非典之後立法

⑴ 關於外來物種入侵的問題

��中國外來入侵物種的現狀

��涉及面廣：全國 34 個省市自治區無一例外
��涉及的生態系統多 ：幾乎所有的生態系統都可見到
��入侵物種類型多：從脊椎動物（哺乳類、鳥類、兩 棲爬行類、魚類都有），無脊椎動物（昆蟲、甲殼 類、軟體動物），高、低等植物，小到細菌、微生 物、病毒都能夠找到例證

��據初步統計，中國已知外來歸化植物超過 600 種。外來雜草有 108 種，隸屬於 23 科 76 屬。初 步確定為外來入侵植物的有 90 種（見中國外 來入侵種）。其中危害較大的有紫荊澤蘭、 小花假澤蘭（微甘菊）、空心蓮子草（水花 生）、豚草、毒麥、互花米草、飛機草、鳳 眼蓮（水葫蘆）、假高粱等 9 種。初步確定為 外來入侵動物的約有 40 種，其中危害較大的 有蔗扁蛾、濕地松粉蚧、強大小蠹、美國白 蛾、非洲大蝸牛、福壽螺、牛蛙等。

��危害

��威脅生物的多樣性
��外來入侵種通過竟爭或占據本地物種的生 態位，排擠本地種
��改變種群、群落或生態系統的結構或功 能，導致生態系統的單一或退化
��污染當地的遺傳多樣性
��外來入侵種對生物多樣性的威脅或破壞是 持久的、長期的

��小資料

��紐西蘭具有獨特的動物區系，除了 3 中小型食 蟲類蝙蝠和幾種海豹、海獅外，沒有其他哺乳 動物。隨著人類的到來，引入了家鼠、家貓、 家犬、帚尾袋貂、和白鼬等幾種鼬類，在人類 到達 1000 年後的今天，有 32% 的陸生鳥類和 18% 的海洋鳥類滅絕。今天，外來種入侵已成為紐西蘭面臨的最嚴 重的自然保護問題，每年國家投資上千萬美元 進行治理。

