如何完善我國立法體制

⑴ 完善我國稅收立法許可權體制應從哪些方面著手

一、國家整體立法體制和稅收管理體制的完善是我國稅收立法許可權體製得以改進和完善的前內提條件容

二、確立"稅收法定主義",為改進和完善我國稅收立法許可權體制的總的指導原則

三、目前可以從縱向和橫向兩個方面來對我國稅收立法許可權體制進行改革和完善

⑵ 如何完善我國的獨立董事制度

一、 調整宏觀立法模式，合理構架獨立董事制度體系

從立法的宏觀方面看，目前我國關於獨立董事制度比較明顯的問題有：一是從法律效力看，這些規定大多為指引、意見、草案性質的法律文件，法律效力的層級較低 ；二是具體規范的內容仍不夠完善、細致，即使是《上市公司治理准則》要求「獨立董事的任職條件、選舉更換程序、職責等，應符合有關規定」，但由於「有關規定」並不明確或缺乏強制性，在不符合有關規定的情況下應承擔何種法律責任也不甚明確，這種規定實際作用的發揮必然大打折扣。因此，有必要仔細研究，予以完善。

二、 修改微觀具體規定，充分發揮獨立董事制度的作用

1. 獨立董事的資格應適當降低「能力性」標准，嚴格「獨立性」標准
根據各國關於獨立董事資格的規定，我們可以發現大都採取從積極資格和消極資格兩個方面進行規定。我國借鑒了這種立法方式。
首先，在獨立董事的積極資格方面。根據《關於在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）第二條的規定，擔任獨立董事應當符合下列基本條件：（1）根據法律、行政法規及其它有關規定，具備擔任上市公司董事的資格；（2）具有本《指導意見》所要求的獨立性；（3）具備上市公司運作的基本知識，熟悉相關法律、行政法規、規章及規則；（4）具有五年以上法律、經濟或者其它履行獨立董事職責所必需的工作經驗；（5）公司章程規定的其它條件。
以上規定是對獨立董事的基本要求，即：（1）獨立董事作為董事會成員首先必須符合我國公司法律制度對董事資格的要求；（2）對地位獨立性的要求；（3）由於獨立董事所肩負的特殊職責使得它必須具備相應的工作能力，這是積極資格的核心內容。我認為對獨立董事的「能力性」要求有兩方面值得商榷，這主要是考慮到中國的獨立董事首要任務是能堅持自己的獨立判斷、意見，能力是次要的。
第一，對工作經驗的要求不必局限於法律、經濟領域。在中國公司治理不成熟的環境下對獨立董事的任職資格特別重視法律、經濟工作方面的工作經驗的做法是可以理解的。 但是，獨立董事最重要的功能是以其獨立性提高公司行為的誠信度，解決我國上市公司的信用危機。法律、經濟領域的專業技術知識、經驗固然有助於了解上市公司的運作情況，但獨立董事的職能是多方面的，並非每一種都需要專業技術知識，相反，在保證獨立董事群體基本的專業技術人員的同時如果能夠盡量使其結構多元化，更有利於增強獨立性，提高上市公司的社會影響力。第二，對工作經驗時間的要求可以縮短。該規定中要求是「五年以上」。當今社會經濟發展速度非常快，產業的更新換代頻繁，誕生很多新興產業，特別是高新技術產業，每個公司從事生產經營的領域中科技含量大不相同，經營管理的對象各異，要求經營管理者具有的觀念、能力、經驗和素質也各不相同。已有的思想、觀念、經驗將對新思想、新觀念的形成具有一定的阻礙作用。五年的工作經驗限制似乎稍長，不符合「新產品、新技術的生命周期」理論。[1]因此，可以考慮將此期限要求適當縮短，具體來說可以定為三年。
其次，在獨立董事的消極資格——「獨立性」標准方面。 根據2001年8月《指導意見》第三條，下列人員不得擔任獨立董事：⑴在上市公司或者其附屬企業任職的人員及其直系親屬、主要社會關系（直系親屬是指配偶、父母、子女等；主要社會關系是指兄弟姐妹、岳父母、兒媳女婿、兄弟姐妹的配偶、配偶的兄弟姐妹等）；⑵直接或間接持有上市公司已發行股份1％以上或者是上市公司前十名股東中的自然人股東及其直系親屬；⑶在直接或間接持有上市公司已發行股份5％以上的股東單位或者在上市公司前五名股東單位任職的人員及其直系親屬；⑷最近一年內曾經具有前三項所列舉情形的人員；⑸為上市公司或者其附屬企業提供財務、法律、咨詢等服務的人員；⑹公司章程規定的其它人員；⑺中國證監會認定的其它人員。
2002年1月《上市公司治理准則》第四十九條規定：獨立董事應獨立於所受聘的公司及其主要股東，獨立董事不得在上市公司擔任除獨立董事外的其它任何職務。
當然，除此以外獨立董事的消極資格還應包括《公司法》、《證券法》中已有的關於不得擔任董事的相關規定。
這些關於獨立董事「獨立性」的界定屬於抽象性標准，吸收了國際上對該問題研究的積極成果，使標准比較明確。其中，對影響「獨立性」的僱傭關系、親屬關系、服務性業務關系給予了高度重視。這是值得肯定的。但還有幾個方面需要進一步考慮：
第一，「非服務性商業業務關系」應予吸收。從《指導意見》的規定看似乎只要該獨立董事不存在⑴-⑸條情況即可，而與上市公司發生非服務性的其它商業活動並不受限制。那麼，這樣一來，它還能保持獨立性嗎？一般而言，各國公司法對獨立董事的「獨立性」要求都是比較嚴格的，在關聯公司中任職都不允許，何況直接與公司交易。美國律師協會規定：獨立董事是「與公司或經營者之間沒有任何重大業務或專業關系的非執行董事。」 《CalPERS治理原則和指南》規定：獨立董事「不附屬於該公司主要客戶或供貨商」、「不附屬於接受該公司重大捐助的非營利性組織」、「在近5年與公司之間沒有與依據條例S-K應予以披露的業務關系」。 在這一問題上，我國的規定顯然過於寬松。僅僅是上市公司及其股東或股東單位獨立開來是不夠的。因此，可以將「不得有任何重大業務或專業關系」、「不是或不附屬於該公司主要供貨商或客戶」（即可能影響獨立董事獨立判斷的其它商業關系）的內容吸收進來。
第二，一年的限制期太短，可增加至三年。一年的時間不足以使曾經與上市公司發生密切關系的人與上市公司發生較大的分離。中國是特別講究人情世故的，其市場化程度還不夠成熟，不可能做到角色變化後立即立場不同，這也許在發達的市場經濟國家可以做到。但即便是在美國類似情況下，對於時間的要求也長得多。《CalPERS治理原則和指南》規定：獨立董事必須是「在近5年未在該公司擔任執行性職務」。 我國的立法者也許是考慮到我國董事資源的缺乏，如果限制過多可能沒有足夠的人員以供選擇。但如果選用不夠獨立的獨立董事對改善公司治理弊端更大。因為，我國往往不是沒有制度，而是制度得不到有效的執行。一旦這些不夠獨立的獨立董事不能很好地發揮作用，人們對獨立董事制度產生懷疑，中國證監會再用什麼來樹立投資者的信心呢？所以，應堅持寧缺勿濫的原則，適當地延長該限制期，具體地可以定為三年比較適中。
2. 促進人力資源市場化
在市場經濟發達國家,已經有成熟的職業經理層，他們具有良好的管理能力、豐富的專業技術經驗、嚴格的職業道德規范。他們除了一般自覺地按照其社會角色履行其社會責任以外，甚至出現了專門對公司高級管理人員的經營績效進行獨立評估的機構。而在我國，市場經濟發展的時間還相當短，各種人力資源非常缺乏，特別是優秀的企業家，而獨立董事有相當大的一部分是從這些人員當中挑選出來的。因此，我國可供選擇的獨立董事人選是比較稀缺的。同時，成熟的社會信用體系還遠未建立起來，職業經理層行為的自我約束性還較低。所以，培育獨立董事首先應從職業經理層及各行業專業人士隊伍的培育開始，使人力資源充分市場化 。
