立法大臣

① 清政府在怎樣的背景下開始憲政運動的有什麼積極意義

清末新政是在中華民族面臨又一次嚴重危機的情況下產生的。八國聯軍侵入中國，佔領北京，清廷不得不亡命西安。這是繼一八六○年英法聯軍侵入北京清廷亡命熱河後清政府受到的又一次奇恥大辱。在嚴峻的事實面前，清朝從最高統治者到文臣武將比以前清醒了許多，他們終於認識到，要對付外國侵略，挽救國家危亡，非變祖宗成法不可了。 清廷亡命西安之時，就於1901年1月29日發布變法上諭。上諭說：「法積則弊，法敝則更，要歸於強國利民而已」，所以，「取外國之長，乃可補中國之短；懲前事之失，乃可作後世之師」，「事窮則變，安危強弱全系於斯(《義和團檔案史料》第914—916頁。)」。同年10月2日清政府又以慈禧太後的名義發布文告，再次強調要挽救國家，非變法不行。文告說：「變法一事，關系甚重……朝廷立意堅定，志在必行」，並且說：「爾中外臣工，須知國勢至此，斷非苟且補苴所能挽回厄運，惟有變法自強，為國家安危之命脈，亦即中國民生之轉機。予與皇帝為宗廟計，為臣民計，舍此更無他策。」 應該說這是清政府經過幾十年的實踐得出的肺腑之言。 那末，清末政府有哪些內容呢？ 經濟上，新政採取了一系列發展資本主義工商業的進步措施。 1903年9月，清政府成立了以載振為尚書的商部（1906年將工部並入商部，改稱農工商部），頒布了一系列鼓勵資本主義工商業發展的措施。 1903年11月，商部頒布了《獎勵公司章程》，其中指出：「向來官場出資經商者頗不乏人，惟狃於積習，往往恥言貿易，或改換姓名，或寄託他人經理，以致官商終多隔閡。現在朝廷重視商政，亟宜破除成見，使官商不分畛域，合力講求，庶可廣開風氣(汪敬虞：《中國近代工業史資料》第二輯（上冊），第641頁)」，也就是說，清政府明確提倡資本主義工商業的自由發展。章程中明確規定了對經營工商業者的獎勵辦法：凡能集股五十萬元至五千萬元經營工商業者，分別獎以議員或商部頭等顧問官等職位，加以七品至頭品頂戴。 1906年10月，清政府頒布《獎給商勛章程》；1907年，清政府又頒布《爵賞章程及獎牌章程》，進一步鼓勵資本主義工業商的發展。 文化上，清政府採取了一系列向西方學習的重要步驟。內容如下： 廢除科舉。1901年8月，清政府下令從1902年起，科舉考試不再用八股文。到1905年，袁世凱、趙爾巽、張之洞、周馥、岑春煊、端方聯名上奏，痛切指出：「欲補救時艱，必自推廣學校始。而欲推廣學校，必自先停科舉始(舒新城《中國近代教育史資料》（上）第63—64頁。)」。清政府乃令自1906年起廢止科舉。 廣設學堂。還在1901年9月14日，光緒在上諭中就明令各地興辦各級各類學堂，上諭說：「作育人才，端在修明學術，除京師已設大學堂應行切實整頓外，各省所有書院於省城均改設大學堂，各府廳直隸州均設中學堂，各州縣均設小學堂，並多設蒙養學堂(舒新城《中國近代教育史資料》（上）第83頁。)」。清末大辦學堂，成效不小。1909年，國內各類學堂約為5．7萬所，學生160餘萬人(吳廷嘉：《近代中國的知識分子》第173頁，人民出版社1987)。到民國元年，全國學校達到87，272所，學生達到293．3387萬人(舒新城《中國近代教育史資料》（上）第367頁)。 鼓勵留學。早在1898年，楊深秀、張之洞就提出了鼓勵學生到日本留學的建議。如張之洞所言：「出洋一年，勝於讀西書五年，……入外國學堂一年，勝於中國學堂三年(舒新城《中國近代教育史資料》（上）下冊，第974頁。)」，並指出派遣留學生以到日本為宜。這樣，到1903年10月清政府就頒布了張之洞擬定的對留日學生的《約束游學生章程》及《獎勵游學畢業生章程》。正是在清政府的大力提倡下，清末形成了一個留日高潮。1901年留日學生僅為274人，以後1902—1909年分別達到608人、1300人、2400人、8000人、12000人、10000人、3000人，1906年為其頂點(李喜所：《近代中國的留學生》第127頁，人民出版社1987)。 特別值得注意的是，清政府還大力倡辦女學。1907年頒布的《女子師范學堂章程》規定：「女子師范學堂，須限定每州縣必設一所，」官辦、民辦均可。官辦女子師范學堂的經費由地方籌備，對讀女子師范學堂的學生以優惠，「女子師范生無庸繳納學費(舒新城《中國近代教育史資料》（上）下冊，第811頁。)」 軍事上，清政府進一步採取了學習西方軍事技術的措施。裁撤舊式綠營、防勇，編練新軍，袁世凱的北洋六鎮新軍最先練成。為了培養近代軍事人才，清政府除下令在各省沒武備學堂外，從1904年起還派留學生到日本學習近代軍事技術。 由清末新政的上述內容看，它是戊戌變法的深入和發展。 新政在經濟上所採取的鼓勵中國資本主義工商業發展的措施，比戊戌變法時所採取的措施要深刻、持久得多。特別重要的是，新政大力提倡資本主義工商業的發展，這是對幾千年來中國傳統的「農本」思想的一個巨大沖擊，這在中國近代經濟發展史上有不可低估的意義。 清末新政在文化教育方面採取的措施，也大大超過了戊戌變法時期的主張。以科舉而言，康有為主張：「今變法之道萬千，而莫急於得人才；得人才之道多端，而莫先於改科舉。今學校未成，科舉之法，未能驟廢，則莫先於廢棄八股矣(舒新城《中國近代教育史資料》（上）第36頁。)」。梁啟超上書光緒，請求「將下科鄉會試及此後歲科試，停止八股試帖，推行經濟六科，以育人才而御外侮(舒新城《中國近代教育史資料》（上）第39頁。)」。張之洞也正確地指出：「變法必自變科舉始(舒新城《中國近代教育史資料》（上）第980頁。)」。總之，他們無一不是主張變通科舉，而沒有提出廢除科舉。因此，戊戌變法的文化措施也就只是：「改革科舉，廢除八股，改試策論」。但在清末新政中，清政府廢除了沿襲一千多年的封建科舉考試制度，這在中國文化教育史上是一個重大的事件。 清末新政中，發展女學也是特別引人注目的事件。中國幾千年來，婦女處於低下的地位，中國幾千年文明史中，女中英傑寥若晨星。雖然戊戌變法時就有一些有識之士如梁啟超等提出了開辦女學的主張，但其主張未能實現。清末新政中則大力創辦女學，女學的創辦就為中國婦女的最終解放創造了一個必要的前提，而婦女的解放對中國歷史的發展起著巨大的作用。正如傅立葉所說：「在任何社會中，婦女解放的程度是衡量普遍解放的尺度(《馬克思恩格斯》選集卷3，第300頁。)」。 清末新政的軍事措施，同樣是戊戌變法措施的繼續。戊戌變法只是提出了重練海陸軍，而清末新政的軍事措施則完成了這個任務，首先練成了北洋六鎮之師。 清末新政的十分重要的內容還體現在政治變革上。通過清末新政自上而下的改革就逐漸地變封建的政治上層建築為資本主義的政治上層建築——君主立憲制。 