��對人類健康的影響

��豚草類的花粉對人的健康危害很大，可造 成過敏性哮喘、鼻炎、皮炎，每年同期復 發，病情逐年加重，嚴重的會並發肺氣 腫、心臟病乃至死亡。

⑵ 什麼是文獻綜述

？ 文獻綜述是指對目前學界就此問題研究成果和狀態的概括和評論，它的另外一種提法就是「國內外研究現狀分析。」千萬注意，文獻綜述應該包括概括和評論兩個部分！ 一、對文獻綜述錯誤的理解（如下例） 1. 結合課題任務情況，根據所查閱的文獻資料，撰寫1000 字以上的文獻綜述。 還要改：文獻綜述是指對目前學界就此問題研究成果和狀態的概括和評論。你下面的東西看起來就是你的論文的具體內容的某些部分，而根本不像對其他學者研究成果的概括和簡單評論。所以，不好意思，再改改！ 政府公信力的高低反映了人民對政府的信任程度，從而影響政府在人民心目中的形象和影響力，同時對於政府自身行政效率產生直接的影響。政府只有具備了一定的誠信度才能具備一定的信用能力，公眾一句政府的信用能力對政府表現持相應程度的信任。 1.政府信任流失的原因分析： 1.1 政府責任感淡薄 政府的責任意識則關乎社會的公平和穩定，一旦政府全力實施不當，忽視社會工總的整體利益，在氣味不謀其政，這將直接影響到政府的公信力。政府行為體現了一個國家政治面貌。不當的政府行為造成的後果將是失去民心。目前，我國的一些政府部門玩忽職守，不認真履行自身職責，不作為的事件也是屢見不鮮。那麼如何認真執行政府職責，實現服務型政府的職能，得到廣大民眾的認可和支持就是我們需要亟待解決的社會問題。 1.2 工作作風輕浮 伴隨著人們的公共生活領域不斷擴大，相互交往日益頻繁，政府在維護工總利益，公共秩序，保持社會穩定方面的作用更加突出。民眾的維權意識逐漸增強，對政府的要求也逐漸提高。政績不是數字，不是高樓和形象工程不是棄民眾迫切需要解決的問題而不顧。只有讓人民得到真正的實惠和民主才是政府的政績。 1.3 行政政策隨意 行政政策制定的隨意性和不穩定性依然存在，一些行政單位滿足於自身的權威感，隨意制定修改變更行政政策，指示政策缺乏穩定性，統一性，連貫性，尤其表現在後人政府不對前任政府制定的政策，決策負責。在政策制定方面，以「人制」代替「法制」，行政依據，決策程度，行政結果透明化，公開化不夠，對於政策的制定缺少統一的制度規定，在執行方面出現間斷，政策執行的後果無人評估，使公眾無法對政府的政策作出正確穩定的預期，使政府的公信力嚴重削弱。 1.4 行政人員腐敗現象存在 行政人員作為政府行政政策的執行主體，其一言一行在公眾眼裡即代表著政府的意願，直接影響政府的外在形象，影響社會公眾對政府的信任。而根據近日國新辦的新聞發布會上發布的數據則已顯示出了政府公信力在公眾心目中已大打折扣。 在我國，由於權力制約監督問責機制不完善，民主意識相對單薄，腐敗現象猶存，信用體系缺失等原因使得政府公信力日漸下降。提升政府公信力，對於強化政府的合法性，提升政府的凝聚力。促進市場經理的高效運轉，提高我國的國際競爭力，維護社會體系，樹立良好的國際形象有著直觀重要的作用。 2 對於提升政府公信力的途徑的幾點思考 2.1 優化決策信息溝通渠道，增強民眾的參與 政府的公信力來源於民眾對政府的信任程度和滿意程度。增加民眾在政策制定和實施過程中的參與比率，不僅體現民主思想，更能體現出民眾對政府的監督作用，從而避免了政策的盲目性和隨意性。只有民眾對政府政策，行為結果的高度滿意和認可，才是政府最大的政績。 2.2 加強政策制定的制度化建設，保持政策的科學性和穩定性。 科學性是政策的生命，也是能夠維持其穩定性的前提條件。政策多變必然失信於民，二政府之所以多變，一個重要的原因就是其本身不科學。只有減低公共政策變更的隨意性，這樣公眾才能形成合理的預期，從而提高對政府的信任度。 2.3 加強行政人員誠信教育，構建政府誠信體系。 強化教育政府的官員的信用與責任意識是提升政府公信力的有效途徑。積極倡導和加強政府官員的信用教育與宣傳，培養政府官員的信用觀念，信用意識和信用道德。這對政府的公信力的提升會有很大的幫助。 2.4 完善政策監督問責體制，依法行政。依法行政，按制度辦事，抓好績效管理，強化效能監察，提高行政效率，認真履行政府公共服務和社會管理職能，以誠信服務的實際行動取信於民。 二、文獻綜述的正確表述形式（如下例） 下文中有些部分我用了加粗加大的字體，你們能明白我的用意吧？！ 在政府公信力研究方面，20 世紀90 年代中期，西方社會中公民與政府的關系日趨緊張，政府公信力大幅下降，美國 1995 年民調顯示只有 1/4 公眾信任聯邦政府，這引起了美國學界和公眾對政府公信力的廣泛關注，眾多學者和官員從不同側面對其進行了深入研究。中國社會對政府公信力的關注是近幾年的事情，隨著以市場經濟為取向的經濟體制改革以及由此而推動的社會轉型的逐步深入，經濟、政治、文化、社會乃至人們的思想觀念發生了深刻的變化，公眾對政府滿足自身利益的期望同政府不能有效地滿足人們的期望之間形成了一對越來越突出的矛盾，政府公信力開始受到了質疑。2003 年「非典」之後，一系列突發事件和公共危機的發生使政府公信力受到了嚴峻的挑戰，在對政府公信力進行反思的過程中，學者們從政府公信力的涵義，提升政府公信力的重要意義，我國政府公信力的現狀和成因分析，提高政府公信力的途徑和措施等角度對政府公信力進行了研究。其中，在分析政府公信力弱化的原因時，學者們主要從時代因素、社會因素、公眾因素、政府因素等四個方面進行分析。 從時代因素來看，目前整個世界包括西方都處在一個「信任赤字」和「不信任政府的時代」。喬治·弗雷德里克森在《公共行政的精神》一書中指出，工業化和科技的發展在促進社會進步的同時，也引發了人口膨脹、社會治安、環境惡化等諸多社會問題，政府所面臨的公共問題的復雜性、動盪性和多元性環境，導致了政府不可治理性的增加，客觀上引發了政府的信任危機。 從社會因素來看，社會轉型所導致的一系列變化對政府公信力造成了很大的影響。市場經濟的發展以及隨之而產生的個人主義、拜金主義、實用主義等思潮使誠信缺失、公德敗壞的現象無處不在，其中不乏政府侵犯個人產權、侵害公眾利益的現象；社會轉型使社會利益群體分化重組，政府部門出現的「特殊利益群體」使公眾對政府的認同程度下降；新道德規范體系建設的滯後使信用成為中國目前最稀缺的資源，政府公信力下降就是政府信用缺失的重要表現。 從公眾因素來看，由於公眾對政府的信任程度取決於政府對公眾期望的滿足程度，因此，公眾公民意識的覺醒、期望的變化以及對政府績效的判斷直接影響政府公信力。陶文昭《美國人民為什麼不相信政府》一文認為首先是公眾對政府期望的程度和內容發生了變化。由於後物質主義的影響，人們不僅滿足於單方面發展，而且要求全面發展；不僅滿足於物質追求，而且轉向政治生活、社會環境質量、自我表達和自我實現等價值追求，如果政府不能很好地適應公眾需求的變化，不能改變傳統的「官本位」思想，公眾和政府之間的隔閡就會使政府的滿意度大大降低。其次是公眾對政府績效缺乏准確的認識，常常略過那些正面的成績，將目光聚焦在政府的負面上，並且在輿論的傳播中誇大這些負面的東西，使政府和公眾之間的不信任進一步加深。 政府自身存在的問題是影響公信力的主要因素。