3. 保證獨立董事在選聘中的「獨立性」並有足夠的影響力
首先，獨立董事的提名方式應限制董事會或控股股東的深度影響。
獨立董事的提名是選聘獨立董事的第一步，由誰提名對獨立董事的獨立性有直接的影響。對該問題的設計必須與設立獨立董事的主要目的保持一致性。《指導意見》第四條第1款規定：「上市公司董事會、監事會、單獨或者合並持有上市公司已發行股份1％以上的股東可以提出獨立董事候選人」；第四條第2款規定了提名人的征詢、了解義務和被提名人的公開聲明義務；第四條第3款規定了董事會對被提名人的異議程序和證監會的審核權。
國外獨立董事的提名均有安排地避免受到公司經營管理層或內部董事的直接影響，這樣可以使獨立董事更好地代表公司總體利益。有鑒於此，從提名制度總體上看，並考慮到公司整體利益和重點保護中小股東利益的需要，《指導意見》的規定是積極可行的。但存在的問題也是明顯的： 主要是直接賦予上市公司董事會獨立董事提名權不妥。這與《指導意見》的立法本意相矛盾。因為，按《指導意見》的規定獨立董事是由股東大會選舉決定的，而在大股東控股的情況下，如果董事會享有直接的獨立董事提名權，大股東就完全可以實現控制獨立董事選聘的全過程。 對董事會的提名權可以考慮作如下修改：第一，在未設立或不設立提名委員會的上市公司，董事會不應享有獨立董事提名權；第二，在設立提名委員會的上市公司，由該委員會行使獨立董事提名權，當然，該委員會應具有較高的獨立性（如：《指導意見》第五十二條規定：「審計委員會、提名委員會、薪酬與考核委員會中獨立董事應佔多數並擔任召集人」）。
其次，獨立董事的選舉應向中小股東傾斜。
我國《上市公司治理准則》第五十一條僅僅原則性的規定：「獨立董事的任職條件、選舉更換程序、職責等，應符合有關規定。」那麼，獨立董事的選舉主要是參考《指導意見》第四條的相關內容。該規定的粗糙性將影響獨立董事的「獨立性」。我國的主要問題出在「一股獨大」導致的權力失衡，大股東有能力通過控制股東大會，進而控制選舉結果，如果被提名的獨立董事得不到大股東所認同，該候選人就不能在股東大會上通過選舉。提名委員會和中小股東的提名權失去實際意義，應對此加以限制；此外也沒有明確規定選舉通過的比例要求。
有兩種方式可供參考：其一，規定大股東投反對票必須有合理的理由或可靠的證據，否則，應同意或視為同意該提名；其二，排除前幾位大股東的投票權，因為獨立董事主要不是為大股東服務的。在提名和投票的環節，決不能既給大股東（或其代表）提名權又給其投票權，必須進行限制。這樣使大股東既能參與選舉過程又不至於利用優勢地位排擠中小股東的選舉利益。此外，由各證券交易所制定規則明確投票的比例要求。
再次，獨立董事在董事會中的構成應有利於其作用的發揮。
獨立董事在董事會中需要多少人數能比較有效地發揮作用，目前國外有些相關的研究（包括實證研究），但還未形成有絕對說服力的結論。從代理理論看，獨立董事應當比內部董事在監督管理層方面發揮更大作用。因為，獨立董事重視自身的名譽和信用，他們要利用佔有的董事職位向人力資源市場傳遞自身價值的信號，表明他們是決策控制專家，了解分散決策控制的重要性，能夠在分散的決策控制體制下作用，在關鍵的必要時候敢於提出不同意見甚至是撤換公司總經理的決定。Rosenstein和Wyatt在對1981-1985年間的1251次外部董事任命公告的股票價格反應進行分析後得出結論：任命一個外部董事通常對股東財富沒有負面的影響。但同時他們也承認：從與外部董事任命相關的正的股票價格收益率效應推論出外部董事就比內部董事要好，「此一推論務必小心謹慎」。也有與此完全相反的研究結果。David Yermack通過研究認為，獨立董事越多，公司業績反而越差。[2]那麼，是否存在一個最優大比例呢？目前還沒有研究能找到這個比例。但是在美國有一個不爭的事實就是：大部分公司董事會里保持有獨立外部董事約60%。
美國法學會《公司治理原則》建議在大型公開公司董事會中，獨立董事應佔多數；在其它公開公司董事會中至少要有3名獨立董事，並認為3名獨立董事是在董事會中形成一個有力的批評群體的最低要求。值得注意的是安然事件後，美國出台了一些措施來改進上市公司的治理結構，最重要的是2002年6月6日紐約股票交易所及上市標准委員會向交易所董事會提交了一份報告，這份報告對上市公司獨立董事提出了更高的要求，其核心內容之一就是要求上市公司董事會中獨立董事要佔多數。[3]歐盟認為，「單層制」管理機關中的非執行成員「應當能夠被3整除，而且大於執行成員的人數」[4]。這與美國法學會的建議很相似。實際上在大多數英美法系國家關於獨立董事人數的要求一般都規定或建議「多數」或「實質性多數」。 鑒於我國雖然採取「雙層制」治理模式但監督缺位嚴重、監事會被架空的現象，我們應更多地考慮「單層制」國家對獨立董事的需求。
第四，保持目前獨立董事任期的規定，但要關注任期對「獨立性」的影響。《指導意見》第四條第四款規定：「獨立董事每屆任期與該上市公司其它董事任期相同，任期屆滿，連選可以連任，但是連任時間不得超過六年。」董事任期根據《公司法》第一百一十五條：「由公司章程規定，但每屆任期不得超過三年。」
可以說《指導意見》關於獨立董事的任期是充分考慮了美國和歐洲立法經驗的。一個普遍的認識是任期的長短會影響到「獨立性」的保持。因為獨立董事與其它董事及經理長期共事，即使利益上沒有直接聯系，在思想上趨於一致的可能性是相當大的。歐盟對此過於寬松，在歐盟公司法指令中規定：「管理機關非執行成員的任命期限應予確定，但不得超過6年。任命期限屆滿後，他們可以連選連任。」[5]歐盟甚至沒有對連任最長時間沒有限制，也就是說，如果某獨立董事一直可以被選任的話，他可以一直擔任下去。相比之下，美國密西根州的立法就要完善一些，它規定，獨立董事在公司任職不得超過三年，滿三年後該董事可以作為董事留任，但失去被選聘為獨立董事的資格。這一點值得我們借鑒，因為這樣一方面防止獨立董事由於利益固化而產生「內部化」的傾向；另一方面增強公司領導層的開放性，新的信息、知識、技術通過獨立董事的更替而吸納入公司的決策領域。
對獨立董事的任期作出一定限制是正確的，我國關於獨立董事任期的規定比較適中。但畢竟6年的總限制期是否能防止「獨立性」被侵蝕在我國還沒有研究結論，因此應予以關注，一旦不行，及時調整。
4．保障獨立董事職權行使，形成既監督又合作的機制
由於獨立董事的特殊地位和責任，它應當享有與一般董事所不同的職權，這是發揮獨立董事作用的必要條件。通常應具備以下權力：一是監督權；二是審核權；三是否決權。
