開展立法調研
為了落實民族區域自治制度，了解我省民族自治地方自治條例的貫徹執行情況，切實保障民族自治地方的權益和自治條例的貫徹實施，根據工委會年度工作計劃，經省人大常委會分管領導同意，工委會與省民族宗教事務委員會聯合組成調研組，於10月底至11月間，深入各自治縣開展我省民族自治地方自治條例貫徹落實情況調研。在調研中，調研組召開座談會，與民族自治地方人大及政府等相關部門一起，逐條檢查自治條例的貫徹落實情況，並與之探討自治條例在貫徹落實過程中存在問題的根源及解決問題的建議和意見。現將調研情況報告如下。
一、自治條例貫徹實施取得的成績
我省共有六個民族自治縣，分別是昌江、陵水、樂東、白沙黎族自治縣和保亭、瓊中黎族苗族自治縣。民族自治地方自治條例自2005年陸續修訂實施以來，各民族自治地方政府認真貫徹落實民族區域自治制度，積極推進民族團結進步事業，促進民族發展和本地區經濟社會繁榮，保持社會穩定，在堅持依法行政、完善民族法規、促進民族自治地方經濟和社會各項事業等方面的快速發展取得了一定成績。
（一）加強立法，完善法規體系，為自治地方經濟社會持續發展保駕護航
立法權是憲法和法律賦予民族自治地方自治機關的一項重要自治權力，民族自治地方充分發揮立法權的作用，制定了一系列與自治條例相配套的法規及政府規章，有效地發揮了自治條例的功能作用，進一步促進了自治地方經濟、社會和各項事業的快速發展，保障了民族自治地方民族團結和少數民族的合法利益。如：《瓊中黎族苗族自治縣農村公路管理條例》、《瓊中黎族苗族自治縣水利設施保護條例》、《保亭黎族苗族自治縣鄉村道路管理條例》等單行條例，有效地推進和改善了民族自治地方農村地區的道路交通建設和水利設施建設狀況，促進了民族自治地方經濟的發展；《關於進一步加快白沙經濟社會發展的若干意見》、《白沙黎族苗族自治縣關於加強民族工作的意見》、《昌江黎族自治縣加強政府依法行政工作實施方案》、《昌江黎族自治縣人民政府重大行政決策程序規則》等政府規章，促進了民族自治地方民族關系和經濟社會的發展，強化了依法行政手段；《陵水黎族自治縣處置閑置建設用地暫行辦法》對全縣6.7萬畝閑置建設用地進行了處置，為經濟社會發展提供了可貴的資源保障；《陵水黎族自治縣關於加強保護環境的意見》、《昌江黎族自治縣特定林木保護管理條例》、《保亭黎族苗族自治縣關於進一步加強森林生態效益補償工作的意見》等條例、規章，有效地保護了民族自治地方生態環境，提高了公民的環境保護意識，保障和促進了農民轉移性收入，使生態環境保護及生態補償有章可循；《保亭黎族苗族自治縣非物質文化遺產保護條例》、《白沙黎族自治縣非物質文化遺產保護條例》，加強立法對少數民族文化進行保護、挖掘、傳承和充分開發利用，有效地保護了正在逐步消失的少數民族文化，使少數民族文化得以傳承和利用。
（二）經濟社會各項事業健康發展
自治條例的貫徹實施，促進了民族自治地方經濟社會各項事業的快速發展，基礎設施建設、教育事業、醫療衛生、工農業生產等方面的水平得到了全面的提升，民族自治地方的經濟實力逐年增強,有些指標增幅位居全省前列。
國民生產總值及財政收入方面：瓊中黎族苗族自治縣2012年全縣國民生產總值達到25.94億元，是1999年的7.37倍，同比增長10.1%，增幅排全省第七，地方公共財政預算收入2.24億元，是1999年的5.6倍，同比增長57.9%，增幅排全省第一；2013年前三季度，全縣國民生產總值完成18.18億元，同比增長10%，地方公共財政預算收入完成1.7億元，同比增長26%。昌江黎族自治縣2010年至2012年三年的全縣國民生產總值分別為56.2億元、73億元、81億元，同比增長分別為16.3%、16.5%、13.2%，其中2012年增速位居全省第二位。國民生產總值和財政實力的不斷增強，有力地促進了民族自治地方的經濟發展、事業繁榮和社會穩定。