清末新政之初，仍然帶有「中學為體，西學為用」的胎記，因為在1901年1月29日的變法上諭中還明確地說：「世有萬古不易之常經，無一不變之治法。……不易者三綱五常，昭然如日星之照世。而可變者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦(《義和團檔案史料》第914頁。)」。 但是，事實是最好的老師。1904——1905年發生了日俄戰爭。隨著戰爭的進行，戰爭的優勢逐漸轉向了日本。最後，戰爭以日勝俄敗而告終。在這樣一個不可移易的事實面前，清朝上下震動，同時也很自然地思考一個問題：為什麼土地之大，人民之眾遠在日本之上的諾大的俄國竟然鹿死日本之手？思考的結果是：日勝俄敗，原因在於政治體制，這是立憲國對專制國的勝利。清政府看到：要拯救國家，非順應世界大勢，改專制政體為立憲政體不可。這樣，清末新政中政治體制改革就很自然地提上了日程。 如果說在日俄戰爭前中國要求政治體制改革還只是遼闊中華大地上的幾聲微弱的呼喚的話，那麼，到了日俄戰爭之時，政治體制改革的要求就成了越來越多的人的共識。特別重要的是，這種要求成了統治階級中許多人的共同呼聲，這就構成了政治體制改革的充要條件。 1904年6月，張謇致信袁世凱，要他支持立憲，他在信中指出：「不變政體，枝枝節節之補救，無益也。不及此日俄全局未定之先，求變政體，而為揖讓救焚之迂圖，無及也。……日俄之勝負，立憲專制之勝負也。今全球完全專制之國誰乎？一專制當眾立憲，尚可幸乎(轉引自：蔣碧昆：《中國近代憲政憲法史略》法律出版社1988年第53頁。)？」1904年，林紹年也奏請清政府，「尤有所最要者，則無如改專制為立憲法(轉引自《近代史研究》1989年第3期，第108頁注②。)」。1905年2月29日，出使日本大臣楊樞又奏請：「變法大綱，似宜仿效日本(轉引自《近代史研究》1989年第3期，第110頁注③。)」。岑春煊指出：「無論何種政體，變遷沿革，百折不回，必歸於立憲而後底定(《清末預備立憲檔案史料》第498頁。)」。端方痛切指出：「假如在商旅不通，各自孤立的古代，國貧民弱還尚能立國的話，那麼在列強林立，弱肉強食的今天，不能自存，即將滅亡，不能奪人，即將為人奪，斷無苟且偷安而可圖生存者。中國今日正處於世界各國競爭之中心點，土地之大，人民之眾，天然財產之富，尤各國之所垂涎，視之為商戰兵戰之戰場，苟內政不修，專制政體不改，立憲政體不成，則富強之效將永無所望」，「專制政體之國萬無可以致國富強之理由也(《端忠敏公奏稿》卷6。)」。袁世凱也正確地指出：要挽救國家，「別無良策，仍不外趕緊認真預備立憲之一法。若仍悠忽因循，聽其自然，則國勢日傾，主權日削，疆域日蹙，勢不至今之朝鮮不止(轉引自《史學月刊》1988年第1期，第64頁注@20。)」。 在上述情況下，慈禧為首的清政治順應時代潮流，為在中國實行憲政做了許多工作。 1905年12月，清政府派五大臣到日、英、法、比、美、德、意、奧考察憲政。五大臣在1906年奏請立憲，他們力陳立憲之好處：「憲法所以安國內，御外侮，固邦基，保人民……且立憲政體，利君利民，獨不便於庶官也。……保邦致治，非此末由。……伏願特降綸音，期以五年改行立憲政體(轉引自：蔣碧昆：《中國近代憲政憲法史略》法律出版社1988年第55頁。)」。他們帶回大量政治書籍，編成《列國政要》及《歐美政治要義》，供立憲參考。 接著清政府於1906年9月1日頒布「預備仿行憲政」諭旨。諭旨首先指出為什麼要在中國實行憲政，因為「我國政令，積久相仍，日處阽危，憂患迫切，非廣求知識，更訂法制，上無以承祖宗締造之心，下無以慰臣庶治平之望。……而各國之所以富強者，實由於實行憲法，取決公論，君民一體，呼吸相通，博採眾長，明定政體，以及籌備財政，經畫政務，無不公之黎庶。時處今日，惟有及時詳晰甄核，仿行憲政，大權統於朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年有道之基」。同時指出，因目前規制未備、民智未開，需作多種准備，故不能倉促立憲，所以只有「俟數年後，規模粗具，查看情形，參用各國成法，妥議立憲實行期限，再行宣布天下(《清實錄·德宗實錄》卷562，第438頁。)」，而當務之急是改革官制。看來清政府是下定決心立憲了。 在清末政治體制改革中，中央官制的改革是它的一個重要組成部分，清政府把它作為在中國實行憲政的條件之一。清政府宣布預備仿行憲政後，雷厲風行，對沿襲了200多年的清代官制進行了改革。 人們對清末官制改革多持否定態度，筆者不以為然。 清末中央官制改革，是以西方資產階級的三權分立原則為指導思想的，這在1906年11月7日奕劻、孫家鼐、瞿鴻■給皇帝的關於官制改革的奏疏中說得十分明白。奏疏指出：「此次改定官制，既為預備立憲之基，自以所定官制與憲政相近為要義。按立憲國官制，立法、行政、司法三權並峙，各有專屬，相輔而行，其意美法良」。接著，奏疏深刻指出：中國「今日積弊之難清，實由於責成之不定。推究厥故，殆有三端。一則許可權之不分……，一則職任之不明……，一則名實之不副(《光緒朝東華錄》總第5577頁。)」。 正是為了徹底改變中國官制的弊端，奏疏中提出了三條對策，總的目的是「以清積弊、定責成、漸圖憲政成立為指歸(《光緒朝東華錄》總第5577頁。)」。具體辦法是： 第一，為改「許可權之不分」的狀況，故「首分權以定限。立法、行政、司法三者，除立法當屬議院，今日尚難實行，擬暫設資政院以為預備外，行政之事則專屬之內閣各部大臣……司法之權則專屬之法部，以大理院任審判，而法部監督之。均與行政官相對峙，而不為所節制。此三權分立之梗概也(《光緒朝東華錄》總第5577—5578頁。)」。 第二，為改變「職任之不明」的狀況，故「分職以專任」。建議將政府各部門分為外務部、吏部、民政部、度支部、禮部、學部、陸軍部、法部、農工商部、郵傳部、理藩院。各部設尚書一人，侍部二人(《光緒朝東華錄》總第5578頁。)。 第三，為改變「名實之不副」的狀況，故「正名以核實」。將巡警歸為民政部；戶部更名為度支部；兵部更名為陸軍部；刑部歸於法部；商部改為農工商部；理藩院改為理藩部(《光緒朝東華錄》總第5578頁。)。 慈禧及光緒除了對奏疏中提出的改軍機大臣為辦理政務大臣的意見不同意外，對這次中央官制改革的其餘辦法均表贊成。光緒在上諭中再次強調改革官制的目的「原為立憲始基，實行預備(《光緒朝東華錄》總第5579頁。)」。 清末中央官制改革，在中國政治史上是一個重大的事件。這次改革一改自隋以來沿襲了一千多年的三省六部制，將吏、戶、禮、兵、刑、工六部改變成了近代國家機構。重要的是，這一改革體現了資產階級三權分立的進步原則，這對中國傳統的政治制度是一個巨大的沖擊，對皇帝至高無上的權力是一個大大的限制。