《指導意見》 在獨立董事的監督權、審核權及否決權方面立法作出了積極的探索，提出了比較具體的要求。還引入了一些新的制度，如：累積投票權；公開披露制度；費用公司承擔制；獨立董事責任險等。為了保證獨立董事職權的實現，還要求上市公司提供一些必要的條件，如：《指導意見》第七條中規定了獨立董事享有以下權利：①知情權；②獲得必要工作條件權；③獨立行使職權權；④獲得報酬權；⑤執業風險保障權等。與以往的規定和指導性文件相比，是很大的進步。
但我們也發現，這里同樣存在不如人意之處。第一，偏重於獨立董事的監督性職權而忽視了創造性職權； 第二，沒有賦予獨立董事就特殊事項的實質性否決權。除了關聯交易必須經獨立董事認可後才能交董事會討論，其它方面獨立董事表示不同意見最有力的方式不過是公開聲明意見。對一些特殊事項獨立董事沒有實質性的否決權是不夠的，這種監督非常乏力；第三，在董事會不尊重或不採納獨立董事的請求、提議甚至干擾其發表獨立意見時，沒有相關的責任。
所以，立法在設計獨立董事的職權時應：第一，根據是否設立專門委員會分別規定使獨立董事更好地發揮創造性的職權；第二，就一些重大特殊事項賦予獨立董事實質性否決權；第三，應增加董事會無正當理由阻礙獨立董事行使職權的法律責任的規定。此外，對一些關鍵概念應明確，如：關聯交易。
5．使獨立董事的義務更為合理
獨立董事的義務可以分為：一般義務和特別義務。一般義務是指獨立董事作為董事所必須承擔的基本義務，包括：《公司法》規定的忠實義務等。特別義務是指獨立董事的獨立地位決定的與其它董事所不同的義務，主要包括：①誠信義務，如：代表公司整體利益，特別是中小股東的利益；獨立地履行職責；②勤勉義務，如：原則上最多在5家上市公司兼任獨立董事，並確保有足夠的時間和精力有效地履行獨立董事的職責；③各專門委員會中的責任。誠信義務和勤勉義務都是在吸收了國外公司治理結構方面的成功經驗基礎上加以引進的，具有一定的代表性和實用性，尤其是在我國整個證券市場面臨信用危機的今天，強調誠信和勤勉實際上是反映了道德和法治建設相互依存、相互促進的內在聯系，社會主義市場經濟既是法治經濟，也是誠信經濟。獨立董事要發揮作用，最重要的就是其高度的責任感和良心。
但是，第一，忠實、誠信義務缺乏具體標准。英美法系普遍使用的忠實和誠信義務有大量的判例可以參考進行判斷，而我國是成文法國家，沒有判例可以遵循，不對這種義務制定一定的判斷標准在司法實踐中必然會造成一定的困難；第二，對勤勉義務的外在標准規定不夠合理。首先是沒有工作時間的下限，僅僅規定如果獨立董事連續3次未親自出席董事會會議的，可以由董事會提請股東大會予以撤換。 以獨立董事是否能按時參加公司會議為考察勤勉的標准未免太低。其次是兼任上市公司的數量上限（5家）過高。我國還沒有職業獨立董事，大多數獨立董事都是兼職的，他們都還有自己的主要工作，同時擔任5家上市公司的工作難以保證必要的時間對各公司業務進行了解和研究。
建議：第一，以司法解釋的方式對忠實、誠信義務的判斷標准作出比較明確的規定；第二，增加獨立董事為上市公司工作時間的下限要求，並將兼任公司的數量上限減為2至3家。
6．調整獨立董事薪酬制度，形成激勵機制
獨立董事在本質上與上市公司是代理關系，為提高公司效益付出了一定的勞動，獲得一定的報酬是應當的。我們不可能期待完全沒有任何物質利益能夠驅使獨立董事自覺地為上市公司盡心盡力地工作。任何獨立性都是相對的。不過，為了盡量保持獨立董事的獨立性，在確定其薪酬時會遇到難題。一方面，報酬不能沒有或太低；另一方面，報酬又不能太高以至於它利益關系太大而尚失獨立性。因此，在制定獨立董事的薪酬時要充分考慮對對獨立性的影響和激勵的需要。國外一般比較靈活，有以下幾種主要方式：①固定薪酬；②延期支付計劃；③股票期權。[6]
我國《指導意見》僅僅規定了津貼一種薪酬形式，這種規定比較保守。 雖然目前我國法律還沒有承認延期支付計劃或股票期權計劃的薪酬支付方式，但如何使獨立董事的薪酬不應拘泥於單一的形式，而且，該項選擇權應賦予各上市公司經股東大會自行決定，因為它更多的屬於私權范圍，法律沒有必要過多地介入。最突出的問題是獨立董事薪酬方案的提出和決定方式不夠明智，容易降低獨立董事的「獨立性」。大股東既可以通過董事會控制方案的提出，也可以通過股東大會控制投票結果，等於監督者的薪酬完全由被監督者決定，導致獨立董事進行行為選擇時不得不更多地顧忌與大股東或其利益代表董事保持良好的關系。法律設計的技術違背了立法的宗旨。所以，應該考慮調整方式，可以採取下面的辦法：第一，由監事會或薪酬委員會制定預案交由股東大會審議，未通過的方案經修改後如果大股東多次（比如規定三次為限）反對致使方案仍無法通過，則喪失該投票權，由其它股東決定；第二，在不設薪酬委員會的公司由董事會制定預案交由股東大會審議，但大股東（或前幾位大股東）不參加投票。總之，不能讓董事會同時擁有制定方案權和決定權，這樣才能相互制約、配合，權力配置才能平衡，才能維護獨立董事的獨立性。
7．以獨立董事的民事法律責任為重點，建立合理的約束機制
任何沒有監督的權力都是危險的，它可能導致權力的泛濫。獨立董事在監督公司董事會和經理層方面擁有較大的權力並不意味著它自己可以不須受到制約，所以，合理的公司治理結構中也應對獨立董事的行為有一定的約束。《指導意見》第七條第六款僅僅提到：「上市公司可以建立必要的獨立董事責任保險制度，以降低獨立董事正常履行職責可能引致的風險。」這或許是將獨立董事與內部董事一視同仁，想按照一般董事的責任來約束獨立董事。但這兩者在公司中的地位、作用、職權等方面的差別實在是太大了，以完全同等的法律責任加以要求恐怕並不合適。
明確獨立董事特定的法律責任是必要的。潛在的法律責任的威脅，可以促使獨立董事投入相應的時間與精力勤勉盡職，更好地履行其經營、監管職能。 公司法律責任包括民事、行政和刑事責任，但對於廣大投資者而言更有效的是獲得民事求償的救濟手段，包括對獨立董事追償。目前，我國更多地是採取由證監會行政處罰的方式對嚴重失職的獨立董事進行約束。但筆者認為，過多地採用行政處罰的方式十分不妥。因為：第一，面對數量龐大的上市公司證監會沒有足夠的能力對所有公司的每一個獨立董事的執業行為進行監管，而投資者出於對自己利益的關心更能發揮監督的作用，這可以彌補行政監管力量的不足； 第二，即使是獨立董事未能盡職給公司和投資者造成了損失，也並非都需要行政力量的干預，過度干預有「越權」之嫌，是否需要追究責任更主要的是受損失當事人的權力，這是私權自治范圍，證監會沒有必要主動干預。另外，設立民事法律責任也要考慮到商業活動中始終存在的風險問題。這是經濟規律的復雜性決定的。在責任承擔方式上有些學者認為獨立董事應當和其它董事承擔連帶責任。這既不符合法理，也不現實。獨立董事報酬微薄，一旦發生錯誤，卻要與獲利豐厚的其它董事一起承擔極其巨大的賠償，顯然不公平。而且，獨立董事中許多人並非象其他董事一樣是百萬富翁甚至千萬富翁，他沒有能力承擔連帶責任。無法執行的法律是失敗的法律。
有鑒於此，筆者認為：第一、應縮小獨立董事行政法律責任的適用范圍，將證券監管部門的處罰權嚴格限定在該范圍之內；第二、明確獨立董事的特定民事法律責任，只要獨立董事在正常的情況或條件下，按照其忠實、誠信、勤勉的義務行事，即使是決策錯誤也不應受到追究。

