促進型立法

⑴ 立法與政策協同助前沿產業發展

現在發達國家運用產業政策時，更多通過產業的立法和政策協同。

從產業經濟學角度觀察我國產業政策與立法的協同問題，有三個觀點：

第一，立法具有普適性、規范性。

政策具有普遍性、指導性、靈活性。產業發展初期時候洞缺很多東西看不清楚，很多政策促進，放一放，看一看。發展成熟的時候，要規范，這時候產業立法可以跟進。到新發展階段，我們的產業政策要有新的變化。

第二，目前總體上產業政策比較多，產業立法比較少。

我們很多前沿產業嘗試通過立法的方式促進產業發展。立法有兩個重要方面：規制方面，規范發展限制方面；促進方面，目標更多是促進，不是把它管死。現在促進立法相對而言少了一些，特別是促進創新導向、研發方面的產業立法保障。

第三，在立法過程中，用到很多產業政策工具寫法。

這就弱化了法律規范性特點。比如，補貼問題、營商環境問題，有些是政府改革題中應有之意，沒必要通過法律體現。

提幾點建議：

第一，立法和政策邊界很重要。

在很多新型領域，有些產業發展公共溢出效應很大，如果我們單純看這個產業發展成不成功，這個產業政策支持有沒有好的效果，可能不一定看得出來納棚辯。和哪公共溢出效應比較大的情況下，保證立法邊界很重要。國外將基礎性，帶有安全性、戰略性特點產業優先納入立法范疇當中。

