ppp立法回顧

Ⅰ 如何採取ppp模式，破解城市建設資金短缺制約

PPP模式：政府通過給予私營公司「長期的特許經營權和收益權」來換取基礎設施建設，以解決政府的財政困境。（典型模式）

一、「PPP模式」在未來「地方債」扮演何種角色？

43號文，提供了新一屆政府對「地方債務治理」的框架，其中明確「將逐步剝離地方融資平台公司的政府融資職能」，推廣使用「政府與社會資本合作」模式。

10月28日，財政部印發《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，最大亮點就是：要大力推廣「PPP模式」，通過PPP模式，將政府債務轉為企業債務。在融資政策的基礎上，財政部擬採取「公司制PE」形式設立中央財政PPP融資支持資金，為PPP項目開發、准備階段和融資過程提供資金支持。

根據國務院研究發展中心的測算：到2020年，與城鎮化相關的融資需求約為42萬億元。根據43號文和《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》的規定推演：未來，地方政府性債務，主要由一般政府債、專項政府債和PPP債構成。可見，應對未來幾十年的城鎮化資金缺口，PPP模式被委以了重任。

從43號文規定來看，對於新增政府債務，推廣使用「政府與社會資本合作」模式。鼓勵社會資本通過「特許經營」等方式，參與城市基礎設施等「有一定收益的公益性事業」的投資和運營。對於存量政府債務，在建工程確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過「政府與社會資本合作」模式和地方政府債券解決後續融資。

PPP模式，具有較大的發展潛力。一方面，2013年中國PPP項目的累計總投資為1278億美元，和同類型新興市場比有較大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投資額僅為7億美元，而2013年城投債的發行量則高達9512億元，若「PPP模式」成功替代「城投主導的融資模式」，其發展空間巨大。

二、何謂「PPP模式」？

PPP模式（Public-Private-Partnership，即「公共部門-私人企業-合作」的模式）指的是：公共部門通過與私人部門建立夥伴關系，共同提供公共產品或服務，是20世紀90年代後出現的一種新的融資模式。

PPP模式的一個典型結構是：公共部門與中標單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負責融資、建設及經營。這種融資形式的實質是：政府通過給予私營公司「長期的特許經營權和收益權」來換取基礎設施建設，以解決政府的財政困境。

三、「PPP模式」與「BOT模式」的區別？

從廣義上來說，PPP指的是，「企業參與提供『傳統上由政府獨自提供』的公共產品或服務」的模式。從世界銀行對PPP的分類來看，主要包括：外包類、特許經營類和私有化類。因此，BOT本質上也可視為「PPP的一種」。

BOT即「建設—經營—轉讓」，是指：政府授予私營企業一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經營某公用基礎設施，在規定的特許期限內，私人企業可以向基礎設施使用者收取費用，由此來獲取投資回報。待特許期滿，私人企業將該設施無償或有償轉交給政府。

但就合作關系而言，在BOT中，政府與企業更多是垂直關系。即，政府授權私企獨立建造和經營設施，而不是與政府合作。而PPP則是，由政府和企業共同出資組建「特殊目的公司」，更強調「政府與私企利益共享和風險分擔」。

PPP的優點在於：政府能夠分擔投資風險，能夠降低融資難度，雙方合作也能夠協調不同利益主體的不同目標，形成社會利益最大化。但PPP的缺點在於：增加了政府潛在的債務負擔。BOT優點在於：政府最大可能的避免了項目的投資損失。但BOT缺點是：投資風險大，私營資本可能望而卻步，且不同利益主體的利益不同，單方面利益最大化的納什均衡並非全社會最優。

四、「PPP模式」有哪些優點和缺點？

PPP模式，關鍵在於「引入私人部門承擔公共品與服務項目融資、建設、運營等的大部分工作」，與政府直接提供公共品與服務相比，PPP有助於地方債務的治理。

「PPP模式」能緩解政府增量債務。私人部門承擔項目融資大部分工作，以換取公共品與服務項目長期特許經營權，政府將部分債務轉移至私人部門。

「PPP模式」能夠消化政府存量債務。私人部門負責項目運營、維護，其比融資平台公司直接運營更有效率。政府部門雖需承擔新建項目部分融資工作，杠桿增加，但因項目更有效率地運營所獲得的正的凈收益，有助於消化存量債務。