清末中央官制改革代表了中國近代歷史發展的方向——資本主義近代化。 清政府也對地方官製作了改革，在此暫不論列。 清政府的政治改革，絕非掩人耳目的把戲，而是實實在在為立憲作準備。 在上述中央官制改革的奏疏中，奕劻等提出了應該設立資政院作為議院預備的主張，清政府並未徒託空言。因此，1907年7月20日，光緒頒布上諭指出：「立憲政體，取決公論，上下議院，實為行政之本。中國上下議院一時未能成立，亟宜設資政院，以立議院基礎(《光緒朝東華錄》總第5736頁。)」，明確提出設立資政院。因此，到了1908年7月8日，資政院章程正式頒布。1910年10月3日，資政院正式成立於北京。 同時，清政府也在地方為實行憲政作準備。發布設資政院上諭不久，光緒又在1907年10月19日發布上諭，要求在各省設立諮議局。諮議局的作用是「指陳通省利病，籌計地方治安，並為資政院儲才之階(《光緒朝東華錄》總第5749頁。)」。1908年7月8日，清政府頒布了《各省諮議局章程及議員選舉章程》，到1909年10月中旬，全國有16省的諮議局相繼建立起來了。 清末政治體制改革的最重要的成果，體現在1908年8月27日頒布的《欽定憲法大綱》中。 《欽定憲法大綱》規定了「君上大權」及「臣民權利義務」。 「君上大權」規定：大清皇帝統治大清帝國，萬世一系，永永尊戴；君上神聖尊嚴不可侵犯：欽定頒行法律及發交議案之權，凡法律雖經議院議決而未奉詔命批准頒布者，不能見諸施行；召集、開閉、停展及解散議院之權；設官制祿及黜陟百司之權；統率陸海軍及編定軍制之權；宣戰講和、訂立條約及派遣使臣與認受使臣之權；宣告戒嚴之權；爵賞及恩赦之權；總攪司法權；發命令及使發命令之權；在議院閉會時，遇有緊急之事，得發代法律之詔令、籌措必需之財用，惟至次年會期，須交議院協議(《光緒朝東華錄》總第5979—5980頁。)。 「臣民權利義務」規定：臣民於法律范圍以內，所有言論、著作、出版及集會、結社等事，均准其自由；臣民非按法律規定，不加以逮捕、監禁、處罰；臣民可以請法官審判其呈訴之案件；臣民應專受法律規定審判衙門之審判；臣民之財產及居住，無故不加侵擾；臣民按法律規定，有納稅當兵之義務；臣民現完之賦稅，非經新定法律更改，悉仍照舊輸納；臣民有遵守國家法律之義務(《光緒朝東華錄》總第5580頁。)。 許多人把《欽定憲法大綱》說得一錢不值，而筆者認為，這種說法離事實實在太遠，是完全錯誤的。 我認為：《欽定憲法大綱》是順應時代潮流而制定的一個體現君主立憲精神的憲法綱要，是近代中國學習西方的一個重大的政治成果。 《欽定憲法大綱》吸收了西方政治制度的合理成份，體現了三權分立精神。《大綱》明確規定：「按君主立憲政體，君上有統治國家之大權。凡立法、行政、司法，皆歸總攪，而以議院協贊立法，以政府輔弼行政，以法院遵律司法(《光緒朝東華錄》總第5979頁。)」。以法律的形式肯定及實行三權分立的政治制度，這在中國近代政治制度史上是一個具有劃時代的事件。 《欽定憲法大綱》體現了法律面前人人平等的原則。在《欽定憲法大綱》前言中就明確指出：「夫憲法者，國家之根本法也為君民所共守，自天子以至於庶人，皆當率循，不容逾越(《光緒朝東華錄》總第5980頁。)」。在《欽定憲法大綱》正文中再次明白無誤地指出：「上至朝廷，下至臣庶，均守欽定憲法，以期永遠率循，罔有逾越(《光緒朝東華錄》總第5978頁。)」。法律面前人人平等原則的宣布，是對中國千百年來「禮不下庶人，刑不上大夫」的傳統觀念的一個極大沖擊。 《欽定憲法大綱》限制了皇帝的權力。《欽定憲法大綱》雖規定皇帝「在議院閉會時，遇有緊急之事，得發代法律之詔令，並得以詔令籌措必需之財用」，但緊接著明確規定：「惟至次年會期，須交議院協議(《光緒朝東華錄》總第5980頁。)」。《欽定憲法大綱》雖然規定皇帝有發命令及使發命令之權，但是「唯已定之法律，非交議院協贊、奏經欽定時，不以命令更改廢止(《光緒朝東華錄》總第5980頁。)」。又，在與《欽定憲法大綱》同時頒布的《議院法要領》規定：「國家之歲入歲出，每年預算，應由議院之協贊(《光緒朝東華錄》總第5980頁。)」。也就是說，經濟大權在議院之手而不在皇帝之手。 《欽定憲法大綱》對「臣民權利義務」的規定，也是中國政治發展史上一個十分重要的事件。《大綱》以法律形式明確宣布臣民有言論、著作、出版、集會、結社的自由，以及臣民的人身、財產、居住等權利均受到法律保護。人民的權利第一次得到了法律的承認，這在中國歷史上是破天荒的。 總之，我認為，《欽定憲法大綱》是在中國建立君主立憲的法律文件，是中國歷史上第一部資本主義性質的憲法綱要。 這樣，從清末新政的政治改革措施來看，它標志著清政府倡導的主要以學習西方科學技術為主的洋務運動發展到了一個新的階段，即由主要學習「用」發展到「體」「用」兼學的新階段。這是幾十年來中國學習西方，認識西方的一個質的飛躍，中國學習西方終於從表層結構向深層結構發展了。 順便談一談與本文有關的洋務運動的分期問題。以筆者淺見，洋務運動從廣義上說，就是中國近代向西方學習的運動，它的內容十分廣泛，包括了經濟、政治、文化、外交、科技等諸多內容。筆者以為：1906年9月1日清政府發布「預備立憲」上諭，把學習西方政治制度的問題最終提上了日程，、這標志著洋務運動開始了一個質的飛躍階段。故筆者以之作為洋務運動發展的一個重要里程碑。在此之前的洋務運動稱為前期（早期）洋務運動，在此之後的洋務運動稱為後期（晚期）洋務運動。晚清洋務運動從1861年始，至1912年清帝退位終，中以1906年為界標，圖示如下：(附圖) 章開沅先生曾說過這樣的話：「清朝最後十年政治體制和政策措施的更改之大，遠遠超過前此二百五十餘年(轉引自：宮明《中國近代史研究述評選》第288頁，人民出版社1986年版。)」，他說的正是清末新政。 筆者正欲停筆之際，列寧的聲音又在耳畔響起：「在分析任何一個社會問題時，馬克思主義的絕對要求，就是要把問題提到一定的歷史范圍之內(《列寧選集》第2卷，第512頁。)」，「判斷歷史的功績，不是根據歷史活動家沒有提供現代所要求的東西，而是根據他們比他們的前輩提供了新的東西(《列寧全集》第2卷，第150頁。)」。根據列寧的科學論述，結合清末新政的實際，筆者認為：清末新政是中國近代史上一次廣泛而深刻的資本主義性質的改革；推動清末新政的人們，「比他們的前輩提供了新的東西」，他們順應時代潮流，將近代西方資產階級的政治學說應用於中國政治舞台，試圖演出君主立憲的政治劇，當這在時的歷史條件下是難能可貴的。同時，清末新政在經濟、文化、軍事、教育方面進行的改革，其作用不可低估。 總之，清末新政是戊戌變法和洋務運動的繼續、深化和發展，是中國近代史上廣泛面深刻的資本主義性質的改革