第二，不同產業生命周期階段，立法重點不一樣。

初創期更多鼓勵初創企業發展，發展期重點放在產業競爭上，用競爭促進產業發展，在退出時候保證有序地退出和整合。

第三，立法過程更多納入相關主體。

目前企業提出訴求最後寫進法律、政策當中的不是特別多。

⑵ 如何做好「促進型立法」工作

近年來，在國家和地方層面出現了一種新型的法律法規，它不像以往的法律法規一樣以管制性、約束性規范為主要內容，而是重在提倡、促進某項事業的發展。近幾年直接以「促進」命名的法律就有《促進科技成果轉化法》《農業機械化促進法》《民辦教育促進法》《清潔生產促進法》《中小企業促進法》以及正在制定中的《就業促進法》；除此之外，雖未直接以「促進」命名，但以提倡性、促進性內容為主的法律還有很多， 像《科學技術進步法》《公益事業捐贈法》《國家通用語言文字法》等。另外，在筆者從事地方立法的實際工作中也經歷過一些此類地方性法規的制定，除了為實施上位法而制定的促進性實施條例外，如《北京市實施〈中華人民共和國民辦教育促進法〉辦法》，在創制性地方性法規方面，也有一些以「促進」命名的地方性法規，如《北京市促進私營個體經濟發展條例》《北京市專利保護和促進條例》，另外還有一些以促進性內容為主的地方性法規，如《北京市全民健身條例》《中關村科技園區條例》等。除專門以促進、提倡為主要內容的法律法規外，在其他法律法規中也存在很多提倡性、促進性的條文規范，比如《憲法》第十九條、第二十四條、第四十七條等分別規定了多處提倡、鼓勵的內容，新修訂的《義務教育法》也就義務教育均衡發展、教學質量提高等內容規定了提倡性、鼓勵性條款。對於此類立法現象，有學者稱之為「促進型立法」[1]。
對於此類以促進為主要內容的法律法規和提倡性、促進性的法律規范，人們的認識並不統一，有人認為這類立法是軟法，此類事項不應當立法，有人認為這類立法不能解決實際問題等。作為地方立法工作者，應當重視這種立法現象，研究其立法規律，以做好今後相應的立法工作。
一、促進型立法中法律規范的主要類型
促進型法律法規中的法律規范和其他法律法規中的提倡性、促進性規范大致可以分為以下幾類：
（一）道德提倡性規范
在一些法律法規中出現的提倡性、促進性法律規范屬於對人們道德義務的重申。比如《婚姻法》第四條規定：「夫妻應當互相忠實，互相尊重；家庭成員間應當敬老愛幼，互相幫助，維護平等、和睦、文明的婚姻家庭關系。」夫妻互相忠實、敬老愛幼等屬於中華民族自古以來的傳統美德，現在被以法律規范的形式體現出來。這種提倡性的道德規范多規定在法律法規中的總則部分。
（二）政策宣示性規范
這種規范主要是重申當前或者今後一個時期內對有關問題發展的政策取向，主要目的在於提高有關主體對某項事業發展的信心，為事業的發展奠定基調，穩定秩序。比如《民辦教育促進法》第三條規定：「民辦教育事業屬於公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分。國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針。」在當前民辦教育發展良莠不齊，社會各界對民辦教育質疑聲不斷，限制甚至取消民辦教育的聲音不斷出現的情況下，法律的這一規定明確了國家對民辦教育鼓勵、支持的態度，在一定程度上打消了民辦教育舉辦者或者准備進入民辦教育行業者的顧慮。
（三）明確發展趨勢的規范
此類規范主要是通過法律規范的形式明確某項事業的未來發展方向。比如《中關村科技園區條例》第六條規定：「中關村科技園區重點發展高新技術產業以及其他智力密集型產業。」這就通過法規的形式確定了未來中關村科技園區發展方向，為預備在中關村科技園區發展的單位和個人提供參考。
（四）具體的促進措施
通過具體的措施來推動和促進某項事業的發展是促進型立法的主要內容，也是這類立法能夠發揮實際作用的依託。從法律法規的規定看，促進措施主要有以下幾類：
1.減免稅費。這是所有促進措施中最有力度的一類，幾乎所有促進型立法都涉及此類措施，比如《中小企業促進法》第二十三條、《農業機械化促進法》第二十六條等。
2.資金支持。作為需要促進、鼓勵發展的對象，一般在發展的資金保障上都存在不足，需要通過立法增加財政經費投入、企事業單位的經費投入以及其他途徑的經費投入。法律、法規規定的資金支持措施主要有設立基金、專項資金，優惠貸款，提供擔保等。比如《促進科技成果轉化法》第二十一條規定：「國家財政用於科學技術、固定資產投資和技術改造的經費，應當有一定比例用於科技成果轉化。科技成果轉化的國家財政經費，主要用於科技成果轉化的引導資金、貸款貼息、補助資金和風險投資以及其他促進科技成果轉化的資金用途。」