三、 有待進一步完善的制度及解決的問題
1． 使信息披露制度更好地服務於獨立董事制度
信息披露制度是證券市場的基石，也是獨立董事行使職權的前提條件。在與獨立董事制度的協調上主要應注意以下幾點：
第一，必須嚴格落實公司的經營管理層的信息披露義務，確保獨立董事的知情權。其中尤其要注意信息披露必須及時，不及時的信息沒有市場價值；有必要進一步擴大信息披露的范圍；還應強化信息披露不合法或違規行為的法律責任。
第二，完善中介服務機構的信息披露義務，強化其法律責任，提高信息披露的真實性和完整性，使獨立董事能夠在信賴其披露的基礎上作出正確的判斷。在整個信息披露機制中，中介服務機構的服務是一個核心環節，因為社會分工決定了人們不可能完成工作的每一個環節，我們必須依賴其它專業機構作出的專業意見，一旦中介服務機構不能真實地報告信息，在整個市場中必然引起不良的連鎖反應。必須從政策、法律上不斷提高中介機構在信息披露方面的透明度、公開化，嚴格規范其服務質量。
第三， 一些機構投資者或者公司經營管理層操縱股市、散布虛假信息等擾亂市場秩序的投機行為，應加大打擊力度，同時可以允許獨立董事更多地就一些非正常的信息披露發表獨立意見。
2． 逐步調整股權結構，推進獨立董事制度的發展
合理的股權結構是優化法人治理結構的基礎，英美國家引入獨立董事制度都是在公司經歷了股權革命以後發生的。一股獨大的股權結構是產生「內部人控制」、中小股東利益被侵犯的根本原因，也是引入獨立董事的制度性障礙。雖然這一格局在短期內難以徹底改變，但作為一項戰略性任務，必須高度重視並逐步加以解決。
3. 培育公司治理文化和誠實信用的基礎環境