PPP分散了部分風險。PPP在項目初期已實現風險分配，政府承擔部分風險，減少了私人承擔的風險，降低了項目融資難度，有助於項目融資成功。當項目發生虧損時，政府與私人部門共同承擔損失。

實際上，從上世紀80年代開始，民間資本就已經開始參與了高速公路、電廠等基礎設施的建設，緩解了基礎設施建設資金短缺的困境。但由於PPP在實踐過程中有許多不足，阻礙了PPP模式的推廣。亓霞、柯永建和王守清在中國軟科學上發表的《基於案例的中國PPP項目的主要風險因素分析》，系統性總結了導致PPP項目失敗的幾個原因：

1、法律保障體系不健全。由於法律法規的修訂、頒布等，導致原有項目合法性、合同有效性發生變化，給PPP項目的建設和運營帶來不利影響，甚至直接導致項目失敗和終止。我國缺少相關法律，對原先簽訂的PPP項目進行保護。如江蘇某污水處理廠採取BOT模式融資建設，在合同簽訂後頒布了《國務院辦公廳關於妥善處理現有保證外方投資固定回收項目有關問題的通知》，外方投資者被迫與政府重新協商投資回報率。

2、審批、決策周期長。政府決策程序不規范、官僚作風等因素，造成PPP項目審批程序過於復雜，決策周期長，成本高。項目批准後，難以根據市場的變化對項目的性質和規模進行調整。在青島威立雅污水處理項目中，政府對市場價格的了解和PPP模式的認識有限，頻繁轉變對項目的態度導致合同經長時間談判才簽署。

3、政治影響因素大。PPP項目通常與群眾生活相關，關繫到公眾利益。在項目運營過程中，可能會因各種因素導致價格變動，遭受公眾的反對。如北京第十水廠由於成本上升需要漲價，但遭到來自公眾的阻力，政府為維持安定也表示反對漲價。

4、政府信用風險高。地方政府為加快當地基礎設施建設，有時會與合作方簽訂一些脫離實際的合同以吸引民間資本投資。項目建成後，政府難以履行合同義務，直接危害合作方的利益。在廉江中法供水項目中，政府與合作方簽訂的《合作經營廉江中法供水有限公司合同》中，政府承諾廉江自來水公司在水廠投產的第一年每日購水量不少於6萬立方米，但當年該市自來水日消耗量僅為2萬立方米，合同難以執行。

5、配套設施不完善。一些PPP項目，通常需要相應的配套基礎設施才能運營，如污水處理廠需要配套的管線才能生產。在實際中，有些PPP項目配套設施不完善，使生產經營陷入困境。

6、項目收益無保障。一些PPP項目建成後，政府或其他投資人新建、改建其他項目，與該項目形成實質性競爭，損害其利益。在杭州灣跨海大橋建設未滿兩年時，相隔僅五十公里左右的紹興杭州灣大橋已准備開工，與杭州灣跨海大橋形成直接商業競爭。此外，政府對一些PPP項目承諾特定原因造成的虧損進行補貼，但補貼額度與方法無具體規定。

在這些缺點當中，政府信用風險是最主要的風險。這一風險，主要源於某些地方政府官員為了提升政績，在短期利益的驅使下，通過「過高的固定投資回報率，過高的收費標准，過長的特許經營期」吸引民營資本，但最終又因公共機構缺乏承受能力，產生信用風險。

五、「PPP模式」應當如何改進？

未來，PPP債將在地方政府性債務模式中扮演重要角色，「如何趨利避害，以盡可能發揮PPP模式的優勢」至關重要。PPP模式比較復雜，涉及到多方利益，協調利益分配是實施PPP項目的關鍵。成功推廣PPP模式，促進民間資本進入公共品與服務領域，需要建立一個行之有效的保障機制。