龔培興《政府公信力:理念、行為與效率的研究視角———以「非典型性肺炎」防治為例》一文在反思「非典」對政府公信力影響的基礎上指出，政府公信力在很大程度上取決於政府管理理念、管理行為和管理效率的狀況。管理理念缺乏民本意識、信用意識、責任意識、服務意識會嚴重影響政府的形象和信譽；管理行為中存在的政府職能定位不合理、政府政績異化、行政信息不公開、行政績效評估失效等問題削弱了政府的執行力和權威性，影響了行政效率，並最終侵蝕了政府的信任基礎。 在公共危機管理研究方面，國外關於危機管理的研究由來已久，但在相當長的時間內研究的重點集中於私部門的企業組織危機管理領域，美國的「9.11」事件導致了危機研究的轉向，危機管理重回國際政治領域。20 世紀 90 年代，國外的危機管理被引入中國，研究也多集中在企業危機管理方面，公共危機管理少有人涉及，直到2003 年，中國的「SARS」危機則使使中國的政府管理者、學界真切地認識到公共管理的論域必須回應中國社會轉型的重大現實問題，公共危機管理迅速成為研究熱點，引發第一次研究高潮；2008 年汶川地震後，公共危機管理進入第二次研究高潮。學界認為，政府管理公共危機事件，保護公民的人身權與財產權是政府的基本職能，因此，關於公共危機管理的研究主要集中在公共危機的政府管理領域，圍繞我國政府這一公權力主體展開，從公共危機管理基本理論、公共危機管理法制保障、公共危機管理體系建設、公共危機管理評估體系建 設、政府形象塑造幾個方面進行了研究。 第一，在危機管理基本理論方面，學者們著重圍繞危機性事件的特徵、生成機制、類別及危機生命周期進行分析，探討了政府危機管理的涵義，研究了政府危機管理的特點和原則。楊冠瓊的《危機性事件的特徵、類別與政府危機管理》一文指出，危機性事件具有結構不良、不確定性和風險性三個特徵；突變是危機性事件生成的基本方式；危機性事件主要可分為政治性、社會性、宏觀經濟性、生產性和自然性五種類別，並且在界定了政府危機管理概念的同時，提出了政府危機管理的特點和原則。薛瀾、鍾開斌在《突發公共事件分類、分級與分期：應急體制的管理基礎》中系統地討論了我國突發公共事件分類、分級與分期制度的思路。曲士正在《論我國政府危機管理的含義、原則及對策》中介紹了政府危機管理的定義、內容、特點，並提出了政府危機管理的以人為本、信息公開等原則。 第二，在公共危機管理的法制保障方面，學者目前普遍形成共識，必須加強公共危機管理的統一立法工作，即建立公共危機管理法律制度，通過法律來保障政府的緊急權力，如莫紀宏在《中國緊急狀態法的立法狀況及特徵》中結合國外法治國家緊急狀態法律制度建設的經驗，提出要統一我國的緊急狀態法律制度，特別是應當制定統一的緊急狀態法來代替目前分散立法的狀況。同時，學者們也指出，政府的緊急權力必須受到法律的限制，郭春明在《論國家緊急權力》中指出，應當建立相應的制約機制來保證政府在緊急狀態時期能夠依法行使行政緊急權力，防止公民的憲法和法律權利因為實施緊急狀態而受到政府緊急權力的不必要的侵犯。 第三，在政府應急管理體系建設方面，學界認為政府應急管理體系的建設政府危機管理的核心內容，並對「一案三制」這一政府應急管理體系建設的核心框架達成基本共識。王德迅的《日本危機管理研究》和薛瀾等的《危機管理的國際借鑒：以美國突發公共衛生事件應對體系為例》分別介紹了日本、美國突發事件應對體系，提出了我國政府應急管理體系的建議；高小平則在《中國特色應急管理體系建設的成就和發展》中提出政府進行公共危機管理的「一案三制」：應急管理預案是應急管理體系建設的龍頭，應急管理體制主要由應急指揮機構、領導責任制度、專業救援隊伍、專家咨詢隊伍和社會動員體系等部分組成，應急管理機制是行政管理組織體系在遇到突發公共事件後有效運轉的機理性制度，法制是基礎和歸宿，應急管理法制的確立，表明我國應急管理框架的形成。 第四，在政府危機管理評估體系建設方面，學界認為，政府應急管理體系的建立賦予了應急狀態下的政府 「無限」的權力，絕對的權力導致絕對的腐敗，因此，必須引入管理評估體系來引導危機管理決策，有效制約政府權力，使政府對危機管理決策結果負責。劉傳銘、王玲在《政府應急管理組織績效評測模型研究》中應用平衡計分卡構建了政府應急管理組織績效評估指標體系，使用 AHP 多層次模糊評測法研究建立了政府應急管理組織績效評估模型；周慶行、唐峰在《公共危機決策績效評估指標權重研究———基於層次分析法》一文中則運用層次分析法（AHP）建立了公共危機決策績效評估指標體系。 第五，在政府形象塑造方面，學者認為，良好的政府形象是政府危機管理有效運行的保證。丁猛猛、董文升在《公共危機中政府形象管理的路徑選擇》一文中從政府危機公關意識、信息公開新聞發布制度、政府與公眾之間的相互互動等幾方面探討了公共危機中政府形象塑 造的路徑選擇。 公共管理的「治理」觀念出現後不久就被引入公共危機管理研究中來，有學者提出政府組織已不再是公共危機管理的唯一行為主體，在公共危機治理過程中必須吸納其他眾多的行為主體參與並共同應對危機。張成福在《全面整合的模式與中國的戰略選擇》中指出，現代危機事件具有多樣性和復雜性，政府對於危機事件的解決已經不能僅僅依靠某一項資源、模式和策略，全面整合的危機管理是我國政府危機管理理論的重要發展方向；劉霞、向良雲則在《公共危機治理：一種不同的概念框架》中提出了「公共危機決策網路治理結構」，即指由處於核心地位的政府組織內部各個部分以及非贏利組織、公民、企業、國際組織等多元的決策主體，運用現代的信息與網路技術形成一個彼此依賴、共享權力的動態的自組織網路系統。公共危機管理的「多元主體論」拓展了以政府為主導的公共危機管理主體的研究。 （以上部分為概括） 政府信任危機在當今世界是個普遍現象，但是，在不同層面、不同境況下政府獲得公眾信任的程度不同，甚至有很大差別。首先，從政府管理的層面來看，基層政府公信力相對於中央政府公信力面臨著更大的挑戰，盡管一些學者已經對基層政府公信力問題開始關注並進行了初步的研究，但是就我國基層政府公信力現狀而言，理論研究還遠遠不能滿足實踐的需求，,因此，加強基層政府公信力研究，破解目前「公眾信任危機」勢在必行。其次，從政府所面臨的境況來看，突發公共事件發生時基層政府更難獲得公眾的信任，基層政府公信力危機往往伴隨著當地突發公共事件的發生而出現。而在目前的研究中，政府公信力研究領域的學者們大多從時代因素、社會因素、公眾因素、政府的管理理念、管理職能因素等方面對政府公信力弱化的原因進行分析；公共危機管理研究領域的學者們則強調的是政府的地位及其主導作用，重點研究的是宏觀層面上政府危機管理體系的建設、制約及保障，不論是從哪個領域，都鮮有學者對政府公信力危機與突發公共事件相伴生現象進行理論剖析，鮮有學者把政府公信力研究和公共危機管理研究緊密結合起來，從公共危機管理的角度對政府公信力危機的成因進行研究。對於現代政府而言，危機是行政環境的常態，公共危機管理是現代政府的重要職能，也是影響政府公信力的重要因素，如何在危機管理狀態下找出政府公信力危機的引致因素並有效提高政府公信力，是未來政府面臨的實際問題，也是政府公信力研究應致力解決的重大課題。 （這個部分為評論，進行評論是為了引出你為什麼要進行某篇論文的研究和寫作）