② 唐朝的立法與行政是怎樣的

能否依法行政，是現代社會中人們衡量一個國家是否健康文明的重要標志。其實，在古代社會中，能否依法行政，也是決定一個國家是否健康文明發展的關鍵。隋唐封建社會的文明昌盛，尤其是「盛唐氣象」的形成。就與當時的統治者重視法制建設，注意寬猛相濟，妥善處理禮法關系，君臣帶頭守法，以及維護法律的統一與穩定，有很大的關系。

隋唐時期的法制建設，在中國古代法制史上具有承前啟後的重要地位。「中華法系」是世界上著名的法系之一，而唐律，被稱為「中華法系」的代表。這一時期，無論是立法形式、法律內容及司法實踐等方面，都有不少可以垂鑒後世的東西。

隋唐時期的統治者，比較重視立法工作。並注意總結借鑒前代的立法經驗與技術，使這一時期的法律形式達到空前完備的程度。

早在隋唐之前的秦漢、三國、兩晉、南北朝時期，都有過不少大的立法活動，並前後繼承革新，南北融合，一脈相承，為隋唐的法制建設奠定了可資借鑒的良好基礎。

隋唐的統治者，對立法工作比較重視。其中以修律為主的大的立法活動，進行過多次。如隋朝開皇元年（581年），隋文帝剛一即位，就命大臣高熲等總結魏晉南北朝以來的立法經驗，修定新律，強調要「取適於時」，貫徹寬簡原則，刪除前代殘酷的刑罰。開皇三年（583年），隋文帝在審閱刑部的奏報時，發現律文還是太嚴密，又命蘇威、牛弘等大臣更定新律，這就是垂範後世的《開皇律》。《開皇律》在篇章體例上繼承了《北齊律》「法令明審，科條簡要」的特色。到了煬帝即位時，由於在實際貫徹中已經出現法制混亂、刑罰濫酷的情況，為了標榜寬刑，又命牛弘等人更修新律，於大業三年（607年）頒行，即為《大業律》，基本上是《北魏律》的復舊，在立法技術上遜於《開皇律》。

唐朝的法律基本承襲隋朝的《開皇律》。同時根據當時的實際情況，不斷加以調整完善。大的立法活動，至少有10多次。其中前期的立法活動，以修律為主，兼及其他法律形式；後期的立法活動，以編敕（皇帝下達的詔敕）和刑律統類（類似法律匯編）為主。

隋唐時期的法律形式，以律為主，同時還有令、格、式等。對於律、令、格、式的解釋，史籍所載還不完全一致，綜合各種解釋，可以作一個大概的界定。①律。律是關於定罪量刑的法規，但涉及的范圍相當廣泛，不僅僅限於刑事方面。從唐初法制的指導思想及唐律的規定來看，律在4種法律形式中最為穩定，地位也最高。②令。令是關於國家各種制度的法規，幾乎包括了從經濟基礎到上層建築各個方面的制度，如均田制、賦役制等，都由令規定。③格。格是皇帝對國家機關分別頒行的，以及因人因事隨時發布的敕，經過整理匯編的法規，故又稱敕格。如唐太宗貞觀十一年（637年）刪定武德年間以來的敕格，定留700條，以尚書省諸司為篇名，其中有關諸司日常公務、留在司內施行的稱為「留司格」；唐高宗永徽年間特頒發州縣實施的稱「散頒格」。④式。式是國家機關的辦事細則和公文程式。其篇目比令更為繁多。國家的一切公務，都須依據令、格、式的規定進行。違背令、格、式以及其他犯罪行為，一律按「律」的規定斷罪量刑。因此，這4種法律形式構成唐前期的立法的整體，以此處理國家和社會生活各方面的問題，是封建法制協調發展的反映。

除了律、令、格、式外，皇帝的制敕，在唐代法律中具有特殊的作用和地位。唐律《斷獄》篇規定，「制敕」斷罪，是「臨時處分」，必須經匯編後確定為格的，才能引為斷罪的正常依據，否則要負刑責。但是，制敕既能臨時處分斷罪問題，便是這一原則的例外。事實上，制敕對一切問題都可隨時專斷，這是君主專制制度的必然。在這個意義上可以說，制敕雖未被定為一種法律形式，但其法律效力卻高於其他任何法律形式。