參考資料：http://www.bcu.e.cn/truekxyj/journal/74/new_page_14.htm

⑶ 如何完善我國的違憲審查制度

一、違憲審查制度相關理論
（一）違憲審查的定義
違憲審查，又稱合憲性審查，是指由專門機關依照法定職權和程序，審查並裁決一切規范性法律文件是否符合憲法，並對違憲行為予以制裁的一種法律制度。其實，違憲審查是憲法運行過程中的一項糾錯機制，現實生活中法律正常運行的一項重要保障。它不僅有權對審查客體進行審查，而且有權對違憲行為做進一步的處罰。
（二）違憲審查的模式
目前世界上的的違憲審查模式一共有四種：立法機關審查制（英）、司法機關審查制（美）、憲法委員會審查制度（德）以及憲法法院審查制（德）。四種制度產生於不同的國家，具有不同的歷史和時代背景，並且與產生時所在國的國家政治制度有著密切的關系，所以不能盲目的對其進行評價，要站在歷史的角度分析。可以說，四種不同的審查制度各有利弊，在其產生和成長的國家法治發展過程中發揮了重要的作用。
1、立法機關審查制
即由國家民意代表機關的立法機關負責審查憲法行為是否違反憲法的制度。在資本主義國家表現為立法機關的審查制，在社會主義國家裡則表現為國家最高權力機關的審查制度。該項審查制度起源於英國，以英國為代表。應當指出的是，在社會主義的前提下，該制度的審查對象不是國家權力機關制定的法律，而是法律以下的規范性文件。
2、司法機關審查制
指普通法院在審理具體案件的過程中，附帶的就適用該案的法律的合憲性進行審查的制度。它首創於美國,其產生並非來源於美國憲法的明文規定,而是1803年聯邦最高法院首席大法官馬歇爾通過對「馬伯里訴麥迪遜」一案的判決而確立的。目前世界上運用司法機關審查制的國家均屬於英美法系國家。此種違憲審查模式可以平衡國家權力和協調各種利益關系，具有經常性、有效性和可操作性的優點，但是基於其涉及到的都是具體個案，想要憑此撤銷違憲的法律和法律性文件是不太可能的，此種特點也致使法官的裁決效力具有不確定性和有限性。
3、憲法法院審查制
即專門設立，但不是司法獨立機構，不行使司法權。其主要職能就是進行違憲審查、憲法解釋、許可權爭議裁決等等，該項審查模式的代表國家是德國。憲法法院以抽象的原則審查為主，適用一審終審制，可以在判決中撤銷違憲的法律和法律性文件或是相關行政命令，使其喪失法律效力。憲法法院審查制的地位超脫，許可權廣泛、程序靈活、審判方式多樣，並且具有終極效力，但是此種審查模式也會致使法院案件堆積如山，人手和精力不足，難以應付。
4、憲法委員會制
同憲法法院審查制一樣，都是設立的專門機關，具有政治性的特點。代表國家同樣是德國。
（三）我國違憲審查制度現狀
實事求是地說，我國並沒有建立起完善的違憲審查制度。我國現行法律中沒有專門規定違憲審查制度的條文。規定我國違憲審查制度的法律條文主要是《憲法》第62條和第67條，以及《立法法》第88條、第90條和第91條。這些法律條文對違憲審查的主體、違憲審查的對象以及違憲審查的程序等方面並未做具體的規定，其規定過於抽象和寬泛，可操作性不強。
二、我國違憲審查制度的不足之處
我國社會主義國家，採取的是立法機關審查制。即我國目前的違憲審查機構是全國人大及其常務委員會。但是對該種違憲審查制度的審查機關的設置和規定，無論是在法律基礎還是在執行可行性和有效性等方面都存在著不可忽視的問題。
（一）違憲審查主體存在相關問題
全國人大及其常務委員會是我國的法定的違憲審查機關，其主要存在一下幾個方面的問題：
1、缺乏專門機構，違憲審查不能經常化
我國《憲法》第62條和第67條規定了全國人民代表大會及其常務委員會行使憲法監督權，但是卻沒有明確規定其違憲審查機構的法律地位，使得憲法規定不具有切實的執行力度。實踐中，全國人民代表大會及其常務委員會也並沒有充分的行使違憲審查權。
全國人民代表大會及其常委會開會的定期性和違憲法律或法律條文出現的不定期性的矛盾。基於全國人大及其常委會開會的定期性，使得人民法院對適用法律或是法律文件是否違憲得不到及時審查，即影響法院正常的審理和判決工作。與此相反，若是想要案件得到及時解決，違憲審查的法定機關就有理由對提交的違憲建議進行及時的審查和判定，所以說，我國有必要對現有的法定違憲審查機關進行完善和改進。
2、行使違憲審查權主體制度設計存在漏洞
全國人民代表大會及其常委會是我國的法定違憲審查機關，但是現實生活中其審查的對象是除法律以外的法規，因為我國法律的制定機關就是全國人大代表大會。從理論角度或是現實角度而言，憲法審查制度的對象都不應該或是不可能包括國家法律。即使有此種情況，也應該採取相應的措施進行避免和改進，避免違憲審查機關自己審查自己的嫌疑，這樣也有失公平公正的原則，有違正常合理的法制建設。
3、提請違憲審查的主體范圍過窄
提起違憲審查的主體規定過窄。根據我過有關法律法規的規定，有權提起違憲審查問題的主體是國務院，中央軍事委員會，最高人民法院，最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會。很明顯作為法律法規最廣泛的調整對象的公民、法人或是其他各種組織對於其所涉及的法律法規的合法性並沒有權利提起違憲審查的權利，這樣的權利賦予現狀是不符合我國法制建設追求目標的，也是不符合我國憲法的設立宗旨。
4、我國違憲審查制度缺乏專業化
我國的違憲審查制度政治性很濃，違憲審查機關的組成人員往往採用任命制，使其有相當的「政治背景」而無「法律背景」，這使得我國違憲審查的法律理論水平較低，難以從法理上做出正確的判定，限制了違憲審查制度作用的發揮。
（二）違憲審查的范圍過窄
根據法制宗旨和法學理念，違憲審查的客體應該包括立法行為和法律本身。既包括法律法規和規章，還包括國家機關的行為，甚至在有些國家還包括正當的行為。
但是在我國憲法中，對違憲審查范圍過窄，只規定了對立法的違憲審查，卻沒有規定對其它違憲行為的審查。除此之外，也未將司法解釋以及有關國家機關的活動、政治團體和其他社會團體的活動包括進去。立法法規定的違憲審查的范圍只是行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例；憲法等法律對於全國人民代表大會是否可以對自己的立法進行違憲審查也沒有明確規定。
（三）缺少健全的程序性保障
我國憲法規定的違憲審查權實際上因沒有程序約束和保障而缺乏操作性」。[①]各種訴訟法都被稱為程序性法規，其重要的職能就是為其相對應的實體性法律提供保證。此外，許多制度措施的執行完善也需要的相關程序保證才得以實施。當前，我國正在構建社會主義和諧社會，社會公平正義是構建和諧社會的重要內容．要維護社會公正，就要切實維護好司法公正，在司法活動中，我們不僅要遵守實體法上的公正，而且要注重程序法上的公正，只有維護了實體和程序兩者的公正，才能實現真正的司法公正當違憲審查的主體提出違憲審查時，都是先向全國人大常委會提出(具體應該是常委會的辦公廳，由辦公廳轉交常委會討論)。如果是關於法律違憲的審查，全國人大常委會如果認定法律違憲的話，程序便到此為止。此種違憲審查制度是不難看出是有失公允的。對與提起違憲審查的主體來說，就算是判定危險結果後，其也只不是一個認定上的結論而已，並沒有進一步的措施採取，是沒有現實意義的。
（四）我國違憲審查缺乏嚴懲性，僅對相關的責任人進行處罰，這種力度過輕
我國《憲法》對違憲行為沒有具體懲罰性，此外，也只有很少的禁止性規范，只是在憲法的總綱中提到而已。如第1、4、9、10條等，但其本身亦不作具體的制裁性規定。我國憲法除規定凡與憲法相抵觸的法律和其他法規應由有關機關予以撤銷外，沒有具體的的懲罰性規定。我國現行憲法第28條雖規定鎮壓判國和其他危害國家安全的犯罪活動，制裁危害社會治安、破壞社會主義經濟和其他犯罪的活動，懲辦和改造犯罪分子，亦只是宣布鎮壓、制裁和懲辦為限，憲法規範本身沒有明確規定具體地應當怎樣處罰。這個特點同憲法規范的最高權威性不相矛盾，因為憲法可以藉助其他法律和法規來進行制裁。總之，這種懲罰力度過輕，不利於樹立憲法的威嚴，不利於憲法秩序的建立。
三、有關我國違憲審查制度的完善建議
（一）完善我國憲法審查制度的構建——實現憲法委員會和憲法法庭的相結合的模式
1、建立復合的違憲審查模式——建立憲法委員會的構想
在全國人大之下建立憲法委員會，憲法委員會的地位在全國人大之下與全國人大常委會並列。這既符合憲法作為根本大法的性質，有利於保障憲法的至上權威，同時可以保障國家機關體系的統一性和協調性。在不改變我國行體制的前提下，建立從屬於全國人民代表大會的憲法委員會，獨開展工作，不受其他任何組織、團體和個人的干涉。
關於憲法委員會的地位和具體職能設計如下:憲法委員會的地位在全國人大之下與全國人大常委會並列，憲法委員會的職能是負責處理法律的違憲，行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例的違憲審查仍由全國人大常委會承擔。對於法律是否違憲的決定，如果是全國人大開會期間的，憲法委員會有權向全國人大提出自己的建議，但最後結果還是由全國人大決定。如果是全國人大閉會期間，憲法委員會就要作出最後決定。建立這樣一種復合違憲審查模式在一定程度上不僅避免了自己監督自己的嫌疑，減輕了全國人大常委會的工作壓力。而且也解決了全國人民代表大會及其常委會開會的定期性和違憲法律或法律條文出現的不定期性之間的矛盾。
筆者認為，設立憲法委員會是符合我國國情的。首先，這種模式在一定意義上體現了司法性與行政性的結合，實現了代議機關審查制度和普通法院審查制的結合，能夠有效的實現兩種制度的結合，實現兩種制度價值上的最大發揮。其次，此種制度也與我國的國情相適應，與我國的政治體制保持了一致。最後，建立專門的違憲審查機制是當今世界之趨勢。
2、在普通法院內部設立憲法法庭
我國幅員遼闊，人口眾多，並且各地經濟發展不平衡。所以單一的憲法委員會的建立還是不足以完善我國現有的違憲審查制的。建議在我國高級法院內部設立專門的憲法法庭，一是憑借我國原有自上而下的法院系統進行自我完善，二是各地區公民憲法意識不強，違憲行為也是時有發生，高級法院自身地位、專業水平較高，能夠充分履行違憲審查的職責，在高級法院內部設立憲法法庭，其主要目的是為了彌補抽象性審查的不足，有利於及時的審理現實生活中發生的各種違憲行為，特別是國家機關工作人員的具體職務行為。
3、擴大提起違憲審查資格的主體——賦予廣大公民、法人和其它組織提起違憲審查的權利
我國具有違憲審查提起資格的法定主體僅僅限於國務院、中央軍事委員會，最高人民法院，最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會。筆者認為，首先，要必要提高相關機關法定人員的法學專業素質，違憲審查的人員只有具備了相關的法學素質和修養，才能更好的發揮其職能所在，更好的為人民和社會服務。其次，應當擴大違憲審查的主體，以法定的形式將違憲審查的資格賦予公民、法人和其他組織，允許其提起違憲審查的權利。
（二）擴大違憲審查的客體和對象
違憲審查的客體應該包括立法行為和法律本身。我國現有的違憲審查制僅僅偏向於對立法的違憲審查，卻沒有規定對其它違憲行為的審查。擴大違憲審查的范圍就是指在我國違憲審查的現有范圍之上，增加對司法機關制定的司法解釋以及有關國家機關、政治團體和其他社會團體的活動的違憲審查。與此同時，也要增加審查國家機關、社會團體以及公民對其他國家機關、社會團體以及公民的憲法權利的侵犯，而無普通法律、法規救濟途徑的情況。