3.降低進入門檻，簡化手續。促進型立法所要提倡、促進的對象，往往是以往受到約束和限制過多而不能充分發展的領域，通過立法取消不必要的限制，在進入門檻上予以降低，在程序、手續上給予簡化，從而為其發展創造條件，達到促進的目的。比如《中關村科技園區條例》第九條規定：「在中關村科技園區設立企業，辦理工商登記時，除法律、法規規定限制經營的項目外，工商行政管理機關對經營范圍不作具體核定。」根據有關方面反映的情況，中關村科技園區關於企業設立登記的改革促進了園區登記企業數量的快速增長。
4.給予表彰、獎勵。對於在某項工作中作出貢獻的單位或者個人給予表彰或者獎勵，是國家或者地方政府的一種姿態宣示，雖然它無法覆蓋到全部參與者，但在某些領域里具有很強的示範效應和帶動作用，可以促使更多的人參與到這項事業中來。不僅是專門性的促進型法律法規，幾乎在所有的法律法規中，都有表彰獎勵條款，有些地方性法規還把肯定性和否定性的法律後果放在一起，規定為「獎勵和處罰」。
5.突破法律規定創設新的制度措施。在一些法律法規中，為了達到促進的目的，可能會在普遍性的法律規定之下創設新的制度措施，從而使此類立法具有改革性、試驗性的特徵。值得注意的是，突破性規定的促進型立法必須有足夠的政策依據，比如國家設立的綜合改革試驗區、特區等，如果缺乏政策支撐，創新性規定就會成為對法制統一原則的違背。
6.地方性的措施。在一些地方立法中，可能會根據本地實際情況，規定一些具有明顯地方性的措施。比如在二元結構的體制下，作為稀缺資源的城市戶口，在一些重要的領域被作為具有顯著促進作用的措施規定在法規中。《中關村科技園區條例》在「人才引進」一節中不但明確科技園區引進留學人員、科技和管理人才的戶口優惠措施，還直接規定了子女教育問題。《北京市促進私營個體經濟發展條例》也就私營企業主獲得北京市戶口的問題進行了規定。這類措施在一定范圍內具有很強的實用性，但也具有明顯的地域性和階段性。
（五）管理性規范
值得注意的是，即使是在專門的以「促進」來命名的法律法規中，也並不完全是促進、提倡的內容，也有大量的管理性、約束性規范，這種立法思路一般被表述為通過管理來促進，管理也是一種促進，也就是要通過管理、規范、提高來推動某項事業向更高水平發展。關於管理類規范，可以分為兩類：
1. 著眼於創造被促進對象發展的良好外在環境，減少發展的阻力，達到促進的目的。比如《北京市促進私營個體經濟發展條例》第二十七條規定：「任何組織和個人不得違反法律、法規規定，向私營企業和個體工商戶收費、罰款、攤派。私營企業和個體工商戶有權拒絕不合法的收費、罰款；有權拒絕任何單位和個人違法向其攤派人力、物力、財力；有權拒絕強行要求贊助、捐款、集資；有權拒絕非法有償服務或者搭售商品、訂購書籍報刊等侵權行為。」根據當前我國政治體制運作的實際狀況和資源配置的現實，在多數問題上，所謂管理規范的重點應當放在規范政府自身行為、提高服務水平、創造事業發展的良好外在環境上。2.加強對被促進對象本身的管理，提高其自身素質和發展水平，使其在更高的層次上進一步發展。比如《民辦教育促進法》第四十條規定：「教育行政部門及有關部門依法對民辦學校實行督導，促進提高辦學質量；組織或者委託社會中介組織評估辦學水平和教育質量，並將評估結果向社會公布。」
值得注意的是，在促進型立法中，我們能夠明顯地感覺到，管理性規范與促進性規范的比重和安排問題對於立法思路的影響是巨大的，也是在立法過程中一直爭論不休的難點問題。
二、促進型立法大量產生的背景
（一）社會發展的要求
促進型法律法規多數不是在經濟領域，它關注的往往是社會整體發展過程中的薄弱產業、事業或者需要政府提供更多服務的領域，比如科技進步、教育事業、公益事業、就業和社會保障等。因為在市場經濟體制下，只要打破原有對經濟發展不必要的束縛和不合理的限制，各種經濟力量都會根據自身的特點，充分發揮自身優勢，在競爭中求得生存和發展，這也是市場競爭的必然現象。而在我國改革開放和經濟發展到一定階段之後，經濟發展的巨大成就與社會事業發展不均衡的矛盾逐漸暴露出來，經濟發展帶來的環境、人民群眾身心健康、教育事業發展等問題開始凸現，社會發展的薄弱領域需要相應的法律制度推動和促進其發展，這種需求反映到立法上，帶動了促進型立法的出現。
（二）政府職能的轉變
促進型立法是在國家職能從單純的管理角色向服務角色轉變，政府管理方式由計劃經濟體制下強硬的管制型向市場經濟體制下維持市場經濟正常運行秩序、彌補市場自身不足、加強社會保障等方向轉變過程中產生的。在市場經濟體制下，政府的公共管理職能不斷細化為宏觀調控管理職能和公共服務職能，政府在履行宏觀管理職能時在角色范圍上也必須定位為管理與服務並重，而不能是單純的管制者，這種轉變帶動了引導、推動、服務、鼓勵的促進型立法的產生。