還需一提的是，唐代的法律中，還有一部《唐六典》。開元十年（722年），唐玄宗親自書寫六條：理典、教典、禮典、政典、刑典、事典，命大臣以《周官》為指導和模式，加以制定。《周官》是《周禮》的原名，大概是後人編撰的周朝的官制，分為天官（冢宰）、地官（司徒）、春官（宗伯）、夏官（司馬）、秋官（司寇）、冬官（司空）六官，分別主管治（唐玄宗寫成「理」是為了避高宗李治的名諱）、教、禮、政、刑、事六個方面的政務。由於這種分類法相當繁雜與困難，所以承擔此任務的大臣前後花了六七年時間，才於開元十六年（728年）完成。由於唐玄宗早已手書六條，故稱《六典》。《唐六典》是系統地記載規定唐朝官制的政書，主要內容是關於國家機構的設置，人員編制、職責，以及官員的選拔、任用、考核、獎懲、俸祿、退休等方面的制度規定。有人考證後認為，《唐六典》在唐代不曾頒行，卻又曾行用。說它不曾頒行，是指它制定後的200年問從未明詔頒行；說它又曾行用，是因為它是初唐百多年政治、經濟、文化等歷史經驗的總結，其內容多見諸於中唐以前的史實，它是這一時期簡化了的綜合性的「史錄」，在開元、天寶以後的長時期內，被唐人奉為不刊之典。

隋唐特別是唐朝法律的基本內容和特點，表明這一時期法制建設經驗的成熟。因此，唐律不僅對後世，就是對當時周邊國家，都產生了深遠的影響。

隋唐是封建社會高度發展時期。這一時期的法律（包括律、令、格、式等形式的法律），尤其是唐朝的法律，其主要內容，是從各個不同的方面，來維護封建統治，鞏固統治基礎，保持經濟社會的穩定與發展。①鞏固封建君主專制政權。這是唐律的首要內容。具體體現在各個方面的法律條文中。其中最直接的，就是嚴厲鎮壓謀反、謀大逆、謀叛等危及封建政權的犯罪；確保皇帝個人的絕對安全和尊嚴；確保皇帝獨攬一切軍國大權。②維護封建等級制度。如規定官員、貴族依法享有種種特權；嚴格劃分良、賤，在婚姻、訴訟等方面加以嚴格區別等。③維護封建家庭的綱紀倫常。如確保尊長的權威；在婚姻關系中確保丈夫的優越地位；嚴懲親屬相奸等。④維護封建剝削的經濟基礎。如明確規定均田法和租庸調法；嚴懲脫戶、漏口、相冒合戶、私人道等行為，以保證國家控制充足的勞動力與納稅者。⑤保證封建國家機器的正常運轉。如要求官吏必須堅守崗位，依法辦事，忠於職守；必須廉潔奉公，嚴懲利用職權營私舞弊、貪贓枉法的行為；要求監臨主司或監臨主守這些握有實權的官吏，必須恪守禮法，辦事必須實事求是，嚴禁悖禮、詐欺以及弄虛作假；嚴懲對軍政事務的擅權、瀆職行為。⑥保衛封建國家安全，懲治一切不利於封建統治的行為。如強調封建國家的安全和經濟利益不受侵犯；維護社會的治安秩序，嚴懲強盜、竊盜，懲治斗毆、傷、殺，嚴懲放火、決堤，維護城市和市場管理秩序等。除此之外，在唐律中還對其他一切可能的犯罪行為，作了概括性規定，使違禮入律的所有行為，都無一能逃法網。

如果仔細研究一下唐律的具體內容，就可發現，它具有如下幾個特點。

首先，是「一準乎禮」。唐律的首篇《名例》指出：「德禮為政教之本，刑罰為政教之用。」這里的德，主要是指君主要以「寬仁治天下」，要注意「以民為邦本」；禮，主要是指以封建綱常對臣民進行教化。德禮與刑罰相比較，前者是本，應為主；後者是用，應為輔。但德必須以禮為理論指導，並付諸實踐。而以禮為准，賦予法的形式，或者說以禮入法，禮法結合，這個過程在漢朝便已開始，魏晉南北朝不斷加以發展，日趨完善。唐律則是這種發展與完善的典型。比如，唐律總的精神就在於貫徹封建「三綱」（君為臣綱，父為子綱，夫為妻綱），無論是《名例》篇還是其他各篇，都是如此。被認為是極其嚴重的十惡大罪，懲罰的都是直接危害封建「三綱」的行為。再如，唐律律條中，不少本來就是禮的內容，直接以禮入律。「八議」（議親、故、賢、能、勛、貴、勤、賓）、「三赦」（幼弱、老耄、憨愚者犯罪可寬容）、「同居相為隱」（即「父為子隱、子為父隱」等），這些原則本來就是封建禮教的內容，在唐律中就是法的規定。依據禮的精神而制定的其他律文，更是隨處可見。又如，唐律藉助《疏議》引用儒家經典，充分闡發封建禮教的「義理」，而《疏議》具有與律條同等的效力，使禮教廣泛滲透並指導律條的運用。正因為禮與律如此密不可分，才使得兩漢以來，歷久不衰的引經決獄成為多餘，從而宣告終結。這也說明了唐朝封建法制的成熟。

其次，是寬簡、劃一、持平。寬是寬大，簡是簡約。寬大主要指立法內容方面，基本要求是盡量輕刑，盡可能使人不致陷入犯罪，或犯罪後得到較輕處理；簡約主要指立法形式要簡明，盡可能使百姓了解法律的內容，也使司法官便於掌握。劃一，是要求法律條文精神要前後一致，該重則重，該輕則輕，不能法令不一，前後矛盾，使官民都有空子可鑽。持平，就是定罪量刑尤其是量刑的規定不偏頗，比較適中，這在唐律的「五刑」（笞、杖、徒、流、死）及其加減中，體現得較為明顯。

再次，是法律保持相對穩定。唐玄宗曾說：「法令不能經常變，經常變就煩瑣，官吏記不住，又前後矛盾，執法之吏就會鑽空子，營私舞弊。」這一思想在唐前期基本得到貫徹。唐初由房玄齡等人主持制定的律、令、格、式，終唐太宗在位之世，都無變更。當然，客觀形勢的發展變化，要求對某些不合時宜的內容進行修改，這是正常的。但是，修改法律一般按嚴格的程序進行，否則，要算違法犯罪行為，予以懲處。尚書省審議修改法律，須召集七品以上京官進行討論，作出決議，奏報皇帝裁定。

還有，是立法技術空前完善。一部法典的立法技術在很大程度上反映了當時的政治、經濟、文化的發展情況。唐律是在初唐封建統治秩序相對穩定，經濟、文化蓬勃發展的情況下制定的。它充分運用前代王朝的立法經驗，吸取過去的律學研究成果，以名例篇為綱，其餘11篇為目，篇章結構井然有序，將人們各個方面不利於封建統治的種種行為，甚至是設想可能的行為，盡量納入。正如《名例》篇首疏議所說，唐律做到了「章程靡（無）失，鴻（大）纖（小）備舉」，而律文只有502條，的確「簡約」。《名例》篇與其他各篇之間的律條相互呼應，綱舉目張，在同一篇中的各條之間，以及同一條中的各項之間，彼此關照。全部律條緊密相扣，可說是「滴水不漏」。至於律條的文字簡要，概念明確，用語確切，邏輯嚴謹，疏議的理論深度和文字功夫等，在中國古代法典中，無疑是空前的。後世的封建立法，有些地方有所改進，有些則一直未能企及。