⑷ 如何完善立法體制

（一）發揮人大在立法中的主導作用
立法是憲法賦予人大及其常委會的一項重要職權。在黨的領導下，發揮人大及其常委會在立法中的主導作用，是新形勢下堅持和完善人民代表大會制度，加強和改進立法工作的應有之義。立法是一項綜合性很強的工作，人大的主導作用應當體現在法律法規的立項、起草、審議、修改、表決等各個環節。《決定》要求，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。一是，通過每屆任期的立法規劃、年度立法計劃，加強對立法工作的統籌安排。人大常委會在編制立法規劃和立法工作計劃時，應當圍繞黨和國家工作大局，著力通過立法推動落實黨中央的重大決策部署，加強涉及經濟社會發展全局的重要領域立法，廣泛徵求意見，科學論證評估，對各方面提出的立法需求進行通盤考慮、總體設計，增強立法的針對性、及時性和系統性。全國人大常委會有關工作機構應當積極督促、推動有關方面落實立法規劃和年度立法工作計劃。二是，加強和改進法律起草機制。《決定》指出，對涉及綜合性、全局性、基礎性等重要法律草案的起草，由全國人大相關專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關部門參與起草，並建立相應的機制。探索和逐步形成立法機關主導，有關部門參加，專家學者、企事業單位、人大代表和人民群眾共同參與起草法律法規草案的工作機制，有利於使各方面的意見和關切得到充分表達，調動一切積極因素，廣泛凝聚社會共識，防止部門利益，也有利於加快立法進度、提高立法質量。同時，由有關部門起草的法律草案，全國人大有關的專門委員會、常委會工作機構可以提前參與法律草案的起草工作。對專業性較強的法律，還可以探索委託有關專業單位研究提出方案。三是，努力建設一支適應新形勢新要求的立法工作隊伍。《決定》對建設高素質法治專門隊伍，包括立法工作隊伍建設提出了要求。立法是一項政治性、實踐性、專業性都很強的工作，高素質的立法工作隊伍是黨領導人民實施依法治國基本方略、建設社會主義法治國家的重要力量。面臨新形勢新任務新挑戰，要從推進中國特色社會主義事業的戰略高度，切實增強緊迫感和責任感，下大氣力在思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準等方面加強立法工作隊伍建設，完善立法工作人才選拔任用、激勵保障等機制，積極推進幹部交流，為優秀立法工作人才脫穎而出創造有利制度環境。
《決定》提出，增加有法治實踐經驗的專職常委比例。這是加強人大及其常委會履職能力建設的重要組織舉措，也是進一步加強和改進立法工作，提高立法質量的客觀要求。《決定》還提出，依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度。這也是加強立法隊伍建設、增強立法能力的重要措施，全國人大組織法對此作了專門規定，第六屆、第七屆和第八屆全國人大常委會曾任命了若干專門委員會的顧問，對專門委員會更好地履行職責發揮了重要作用。發揮人大在立法中的作用，還要增加代表大會審議法律案的次數，充分發揮人民代表大會的立法職能，要創新和完善各級人大代表參與立法工作的機制，充分發揮人大代表在立法中的作用。
（二）加強和改進政府立法制度建設
一是，完善行政法規、規章制定程序，完善公民參與政府立法機制。行政法規、規章是保證法律正確實施的重要方面。我國立法法對制定行政法規和規章的許可權和程序作了原則性規定，國務院制定了行政法規制定程序條例和規章制定程序條例。要按照《決定》要求，不斷完善有關程序。要完善公眾參與政府立法的制度和機制，增強政府立法的公開性、透明性，行政法規和規章草案一般要向社會公開徵求意見，並以適當方式反饋意見採納情況。加強政府法制機構在政府立法中的主導和協調作用，涉及重大意見分歧、達不成一致意見的，要及時報請本級人民政府決定。積極探索開展政府立法成本效益分析、社會風險評估、實施情況後評估工作。二是，建立由專門的法制機構組織起草法律法規的工作機制。《決定》提出，重要行政管理法律法規由政府法制機構組織起草。起草過程中，應當把握和處理好權力與權利、權力與責任的關系，既要注意賦予行政機關依法行使職權的必要的權力和手段，又要明晰法定責任，防止部門爭權推責，加強對行政權力的規范、制約和監督，促使行政機關依照法定的許可權和程序正確行使權力，保障公民、法人和其他組織的合法權益不受非法侵害。
（三）明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上防止部門利益和地方保護主義法律化
為了防止立法工作中存在的部門利益法制化、地方保護法律化的問題，《決定》提出要明確立法權力邊界。法律法規以及規章的起草制定，要嚴格依照立法法規定的立法原則和立法許可權進行，從國家整體利益出發，科學合理地規定國家機關的權力和責任。下一步，還要通過立法法的修改。進一步明確不同立法主體的立法許可權。國務院部門制定規章，沒有法律、行政法規依據，不得增加公民、法人和其他組織義務，不得擴大本部門的權力、減少本部門的法定職責；還要完善授權立法制度，全國人大及其常委會的授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限、被授權機關實施授權決定的方式和應當遵循的原則。
（四）完善立法協調溝通機制
立法涉及權利利益關系的調整，立法過程也是不同利益群體間的博弈過程，不同部門、行業、群體都會以不同方式參與和影響立法。因此，必須加強立法協調溝通，理順各部門、各工作環節之間的關系，及時解決立法中的重大分歧。在法律的立項、起草和審議的各環節，起草單位和立法機關要廣泛聽取並認真研究各方面的意見。對於立法中的重點難點問題和部門間分歧意見較大的重要立法事項，牽頭起草單位要在深人研究、充分論證的基礎上，加強與有關方面的協商溝通，共同研究解決，努力取得共識；必要時，由決策機關邀請有關專家或者委託社會機構對有關問題進行第三方評估，也可以對一些有重大分歧意見的問題，提出若干解決方案，充分聽取各方意見後及時作出決定，不能為部門之間的分歧所掣肘而久拖不決。
（五）加強法律解釋工作
《決定》要求，加強法律解釋工作，及時明確法律規定含義和適用法律依據。解釋法律是憲法賦予全國人大常委會的重要職權，也是加強和改進立法工作，保證法律有效實施的重要內容。制定、修改、解釋、廢止法律，是立法機關行使立法權的不同形式。法律解釋具有針對性強、反應及時、便於操作的特點，可以根據改革要求和法律實施的實際情況，及時對法律規定的含義和適用予以明確，保證重大改革依法有序進行。例如，2014年4月，全國人大常委會根據司法實踐中的情況和改革的需要，通過了關於刑法、刑事訴訟法有關規定的7個法律解釋，對有關法律適用問題予以明確。法律解釋出台後，各方面普遍給予好評，取得了良好的法律和社會效果。
（六）明確地方立法許可權和范圍
立法許可權劃分是立法體制的核心內容。對立法許可權進行劃分，明確立法權力邊界，目的是為了科學合理地確定立法事項的范圍及不同歸屬，明確各立法主體在立法體制中的地位及相互關系，以及各自製定的法律文件的效力等級。我國憲法、地方組織法和立法法規定，有關地方人大及其常委會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。具體包括：為執行法律、行政法規的規定需要根據本行政區域的實際情況作出具體規定的事項；屬於地方事務需要制定地方性法規的事項；國家專屬立法權之外的事項，在法律、行政法規尚未制定的情況下，可以先行制定地方性法規。同時，我國行政處罰法、行政許可法和行政強製法對地方立法的相關設定權也作了規定。近年來，一些地方提出賦予地方更大的立法權。對此，要總結經驗，認真研究。總的精神是，要進一步明確地方立法許可權，地方立法要確保中央方針政策和國家法律、行政法規在本地區的有效實施，加強對本地區事務的統籌協調，強化執行和執法監管職責，做好面向基層和群眾的服務管理，維護市場秩序和社會安定，促進本地區經濟和社會事業發展。
（七）依法賦予設區的市地方立法權
隨著各地方經濟社會的發展和城鎮化建設的推進，設區的市在城市建設、市容衛生、環境保護等方面普遍有制定地方性法規的客觀需求。近年來，一些全國人大代表多次提出議案、建議，要求增加具有地方立法權的較大的市的數量。一些設區的市向國務院提出申請，要求批准為較大的市，享有地方性法規制定權。實際情況是，目前我國除了立法法規定的省、自治區的人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市和國務院己經批準的較大的市以外，還有233個其他設區的市沒有地方立法權。黨的十八屆三中全會提出，逐步增加有地方立法權的較大的市數量。《決定》進一步明確提出依法賦予設區的市地方立法權。這就要求遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方主動性和積極性的原則，通過修改立法法賦予設區的市地方立法權。同時，這項工作政治性強，涉及面廣，需要積極穩妥推進。可以考慮在界定地方立法許可權和范圍、加強立法監督的前提下，有步驟地實施。具體步驟和時間可由省、自治區的人大常委會根據所轄設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況及其立法工作機構能力等因素確定。