首先，制定法律、法規保障私人部門利益。公共品與服務項目通常「前期投資額高，回報周期長，影響項目的因素多，收益不確定性大」，私人部門在參與這些項目時，會考慮進入後的風險。如果沒有相應法律、法規保障私人部門利益，PPP模式難以有效推廣。通過立法等形式，對私人部門利益予以保障，方能吸引更多民間資本進入。

其次，完善「風險分擔」機制。政府部門對政治風險、法律變更的承受能力強，而融資、經營等風險，與企業經營活動直接相關。根據項目具體情況在政府和私人部門之間分配風險，建立合理公平的「風險分擔」機制。

最後，協調好參與方利益。在PPP項目中，政府主要任務是監管，對私人部門的利潤進行調節，代表公眾利益的同時保證私人部門能夠得到合理收益。在簽訂合同時，制定好收益分配規則，均衡各方收益。如果私人部門從PPP項目獲得利潤較低時，政府根據合同對其進行補貼以保證合作繼續，反之，若私人部門從PPP項目中獲得超額利潤時，政府可根據合同控制其利潤水平。

Ⅱ 2017年財政政策分析【2017年國家財政政策】

在敲定2017年貨幣政策穩健中性這一基本走向的同時，中央經濟工作會議也明確提出了“財政政策要更加積極有效”的運作方向。以下是我精心整理的關於2017年國家財政政策的相關資料，希望對你有幫助!

2017年國家財政政策
在敲定2017年貨幣政策穩健中性這一基本走向的同時，中央經濟工作會議也明確提出了“財政政策要更加積極有效”的運作方向。顯然，財政政策接下來所能擴充的想像空間無疑要大得多;不僅如此，財政政策集中面向實體經濟領域，有乘數效應，對未來經濟的拉動作用也會愈加直接與更為直觀。

財政政策必須走到前台

觀察發現，過去兩年央行普降存款准備金率4次，降息5次，但經濟增長卻一直處於下滑狀態，表明貨幣政策已經遭遇邊際效益遞減。鑒於基礎性貨幣的存量已經十分龐大，貨幣政策繼續發揮作用的空間已相當有限，為了推動經濟增長，財政政策必須走到前台。數據顯示，我國財政收入增長幅度在過去5年以年均3.64%的速度遞減，2016年11個月再度同比降速1.9個百分點，這一狀況無疑約束了財政政策尤其預算支出能力所能拓展的積極空間，政策的力度只能轉向依靠赤字的路徑上來。

按照財政預演算法案，2016年我國赤字率為3%，但3%只是國際公認的財政赤字率安全上限，而基於過去30多年我國所積累起來的財富存量以及波幅並不劇烈的經濟運行生態觀察，即便略超3%的赤字水平也不會構成很大風險。2017年我國財政赤字率極有可能再往上浮動0.5個百分點，其中最有可能的選擇路徑是，在發行國債的同時，重點加大地方債的發行力度，即在2016年新增1.18萬億元的基礎上，地方債增量規模將突破2萬億元，相應的，地方債置換規模也將突破5萬億元。這樣可以調動地方政府的積極性，有效維系投資尤其是基建投資20%的增長速度，對6.5%年度經濟增長目標構成平台支撐。

適度提高赤字率也是為更大規模的減稅、降費提供必要的支持，而降低稅費也是體現增強財政政策有效性的內在要求。繼全面推開“營改增”之後，下一步最有可能降低的是工商業增值稅稅率。目前工商業增值稅稅率為17%，而服務業增值稅稅率為6%，工商業增值稅稅率明顯高於服務業。雖然增值稅稅率的調降幅度不可能一步到位，但未來分步下調至10%還是極有可能的。與減稅相比，降費更有想像空間。按照中央經濟工作會議精神，除了降低企業用能成本、物流成本外，重點是降低制度性交易成本，如政府繁多的收費、政府性基金和社會保險費用等等。2015年“營改增”減稅2000億，2016年減稅5000億，再加上已經啟動的降低企業社保繳費費率和住房公積金繳存比例措施，保守匡算，即便是2017年不增加減稅降費新舉措，減稅降費規模也將達到7700多億元。