全社會固定資產投資方面：2012年，陵水黎族自治縣完成130億元，同比增長44.4%；保亭黎族苗族自治縣完成33.4億元，是2006年的19倍，年均增長63.5%；瓊中黎族苗族自治縣完成18.56億元，是1999年的17.76倍，同比增長53.5%,增幅排同年全省第四。全社會固定資產投資的不斷增加，加快了民族自治地方基礎設施建設步伐和水平，為本行政區域的經濟騰飛打下了堅實的基礎。
醫療衛生建設方面：樂東黎族自治縣自2007年以來，中央、省、縣三級財政共投入2.06億元用於基層醫療衛生單位的基礎設施建設及購置先進醫療設備，2009年實現行政村衛生室覆蓋率100%，完成143家標准化村衛生室建設，覆蓋率達到80.3%,全縣農民參合率達97.14%。昌江黎族自治縣2007年至2013年共投入近5千萬元新建各種醫院門診大樓；投入2404萬元新建12家鄉鎮衛生院門診樓，全面完成了鄉鎮衛生院門診的建設。民族自治地方醫療衛生水平的不斷提高，有力地保障和提高了民族自治地方廣大人民群眾的健康水平和生活質量。
教育事業方面：各民族自治地方政府認真貫徹落實我省制定的教育扶貧移民政策，積極完善職業教育機制，加大教育投入是民族自治地方培養後續力量的主要抓手，民族自治地方均投入大量資金興建思源實驗學校，優化教育資源配置，努力提高教育水平。陵水黎族自治縣自2009年秋季起，每年招收7個少數民族聚居鄉鎮和吊羅山林業局共1300名義務教育學生到思源實驗學校就讀；每年招收寄宿制的少數民族高中生，按每生每年1500元的標准發放生活補助，2010年起提高至每生每年1800元。昌江黎族自治縣從2008年8月至2012年底，共投入資金6291.9萬元建設思源學校，民族中學自2006年以來，共投入建設資金920萬元，縣財政通過年度預算對教育扶貧移民寄宿制中小學校學生生活費給予一定資助，初中和小學寄宿生生活補助每人每月分別不低於126元和133元，確保了家庭經濟困難學生不因家庭經濟困難而輟學。教育事業的投入不斷加大，不僅改變了民族自治地方教育事業的落後面貌，還極大地改變了廣大群眾脫貧致富的觀念。
（三）民族關系進一步鞏固，民族文化進一步繁榮
民族自治地方高度重視開展民族團結宣傳教育活動，圍繞貫徹實施自治條例開展形式多樣的法律法規宣傳活動，讓民族團結才能保持社會穩定、社會穩定才能發展經濟的理念逐步深入人心，民族關系得到了進一步的鞏固。白沙黎族自治縣進一步加強民族法制宣傳教育活動，解答涉及民族事務問題，並向黨政領導提出意見和建議，充分發揮自治條例在促進民族共同團結奮斗、共同繁榮發展中的法律保障作用，以維護少數民族的合法權益。瓊中黎族苗族自治縣10個少數民族鄉鎮與4個國營農場毗鄰，場鄉交錯分布，市場、金融、交通、電訊等社會資源共享，已經形成了「唇齒相依、唇亡齒寒」的民族關系，縣財政每年撥付2萬元作為開展民族團結進步教育活動經費，廣泛開展民族團結進步教育活動，使「漢族離不開少數民族，少數民族離不開漢族，少數民族之間也相互離不開」的思想日益深入人心，對全縣經濟發展、社會進步起到了積極的推動作用。
民族自治地方在加強民族團結教育宣傳活動的同時，利用每年的農歷三月，作為民族團結進步的宣傳月，在農歷「三月三」黎族苗族的傳統節日，充分展示少數民族的人文風情和文體生活，並積極挖掘和弘揚少數民族文化，使少數民族文化得於較好地保護、傳承發展和充分利用，民族文化得到了進一步的繁榮。樂東黎族自治縣每年撥出專項經費，用於保護和發展少數民族文化，其中黎族傳統紡染織綉技藝被聯合國教科文衛組織列入首批「急需保護的非物質文化遺產名錄」；黎族藤竹編技藝、黎族民間故事被列為省級非物質文化遺產保護名錄，大安黎族民間剪紙技藝有50多幅作品入選了國家級、國際級展覽。瓊中黎族苗族自治縣的《瓊中黎族民歌》等10個非物質文化遺產項目被列入國家級、省級保護名錄，105名縣級傳承人也得到了確認，黎族民歌傳承人王女不大在2009年被列入國家級非物質文化傳承人。白沙黎族自治縣以打造「中國黎族雙面綉之鄉」為抓手，全面推動少數民族非物質文化遺產保護工作，以黎族苗族傳統文化和生活習俗為題材，創作了各種作品30多篇（首），徵集收藏民族服飾、手工藝品40多件，拍攝各種資料圖片300多張，收集和錄制民歌4盒。