⑶ 我國礦產資源法律改革導論

魏鐵軍

（中國土地礦產法律事務中心，北京，100812）

一、引言

2002年底，全國人大常委會礦產資源法執法檢查報告提出，要盡快修訂礦產資源法。按照我國立法工作慣例和政府法定職責，礦產資源法修訂的調研、論證和起草的工作任務自然落到國土資源部頭上。

2003年6月，「非典」剛過，國土資源部「兩法」修改工作領導小組正式成立，下設「兩法」辦公室，負責土地管理法和礦產資源法修改的日常工作。截至目前，「兩法」辦共召開各類座談論證會近80個，聽取了2000多人次的意見，收到各方面書面修改意見建議100多份，形成了8份調研報告，包括2004年底向國務院辦公廳領導提交的綜合性材料《礦產資源法修改研究報告》。

從法制進程來看，礦產資源法律改革的目標就是在礦產資源領域全面實現依法治國方略，具體來說就是要實現礦產資源法現代化、法典化和司法化。在我們開啟礦產資源法律改革研究大門的時候，首先要撥亮礦法「三化」的明燈，並用它時刻照亮我們前行的漫漫長路。

所謂「礦產資源法律改革」或「法律改革」，是指礦產資源法律規范總和及其相關的變動，是礦產資源立法的廣義現象，是想時刻提醒礦產資源法是復雜的規范體系，並不局限於權力機關頒布的《礦產資源法》本法。此外，「礦產資源法修訂」或「礦法修改」，是指當前正在進行的《中華人民共和國礦產資源法》修訂研究論證工作，尚未包括法定立法程序內容，是法理學論證。

2005年5月，筆者以《礦產資源法律改革初步研究》為題完成博士論文，主要內容包括：①把礦產資源法修訂工作置於法律改革的大背景下進行探討；②概括總結了礦產資源法制建設的現代化、法典化和司法化趨勢；③比較全面地梳理了礦產資源法律改革的現代化因素；④比較國家所有權與私人佔有權，主張公權與私權的綜合平衡；⑤提出法律起草結構建議，主張注重改革也保持傳統的立法系統論；⑥建議設立礦產資源法律改革常設機構。

今天提交給中國地質礦產經濟學會青年分會大會的論文，基本上就是筆者博士論文的導論部分。

二、法律現代化問題

我國改革開放的目標，是一種社會主義市場經濟和民主文明富強的國家和社會的現代化模型。當代中國現代化的歷史是作為近代世界性的現代化過程一個組成部分而發生的，不是這個社會自身的自然演化的結果，它不是而且也不可能是歐洲國家現代化過程在中國社會的一個重演。國家和社會的現代化討論，在法學界即表現為法律現代化的熱點問題。所謂法律現代化，即法制現代化或法的現代化，有法學教材定義為「法從傳統農業社會向現代工商社會的轉變過程及其相關問題。」其實質就是建設法治國家的過程。

十一屆三中全會確立「發揚社會主義民主，健全社會主義法制」原則，1999憲法修正案明確寫入依法治國，從而法律現代化問題逐漸呈現在人們面前。經過20年改革開放，我國現有法律規范和法律體系似乎與發達國家相距無多，但是我國法制現代化道路還很漫長。中國近代以來的秩序和法治問題在這一大背景下顯現了其特點，並且也只有在這一大背景下才可能理解。現代化為一種朝向現代化狀態學習的歷程，而這種現代的狀態卻永遠不能完全達到，沒有一種最終的現代狀態，而只有一種在許多現代與傳統力量中求適應的歷程。因而，現代化是多模式、多元化和多階段的。