古代山水正因為唐律是集歷代封建法典之大成，且有以上特點，故對於後世的封建法制有極大的影響，並且及於東亞鄰國。

唐之後的五代時期，受唐律影響比較顯著的法律如《大梁新定格式律令》，其卷數與篇目同《唐律》完全一致。宋朝唯一的律《宋刑統》，幾乎是唐律的翻版，甚至原文照抄《唐律疏議》，只是將每篇律條分為若干門，在律條後附有關的敕、令、格、式，以及「起請條」，對刑制有所改革而已。元朝在司法實踐中，也經常引用唐律作為依據。明朝洪武初年制定的《明律》，篇目與唐律一樣，到洪武二十二年（1389年），更修明律，才改為30門，分吏、戶、禮、兵、刑、工六律，仍以《名例律》為第一。《清律》採取明律的體例，但內容及原則基本因襲唐律。

唐律對東亞鄰國的法律也深有影響。在日本，有信史可考的《大寶律令》，有律文6卷，其中有11篇的名目與次序，一如《唐律》，律文內容也多相似。在朝鮮，當時的典章制度，大抵都仿照唐朝法律。此外，在越南和西域諸國的古代法典中，也可尋出與唐律的源流關系。所以，如果說《羅馬法》和《拿破崙法典》是西方奴隸制和資本主義社會中具有世界意義的法典，那麼，唐律至少在東亞鄰國的封建法典中具有典型意義，是完全可以肯定的。當然，唐律對於東亞鄰國封建法典的深遠影響，是唐朝全部政治、經濟、文化對這些國家產生深刻影響的一個具體方面和必然的結果。

在司法方面，對司法機構、訴訟制度、審判制度以及監獄管理等方面，都有比較明確、嚴格的規定。隋唐比較開明的君臣，也都注意審慎用刑，賞罰分明，不徇私情。同時，也存在有法不依、執法不嚴以至濫用刑罰的情況。這些，從正、反兩方面對當時社會發生著影響。

司法制度與執法的實際情況，是法制建設的重要一環。隋唐司法制度總的說來是健全的；在法律的具體實施中，則有好的方面，也有不良的時候。

隋唐時期的司法機構，中央以大理寺、刑部為司法機關，御史台也參與司法工作。大理寺是最高審判機關，負責審理中央百官犯罪及京師徒刑以上案件，對徒、流的判決，須送刑部復核，對刑部移送的地方死刑疑案，有重審之權，死罪的判決須皇帝批准。刑部是中央司法行政機關，負責復核大理寺及州、縣必須上報的徒刑以上案件，在審核中，如有可疑，徒、流以下案件駁令原審機關重審，死刑案件移交大理寺重審。御史台只是中央監察機關，在司法方面主要是監督大理寺和刑部的司法審判活動，遇有重大疑案，也參與審判或受理有關行政訴訟的案件。唐時，對大案、疑案，通常由大理寺、刑部和御史台的長官會同審理，稱「三司推事」。必要時，皇帝還命令刑部會同中書、門下二省集議，以示慎重。較次的案件，或各地發生的不便解送京師的大案，則派三司中的副職及其下屬前去審理，稱「小三司」。唐朝地方司法，由州（郡）、縣行政機關兼理，但屬吏較前增多。州設法曹參軍（或司法參軍），受理刑事案件；設司戶參軍，受理民事案件。縣設司法佐、史等，協助縣令處理民、刑案件。縣以下鄉官、里正、坊正、村正等，對有關婚姻、土地等民事案件也有一定調解或裁判權，不服者可上訴至縣重審，刑事案件則直接由縣審判。

訴訟制度比較嚴格。唐律規定，告訴必須由下而上，從縣、州到中央依法定程序上訴，一般不許越級上訴，否則，要處罰。司法機關應受理而不受理者，也要處罰。有嚴重冤案被壓抑不能正常申訴者，可以向皇帝直訴，但有一些相應的防範措施。為了防止濫訴和嚴懲誣告，規定告訴必須註明年月，指陳事實，不能稱疑（即自己不能確定是否實有其事），與事實不符，匿名告人，都有罪，誣告者則要反坐。對謀反、謀大逆、謀叛罪，任何人都必須揭舉告發。對有些犯罪，則根據情況，有一些限制，有時告了反而獲罪，主要是為了貫徹「親親得相為隱」、「卑為尊隱」、「奴為主隱」等禮教綱常。

審判制度比較嚴密。唐律規定，司法官在審訊時，必須首先弄清案件，仔細考察被訊對象的言辭、表情和陳述的理由，反復進行比較、考核、驗證，了解有關事實。如果事實仍然不夠明確，不能判斷，而必須拷訊者，應立案，與有關人員共同拷訊，否則，要受懲處。罪狀、證據已經明確，犯人即使不招，也可根據事實進行判決。在定罪量刑時，既不許「人人罪」，即把無罪斷成有罪，輕罪斷成重罪；也不許「出人罪」，即把有罪判成無罪，重罪判為輕罪。否則，也有相應的懲罰。司法官斷罪時必須嚴格依據律、令、格、式的正文，對於皇帝臨時就某人某事而發布的「敕」，凡是未經編入永格者，不得引用作為「後比」，如果任意引用出了差錯，也要負相應的責任。為了防止司法官因親仇而故意出、人人罪，規定了相應的迴避制度。對於司法中的「拷訊」，也有嚴格限制，如拷囚不得過3次。總數不得過杖200，拷滿200仍不招認者，取保暫放；依法應享有議、請、減者，均不得拷訊。孕婦犯罪應拷訊者，須等產後百日再拷，違者分別處徒、杖刑罰。案件審理完畢，凡是判處徒刑以上的人犯，應對囚犯本人及其家屬宣告判決的具體罪名，允許其「服辯」，即申訴對判決的意見。如果不服，應認真進行復審。對死刑罪犯，更為慎重，其判決必須奏報皇帝，定罪執行死刑前，還要3次或5次奏報，得到皇帝的許可，才可執行。婦女犯死罪而懷孕者，須待其產後百日方能執行。

監獄的設置和管理，也比較完善。中央設有大理寺獄，關押皇帝敕令逮捕和朝廷犯罪的官吏。在京師，有京兆府和河南獄，關押京都地區的罪犯；在地方，各州、縣都設有監獄，囚禁當地犯人。各監獄均設有專職的掌獄官，負責監獄管理。同時，對在押人犯應如何監禁，應上何種刑具，均有詳細的規定。