二、存在的主要問題
民族自治地方在貫徹落實自治條例過程中，雖然取得了一些成績，但存在的困難和問題仍然很突出，有些困難和問題在很大程度上還制約了自治條例的貫徹執行。
（一）對自治條例的學習宣傳不夠重視、認識不足，民族區域自治意識淡薄
調研過程中，調研組每到一處都對參加座談會的民族自治地方政府及十幾個相關部門負責人做現場交流，絕大多數部門負責人沒有認真看過自治條例，有些部門負責人根本不了解自治條例的條款內容。民族自治地方政府及相關部門負責人對自治條例學習不夠、了解不深，就很難按照自治條例去執法，部門也很難自覺貫徹執行自治條例，對一些爭取上級機關支持和幫助的條款就很難落到實處。這些問題歸根結底在於民族自治地方政府對自治條例的學習宣傳不夠重視，認識不足，沒有把貫徹落實自治條例當作本地區經濟社會發展和振興民族自治地方各項事業的工作來抓，對貫徹落實自治條例的重要性認識不到位、不深刻，依法行政意識不強，依法保護民族自治地方應有的權利的觀念比較淡薄，這些問題在很大程度上影響了自治條例的全面貫徹落實。另外，社會各界和各級政府的民族區域自治意識比較淡薄，省政府及其組成部門發出的一些文件，包括省級新聞媒體，如報紙、廣播、電視等新聞報道，均有把民族「自治縣」的「自治」兩字省略，直接稱為「縣」；民族自治地方也有類似情況發生，民族自治地方掛在單位門前的招牌及稱謂，有些也沒有「自治」兩字。
（二）上級機關支持和幫助力度不夠，所作的決策和決定沒有充分考慮民族自治地方的實際，缺少政策上的支持
在貫徹實施自治條例過程中，有些上級機關沒有充分考慮民族自治地方的特殊因素，沒有給予民族自治地方更為優惠的政策支持和傾斜；一些涉及上級機關支持和幫助的條款根本無法落實和執行，一方面是民族自治地方對條款學習不夠，另一方面是上級機關不了解自治條例的條款內容有關。如，各民族自治地方自治條例都有一條規定：「自治縣人民政府依法應繳納的新增建設用地土地有償使用費，除上繳國家部分外，由自治縣自主安排……」，但在實際實施過程中，上級機關並沒有直接返還這部分資金，民族自治地方政府也沒有去爭取這一權利和利益；自治條例對礦產資源補償費、水資源費等也作了類似的規定，同樣也是沒有得到上級機關的支持而無法執行。在制定上繳土地出讓收入比例政策上，省政府《關於調整部分市縣上繳省級土地出讓收入比例的通知》（瓊府[2013]7號）中，把陵水黎族自治縣的上繳比率與瓊海、文昌、萬寧等地區等同為15%，雖然比2012年下調了5%，但仍然把陵水列入第二類，上繳比率高於海口、儋州、洋浦等地區，並沒有考慮到陵水黎族自治縣作為民族自治地方和民族地區來給予政策優惠的支持，僅2013年1月至9月，陵水黎族自治縣上繳（省財政）的土地出讓金就達3.9221億元。
在配套資金方面：上級機關也沒有充分考慮民族自治地方的實際給予政策上的優惠和支持。《海南省實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》第二十條第二款明確規定：「根據統一規劃和民族自治地方的實際，優先在民族自治地方安排水利、交通、能源、通信等基礎設備建設項目。對國家在民族自治地方安排的基礎設施建設項目，幫助落實項目所需的配套資金；對本省在民族自治地方安排的基礎設施建設項目，免除民族自治地方財政配套資金。」在實際操作過程中，上級機關並沒有按此規定執行，省里安排的基礎設施建設項目，往往要求民族自治地方進行財政資金配套。如，在我省2012年實施的縣道砂土路改造項目中，省級主管部門均要求民族自治地方有財政配套資金（每公里投資260萬元，省撥款160萬元/公里，民族自治地方配套約100萬元/公里）。其中，樂東黎族自治縣有59.9公里改造公路，縣財政配套資金達5918.59萬元；陵水黎族自治縣建設里程12.521公里，縣財政配套1195萬元。另外，在水利工程建設項目中，上級機關也沒有對民族自治地方採取傾斜的投資優惠政策，在民族自治地方爭取上報投資的水利工程建設項目報批時，仍然要求民族自治地方按10%至20%的比例配套資金。我省民族自治地方的經濟基礎仍然較差，財力依然較弱，過多過重的財政配套資金壓力，致使一些建設項目得不到及時安排，項目建設質量也很難達到要求。
