比還有不小差距。新形勢下，全面建設法治央企，是貫徹落實全面依法治國戰略的重要內容，是進一步深化國企改革的必然要求，也是提升企業核心競爭力，做強做優做大中央企業的迫切需要。為此，現就全面推進法治央企建設提出以下意見：

(四)充分發揮章程在公司治理中的統領作用。根據企業行業特點、管理架構等實際，依法完善公司章程，合理配置股東權利義務，明確議事規則和決策機制。突出章程在規范各治理主體權責關系中的基礎性作用，依法釐清股東(大)會、董事會、監事會、經理層的職責邊界，明確履職程序。依據章程建立健全企業各項基本制度、管理機制和工作體系，細化董事會、經理層工作規則等配套辦法。把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，明確黨組織在公司治理結構中的法定地位，將黨建工作總體要求納入公司章程。加強對章程落實情況的監督，堅決糾正與章程不符的規定和行為。高度重視子企業章程制定工作，依法依章程對子企業規范行使股東權，處理好維護出資人權益與尊重子企業經營自主權的關系。充分發揮總法律顧問和法律事務機構在章程制定、執行和監督中的重要作用，確保章程依法制定、依法實施。

(五)完善各治理主體依法履職保障機制。按照《公司法》、《企業國有資產法》等法律法規，進一步完善公司法人治理結構，提升治理主體依法履職能力。優化董事會知識結構，通過加強法律培訓、選拔法律專業人員擔任董事等方式，提升董事會依法決策水平。明確負責推進企業法治建設的專門委員會，對經理層依法治企情況進行監督，並將企業法治建設情況作為董事會年度工作報告的重要內容。董事會審議事項涉及法律問題的，總法律顧問應列席會議並提出法律意見。加大監事會對依法治企情況和董事、高級管理人員依法履職情況的監督力度，配備具有法律專業背景的專職監事，將企業合規經營、依法管理作為當期監督的重要內容。總法律顧問應當全面參與經理層的經營管理活動，充分發揮法律審核把關作用。健全黨組織參與重大決策機制，強化黨組織對企業領導人員依法行權履職的監督，確保企業決策部署及其執行過程符合黨和國家方針政策、法律法規。

三、著力強化依法合規經營

(六)健全依法決策機制。進一步完善「三重一大」等決策制度，細化各層級決策范圍、事項和許可權。健全依法決策程序，嚴格落實職工參與、專家論證、風險評估、法律審核、集體決策等程序要求。完善重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或者經審查不合法的，不得提交決策會議討論。高度重視對重大改革事項的法律論證，切實防範法律風險，確保各項改革措施於法有據。中央企業報請國資委審批事項涉及法律問題的，應當出具總法律顧問簽字的法律意見書。依法健全以職工代表大會為基本形式的企業民主管理制度，規范職工董事、職工監事產生的程序，切實發揮其在參與決策和公司治理中的作用。

(七)依法參與市場競爭。嚴格執行有關反壟斷、安全生產、環境保護、節能減排、產品質量、知識產權、勞動用工等國家法律法規和市場規則，堅決杜絕違法違規行為。崇尚契約精神，重合同、守信用，公平參與市場競爭，自覺維護市場秩序。認真履行社會責任，切實維護消費者和其他利益相關方的合法權益。明確法律事務機構的合同管理職責，嚴格落實合同法律審核制度，充分發揮法律審核在規范市場競爭、防止違法違規行為中的重要作用。提升依法維權能力，加大對侵權行為的追責力度，妥善解決法律糾紛案件，切實維護自身合法權益。

(八)依法開展國際化經營。在實施走出去戰略、參與「一帶一路」建設、推進國際產能和裝備製造合作過程中，嚴格按照國際規則、所在國法律和我國相關法律法規開展境外業務，有效防範法律風險。建立境外重大項目法律顧問提前介入工作機制，將法律論證與市場論證、技術論證、財務論證有機結合，實現從可行性論證到立項決策、從談判簽約到項目實施全程參與，確保法律風險防範全覆蓋。突出境外法律風險防範重點，高度重視國家安全審查、反壟斷審查、反傾銷反補貼調查和知識產權等領域的法律風險，深入做好盡職調查，組織擬定防範預案。建立健全涉外重大法律糾紛案件預警和應對機制。完善境外法治工作組織體系，推動境外重要子企業或業務相對集中的區域設立法律事務機構或配備專職法律顧問。

四、進一步加強依法規范管理

(九)完善企業規章制度體系。根據國家法律法規和國有資產監管制度，結合企業實際，進一步完善財務管理、勞動用工、物資采購等各項規章制度。完善規章制度制定工作機制，廣泛吸納業務骨幹、專家學者等共同參與規章制度的研究制定，加強對規章制度的法律審核，確保各項制度依法合規。健全規章制度實施機制，提高制度執行力，通過加強宣貫培訓、納入業務流程、明確崗位守則等方式，確保各項制度得到有效落實。探索建立規章制度評估機制，定期開展規章制度梳理工作，對規章制度執行情況進行評價，及時堵塞制度漏洞，形成制度體系完整閉環。強化規章制度落實監督機制，法律、審計、紀檢和相關業務部門定期對制度落實情況進行監督檢查，對違規行為嚴格督促整改、開展責任追究。