從具體的司法實踐看，隋唐時期比較開明的君臣，都十分注意依法行政辦事，維護法律的統一、公正，賞罰分明，不徇私親。如隋文帝開皇前期就是如此。唐太宗則更是以此作為治國安天下的一項基本原則，他尤其強調執法要審慎，不肯輕易給人下結論，死刑三復奏、五復奏，就是由他提出並訂入刑律中的。隋文帝、唐太宗及其他一些帝王也常常親錄囚徒，一旦發現冤濫，即刻昭雪。對於親貴犯法之人，也能做到依法懲處，不肯以私情壞公法。在君主以身作則的帶動下，這一時期出現了不少受到贊譽的循吏、良吏，如高熲、狄仁傑等，都能堅持「王子犯法，與庶民同罪」的原則，執法不阿權貴，同時注意防止嚴刑濫罰，平反冤假錯案。這些都對當時的法制建設以及整個社會的穩定、安寧與發展，起到了積極作用。封建盛世在這一時期出現，與他們在這方面的努力，是分不開的。

但是，這一時期的某些君臣，在某些時候，又因各種因素所致，有法不依，執法不嚴，賞罰不公，甚至隨意變更法律，實行酷吏統治。如隋文帝末年，以及隋煬帝時期，往往將法律撇在一邊。任意定罪論刑，濫加賞罰，以致「以殘暴為能幹，以守法為懦弱」，使當時的法制尤其是司法制度遭到嚴重的破壞，從而加速了隋朝的滅亡。唐朝的有些時期也有嚴重破壞司法制度的行為，如武則天當政時，為了防止李唐宗室反抗，任用來俊臣、周興等酷吏，濫刑濫殺，造成無數冤假錯案，嚴重威脅到統治集團的安危，也給百姓帶來災難。到了唐後期，由於藩鎮割據，各自為政，他們在自己的勢力范圍內，任情刑殺，中央根本無力過問。宦官擅權，朋黨之爭，誣陷人罪，法外施刑，乃至大開殺戒，也成為常事。這也在很大程度上，加速著唐王朝的衰亡。

隋唐法制史中，有許多可以垂鑒於後世的東西，如重視法制建設，注意寬猛相濟，處理禮法關系，君臣帶頭守法以及維護法律的統一與穩定等，都不乏現實意義。

重視法制建設，是國家安定、富強的必要條件。現代社會中的一些人，往往以為在古代社會，包括封建社會，是根本沒有什麼法制的，全憑帝王一人獨斷，興盛衰亡，全在帝王一人賢明與否。其實不然，只要翻開幾千年中國史，稍作仔細一點的研究，就不難得出結論，帝王的賢明與否固然重要，但封建法制的建設狀況，也與王朝的興衰息息相關。秦的發家，靠的是商鞅變法，以及改法為律，健全法制，商鞅個人雖死，但秦法未敗。漢代的興盛時期也是與法制建設的良好時期相一致的。與之相反，凡是衰弱乃至衰亡的王朝，或者王朝的某個時期的衰弱，又都是與法制的不健全或遭到破壞有關，而法制的不健全或遭到破壞，又必然引起或加劇王朝的衰弱或衰亡。隋唐王朝的統治者，尤其是開國的和開明的統治者，對此是有比較清醒的認識的，作為封建帝王，他們當然迷信個人在歷史上的扭轉乾坤的作用；但同時，他們也意識到人民力量的厲害，意識到協調規范各階級、階層利益關系的重要，而法律，正是上升為國家意志的統治階級的意志。作為統治階級的意志，它可以代表統治階級的利益、願望和目的，自然有利於統治階級；作為國家意志，它又是代表了全體人民的利益和願望，是協調各種關系的權威力量。正因為如此，總的來說，隋唐時期的統治者，較此前歷史上其他王朝的統治者，更為自覺地重視和加強法制建設。這在這一時期重大的立法活動，法律形式的空前完備，以及法律內容、原則的豐富與貼近實際需要之中，都可以明顯地反映出來。而這一時期社會的空前繁榮發展，自然與重視和加強法制建設的保障作用分不開。

注意寬猛相濟，是中國古代的一條基本治國方法，也是法制建設應遵循的一條基本原則。所謂寬，就是指政平刑輕；所謂猛，就是指政陡刑重。寬猛相濟，是指要根據不同時期的情況，該輕時用輕刑，該重時用重刑，交替使用，互為補充。當年諸葛亮治蜀，用的是以猛濟寬。因為在他之前的蜀國，是刑網疏闊，政令廢弛，人們不知道害怕刑罰，需要用重典治理，而且10年不赦一人，終於使蜀國得到大治。而隋唐王朝，在各自建國之前，接收的都是刑網嚴酷、民不聊生的政權底子，所以應該以寬濟猛。故隋朝的立法，本意和內容都是禁網疏闊，刑罰輕減，果然收到顯著成效。而隋末刑制大壞，其嚴酷程度幾乎令人不敢相信，故到了唐高祖初起兵後，一切廢除，只是約法12條。建唐以後制定律令，也依照刑網疏闊的《開皇律》為藍本，直到《貞觀律》、《永徽律》以至《開元律》，基本貫徹了這一宗旨。同時隨著社會的發展，趨於適中，以更好地適應治國安邦，發展生產，繁榮經濟、文化的需要。到唐後期分裂割據，地方割據勢力濫用刑罰，必然又激起民變，加深了社會動亂的程度。

妥善處理禮與法的關系，是隋唐法制建設中最有特色的一條經驗。禮與法的關系，同樣也是中國古代政治家治理國家時非常重視，又一直難以處理好的一個問題。這與古代儒家和法家不同的治國主張的影響也有關系。西漢武帝以前，似乎法家及主張以法為主治國的理論與實踐占上風，這有成功的範例，也有慘痛的教訓，秦朝的興與亡，同時證明了這兩條，到西漢武帝「罷黜百家，獨尊儒術」後，儒家禮教在治國方略中漸占上風，與之相應，以「春秋決獄」（即以儒家經典定罪量刑）為方式的禮、法結合的實踐也開始進行。一直到魏晉南北朝，禮與法都在不斷地摩擦、碰撞之中漸趨統一。到了隋唐，特別是唐朝，則基本完成了這一結合的過程，故出現了「一準乎禮」的唐律。所謂「一準乎禮」，不是說全部禮教都直接成了法律條文，而是說法律條文中滲透了禮教的基本原則和精神。這樣的結合與統一，當然對統治階級治國安邦是非常有利的，同時對社會的文明進步，也是有利的，當然有時也有害。由此引出一個問題，就是唐律到底是寬還是嚴？有人說寬，因為它的確比前代的刑罰有明顯的輕減；有人說嚴，因為它把本來只是違禮的言行，變成了違法的言行，把本來不受法律制裁的言行，變成了要受法律制裁的言行。這兩說，當然都有道理，但又都只是看到問題的一個方面，而不是全部。綜合起來看，唐律的確是寬嚴適中，當然這里有個立場問題，評價的標准問題。我們只能用歷史唯物主義的觀點，去看待歷史問題。唐律的實踐效應，也證明了它在那個時代，是寬嚴適中的，有利於社會文明進步的，不然的話，它不會對後世及東亞鄰國產生那麼深遠的影響。

