城鎮化中的法治問題下

『壹』 政府在城鎮化建設中應該如何作為

加快推進城鎮化建設，是當代中國政府面對新的歷史起點必須擔當的戰略任務，但在推進城鎮化進程中，出現了「被城市化」、「豪華城市化」、「邊緣城市化」以及城市基礎設施短缺、形象工程過濫、歷史文化風貌喪失、城市千城一面、生態人居環境惡化、交通堵塞等「城市化病」。這表明，並不是每一級政府及官員都清楚自己在推進城鎮化建設中該做什麼、不該做什麼。仍然存在著政府職能的缺位、越位和錯位，如果不進行政府職能的正確定位、歸位和正位，我們加快城鎮化建設的戰略就會落空甚至走向歧途。
結合當前我國實際，筆者認為，政府在推進城鎮化建設中應該管，而且是管得了、管得好的職責主要體現在做好規劃、提供服務、減少震盪、保護生態，也就是「四管」：管規劃、管服務、管社會、管環境。
一、「管規劃」——堅持「富規劃、窮建設」，保證城鎮建設規劃的科學性、合法性、合理性，避免規劃失誤
加強對城市的規劃、建設和管理是政府的主要職能。其中，規劃是首要的，是基礎也是龍頭，一個好的規劃能夠使城市建設與管理獲得事半功倍的高起點。「重建設，輕規劃」、「重投入，輕管理」是目前地方政府推進城鎮化中存在著普遍問題。因此，首先應樹立「富規劃，窮建設」的理念。所謂「富規劃」，是指要在規劃上捨得花大錢，下大功夫，注重投入；而「窮建設」，是指要在建設上量力而行，量體裁衣，注重資金資源的效率產出，不瞎折騰。堅持「富規劃」實際上就是強調政府要把自己的主要注意力放到「管規劃」上來，通過保證規劃的合法、合理、合情，正確地履行政府的基本職能。堅持「富規劃」，是政府當前最需要做好的功課，也是許多政府尚未做好的功課。
一是要把城鎮規劃當作一門科學看待，克服「重政治，輕技術」的傾向。城市規劃學作為一門系統的科學，在人類歷史上已具有百餘年的專業歷史，城市作為人類最大的人工構築物，具有綜合性和復雜性。古今中外的經驗和教訓告訴我們，在城鎮化加速發展過程中，如果失去科學的規劃，將會出現災難性的城鎮化或城市化。美好的規劃是城市美好的藍圖，但它必須是科學的藍圖。各級政府及官員務必明白，政府在城市規劃的科學知識儲備和工程技術掌握方面是「有所不能，有所不為」的。
二是要保證規劃的合法性，克服「重人治，輕法治」的傾向。城鎮化的推進必須體現政府的依法行政的職能，因為規劃是政府的一種法制行為。政府要依法把該管的管住，比如，針對城市的不可再生資源的保護提出來的「五線」管理制度，即用地紅線、綠地綠線、水體藍線、歷史文化保護紫線、市政公用設施黃線，切實維護規劃的法定性、嚴肅性和權威性。同時，要依法保護好人民群眾的利益，使群眾的利益在規劃的起點上就得到保護。特別是在征地拆遷中的利益補償，目前拆遷，正在考驗著我們政府依法行政的能力和智慧。必須依法進行拆遷，防止暴力拆遷、掠奪性的徵收，遏制突擊拆遷。在新一輪的城鎮建設中，政府應站到台前來，是公共利益，就應當保護；是商業利益，就只能是協調，不能強制拆遷，這就是政府職能要「正位」、「歸位」。城鎮規劃，屬於重大決策，不能政府閉門造車，一家說了算，更不能是「一把手」說了算的「首長工程」。
三是要打破「精英規劃」，從少數人決定走向多數人的參與，變以往的自上而下的規劃為自下而上的規劃。規劃要保證公共利益就必須有公民的真正參與，要把城鎮規劃的過程視為政治文明推進的過程，培育公民意識的過程。改變城鎮化中「精英治理」、「家長式治理」的思維方式，尤其要發揮專家智囊團的作用，成立城鎮建設規劃委員會，其中專家的比例不應低於50%，而我國不少地方的比例遠遠低於50010。與此同時，要有規劃決策失誤的終身責任追究制。如果說決策失誤造成的浪費，是中國最大的浪費，那麼規劃的失誤，則是最大的失誤。因為這種失誤將帶來成百上千億的損失，是一種沒有機會改正的錯誤，如城市基礎設施布局和城市空間布局的失誤，幾乎是不可逆轉的失誤。
二、「管服務」——堅持「富民興鎮，惠及民生」，實現城鄉公共服務均等化，避免公共服務的「缺位」
為什麼要推進城鎮化？為誰推進城鎮化？回答這些問題在理論上很清楚，但在行動上未必清楚。比如，在城鎮化建設中，政府、開發商、農民三方經常成為利益的博弈者，政府會經常忘記自身是公共服務的提供者。實質上，惠及民生，讓城鎮化成為惠民、利民、福民的工程，實現基本公共服務的均等化，是推進城鎮化的根本目的。
一是要把「富民興鎮」作為政府推進城鎮化的第一要務。惠及全民的基本公共服務在未來解決的重點是實現城鄉基本公共服務的均等化。據測算，中國城鎮化水平提高一個百分點，就將有1000多萬農民轉化為市民，實現農民市民化，使他們與城鎮居民一樣享受國家的教育、醫療、就業、住房、社保等公共服務，以及城鎮公共設施、交通、休閑、文化等公共服務，其生活水平和生活質量會有較大的提高。