法律現代化問題，涉及許多爭論，如現代化與本土化的法律發展模式之爭，一元論與多元論的法律定義之爭，積極論與消極論的法律功能之爭，現代化與平面化的法律發展觀之爭，建構論與進化論的法律發展途徑之爭，普適性知識與地方性知識的法律知識論之爭，政府推進與民眾主導的法律發展主體之爭，外來資源與本土資源的法律發展資源之爭。建立現代法律制度也必然涉及作為現代法律運動一部分的法治之正當性。把中國的法律現代化運動置於這樣一個所謂社會轉型的宏大圖景之中，我們將得到什麼樣的印象呢？首先，作為現代性方案的一部分，憲政、法治以及現代法律制度的建立和完善，已為近代以來的歷史證明是必要的，不但有歷史的依據，而且，更重要的是，反映了這個社會的現實需要。社會發展研究是近年來興起的全球性理論課題，其中法律發展是社會發展的重要內容，更是法學研究的重要課題。法律發展模式上要講究中國特色，法律發展階段上要注意法律轉型，法律發展道路上要強調政府主導。

人類社會經歷了數千年農業經濟和數百年工業經濟，現在進入新經濟時代，網路化、信息化和知識化組成新的現代化特徵，是法學研究乃至法制實踐所要面對的客觀的時代背景。由此而論，我國法律現代化更應當是法律的當代化（為了減少概念，仍然稱為現代化），是指以依法治國、建設社會主義法治國家為目標的，以繼承中國傳統法律文化中的精華、去其糟粕為特色的，借鑒世界其他國家法律制度文明中有益成分的，適應國際立法形勢並能承擔國際條約義務的法律制度的改善和演進過程及其相關問題。

所謂礦產資源法律現代化，是法的現代化大概念在礦產資源領域的具體實踐，是為滿足當代中國礦業生產力發展水平和要求，落實依法治國戰略，學習借鑒外國礦業法制經驗的，礦產資源法的整體完善和演進過程。礦產資源法的現代化，是法律的內在的提高和內涵式的發展，與國家法制現代化的步伐是一致的，其內容是豐富和動態的（見表1），需要進一步加以研究。

表1礦產資源法律現代化研究內容

中國是發展中國家，經濟增長和社會進步舉世矚目。中國經濟以約9%的速度快速增長，礦產品市場的巨大需求強烈拉動礦業繁榮和發展，因而中國礦業是發展中的基礎產業。中國擁有豐富的礦產資源，地質工作取得輝煌成就。有專家估計，中國礦產資源潛在價值為137萬億元（約合16萬億美元），是中國現代化礦業產業的物質基礎。中國有500家大型、1250家中型和1.5萬家小型礦業公司，全國礦業產值超過4600億元，佔GDP的4.9%。同時，中國是市場經濟國家，遵循市場經濟法則，在遵守國際條約和國際通行的商業規則上，中國與西方國家是一致的。中國取得了WTO締約國身份，也正不斷得到西方社會對中國市場經濟國家地位的承認。因此，中國礦業是全球礦業體系的重要組成部分。從全球礦產品市場、全球礦業生產市場和全球礦業資本市場三個角度來看，中國礦業已經與全球體系融合在一起。

中國礦業的改革和發展，迫切需要加強與全球礦業的聯系。其中，礦業權市場建設是關鍵的紐帶。1996年修改的礦產資源法使得礦業權交易成為可能，並促進近年來全國性的礦業權市場的形成。如果中國礦產資源能夠實現資本化或證券化，那麼可以造就30個當前中國資本市場的當量。2002年中國政府出台的關於「有資格外國機構投資者」（QFII）的制度安排，為國際資本間接收購中國礦業提供了新的管道。

近年來，中國礦業政策和法制越來越清晰。2003年12月，國務院發表礦產資源政策白皮書，是礦業政策的最高表述。經過近20多年的不懈努力，我國礦產資源法律體系已經形成並不斷完善。在制度建設的同時，中國也注重礦業文化建設。國際經驗和國際慣例對於礦業管理者來說，中國文化和中國國情對於外商投資者來說，都是至關重要的，雙方面都應當努力了解。1999年以來，國土資源部每年都舉辦「中國礦業國際研討會」，為國際礦業文化交流設置了很好的平台，促進了中國礦業產業與全球礦業體系的融合，也為進一步完善礦產資源法提供了國際智力，以解決礦產資源法律改革的域外經驗學習問題。

自1986年起，我國礦產資源法的貫徹實施，維護了礦產資源國家所有權，規范了礦產勘查開發活動，促進了礦產資源保護與合理利用。我國礦產資源管理工作已經步入法制化軌道，正在逐步建立以礦業權制度為核心的反映市場經濟要求的礦產資源法律體系。通過1996年礦產資源法修改，特別是1998年國務院機構改革中組建國土資源部，促進了礦產資源管理政府職能的轉變，全國礦產資源管理相對集中統一了。但是，礦產資源法實施中仍存在許多新情況和新問題，集中體現在反映市場經濟要求不夠，仍然存在按所有制區分礦業權人的問題，外商投資礦業不享受國民待遇，礦業權市場審批程序不清晰、審批部門過多，資源信息透明度不夠、收集困難，探礦權與采礦權之間銜接不確定，礦業權排他性制度安排不嚴密，礦產資源所有權與使用權保護不夠，礦產資源稅費負擔較重、難以保證合理的經濟效益，還有地方保護主義的干擾等現行礦產資源法本身不夠完善所導致的問題。