君臣帶頭守法，是唐朝法制建設成功的一個關鍵因素。這里指的君臣，並不是所有君臣，或君臣的所有言行。但相對前代而言，唐朝守法的君臣要多一些。在封建社會，君是至高無上的，法律的興廢，人臣的生死，往往在君主的一言之中。我們常講封建社會也有「王子犯法，與庶民同罪」，好像這里包括了一切人，其實仔細品味一下，這里沒有包括皇帝。皇帝在任何時候都是例外的，他是集立法權、司法權於一身的最高統治者。在這種君主專制體制下，皇帝本人的素質如何，他對待法律的態度如何，直接關繫到法制建設的成敗。隋唐時期法制建設卓有成效，首先與皇帝注意帶頭守法執法有直接關系。這裡面有許多可以使人信服的事例，在古籍中多有記載。法制破壞嚴重之時，與皇帝本身的不守法有很大關系，這同樣也有許多事例。而皇帝之下的眾多臣子，對待法律的態度也很重要。有一支良好的執法隊伍，就能在很大程度上保證法律的正確貫徹實施，有時，還可阻遏帝王的一些違法行為。開皇時期、貞觀時期、開元時期，就是因為皇帝本人注意帶頭守法，臣子中又多是依法辦事之人，才使得朝政清明，國家復興、興盛和中興。否則，即使有再多再好的法律，也不會自然生出良好的成果來。這涉及到一個長期以來爭論不休的話題，即人治與法治的關系問題。我認為在這一對關系中，起始和最終起作用的，還是人，不是法。因為法由人定，法由人來執行。只有到了人人自覺守法成為習慣之時，才可以做到法治優於人治或決定人治。這是一個運動的過程，不能只截下一段來加以論證。

維護法律的統一和穩定，也是隋唐法制過程中一條成功的經驗，其中也有失敗的教訓。這個道理很明白簡單，法不統一，人心不服；法不穩定，人難適存。因此，隋文帝也好，唐太宗也好，以及其他一些開明的君臣也好，都經常強調這一條。當然強調統一與穩定，不是不要調整與變革，只要實際情況發生變化，需要加以變通或變革時，就應該變通或變革，但這同樣要依法定程序進行，否則，就會引起混亂。隨意變更，朝三暮四，是歷代包括當代法制建設的大忌，切不可等閑視之。

③ 議會內閣制是什麼制度

內閣制：總攬國家行政權力的內閣在議會的基礎上產生，並對議凳亮洞會負責。由議會中佔多數席位的政黨或政黨聯盟的領袖擔任內閣首腦，組織內閣。

內閣受議會監督，議會對內閣不信任時，可以倒閣。在這種制度下，國家元首名義上代表國家，但是沒有實際的行政權力。與內閣制不同的有總統制和君主制。

嚴格來說，『內閣制』應稱之為『國會制』或『議會內閣制』。議會內閣制是以議會（國會）為權力核心，行政系統受議會的節制，行政權與立法權合一，政府（內閣）則對議會負責。

而且不同於總統制的制衡理念，議會內閣制的基本原則是責任政府但個別之閣員需對議會負責，內閣整體亦需對議會負責。

(3)立法大臣擴展閱讀：

內閣制特性：

一、 行政、立法（指立法創議權，提出的法案要經過內閣審議、表決）合一，而非明顯之三權分立，而且無總統制式的制衡機制。

二、 國家元首與行政首長分由兩人擔任。因為歷史傳統與個別制度差異，其名稱並不固定。國家元首有的稱之為國王，有的稱為總統，也有的稱為大公（如盧森堡）或親王（如列支敦斯登）。至於行政首長則多稱之為首相或總理。

三、 行政首長的產生是建立在議會的同意之上，並對議會負責。行政首長及閣員通常可兼任議員，（但有些國家規定不得兼任），並得因議會的不信任而去職。因此閣揆的任期較不固定。

四、 元首發布命令時，需經行政首長或有關閣員副署，以明權責，其責任則由副署者承擔。無副署者，則元首之政令不生效力。因此元首的角色實系「統而不治」。

五、 國家元首平常主要鍵吵承擔儀式性任務。但是當國家發生緊急危難，得超越黨派，任命新的行政首長，或宣布行使緊急權力，保護國家渡過危難。因此國家元首雖然不經常行使權力，卻仍擁有象徵性權力或保留之權力。

六、 行政首長系由間接方式產生。通常系由人民選舉國會議員，再由國會議員選舉產生行政首長。至於國家元首產生方式，則多系以君主繼承（立憲君主國家），或間接選舉（共和體制國家）方式產生，但亦有採取直接選舉者。

七、 議會通常有「倒閣權」，內閣通常也有「國會解散權」，但亦有特例。此二許可權使議會內閣制下的議員黨性較強，黨紀亦較易維持，因為如果執政黨議員對內閣決策不表贊同，導致「倒閣」，議員即需重新面對大選。

八、強調議會至上。在內閣制度政府制度下，議會處於國家的政治活動中心，是國家的最高權力機關，擁有立法、組織內閣和監督內閣的權力。內閣由議會產生，並向議會負責。內閣首腦和部長（大臣）需定期向議會報告工作，並接受議會監督。

九、內閣組成獨特。在實行內閣制政府制度的國家，內閣由議會（下院）中佔多數席位的一個政黨或構成多數席位的數黨聯盟組成。議會中的多數黨或數黨聯盟即為執政黨，其領袖受國家元首委託而組閣。

受命組閣的政黨領袖多為內閣總理或者首相，依據法律規定由國家元首任命。內閣總理或首相是政府首腦，不兼任國家元首，負實際責。

內閣總攬行政權力。在內閣制政府制度下，內閣系國家最高行政機關，政府首腦執掌實權。作為執政黨領袖的政府首腦，利用自己的黨在議會中佔多數控制議會，實際上又掌握著立法權。

內閣成員必須同時是議會的議員。他們既在政府中負責某項行政工作，又在議會中參與立法活動，因此往往出現內閣控制議棗枯會的局面。

政府對議會負責。在內閣制政府制度下，政府對議會負責，接受議員的咨詢解釋政府的政策或內閣的決定。當議會對政府的政策或政治行為贊同時，政府方能繼續執政。

當議會通過對內閣的不信任或者否決內閣的信任方案時，內閣必須總辭職，或者由政府首腦提請國家元首下令解散議會，提前舉行議會選舉，由新議會決定內閣的去留。

若在野黨議員不支持本黨之決策，轉而支持執政黨，則無異將使本黨失去執政機會，同時也可能因選民背棄而遭致落選。基於此，議會內閣制通常有較強之黨紀及較完善之政黨組織。

參考資料來源：網路-內閣制