（三）國家治理方式的轉變
促進型立法一般都帶有鮮明的政策性，反映了一個階段和時期社會的現實需要以及政策調控的基本取向，多數屬於政策的固定化、法定化。在以往習慣於政策治國的模式下，這些優惠政策、促進措施相對於社會管理、治理的要求來說，更適宜通過政策、文件、決定、命令的方式發布和貫徹，但在依法治國基本方略確立的背景下，在依法行政、建設法治政府被越來越重視的情況下，將重要的、需要長期堅持的政策法定化、國家意志化，是法治建設取得進步的體現。
三、如何做好促進型立法工作
（一）轉變觀念，正確對待促進型立法
在立法過程中，很多部門和從事立法工作的同志對促進型立法存在一些看法，認為力度偏軟，不能發揮實際作用；立法中法律責任不夠明確，一些要求沒有相應的法律責任對應，屬於不完整的「法」等。這種看法的存在影響著實際的立法工作。筆者以為，這種判斷是以傳統的管理型立法作為參照物產生的，所謂不能發揮實際作用其實是管理被服務代替、約束相對人變成約束政府自身所帶來的不適應感，力度偏軟是因為處罰、制裁措施無法適用。其實，法律本身就具有指引、預測、評價、教育、強制等多項功能，以往的管理型立法過分注重運用處罰等手段來突出法律的強制功能，而忽略了其他幾項功能的運用和發揮，促進型立法在某種程度上是法律功能全面發揮的回歸。促進型立法的力度主要體現在承擔促進責任的主體（主要是政府和公共服務組織）所應當採取的促進措施的明確性、具體性，考量、評估的可行性等方面上，而不能以是否方便管理來評判。
（二）加強對立法必要性的論證
立法論證是做好每項立法工作的前提。促進型立法的必要性論證不同於一般立法，它應當重在論證所要促進的事項是否確實屬於未來發展的長期趨勢，所要促進的事項是否能夠和適合運用法律手段來促進，比如人們私生活領域的事項、純粹道德規范能夠調整的事項等就不宜用法律手段來規范；同時還要論證所提出的促進措施是否具有長期持續性，因為法律法規必須要具有相對的穩定性和權威性，不能朝令夕改。不能因為轉變觀念，就變成每項政策都要立法，每個要促進的對象都要有法來保護。如果就一項可能短期內就會改變的促進政策進行立法，可能就會使立法成為一種隨意、不嚴肅的行為。
（三）合理配置管理與促進規范
在促進型立法中，如何合理配置管理和促進規范，是直接決定立法價值取向和基本框架的指導思想問題。筆者以為，在此問題上應當考慮以下幾點：第一，必要的管理措施對於促進發展是必須的，但是作為促進型立法，管理類規范適用的重點應當是已經有了一定發展基礎、需要在更高層次上推進的事業，而不能把過多的管理措施施加到需要重點扶持的事業上，不能因加強管理而沖淡了促進的基本立法取向，更不能借促進之名突出管理的實質。第二，對於具體立法而言，必須考慮被促進的事業在其他相關法律法規中是否已經有了足夠的管理措施，是否有必要在促進型立法中過多強調管理措施，比如關於中小企業和私營個體經濟的發展，其他法律法規中已經有了足夠的管理措施，顯然在專門的促進型立法中就沒有必要再過多規定管理措施。第三，要重點研究被促進對象發展不力的制約因素到底是外在束縛過多還是其自身存在問題大，在多數情況下，管理的重點應該放在規范政府自身行為、提高管理和服務水平、完善發展的外在環境上。
（四）增強促進措施的實效性
法律法規的價值體現在實效上。作為促進型立法，要增強實效性，就要把促進措施規定得明確、具體，具有針對性和可操作性。按照這種要求，在立法過程中，應當盡量減少道德提倡性規范，因為它本不屬於法律要解決的問題；要慎重研究政策宣示性和明確發展趨勢的規范，如果定性不準，就有可能使事業發展偏離正確的方向；重點是具體細化、明確促進措施，比如在法規中直接規定出台優惠和促進措施、制定配套文件的時限和具體內容要求。由於在促進型立法中承擔促進責任的主體多數是政府及公共服務主體，針對管理相對人的處罰、強制和民事、刑事責任都無法適用在這些主體身上，因此就必須藉助於公開透明的外在監督來督促其履行促進責任，比如權力機關監督、輿論監督、人民群眾的監督，同時建立和完善社會訴求的受理和反饋機制，使促進措施真正得到落實。同時未來更重要的是要在系統內的考核、評估乃至政績考核中有所體現，並形成完善的制度性規范，才可能真正使法律、法規的規定落到實處。
（五）及時研究總結法律、法規的實施效果
由於促進型立法帶有典型的政策性、靈活性、階段性，因此，作為權力機關，更要做好相應的執法檢查和監督工作，以使被促進對象能夠盡快得到較大發展，防止促進措施長期得不到落實而失效；同時更要關注和研究政策環境的變化，開展相應的立法後評估工作，及時啟動法規的修改廢止工作，防止原有的促進措施落後而變成制約措施。
（作者單位：北京市人大常委會法制辦公室）