（三）培養和使用少數民族幹部迫在眉睫
少數民族幹部是黨和政府聯系少數民族群眾的重要橋梁和紐帶，是做好民族工作、加快民族地區經濟發展的重要骨幹力量。近年來，我省對民族自治地方在招錄公務員的名額安排上，劃定少數民族指標基本上按招錄人數的40%招錄少數民族幹部，但是，這40%的名額是面向全省乃至面向全國招錄。我省民族自治地方經濟與教育基礎較為滯後，人才匱乏，本地人才競爭力較弱，40%的名額中能夠招錄到本地甚至本省的少數民族幹部實際上都很難達到。另外，民族自治地方少數民族幹部隊伍所佔比例偏低且高齡化日益顯現，當地世居少數民族幹部逐年減少。昌江黎族自治縣少數民族幹部535名，佔全縣幹部總數的30.3%，其中，科級少數民族幹部154人，占同級幹部人數的27.2%（全縣少數民族人口比例為35%左右）；樂東黎族自治縣少數民族幹部418名，佔全縣幹部總數的24%，其中，科級少數民族幹部178名，占同級幹部人數的24.5%（全縣少數民族人口比例為39%左右），50歲以上的少數民族幹部134名；陵水黎族自治縣科級少數民族幹部265名，平均年齡達45.64歲。民族自治地方少數民族幹部隊伍逐年減少，年齡偏大，在一定程度上制約了民族自治地方各項工作的開展，不利於開展民族工作和維護社會穩定。
（四）生態補償機制沒有完全建立
民族自治地方是我省重要的水源發源地和水源涵養區，也是海南生態保護的核心區。長期以來，民族自治地方為封山育林、保護生態環境，使我省森林覆蓋率位居全國前列，為建設生態省做出了巨大的貢獻。但是，由於生態補償機制不健全，補償的標准偏低，每畝20元的補償金實際上只是給予了護林員，廣大農戶實際上沒有得到補償，沒有得到實際利益。對於廣大農戶來說，是守著青山過窮日子，沒有實現「誰保護、誰受益」的宗旨，這也給我省的生態環境保護工作帶來很大的隱患。
（五）自治條例一些條款與新形勢要求不相適應
在民族自治地方自治條例中，有些條款規定已經過時，已不適應新形勢的要求，落後於新的政策規定，失去了實際效用。如自治條例規定的「林業規費」、「漁業資源增值稅」的徵收等規定，目前已經停止了徵收，再做規定已不妥。
三、幾點建議
貫徹和實施好民族自治地方自治條例，對民族自治地方經濟和社會各項事業發展有著重大的意義。針對調研中發現的存在問題，提出如下幾點建議。
（一）必須加強自治條例的學習和宣傳，特別是對領導幹部的學習和宣傳，增強民族區域自治制度意識
從調研中看，民族自治地方自治條例在貫徹落實中存在的問題，有一部分原因是由於各級政府對民族自治地方自治條例宣傳不夠、學習不深、理解不透、認識不到位造成的。因此，各級政府要高度重視民族自治地方自治條例的學習和宣傳工作，要把自治條例的貫徹落實當作發展民族自治地方經濟、振興民族自治地方各項事業的工作來抓，採取多種方式和渠道，始終把自治條例的宣傳和學習貫穿於政府各部門幹部特別是領導幹部的日常工作中，統一思想、提高認識，深入領會和貫通自治條例的條款內容，牢固樹立依法行政、依法辦事的意識，增強民族自治意識和貫徹執行自治條例的自覺性和主動性，積極維護自治條例的權威性，切實為民族自治地方經濟社會全面發展服務。我國是多民族國家，我省有六個民族自治縣，因此，各級黨校應增加民族區域自治制度方面的課程，給新上任的領導幹部及廣大幹部上民族理論知識和民族區域自治制度知識課程，增強幹部特別是領導幹部的民族區域自治制度意識，牢固樹立民族自治的觀念。