二是要防止「重建設，輕民生」傾向，堅持推進城鎮化與完善公共服務的一致性，克服把二者對立起來的觀念。提高公共服務水平，可直接帶來消費的增長，它不僅是投入同時也是一種產出。學者研究發現，現在的教育在整個貧富差距中所佔的比例高達20010，如果改善了教育，就等於縮小了貧富差距。不少地方政府及官員看不到這一點，把改善民生、提供公共服務簡單地看作是花錢賠本的事，甚至認為是個無底洞。實際上公共服務的優化和保障，在推進城鎮化的進程中會使投資需求和消費需求產生巨大和持續的增長預期。兩者是並行不悖的，不是非此即彼的對立關系。
三是要在構建適合城鎮化的公共服務體繫上下功夫。與大中城市的公共服務體系相比，城鎮的公共服務體系有它自身的特點。比如，它的著力點應該是推進城鄉一體化的公共服務，重心放在農村人口向小城鎮的轉移和聚集，優化農村勞動力就業結構，促進城鎮第二、三產業發展，在「小而特」、「小而精」、「小而專」上下功夫，即小城鎮的特色化、專業化、精細化，而不能追求大城市的大而全，切不可貪大求洋，脫離實際。目前，許多地方政府在城鎮化建設中十分熱衷於高樓、大廈、大廣場、寬馬路、寬大橋等所謂「大手筆」，而忽視方便群眾、解決實際問題的「小手筆」。城鎮化發展重點在城市，難點在農村。尤其是對一些農業大省來說，有近百分之八十的人口在農村，無論是縣域經濟還是農村公共服務水平都較為落後，更應該樹立「小城鎮，大戰略」的思想，把重心放在農村。把篇決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業、落戶作為重點，加大對小城鎮公共基礎設施的投入，提供均等化的教育、醫療、戶籍、養老、住房等公共服務。
三、「管社會」——堅持「小城鎮，大社會」，提高社會管理水平，避免過多的社會震盪
加速城市化，必然帶來社會轉型和一定的「陣痛」，對居民長期形成的居住環境、鄰里關系、生活方式，乃至利益關系、土地關系等，都可能是一次新的調整和變革，也就必然需要社會的主要管理者——政府加強和創新社會管理，實現和諧的城鎮化。
一是要建立城鎮化的社會風險評估機制。政府及有關部門對城鎮化建設中可能出現的因搬遷改造、集約用地、征地補償、園區規劃等帶來的矛盾沖突、利益磨擦，應有足夠的心理准備和機制應對，對其風險進行科學的評估和預測，並作出正確的選擇。城鎮化，必須把經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設統一起來，既要考慮經濟建設成本，也要考慮社會成本，取其利避其害。
二是要堅持城市的一切都是為了人，防止出現新的貧困人口和「邊緣化」人口。尤其要尊重普通人，或弱勢群體的權益。比如，城鎮化中的「農民上樓」工程，也可能本意是好的，但政府必須考慮農民搬進了樓房，一夜之間，似乎農民變成了市民，其後期的生活出路和在哪裡？一旦土地補償金用完了，農民如何有生活來源，其社會保障在哪？如果這些後顧之憂沒有解決，就有可能形成新的社會隱患，甚至讓所謂的「新市民」變為「新貧民」，成為「三無」人員：「種田無地，上班無崗，低保無份」。
三是要建立健全城鎮化所要求的社會管理體系。「人居城鎮，家留農村」，我國不少城鎮化人口實際上是「兩棲人口」，他們雖然工作和生活在城鎮，但他們並沒有真正融人城市，他們沒有與城鎮居民同等的社會權益，生活處於不穩定的狀態。因此，要改變城鄉二元體制的社會管理格局，加大戶籍制度改革力度，放開城市和縣城對農民的限制；要加強新的社區、居民點的管理和服務；要鼓勵社會各界積極為城鎮化貢獻力量，協調各社會組織依法活動，保證城鎮的社會安全。
四、「管環境」——堅持「綠色城鎮化」，提高人居環境水平，避免先污染後治理
「所謂理想的城市就是把城市的活力帶到農村，而把農村的優美的環境、田園般的生活帶到城市裡來」，這是美國著名的規劃學家劉易斯-芒德福對人類幾千年城市化理想追求最精闢的概括，也是我國城鎮化建設中政府應該擔當的責任和追求的理想目標。環境的污染和人居環境的惡化，是我國當前城市化面臨的一大危機。政府在推進城鎮化中應扮演生態文明的建設者：要有明確的優化城市環境和人居環境的目標導向，或者說要有一個良好的行動綱領。從住房和城鄉建設部的指標體系中，我們可以看到它有四檔標准，即綠化先進城市、國家園林城市、生態園林城市、中國人居獎城市，這是一個層次遞增、要求逐次提高的指標體系。我們不可能一步登天，而且小城鎮更需要較長的過程，但所有的城鎮都必須從綠化開始，達到綠化先進城市的標准，因為這是環境優美城市最基礎的平台。一個花草灌木合理搭配的城市綠地可以發揮多種功能：保護城市的生物多樣性；為市民創造休息、散步優質的公共空間；為城市分割出若干個組團提供最好的隔離帶，成為旅遊業的載體；滿足城市基礎設施建設需要，城市管網許多在綠地底下；能夠吸收空氣中的灰塵以減少污染，防止疾病蔓延；可以成為調整城市小氣候地面熱導效應的主要手段，多栽樹就能調節市中心與城郊的夏天的溫差。「要想富，多栽樹」，是有一定道理的。

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