⑸ 我國立法體制是什麼

中華人民共和國立法體制，中華人民共和國的立法許可權、立法權運行和立法主體諸方面制度構成的有機整體。中華人民共和國立法制度的重要組成部分。幾經變化，逐步形成了現在的立法體制：（1）1954年普選的全國人民代表大會召開前，實行相當分權的立法體制。在中央，根據共同綱領和中央人民政府組織法，中國人民政治協商會議全體會議執行全國人民代表大會的職權，制定中央人民政府組織法。當時行使中央立法權的主要是中央人民政府，它享有制定和解釋法律、頒布法令的權力，批准許多規范性法律文件。共同綱領和中央人民政府組織法沒有規定政務院享有立法權，但實際上政務院也制定和頒布規范性法律文件，它還批准許多地方性法令、條例和法規。在地方，根據各地方政府組織通則，大行政區、省、市、縣的政府可擬定法令、條例或單行法規；根據1952年民族區域自治實施綱要，從最基層的民族自治鄉往上，各級民族自治機關都有權制定單行法規。（2）1954年第一屆全國人大召開後，中國立法體制，變為實行中央相當集權的體制。根據1954年憲法，全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關，有權修改憲法，制定法律；全國人民代表大會常務委員會有權解釋法律，制定法令；國家主席公布法律和法令。憲法除規定國務院有權向全國人大及其常委會提出議案外，沒有規定國務院有其他立法職權，但事實上國務院規定的行政措施，發布的決議和命令，被視為國家法規，同全國人民代表大會的法律和全國人民代表大會常務委員會的法令一起收入《中華人民共和國法規匯編》中。1954年憲法取消了一般地方享有法令、條例或單行法規的擬定權，僅規定民族自治地方有權制定自治條例和單行條例。立法體制上相對的分權與集權，在當時都有其原因並都發揮過有益的作用。但開始時連縣政府都有擬定法令、條例的權力，未免分權過甚；以後又取消民族自治地方以外的所有地方的立法權，未免集權過甚。（3）1979年後，中國立法體制在朝著完善化的方向發展的過程中有多次改革。首先是1979年地方組織法揭開中國立法體制改革的序幕，規定省級人民代表大會及其常務委員會享有地方性法規制定權。之後1982年憲法從多方面推進了這一改革，確定全國人民代表大會及其常務委員會共同行使國家立法權，國務院行使行政法規制定權，並確定了國家立法權、行政法規制定權、地方性法規制定權、自治條例和單行條例制定權的劃分、歸屬及其基本關系。接著1982年和1986年兩次修改地方組織法，把地方性法規制定權逐漸擴大到省級政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民代表大會及其常務委員會。這期間全國人民代表大會及其常務委員會還多次授權國務院和有關省人民代表大會及其常務委員會制定單行法規，形成了一個主要由國家立法權、行政法規創制權、地方性法規創制權、自治條例和單行條例創制權、授權立法權所構成的新的立法體制。同當代媒界普遍存在的單一的立法體制、復合的立法體制、制衡的立法體制相比，中國立法體制是獨具特色的立法體制：（1）它實行中央統一領導，強調國家立法權屬於中央並在整個立法體制中處於領導地位。國家立法權只能由最高國家權力機關及其常設機關行使，行政法規和地方性法規要以憲法和法律為依據，不得與之相抵觸。（2）它實行多級（多層次）並存，全國人民代表大會及其常務委員會，國務院，一般地方，在立法職權上以及在它們制定的規范性法律文件的效力上有級別之差，它們並存於中國立法體制中。（3）它實行多類結合，即上述立法權同民族自治地方立法權和有關方面享有授權立法權，有類別之差。中國立法體制中的各種立法權不是都可用「級」的概念表明它們的關系：其一，制定自治條例、單行條例與一般地方制定地方性法規不同，後者以不同憲法、法律、行政法規相抵觸為前提，前者無此前提但須報全國人民代表大會常務委員會批准或備案；只有省、直轄市和國家確認的重大的市的國家權力機關及其常設機構有權制定地方性法規，但自治區、自治州、自治縣都可以制定自治條例和單行條例。其二，行政法規一般能在全國有效，自治條例、單行條例不能在全國有效，因此行政法規比後者高一級；但後者不象一般地方性法規那樣必須以行政法規為依據，有的還是經由全國人大常委會批準的，在這點上又不能說比行政法規低一級；把兩者看成平級更不妥。其三，根據授權而行使的立法權更不可能以「級」或「層次」來表明它們在中國立法體制中的地位及其與別的立法權的關系。當代中國這種立法體制，是中央統一領導和適當分權，多級並存、多類結合，相當靈活的民主集中制的立法體制。最高國家權力機關制定憲法法律，統率全局、國務院有重大的規范創制權，但不得與憲法、法律相抵觸；地方也享有相當大的規范創制權，但不得予憲法、法律和國務院的行政法規相抵觸

⑹ 如何從立法方面完善我國生態文明法律保障體系

要從立法方面完善我國生態文明法律保障體系，需著力完善環境保護法規體系，把生態文明建設納入依法治理軌道。
一、要進一步完善有利於節約能源資源和保護生態環境的政策與法律體系,加快形成可持續發展的體制機制,把生態文明建設納入依法治理軌道，運用法律手段規范治理生態環境。貫徹十七大提出的「要完善有利於節約能源資源和保護生態環境的法律和政策，加快形成可持續發展體制機制」的基本方略，積極完善有利於節約能源資源和保護生態環境的法律和政策，加快形成可持續發展的體制、機制，進一步完善環境法規體系，充分發揮環境和資源立法在在經濟和社會生活中的約束作用，為建設生態文明提供有力保障。
二、在法律制度上，應當逐步建立起由政府調控、市場引導、公眾參與等構成的較完整的法律制度框架。在生態文明建設中，要抓緊有關生態環境保護與建設法律法規的制定和修改工作，制定生態功能保護區生態環境保護管理條例，健全、完善地方生態環境保護法規和監管制度，建立科學、合理、有效的執法機制。
三、堅持依法行政，規范執法行為，嚴格執行環境保護和資源管理的法律、法規，嚴厲打擊破壞生態環境的犯罪行為。加大執法力度，提高執法效果，實行重大環境事故責任追究制度，堅決改變有法不依、執法不嚴、違法不究的現象。克服並糾正環境執法中的地方和部門保護主義，遏制行政干預執法的現象，打擊權法交易、錢法交易行為，維護環境法治的統一和尊嚴。

⑺ 什麼是復合立法體制

復合立法體制是關於一國立法機關設置及其立法許可權劃分的體系和制度 ，即有關法的創制的許可權劃分所形成的制度和結構，它既包括中央和地方關於法的創制許可權的劃分制度和結構，也包括中央各國家機關之間及地方各國家機關之間關於法的創制許可權的劃分制度和結構。
基本特徵
中國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，中國共產黨是國家的領導核心，人民代表大會制度是中國的根本政治制度，統一的單一制國家是歷史形成的傳統，這些因素決定中國的立法許可權必須相對集中，不能過於分散，以利於維護法制的統一和國家的統一。同時，由於中國地域廣闊，各地情況很不相同，要發揮中央和地方兩個積極性；中國是一個統一的多民族的國家，少數民族聚居的地方實行民族區域自治；中國正在進行經濟體制改革和其他各項改革，需要不斷完善法制，等等，這些因素又決定中國的立法許可權不能過於集中，必須適應各種不同情況，有利於充分調動各方面的主動性和積極性，有利於促進改革發展穩定和社會主義民主法制建設。根據這些實際情況，憲法、立法法和有關法律確立的立法體制既是統一的，又是分層次的。所謂統一，一是所有立法都必須以憲法為依據，不得同憲法相抵觸；下位法不得同上位法相抵觸。二是國家立法權由全國人大及其常委會統一行使，法律只能由全國人大及其常委會制定。所謂分層次，就是在保證國家法制統一的前提下，國務院、省級人大及其常委會和較大市的人大及其常委會、自治地方人大、國務院各部委、省級人民政府和較大的市人民政府，分別可以制定行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例。實踐證明，這樣一個立法體制，是符合中國國情的。