⑶ 如何促進立法的公眾參與

首先提高公眾參與地方立法的意識。只有公眾內心真正願意參與地方立法，參與的效果才可能會更好。當前，地方立法機構向公眾徵求意見時，往往由於公眾參與地方立法的意識不強，導致參與的熱情和積極性不高。對此，應加強公眾參與地方立法的法制宣傳。可以通過報紙、電視台、電台、網路等媒體加強公眾參與立法的相關法制宣傳，給公眾提供一個了解地方立法的機會，使公眾明白地方立法同他們的利益息息相關，進而有效調動公眾參與立法的積極性和主動性。要通過主動引導公眾參與地方立法，提高公眾參與地方立法的意識。在公眾參與意識和積極性不高的情況下，地方立法機關可以深入公眾聽取他們的意見和建議，主動引導公眾參與地方立法，通過長期引導將地方立法參與轉化為公眾的自發行為。要通過營造參與型民主政治文化氛圍，促使公眾樹立參與地方立法的意識。在公眾中培育參與型法律文化，增強公眾參與信心，從而促使公眾樹立起參與地方立法的意識，使公眾參與從被動式消極參與轉變為主動式積極參與。

提升公眾參與地方立法的能力。公眾參與地方立法能力的強弱對於公眾參與地方立法效率高低的影響至關重要。當前，我國公眾參與地方立法的實際能力還比較低，由此導致公眾參與的質量較低。地方立法機關應當確立立法信息公開制度，這是提升公眾參與地方立法能力的前提。只有在信息相對對稱的情況下，公眾才有參與地方立法的能力。因此，地方立法機關應當主動公開立法過程，確立多樣的信息發布體系，將立法信息最大范圍地傳遞給公眾，使公眾能夠了解立法目的、立法過程和其中的利益均衡，從而給公眾參與地方立法提供必要信息前提。開展公眾參與地方立法的方法培訓，提升公眾參與地方立法的能力。就當前我國公眾參與地方立法提出的意見而言，原則性意見居多，缺乏可操作性，創新性建設性的意見少之又少。有鑒於此，可以到社區、學校、機關、企事業單位等地方開展公眾參與地方立法的方法培訓，教授公眾參與地方立法的方法，提升公眾參與地方立法的能力。引導公眾參與地方立法的有序化，提高其參與集合能力。當前公眾參與地方立法多以個體化、隨機化形式出現，尚處於無序狀態。未來需要地方立法機關加以適當引導，引導公眾適度集中參與，以集體智慧提升公眾參與地方立法的影響力和主動性。

完善公眾參與地方立法的渠道。只有參與渠道暢通，公眾參與地方立法的效果才能得到有效體現。當前，我國公眾參與地方立法雖然已經建立了不少渠道，但其多樣性、便捷性仍不夠，尚需結合時代發展作出完善。要優化公眾參與地方立法的傳統渠道。對於傳統的信函、電話、傳真、意見箱、電子郵件、網站留言板、面談、問卷調查、座談會、聽證會等行之有效的公眾參與地方立法渠道，要用好用足，進一步優化其參與便捷性，降低公眾參與的難度，提高其參與廣泛性。要積極探索公眾參與地方立法的新渠道、新方式。除了優化公眾參與地方立法的傳統渠道以外，還要積極探索公眾參與地方立法的新渠道，尋找更加行之有效的公眾參與途徑，例如微博、微信調查和聽證等，創造更多機會，使公眾與地方立法者和決策者能共同進行討論、商議、評估、選擇。

⑷ 我國擬立法促進鄉村振興，你覺得有哪些好的發展機會

我國目前正在准備藉助立法來促進鄉村振興，我認為這對農村未來的發展具有非常深遠的意義，其中也蘊含了巨大的商機，只要能夠抓住這些商機，就能很好的獲得發展機遇，使自己能夠獲得更好的發展。在當前鄉村振興計劃大力實施的形勢下，我認為未來新型農產品加工行業，生態觀光農業以及特色農產品等行業都能獲得更好的發展。

在城市，想要購買到物美價廉的特色農產品難度很大，但是農村生產的特色農產品想要銷售到市場上也面臨著很大的困境，藉助鄉村振興計劃的開展，依靠各種新型電商平台，可以大力發展特色農產品銷售行業，這對於促進農村經濟發展具有非常現實的意義。

目前國家正在全面推進鄉村振興戰略計劃的實施，所以我認為在以上三個行業，好的發展機遇，建議大家積極嘗試。