財政政策

不拘囿於公共財政范圍

當然，財政政策的積極有效並不拘囿於公共財政范圍，放大PPP等社會融資的能量也是重要組成部分。對此，在用好1800億元的國家級PPP引導基金的同時，針對民間資本的投資的預期管理將進一步加強。中央經濟工作會議特別提出要加強產權保護制度建設，這無疑給社會資本參與PPP吃了一顆定心丸;同時也意味著，作為替PPP護航的重要的力量，有關PPP的立法在2017年將提上議事日程。另外，財政部也明確禁止地方政府不能以PPP變相發債融資，同時提醒民間資本或有債務並不屬地方政府償債范疇，這有利於民營資本隔離投資風險。重要的是，按照參與標的，PPP項目也不會停留在市政建設和交通領域等基礎設施領域，教育、醫療、養老等公共服務領域對民間資本的開放力度將進一步加大。

投資環境不斷為政策熱度所烘暖，投資動能日漸為制度改良所激發。如果說2016年是PPP機制的蓄勢與蟄伏之年，那麼2017年必定是民間資本的發力與加碼之年。財政部公布的最新數據顯示，截至9月末，PPP全部入庫項目10471個，總投資額12.46萬億元，實際落地率達26%。另據全國工商聯發布的報告顯示，今年1至9月，PPP入庫項目及投資額月均分別增加386個和0.48萬億元，表明PPP項目需求正在不斷加大。據此，我們判斷，2017年PPP落地規模將顯著高於2016年，預計為2萬億元至3萬億元。公共財政所催生的乘數效應可見一斑。

必須使資金配置

精準發力

由於財政預算的運籌能力受限，同時赤字率還會產生不小的償還成本，並且民間資本投資更注重商業回報，因此，作為財政政策積極有效的題中之義，就是必須使資金配置能夠精準發力，在彰顯公共服務職能作用的同時，也能清晰地反映市場化的收益預期。本著這一原則，未來在進一步“補短板”以及適度加大鐵路、機場、水利等基礎設施資金供給的同時，財政政策會向涵蓋棚戶區改造與地下管廊建設的城市基礎設施領域傾斜;同時按照中央經濟工作會議特別提出的“深入推進農業供給側結構性改革”要求，財政政策也定會向農村環境突出問題的綜合治理與退耕還林還湖還草領域加大投入力度。不過，在資金配置上，城市基礎設施可能採取以公共財政為牽引並吸收社會資本大規模加入的方式，而由於商業預期不明，農村環境治理主要以公共財政投入為主。

資料顯示，在2015年完成了580萬套改造和2016年改造完成600萬套的基礎上，為期三年的1800萬套棚戶區改造已是目標在望，城市基礎設施建設的重點將從地上轉向地下。目前我國城市排水管道總長度約50萬公里，地下管廊長度卻不足1000公里，不僅現有承載與消險能力薄弱，更不能滿足城市化進程提速的需要。據測算，僅“十三五”期間，我國地下管廊建設總投資規模將達4000億元，相應所能產生的市場需求將超過6萬億元，這僅是為期5年的舊網改造所能產生的市場拉力，一俟10年後城市地下管廊全部完善，最終所帶來的投資倍增效應更是值得期待。按照住建部預計，到2020年我國農村環境治理產業產值將達2000億元、年均增速達20%的量化目標，由此將激發與創造出可觀的市場需求。
2017年繼續實施積極財政政策
12月29日，一年一度的全國財政工作會議在北京召開，由於這次會議將部署2017年財政工作，透露來年財政政策動向，這涉及20多萬億元財政資金的分配，因此備受市場關注。