近年來，我國礦業面臨著嚴峻的形勢和挑戰，礦業投資環境不佳和投資緊缺的局面未有實質性改善，礦產資源勘查體制處在重組和調整之中，商業性勘查投資萎縮，礦產資源保證程度下降，不少礦山企業資源枯竭、產量遞減、效益滑坡，導致我國礦物原料市場供求關系發生了重大變化，出現了部分礦產品階段性過剩和結構性短缺並存的局面，礦產品進出口貿易極大地影響著國內礦產資源的可持續發展和礦產品的保障程度。鼓勵礦產勘查、促進礦業投資，資本市場建設是關鍵。我國礦產資源勘查開發當中存在的各類矛盾和主要問題迫切需要通過立法來通盤解決，要通過這次礦產資源法修訂工作，改變我國礦業領域「改革開放雙滯後」的局面。礦產資源法律改革承擔著艱巨的任務。礦產資源法修改要促進礦業資本市場建設，進一步促進礦產勘查，保障礦業健康發展，提高礦產資源可供性，最終為我國全面建設小康社會提供礦產資源基礎。這應當成為礦產資源法修改的特色或亮點。

礦產資源法修改的基本目標，就是實現該部法律的現代化，使其成為一部鼓勵礦產勘查、促進礦業投資、保護資源產權的法律。礦產資源法的現代化，要進一步加強以礦業權法律制度為核心的礦產資源管理制度。國家是礦產資源所有者，同時又是社會管理者，我國現行的礦業所有權管理與行政管理相結合的方式存在著改革的餘地，今後在礦產資源管理中側重點應放在礦業權上，因為礦業權制度是礦產資源所有權實現的具體形式，是國家資源財產權利的載體。它在運行過程中出現的經濟、法律關系正是礦產資源行政管理的主要對象。

要認真遵守依法行政的法治原則，嚴格規范礦產資源行政權的行使，保護公民民主權利和合法利益，保持行政權力與責任的一致，保持行政權力和個人利益的分離，建立自我約束、責任追究與外部監督機制，擴大會審范圍，簡化辦事程序，推行陽光行政。從法律運行的實際軌跡來看，礦業權是所有權派生的權利，主要通過行政授予取得，因而與所有權相比，礦業權更具有容易被行政權「打擾」的脆弱性。外國礦業法普遍規定礦業權為准物權，有嚴格的法律保護。目前，我國礦業權管理部門和理論界也逐步重視物權法立法動態，希望把物權法的若干原則落實在礦業權上。

要將我國礦業權法律制度與物權法律制度結合起來，需要解決礦產資源法性質的再認識問題。我國現行礦產資源法的核心是保護國家所有權，主要規定礦產資源管理行政權屬於行政法體系，即公法的屬性。但是，現行礦產資源法在礦產資源國家所有權的絕對物權下又設置了若干為實現國家所有權的一系列相對物權（准物權）。物權是私權，物權法屬於私法范疇。那麼，同時規定和保護特定私權的礦產資源法又具有了私法的性質，而且應當是優於「普通物權法」的「特殊物權法」。因此，我們認為，礦產資源法是兼備公法和私法性質的法律。如果這個命題符合實際，那麼我國礦業權制度的進一步深化改革就要有更全面的理論基礎。在國外，行政法的公法兼私法屬性上的混合有兩個方向，即總體上私法屬性的行政法的公法化和總體上公法屬性的行政法的私法化。隨著政府管理模式的變化（解除管制、分權和私有化）和立法變革，公法和私法已日趨融合；行政法改革以市場為導向，力求使用市場手段以保障個人權利並更加體現行政效率和公共利益要求，私法已經大量進入公法領域。對我國礦產資源立法理論的啟示也成為「公法私法二重性」的有機融合。

建立礦業權制度的根本目的，是實現礦產資源國家所有者的權益，是在微觀領域調整國家、資源所有者和開發利用者三者之間的經濟關系。十六屆三中全會的決定指出，「產權是所有制的核心和主要內容」，「要依法保護各類產權，健全產權交易規則和監管制度，推動產權有序流動」，要「建立健全現代產權制度」。礦業權制度的改革方向就應當有利於維護和實現國家資源所有者的權益，有利於協調國家、資源所有者與礦產資源開發利用者之間的經濟關系。礦業權市場建設的目標是，適應社會主義市場經濟體制要求，有利於擴大資源基礎，保護和合理利用礦產資源，維護和協調所有者和使用者的經濟利益，創設產權明晰、程序完備、制度健全的包容特別物權法制原則的現代行政法制制度。

礦業權行政許可制度是國家以行政手段調整礦業權關系的不可偏廢的有效手段。沒有礦業權行政，礦業權的設置就沒有法律依據，礦業產權和礦業資產就沒有法律保障。由於礦產資源勘查開發涉及面廣，礦產資源又是可耗竭性資源，因此它具有「公共物品」的某些特點，有必要實行行政許可進行管理。在礦業權領域實行行政許可制管理，要求審批礦業權的各項制度公開、透明、簡約。通過規范礦業權行政許可制度，提高依法行政的素質和水平，為經濟可持續發展，管好用好保護好礦產資源。規范的重點是：礦業權申請審批程序，礦業權取得資格，礦業權審批原則和標准及方法，礦業權有償收入分配使用和礦業權評估標准和方法等。同時，進一步加快建立和規范礦業權市場的步伐，完善礦業權有償使用制度和調整收益分配關系，同時利用礦業權市場價值發現功能，為礦業公司上市准備邊界清晰的礦業產權和價值准確的礦業資產。反過來，用資本市場檢驗礦業權市場，從而發現礦產資源價值，體現國家所有權權益。