⑻ 如何建立健全我國的轉移轉移支付立法

借鑒國際經驗，對我國財政轉移支付立法的構想
（一）進一步深化財稅體制改革的取向
成熟的市場經濟國家的財政轉移支付制度都有健全的法律體系作為保障。目前，中國不僅在形式上難以滿足財政轉移支付必須由立法機關以法律規定的要求，而且在轉移支付的法治實體價值上，如正義、公正、民主、自由，也同樣存在很大的差距。同時由於現行財政轉移支付制度的立法層次太低，制度的穩定性較差，法律規定缺乏權威性，立法的科學性和民主性難以保證等，嚴重製約著中國財政轉移支付立法的完善以及市場經濟體制改革的推進。而深化財稅體制改革，加強財政法制建設是進一步完善中國社會主義市場經濟體制的重要舉措。要推進財政管理體制改革，就必須在進一步完善轉移支付制度的基礎上健全轉移支付立法。
（二）我國財政轉移支付立法的原則
1 轉移支付立法的指導思想應強調公平。因為財政轉移支付的目標是提供均等化服務，追求的是公平；轉移支付的主體是政府，其主要職責就是創造有利於「市場創造競爭、企業創造效率、人民創造財富」的公平的環境；轉移支付的作用就在於加強宏觀調控，調節不同階層與區域收入的再分配，加大對中西部地區和民族地區的支持，保障社會穩定，促進經濟繁榮與社會文明的協調發展，這本身需要公平；轉移支付立法的指導思想是「三個代表」思想，其重要歸宿就是代表人民群眾的根本利益，而缺乏公平的立法是無法代表人民群眾的根本利益的。
2 堅持「兩個結合」的立法原則。「兩個結合」是指轉移支付立法要與我國現階段不同區域、不同群體間不平衡的實際情況相結合，與我國公共財政體制和財政法律體系的完善相結合。前者要解決立法的針對性，以增強轉移支付立法的整體效益；後者要解決立法的協調性，使轉移支付立法在我國財政改革和發展過程中，與預演算法等法律法規有機結合，共同發揮其積極作用。在轉移支付立法的制度設計中，只有堅持「兩個結合」的立法原則，才能有效提高財政轉移支付立法的質量水平。
3 轉移支付立法要具有開放性和前瞻性。財政轉移支付立法既要立足現在，又要著眼未來；既要有微觀的考慮，又要有宏觀的把握；既要借鑒國外財政轉移支付的成功經驗，又要與世界貿易組織基本規則的要求相結合。實行開門立法、民主立法，增強轉移支付立法的開放性、民主性與前瞻性，體現立法的導向性。
（三）健全我國財政轉移支付制度的構想
1 合理劃分各級政府的事權與財權。我國目前政府間職責存在「越位」與「缺位」的現象，導致各級政府的事權范圍模糊不清，影響我國財政轉移支付制度的建立與實施，對此必須以法律形式明確各級政府職責范圍。通常在市場經濟體制下，中央政府的事權主要是履行中央政府職責，包括維護國家主權以及政權穩定，大型的、跨區域性的基礎設施建設，中央政府運轉的一般性社會公共服務，調整國民經濟結構，促進經濟穩定發展，實施宏觀調控以及由中央直接管理的事業發展支出等。地方政府的事權主要是履行地方政府職能和滿足地區事業發展的資金需要，主要包括地方政府機構運轉的資金需要，發展地方教科文衛事業、社會保障事業以及其他不屬於中央政府管理體制的事權。據此，對原由中央政府委託地方政府代管的事權支出應上劃中央本級支出，對應由地方政府支出事權，中央政府不再安排專項撥款， 為建立規范的財政轉移支付制度創造條件。對於財權的劃分，要兼顧效率和公平原則，即凡是對流動性生產要素的課稅，具有再分配和經濟穩定功能的稅收歸入中央稅；對流動性弱的生產要素的課稅，其較穩定的稅收可歸為地方稅，受益稅和使用費則可根據受益范圍分屬於各級政府。
2 逐步以「因素法」取代「基數法」。首先，鑒於我國事權尚未真正分開，基礎數據建立不足，我們應在現有基礎上，選擇適合我國國情的「有限的收入支出型」公式。「有限」是指與均衡目標層次性相對應的對標准支出需求實行有限的測算，其均衡項目只能包括那些最基本的、最必要的服務項目，以後逐步擴大其均衡范圍。其次，摒棄傳統的基數法，選擇更客觀科學的因素法為計算基礎。「因素法」有利於提高財政轉移支付的透明度、可預見性和客觀公正性，提高財政管理的科學化程度。這些因素應包括：人口因素、人均國民生產總值和人均財政收入、自然因素（包括土地面積、地理位置氣候、資源、交通運輸等）、特殊因素（包括少數民族人口、貧困縣和貧困人口等）等。要注意區分主要因素與次要因素，保證通過因素法的公式具有科學性。
3 歸並現行種類繁多的一般性轉移支付，調整轉移支付結構。依法簡化與完善財政轉移支付形式，重新歸並現有的幾種政府間財政轉移支付形式，建議在條件成熟時，依法取消體制補助、決算補助等非規范化的轉移支付形式，使上級政府對下級政府的轉移支付以一般性轉移支付為主，專項轉移支付為輔來實現。同時依法規范專項補助，改進專項撥款的分配辦法，保證專項撥款的程序法定化，以提高專項撥款的科學性、公正性和效益性，從而建立科學、規范的財政轉移支付制度。
（四）完善財政轉移支付制度的法律體系
1 提高立法位階，增強法律效力。首先，為提高財政轉移支付法律制度的權威性，應該考慮在適當的時機修憲，以憲法修正案的形式確認財政轉移支付法律制度的憲法地位。其次，建議由全國人大牽頭，在爭取政府支持的條件下，協調財政和各部門的關系，形成對政府轉移的集中反映機制並以此為基礎形成管理機制，藉此次《預演算法》修改之機，將其寫入《預演算法》或《財政基本法》，待時機成熟時再由全國人民代表大會制定《財政轉移支付法》單項法律。盡可能以法律的形式確立財政轉移支付的目標、基本原則、資金來源、法定形式、核算標准、分配方法及轉移支付的監督及法律責任等，確保一般性財政轉移支付在預演算法中得到完整、准確的體現，同時也要對專項轉移支付的總體數額和大致分配方向進行初步限定，以此將財政轉移支付全程納入法制化軌道，進一步增強財政轉移支付制度的法律效力，規范對省以下地方各級政府財政轉移支付行為的規范。
2 明確財政轉移支付主體及其相互間的權利和義務。關於財政轉移支付主體及其權利和義務，應當著重從以下幾個方面考慮：第一，堅持決策協調主體一元化。即將財政轉移支付的決策協調主體限定在上級政府的財政部門，其他任何單位包括財政部的各個司都無權單獨對財政轉移支付的資金撥付做出決策。決策主體的一元化有利於實現財政轉移支付的權責一體化。第二，建立財政轉移支付的專門審批機構，專門負責對財政轉移支付進行申請和決策的審批，並監督轉移支付資金的流向和使用情況。審批主體與決策協調主體的分離，有利於財政轉移支付決策的科學性和有效性。第三，明確規定財政轉移支付的接受方。規定財政轉移支付的接受主體必須是為正當履行其公共服務職能而依法接受和使用轉移支付資金的地方各級政府，它們有義務嚴格依據法律規定或審批機關確定的用途使用轉移支付資金，並在使用中隨時接受法定機構的監督檢查。
3 盡快建立財政轉移支付的配套法律和程序。首先，盡快整合現行法律制度，修改現行法中有關財政轉移支付的不適當內容，盡快修訂《預演算法》，或通過制定《政府事權劃分法》、《財政收支劃分法》、《稅收基本法》等法律規范，以構成完整協調的財政轉移支付法律制度的框架體系，通過配套法律建設，提高財政轉移支付法律制度的權威性和實效性。其次，進一步明確規定財政轉移支付工作的程序，包括決策程序、預算程序、審批程序、監督程序、權利救濟程序和責任追究程序。堅持決策程序的民主性和科學性，確保財政轉移支付資金的來源和投向以及測算標准和依據的公開、公平、公正；堅持審批程序公開透明，將審批作為實現和確保財政轉移支付目標實現的手段，實現審批程序的科學化和效率化；通過立法確認監督程序、權利救濟程序和責任追究程序，實行財政轉移支付法律制度的科學化和規范化。

⑼ 我國的立法體制是( )。

選擇D

我國是統一的、單一制的國家，各地方經濟、社會發展又很不平衡。與這一國情相適應，在最高國家權力機關集中行使立法權的前提下，為了使我們的法律既能通行全國，又能適應各地方千差萬別的不同情況的需要，在實踐中能行得通，憲法和立法法根據憲法確定的「在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性」的原則，！！！！確立了我國的統一而又分層次的立法體制！！！！：

(一)全國人大及其常委會行使國家立法權。全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。全國人大常委會制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。

(二)國務院即中央人民政府根據憲法和法律，制定行政法規。

(三)省、自治區、直轄市的人大及其常委會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規；較大的市(包括省、自治區人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市)的人大及其常委會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法，法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區的人大常委會批准後施行。

(四)經濟特區所在地的省、市的人大及其常委會根據全國人大的授權決定，還可以制定法規，在經濟特區范圍內實施。

(五)自治區、自治州、自治縣的人大還有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，對法律、行政法規的規定作出變通規定。自治區的自治條例和單行條例報全國人大常委會批准後生效， 自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區、直轄市的人大常委會批准後生效。

(六)國務院各部、各委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的許可權范圍內，制定規章。省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。