而11月新任財政部部長的肖捷，也是首次主持全國財政工作會議，這也讓這次會議內容成為市場焦點。

肖捷在總結回顧了2016年財政工作後，開始部署2017年財政工作七大任務。

其中，繼續實施積極財政政策，促進實現經濟增長預期目標排在首位，這意味著財政工作將把穩增長放在首位。

稍早時候的中央經濟工作會議已經給2017年財政政策定調為“積極”，提出財政政策要更加積極有效。此次全國財政工作會議落實這一部署，提出財政政策要更加積極有效，繼續實施減稅降費政策，適度擴大支出規模，促進經濟運行保持在合理區間。

在財政收入增速持續下滑，減稅降費力度加大同時，還要適度擴大支出規模，這透露出明年財政赤字率有望繼續擴大。根據年初預算報告，今年(一般公共預算內)財政赤字率為歷史最高的3%，接受第一財經采訪多位專家認為2017年赤字率將突破3%。

最近一段時間，企業稅費負擔過重的呼聲不絕，此次會議給出了明年減稅降費大方向。

肖捷在此次會議給出了明年減稅降費五大要點：繼續落實並完善營改增試點政策，擴大減稅效應。研究實施新的減稅措施。進一步清理規范基金和收費，再取消、調整和規范一批行政事業性收費項目。公開中央和各地收費目錄清單。落實好其他已出台減稅降費政策。

無疑，明年新的減稅措施最令人期待，而政府性基金和收費的清理規范則更關鍵。營改增在今年實現了5000多億元的減稅目標後，明年減稅力度將進一步加大。

積極財政政策除了減稅降費外，還有支出。

肖捷表示，2017年適度擴大支出規模，中央和地方財政通過合理安排收入預算、全面盤活存量資金，確保財政支出強度不減且實際支出規模擴大。增加的支出，主要用於保障重點領域開支需要。

問題來了，增加的支出將用於哪些重點領域?答案是供給側結構性改革涉及的五大任務。

財政部明年工作第二大任務，就是貫徹推進供給側結構性改革部署，推動解決供需結構性失衡。而首要就是支持落實“三去一降一補”(去產能、去杠桿、去庫存、降成本、補短板)重點任務。

2016年財政部設立了千億規模的去產能專項資金，通過大力支持棚戶區改造和貨幣化安置，來推動去庫存。中央財政專項扶貧資金也大幅增長，來支持補短板。

2017年這些方面還將繼續得到中央財政大力支持。

肖捷表示，繼續支持做好職工分流安置工作，支持中央企業處置“僵屍企業”。落實精準扶貧要求，大幅增加財政專項扶貧資金投入，並進一步加大統籌使用力度，全面推進貧困縣涉農資金整合試點，支持做好易地扶貧搬遷、資產收益扶貧等工作等等。

明年財政工作的第三大任務，就是深入推進財稅體制改革，加快現代財政制度建設。

涉及財稅改革內容很多，其中最值得關注的是個稅改革。肖捷表示，研究推進綜合與分類相結合的個人所得稅改革。

此前接受第一財經采訪的多位專家認為，2017年個稅改革方案有望公布。下一步個稅改革降低中低收入者稅負的同時，增加對高收入者的徵收力度。

第一財經記者此前從一位熟悉個稅改革方案的人士處了解到，未來針對中低收入者的減稅方案主要是在現有基本扣除的基礎上，考慮增加專項扣除項目，比如子女教育項目、住房貸款項目等，而且是以整個家庭為單位。

除了個稅改革外，肖捷還提出繼續深化資源稅改革，擴大水資源稅試點范圍。貫徹稅收法定原則，配合做好煙葉稅等稅收立法工作。起草環境保護稅法實施條例、政府非稅收入管理條例。

今年水資源稅在河北率先試點，明年試點范圍將擴大至其他省份。煙葉稅有望從條例升級為法律。環保稅已經獲得通過，具體細節問題還需環保稅實施條例來明確，以確保2018年環保稅正式實施。

除了上述稅制改革外，預算管理體制改革也將繼續深化，比如預演算法實施條例將加快修訂等。

另外，財政部還將推動中央與地方財政事權和支出責任劃分改革。加快制定中央與地方收入劃分總體方案。建立健全支持農業轉移人口市民化的財政政策體系。研究提出健全地方稅體系方案。