以上這些內容，都是礦產資源法現代化要考慮的問題。本論文將用大量篇幅詳細論說。

三、法律法典化問題

法典（Code）一詞，在古代是指一些記載規章的書籍或者簡單的法律匯編，在近代以來則指對某一部門法進行系統的、全面的編纂，從而成為一個正式的法律文獻。那麼，所謂前者典化其實也是一種立法過程。

法律法典化，就是一國法律的形式淵源逐步趨向以法典為表現形式的一種趨勢。法典化運動與法典制定運動的區別之處，正是在於前者是一個連貫而持續的過程，並在其中逐步實現了法律形式向法典靠攏的趨勢，後者單純是制定法典的活動。法典化運動的概念與成文法化運動區別之處，在於前者的對象限於法典，而不包括後者的單行成文立法。法典化運動與立法活動的區別，在於後者的內涵限於國家立法機關制定、修改法律的活動，而前者則在後者的基礎上，還包括了民間組織的法規整理和總結活動。

中國民法法典化不僅是一項緊迫而深遠的現代法制建設工程，而且是一項多元而廣闊的歷史性法文化建設。圍繞這一建設，必然交織著繼受性法文化的吸納、傳統性法文化的繼承和時代性法文化的創新三位一體的交融同構。近幾年民法學界對羅馬法及其後繼之典範——法、德、日、瑞士等大陸法系民法典展開了諸多評介和深入研究，取得了豐富的理論成果，為中國民法的繼受性法文化打下了厚實的基礎。與此相反，關於中國民法法典化如何與民族傳統文化溝通連接、繼承認同這一重要理論區域卻沒有得到應有的重視。近些年，法學界關於《中國民法典》的立法條件是否成熟的討論盡管沒有激烈的交鋒乃至展開論戰，但是不同的聲音仍不絕於耳。討論的意見和觀點基本上有肯定、否定和中性三種情形。

法學界有人提出知識產權法典化的倡議，認為盡管知識產權法典化對於社會生活有諸多好處，隨著社會的發展，知識產權法學思維水平的提高，很有可能在不遠的將來將這種可能性轉化為現實性，從而造福人類。我國民法的法典化中關於知識產權法的地位問題的討論是一個熱點，學者提出了不同的方案。有主張把知識產權法納入民法典的，有主張知識產權法在民法典之外單列的，而最新穎的可能就是單獨制定知識產權法典的觀點。知識產權法學理論在國外已經成熟。成功的立法例已經出現，如《法國知識產權法典》（1992）、《菲律賓知識產權法典》是知識產權立法史上的里程碑。世貿組織1994年《與貿易有關的知識產權協議》（TRIPS協議）也相當於是一部法典化的國際條約。我國也形成了門類較齊全的知識產權保護體系和法律規范，應當整合於一部法典（體系化、邏輯化的知識產權法）。

近幾年來，我國關於行政程序法典化的呼聲日漸高漲，學術界各理論名家紛紛對此發表宏論，著書立說，似乎一部行政程序法典就要問世了。然而，縱觀程序制度的發展歷程，現代行政程序制度不是憑空產生的，其形成與發展必須具備一定的社會條件，否則，即使在法律上確立了現代程序的某些形式，它們也不能在現實生活中發揮作用。基於我國現代程序制度健康運行所需要的社會環境尚未形成，制定行政程序法典的時機並未成熟這樣一個國情，如果急於制定一部行政程序法典的話，無疑會導致拔苗助長的後果，從而使預期的價值目標落空。我國制定行政程序法典的條件還不成熟，行政程序法典化應當緩行。

中國是世界是最早有成文法典的國家之一，歷代統治者都很重視法典的編纂和修訂，法律文獻浩如煙海，形成了龐大的中華法系。我們有著法典化綿延不絕的法律傳統。放眼大洋彼岸，美國強大的歷史也是它四次法典化和現代化的歷史，為我們學習域外法律現代化法典化經驗提供了又一典範。

礦產資源法的法典化，是指礦產資源法的各項規范在內容上不斷完善、在形式上逐步固化，形成穩定的、長遠的、清晰的法律本本，以全部囊括主要的礦產資源法律規范。這個本本內容已經更加充實，形式更加清晰，便於糾正現實社會中對礦產資源法的曲解和歧義，是礦產資源法制建設全部環節都需要的。礦產資源法的法典化，是礦產資源法制建設進一步升級、礦產資源立法結構不斷調整和礦產資源法律實施更加科學的努力方向，是礦產資源法律制度文明的最高體現。總之，礦產資源法的法典化要達到全面規范、統一立法和制度文明的要求（見表2）。

表2礦產資源法律法典化3項要求

我們可以寄希望於全面修訂後的《礦產資源法》是法典化過程產物，但恐怕這也僅僅是形似，這個法律本本也許只是一個雛形，而神似的礦產資源法典還有待於進一步立法。

未來的礦產資源法典，應當整合現有的礦產資源法、煤炭法、礦山安全法、土地管理法中關於礦業用地部分、分散在其他法律中的礦業產業規范、水法中有關內容以及環境立法中涉及礦業和礦山的部分內容。

