擘劃稅收法治新畫卷

㈠ 如何理解和應對稅收法治的新常態

像經濟「新常態」一樣，稅收「新常態」尚未完全成為一種穩固的形態。所謂稅收「新常態」指在現代稅收治理新理念和新規則的基礎上構建的較穩固和可持續的新秩序、新態勢和新狀態。筆者認為，稅收工作轉為「新常態」主要有四個方面的深刻變化。

一、收稅的問題層面，稅收工作的思維慣性正從「管理納稅人」向「服務納稅人」的「新常態」轉變。制度變遷往往由新理念引領，而改革的本質就是改掉傳統的不良習慣或思維慣性。自2005年3月政府工作報告首提「服務型政府」以來，我國各級稅務機關廣泛開展了創建服務型、企業型以及顧客導向型稅務機關活動，稅務機關與納稅人良性互動的新型和諧征納服務關系已在建立。事實上，傳統的稅收工作思維以納稅人有罪判定為假設前提，以管理和監督納稅人為慣性思維，習慣於用對抗性的方法來解決稅收執法中的問題，把打擊逃稅作為稅收執法工作的全部內容或主要方面。現在，在尊重納稅人，服務納稅人，引導納稅人，滿足納稅人合法合理需求的前提下，提高納稅人的滿意度和遵從度，將是不可逆轉的稅收工作「新常態」之一。

二、在收多少稅的問題層面，稅收工作的行為慣性正從「任務至上」向「稅收法定」的「新常態」轉變。經濟決定稅收，稅收決定財政（即支出），是財稅活動的基本規律。但在現實財稅實踐中，「任務至上」、「唯稅收任務馬首是瞻」的導向問題長期存在，任務和稅法孰輕孰重或誰大誰小的爭議一直不斷。不難發現，在不擇手段確保完成各種稅收任務的行為慣性下，必然出現兩種不良現象：1.是經濟不景氣或衰退時，為確保年度稅收任務的完成，稅收機關往往傾向於收「過頭稅」或「刮地皮」；2.是經濟景氣或繁榮時，為確保以逐年遞增為特徵的下年稅收任務的完成，稅務機關往往傾向於「有稅不收」或「留有後手」。不管是哪一種情形，都嚴重地削弱了稅法的嚴肅性、規范性和權威性。

從稅法的角度來講，「有稅收稅、無稅不收」是基本的行為准則。告別稅收增長的「速度情結」，強化稅收的顆粒歸倉原則，則是稅收法定精神的必然要求和重要體現。十二屆全國人大常委會在2014年8月31日表決通過了關於修改預演算法的決定, 將於2015年1月1日起施行。而新修訂的《中華人民共和國預演算法》（即「經濟憲法」）第五十五條明確規定：各級政府不得向預算收入徵收部門和單位下達收入指標。這條前所未有的法律規定和限定顯然具有里程碑式的意義。在很大程度上，這標志著稅收任務時代的淡出以及稅收長期「超經濟高速增長時代」的結束，同時也意味著稅收法定時代的到來。

三、在怎麼收稅的問題層面，稅收工作的制度慣性正從稅收管理員「各事統管」模式向稅源管理的「分級分類+專業協作」模式的「新常態」轉變。為適應新的稅收征納環境，近年來我國各級稅務機關都不同程度地試行了以「稅源專業化管理」為基礎的新一輪稅收征管改革，稅收征管制度正向專業分工與協作模式過渡，從而有效提升了稅源管理工作的質效。事實上，我國稅收征管制度長期實行「一人盯多戶」模式，稅收核定徵收的隨意化或情緒化特徵明顯。隨著納稅戶或稅源戶的大幅增長以及跨行業、跨區域企業集團的日益增多，關聯交易、虛擬市場、電子商務等新興經營模式蓬勃發展，稅收征管制度必然需要升級換代或轉型升級。以信息管稅為依託（包括縱向信息的大集中以及橫向信息的大分享），以分級分類管理為原則（如按規模、行業和區域相結合的科學劃分原則），全國各地稅務機關大量組建了稅源專業化管理團隊，重組了稅收征管流程，實現了稅務人員與企業類型的「專業對口」，大大提升了稅收征管工作的質效或績效。盡管以稅源專業化管理為導向的稅收征管改革依然在路上，但這種稅收「新常態」已然確立。

四、在收哪些稅以及由誰收的問題層面，稅收的體制慣性正由「隨意修補」向「成熟定型」的「新常態」轉變。理論上，財稅體制安排體現並承載著政府與市場、政府與社會、中央與地方等方面的基本利益關系，在國家治理現代化體系中處於基礎性位置。但從實際情況來看，盡管1994年分稅制改革以來我國的稅制改革取得了一定成績，但稅制體系與經濟社會發展要求的不適應、不協調、不匹配的矛盾依然突出。例如，現行稅制在應對資源能源短缺、生態環境危機和貧富差距擴大等重大社會問題上調節作用不夠明顯；多年來在構建地方稅體系、建立綜合與分類相結合的所得稅、降低間接稅比重、開征房地產稅和全面改革資源稅等問題上尚未取得實質性進展；特別是，「營改增」背景下如何給予地方像樣的主打、主力或主體稅種，國稅、地稅兩家之間的「責任田」如何科學劃分，已對新一輪稅制改革呈現倒逼之勢。在此背景下，進一步深化稅制改革，加快形成成熟定型的稅制體系既迫在眉睫，也正在啟動。盡管存在諸多的不確定性，但稅收體制由「隨意修補」向「成熟定型」的「新常態」轉變已是改革的大方向和大趨勢。

稅收工作需要保持「平常心」，適應「新常態」。但應指出的是，稅收「新常態」在現實中依然存在認識不清、不深和不透問題，可能在一段時期內還會出現交集或糾纏，稅收「新常態」也不宜和不能加以絕對化的理解，其內涵也必然會與時俱進地發生漸變，但無論如何，我國稅收工作從理念、行為、制度以及體制等方面正發生積極而深刻的變化，並在「為什麼收稅、收多少稅、怎麼收稅以及由誰收」等方面逐漸形成不可逆轉的「新常態」。