明年財政工作會議剩下的四項重點工作，分別是調整優化支出結構，有效保障重點領域支出;加強預算執行管理，確保完成年度預算任務;加強地方政府性債務管理，確保財政可持續;深化國際財經合作，服務好國家政治、經濟、外交大局。

在備受關注的地方債問題上，肖捷表示，強化地方政府債務限額管理、預算管理。妥善處理存量政府債務，加大發行地方政府債券置換存量債務工作力度。加強對地方落實債務管理制度情況的監督。加大查處違法違規舉債融資行為和問責力度。深入推進融資平台公司市場化轉型，加強地方債務風險評估和預警。

Ⅲ 中國ppp發展有哪些趨勢

趨勢一：條例出台引領PPP進入規范發展新階段。
我國的PPP立法正在加快，PPP條例即將出台。PPP條例的出台對引領PPP進入規范發展，將起到根本性和歷史性的作用。2019年，規范有序仍將是推進PPP發展的主基調。隨著PPP條例的頒布實施，PPP項目將會真正做到有章可循、有法可依，使PPP項目能夠依託市場，實現健康、可持續發展。

趨勢二：本源回歸PPP重要作用將持續發揮。
自2014年以來，我國PPP模式加速發展，但一些問題和亂象開始逐步顯現。隨後，2017年下半年開始一系列規范政策緊密出台，PPP開始真正回歸本源。2019年，高質量規范發展仍是PPP市場的主旋律。隨著政策的不斷規范與調整，PPP市場將發生結構性變化，本源回歸的PPP持續發揮重要作用。

趨勢三：PPP政府支出管理將進一步規范。
做好PPP政府支出管理，事關PPP發展質量。2018年，繼續細化PPP項目的各項財政支出責任，PPP政府支出管理獲得實質性發展。2019年，財政部勢必將進一步強化PPP政府財政支出管理工作，嚴控10%財承底線。

趨勢四：PPP信用體系建設進入新階段。
我國PPP信用體系建設屬空白狀態，尚處在起步期，但隨著PPP的不斷規范發展，PPP信用體系建設將進入新階段。2019年，在政府和社會資本合作深入推進過程中，PPP長期發展的信用體系建設步伐也將會不斷加快，更好地推動PPP模式健康、可持續發展。