四、法律司法化問題

是法律就必須由法院加以適用，這是一切法律所具有的本質要求。不能由法院適用的法律不是法律。所有法律包括憲法都具有可訴性，這是法制社會的基本特徵。法律的可訴性是指法所必備的為了判斷社會糾紛的是非而使糾紛主體可訴求於法律公設的判斷主體的屬性。從法律的方面說，法律的可訴性即法的適用性。法律必須進入司法的領域，法治建設的第一步便是所有法律進入司法領域。這就是法律司法化的基本概念。

憲法司法化起源於美國，現已成為世界各國普遍的做法。憲法「司法化」的產生並非偶然，它有著重要的現實意義。長期以來，在我國形成了憲法不能作為裁判直接依據的司法慣例，導致了憲法的神秘化，憲法的頻繁變遷削弱了憲法的穩定性和權威性，如何解決這些問題使我國實現真正的社會主義憲政，是我國憲法「司法化」所面臨的嚴峻挑戰。2001年，最高人民法院就一起民事案件做出司法解釋所引發的憲法「司法化」問題討論尚未結束。2003年5月，孫志剛在廣州被故意傷害致死一案再次引發違憲審查爭議。

中國法院沒有獲得審理憲法案件許可權，不僅不能審查違憲立法，就連行政機關制定法規和規章的抽象行為是否合憲，是否合法的問題也沒有資格做出判斷。2001年8月，最高人民法院就直接適用憲法條款審理涉及教育權的訴訟案件的問題作出批復，啟動了關於「憲法司法化」的討論。孫志剛案並不是偶然的，人們對收容遣送制度所暴露出來的問題的反思使之能夠把普遍關心的個案公正處理和收容遣送制度改革這兩個重大問題結合起來，這將對憲法貫徹實施起著極大推動作用。

我國法治化進程加強了公民憲法權利規范的適用性，在現階段實現憲法「司法化」的條件已經日趨成熟。憲法是我國的根本大法，主要任務在於規定國家機構的設置、許可權、運作以及公民的基本權利。為了維護憲法的穩定性和權威性，對於憲法中的政策條款要有限制，只有那些帶有根本性的國家理念和國策，才有必要在憲法中作出規定。

1997年6月，美國斯坦福大學教授弗里德曼在北京大學「知名法學家講座」上演講，論及法律司法化問題。他認為，司法審查權不是普通法的組成部分。英國沒有成文憲法，法院堅持議會至上的原則，國會通過的任何法律對法院都有約束力，法官無權撤銷由國會通過的法案。而美國憲法並沒有明確提到司法審查的權力，但是它宣稱憲法在法律體系中居於最高地位。19世紀初，在著名的馬伯里訴麥迪遜案中，最高法院聲稱一項國會法案違憲因而無效，從而樹立了司法審查的傳統和權力，成為美國政府制度的一部分。

法律司法化運動是依法治國的要求，是法律主要用於訴訟的基本特性的彰顯。明確法律就是用來打官司的，對於礦產資源法修訂工作具有重要的指導作用，有利於提高國土資源法的可操作性和司法適用性。司法化問題要求我們要特別注意法律技術和立法技術的結合。

礦產資源法的司法化，外在地（從外部來講），是指為提高礦產資源法的法律實施而依靠司法力量的努力；內在地（從內部來說），是國土資源行政部門對司法技術運用的嘗試。對於前者，我們要在礦產資源法的適用上，主動尋求司法對行政的支持；對於後者，我們要大力加強行政復議工作，積極探索礦產資源權屬爭議調處和仲裁的新方法和新途徑。礦產資源法律司法化的目標、任務以及主要內容有待進一步加以研究（見表3）。

表3礦產資源法律司法化的目標、任務以及主要內容

五、尾論

礦產資源法正處於現代化、法典化和司法化的歷史進程中，這「三化」是礦產資源法律改革的3大內容。但是，筆者論述的內容僅就現代化部分進行了展開，還遠沒有在法典化和司法化上展開深入的討論。准確地說，《礦產資源法律改革初步研究》是礦產資源法律改革研究關於法律現代化的上篇，而中篇和下篇應當分別是法典化和司法化的具體解析，需要進一步深入研究。

筆者設想，在法典化篇中，將礦產資源法最主要的規范、規則、原則和概念，進行技術性和戰略性的整合，形成一座宏偉的礦法大廈——《礦產資源法典》；在司法化篇中，解決礦產資源法結構運行問題，進行案例法律分析，在行政和司法之間建立起有效的堅固的橋梁。

最後需要說明的是，法律改革可能還有其他的過程，包括人文化和本土化之類。國土資源部信息中心研究員張新安博士提出，中國的法律改革要加上人文化的內容；4月份剛剛仙逝的費孝通先生的研究方法及其《鄉土中國》應當予以借鑒。對此，限於研究的深度、論文的篇幅和答辯的時間，作者沒有涉及「三化」之外的其他「化」，也沒有更多討論礦產資源法典化和司法化問題。

這些將留待以後繼續研究。

參考文獻

[1]范健等.法理學——法的歷史.南京：南京大學出版社，1995.

[2]應松年，袁曙宏.走向法治政府.北京：法律出版社，2001.

[3]沈宗靈.比較法總論.北京：北京大學出版社，1987.

作者簡介

魏鐵軍，中國土地礦產法律事務中心副主任，研究員。