(十)依法規范重點領域和關鍵環節管理。加強對企業投資融資、改制重組、對外擔保、產權流轉、物資采購、招標投標等重點領域的管理，通過信息化手段，確保流程規范、公開透明，堅決杜絕暗箱操作。在推進混合所有制、員工持股、股權激勵等改革過程中，堅持依法規范操作，確保法律事務機構全程參與，嚴控法律風險，防止國有資產流失。高度重視對企業內部審批、執行等關鍵環節的管理，強化對權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集的部門和崗位的監督，實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程式控制制，防止權力濫用。嚴格執行信息披露制度，依法加大信息公開力度，積極打造陽光央企。完善企業內部監督體系，形成法律與審計、紀檢監察、巡視、財務等部門的監督合力。

(十一)大力提升法律管理水平。進一步深化法律風險防範機制，加快促進法律管理與經營管理的深度融合，將法律審核嵌入管理流程，使法律審核成為經營管理的必經環節，在確保規章制度、經濟合同、重要決策法律審核率100%的同時，通過開展後評估等方式，不斷提高審核質量。加快提升合規管理能力，建立由總法律顧問領導，法律事務機構作為牽頭部門，相關部門共同參與、齊抓共管的合規管理工作體系，研究制定統一有效、全面覆蓋、內容明確的合規制度准則，加強合規教育培訓，努力形成全員合規的良性機制。探索建立法律、合規、風險、內控一體化管理平台。加強知識產權管理，強化知識產權保護，為企業自主創新、轉型升級、品牌建設提供有力支撐。健全完善法律風險防範、糾紛案件處理等各項法律管理制度，探索創新法律管理方式方法，大力推進信息化建設，提高管理效能。

五、加強組織領導

(十二)強化領導責任。企業主要負責人充分發揮「關鍵少數」作用，認真履行推進本企業法治建設第一責任人職責，把法治建設作為謀劃部署全局工作的重要內容，對工作中的重點難點問題，親自研究、親自部署、親自協調、親自督辦。明確法治建設領導機構，加快形成企業主要負責人負總責、總法律顧問牽頭推進、法律事務機構具體實施、各部門共同參與的工作機制。研究制定本企業法治央企建設實施方案，將中央企業法制工作新五年規劃各項要求作為重要內容，與企業「十三五」規劃相銜接，同步實施、同步推進。積極為企業法治建設提供必要的制度、人員、機構和經費等保障。

(十三)完善激勵約束機制。將合規經營等依法治企情況納入對中央企業領導人員的考核體系。完善企業領導班子知識結構，在相同條件下，優先提拔使用法治素養好、依法辦事能力強的幹部。建立法治工作激勵機制，對於在法治建設中作出突出貢獻，有效防範重大法律風險、避免或挽回重大損失的集體或個人，應當予以表彰和獎勵。落實問責制度，企業重大經營活動因未經法律審核，或者雖經審核但未採納正確法律意見而造成重大損失的，追究企業相關領導人員責任;經過法律審核，但因重大失職未發現嚴重法律風險造成重大損失的，追究相關法律工作人員責任。對因違法違規發生重大法律糾紛案件造成企業重大損失的，或者違反規定、未履行或未正確履行職責造成企業資產損失的，在業績考核中扣減分值，並按照有關規定追究相關人員責任。實行重大法律風險事項報告制度，中央企業對可能引發重大法律糾紛案件、造成重大資產損失的法律風險事項，應當及時向國資委報告。

(十四)加強法治工作隊伍建設。在中央企業及其重要子企業全面推行總法律顧問制度，並在公司章程中予以明確。總法律顧問應當具有法學專業背景或者法律相關職業資格。設立董事會的中央企業，總法律顧問可以由董事會聘任。總法律顧問作為企業高級管理人員，全面領導企業法律管理工作，統一協調處理經營管理中的法律事務，全面參與重大經營決策，領導企業法律事務機構開展相關工作。建立健全總法律顧問述職制度。對標同行業世界一流企業，加快健全企業法治工作體系，中央企業及其重要子企業設立獨立的法律事務機構，配備與經營管理需求相適應的企業法律顧問。建立健全企業法律顧問職業發展規劃，將企業法律顧問納入人才培養體系，提升企業法律顧問隊伍專職化、專業化水平。建立健全企業法律顧問專業人員評價體系，完善職業崗位等級評審制度，實行與職級和專業技術等級相匹配的差異化薪酬分配辦法。

(十五)打造企業法治文化。大力推進法治文化建設，弘揚法治精神，增強法治理念，努力使全體員工成為法治的忠實崇尚者、自覺踐行者、堅定捍衛者。全面開展普法宣傳教育，加強法律、宣傳與各業務部門的協同聯動，推進法治宣傳教育制度化、常態化。完善學法用法制度，將法治學習作為企業黨委(黨組)中心組學習、管理培訓、員工教育的必修課，形成全員尊法學法守法用法的良好氛圍。積極樹立推進法治央企建設中涌現出的優秀企業、集體和個人典型，充分發揮引領帶動作用。

地方國有資產監督管理機構參照本意見,積極推進所出資企業法治建設