Ⅳ ppp項目審批流程

ppp項目審批流程是怎樣的？ppp項目在審批過程中有哪些要求？下面是中達咨詢帶來的關於ppp項目審批流程的主要內容介紹以供參考。
一、投資項目分類
總的來說，國內的投資項目分為三類：實行審批制的政府投資項目、實行核准制的企業投資項目、實行備案制的企業投資項目。近年來，又出現了「社會投資項目」的概念，具體可以參見《國務院關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60 號）（下稱「國發[2014]60號文」）、《國家發展改革委財政部關於運用政府投資支持社會投資項目的通知》（發改投資〔2015〕823號）（下稱「發改[2015]823號文」）。
關於「政府投資項目」，根據《國務院關於投資體制改革的決定》（國發[2004]20號）（下稱「國發[2004]20號文」）及各地制定的政府投資項目管理辦法，「政府投資項目」一般指政府使用「各類政府投資資金，包括預算內投資、各類專項建設基金、統借國外貸款等」進行全部或部分投資的項目，而投資方式則可分為直接投資、資本金注入、投資補助、基金注資、擔保補貼、轉貸和貸款貼息等。需要注意的是，「基金注資」的提法是近幾年才有的，具體可見國發[2016]60號文及各地相關規定。
關於「企業投資項目」，國務院《政府核準的投資項目目錄》中所列的重大項目和限制類項目需要核准，除此以外的則僅需備案。
關於「社會投資項目」，從邏輯上理解，我們認為應當屬於企業投資項目，但從實操層面，社會投資項目又往往會有政府投資資金的參與，情況相對復雜，不能一概而論。當下的絕大多數PPP項目，恰恰屬於此類社會投資項目。
值得一提的是，2016年7月5日發布的《中共中央國務院關於深化投融資體制改革的意見》（中發〔2016〕18號）明確提到要加快立法，「制定實施政府投資條例、企業投資項目核准和備案管理條例」，算是對國發[2004]20號文的再次呼應。
二、PPP項目是政府投資項目嗎？
正如發改[2015]823號文所述，「積極利用政府投資支持政府與社會資本合作模式（PPP）。對PPP項目，可以通過資本金注入方式安排政府投資，支持項目建設，也可以通過投資補助、貸款貼息、擔保補貼等方式予以支持。有關政府投資專項在同等條件下應優先支持引入社會資本的項目。鼓勵民間資本發起設立PPP項目投資基金，政府可以通過認購基金份額的方式予以支持；政府也可以單獨發起設立PPP項目投資基金」，目前大多數的PPP項目都不是單純的企業投資或政府投資項目。那麼，這些獲得政府資金支持的PPP項目，到底是不是政府投資項目？
根據國發[2004]20號文，「對於政府投資項目，採用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外不再審批開工報告，同時應嚴格政府投資項目的初步設計、概算審批工作；採用投資補助、轉貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請報告」。對此，各省市後續出台的政府投資管理辦法均做出響應。但從這些文件來看，我們理解「採用投資補助、轉貸和貸款貼息方式」的項目仍被視為政府投資項目，只是在審批環節放寬至僅需審批資金申請報告。
由此可見，PPP項目但凡涉及政府投資，無論投資方式如何（直接投資、資本金注入、投資補助、轉貸或貸款貼息），按照國內現行項目管理制度，此類項目被視為政府投資項目的可能性較大，被視為企業投資項目則相對勉強，邏輯上也不是太順。
三、審批、核准還是備案？
同理， PPP項目如果涉及政府直接投資、資本金注入、投資補助、轉貸或貸款貼息，我們理解，除非項目所在地另有規定（如浙江、北京等地），否則適用項目審批制，而非項目核准或備案。但是對於非政府直接投資或資本金注入的項目，審批范圍應僅限於資金申請報告，而不涉及傳統審批制度下的項目建議書、可行性研究報告和初步設計的審批。
現在我們再來看發改 [2016]1818號文。之所以說此文有新意，就是因為它並沒有完全按照我們的上述理解出牌。一方面，此文規定「政府採用資本金注入方式參與的國家高速公路網新建PPP項目仍按照審批制管理，直接報批可行性研究報告」，這和我們的理解一致。但另一方面，此文又說「政府採用投資補助方式參與的國家高速公路網新建PPP項目按照核准制管理」，這就在國發[2004]20號文的基礎上更進一步了。即此類政府投資補助類項目不但無需適用傳統審批管理而只需要批資金申請報告，而且還直接確定適用核准制管理。
不過進一步的問題又來了，既然是適用核准制而非審批制，是否就意味著此類項目屬於企業投資而非政府投資項目呢？如果屬於企業投資項目，是不是說明項目性質取決於股本金的出資方，而非股本金之外的貸款、補助或貼息？如果屬於政府投資項目，是不是說明採用特定形式的政府投資項目也可以適用核准制進行管理，而不再局限於審批制？
2013年，國家發改委曾依據國發[2004]20號文制定並出台了《中央預算內投資補助和貼息項目管理辦法》，其中提到「按照規定應當由地方政府審批的政府投資項目，應當在可行性研究報告或者初步設計批准後提出資金申請報告。按照規定應當由地方政府核准或者備案的企業投資項目，應當在核准或者備案後提出資金申請報告」，又說「國務院或者國家發展改革委已經審批、核準的投資項目，單獨報送資金申請報告的，其資金申請報告的內容可以適當簡化，重點說明申請投資補助或者貼息資金的主要理由和政策依據」。按此文件，我們理解企業投資項目也是可以申請政府投資補助和貼息的。換言之，使用了政府投資補助和貼息的項目並不一定就是政府投資項目。從這個角度看，發改 [2016]1818號文的「新意」也還是有出處的，並非空穴來風。
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