（二）上級機關要增強民族區域自治制度意識，多給民族自治地方政策上的支持與幫助
民族區域自治制度是我國一項重要的政治制度，民族自治地方自治條例也是我國社會主義法制體系的組成部分，民族自治地方自治條例貫徹落實好不好，執行的順不順暢，在一定的程度上取決於上級機關的支持與幫助。省政府及相關部門要增強民族區域自治制度意識，所作的決策和決定要充分考慮民族自治地方的因素和實際，多給民族自治地方更為優惠的政策支持和幫助，加大對民族自治地方的政策扶持力度，使民族自治地方有更好、更快的發展空間。在基礎設施建設項目上，要按照《海南省實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》第二十條第二款的規定執行，減輕民族自治地方財政配套資金的壓力，讓民族自治地方解脫財政配套資金的束縛，放手開展經濟建設。
（三）大力培養和使用民族自治地方少數民族幹部
做好培養、選拔、使用少數民族幹部工作，建設一支政治堅定、業務精通、善於領導和團結少數民族和深受少數民族群眾擁護的高素質的少數民族幹部隊伍，是加快民族自治地方經濟社會發展、推進民族團結事業、維護社會穩定的需要，也是解決民族問題、做好民族工作的關鍵，是管長遠、管根本的大事。因此，各級政府要正確認識做好新時期培養、選拔、使用少數民族幹部工作的重要意義，進一步完善少數民族幹部選拔制度，多渠道多形式大膽把更多優秀的少數民族幹部特別是年輕幹部選拔到領導崗位上，充分信任，放手使用，為他們盡快成長創造更加有利的空間和條件。在招錄公務員隊伍時，應在40%的少數民族名額比例中，再劃出一定的比例或名額招錄本地少數民族幹部，確保本地少數民族幹部的培養，努力改變目前我省民族自治地方少數民族幹部數量減少、比例下降、年齡老化、後備缺乏、總量不足的現狀。
（四）盡快建立科學長效的生態補償機制
建設生態文明目標，保護生態環境安全，是建設國際旅遊島和生態省的基本要求。要盡快建立科學的生態補償長效機制，把生態補償資金納入財政預算安排，並提高補償標准和范圍，建立生態補償原則、標准、對象、方式、補償資金等制度，將民族自治地方的廣大農戶作為生態補償對象直接給予補償，切實建立起科學的長效補償機制，為民族自治地方的生態文明建設和生態環境保護工作提供製度上和機制上的保障。
（五）對自治條例進行必要的修訂
民族自治地方自治條例自2005年陸續修訂後已經實施多年，目前有些條款已經過時，已不再適應社會發展的需要，落後於新的政策規定，已經失去了實際效用，民族自治地方政府應對自治條例進行適當的修訂。
（六）開展民族法律法規的執法檢查
為了進一步推進民族區域自治制度的貫徹落實，更好地貫徹實施民族法律法規，建議省人大常委會明年對《海南省實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》及民族法律法規貫徹執行情況開展執法檢查
希望採納
2. 提高立法質量的途徑
提高立法質量的途徑主要包括加強立法調研、推進立法公開、發揮人大在立法中的主導作用以及加強立法後評估。
首先，加強立法調研是提高立法質量的基礎。立法調研能夠深入了解社會實際情況和人民群眾的需求，確保立法更加貼近民生、符合實際。例如，在制定關於環境保護的法律時，通過實地走訪污染嚴重地區、聽取當地居民的意見和建議，可以更加准確地把握問題的症結，從而制定出更有針對性的法律條款。
其次，推進立法公開是提高立法質量的重要途徑。立法公開可以增加立法的透明度和公信力，讓人民群眾更加了解立法的過程和結果，同時也能有效防止立法中的腐敗現象。比如，通過公開徵求意見、召開立法聽證會等方式，可以廣泛收集社會各界的意見和建議，使立法更加民主、科學。
再者，發揮人大在立法中的主導作用對於提高立法質量至關重要。人大作為國家的立法機關，應該加強對立法工作的組織協調，確保立法工作的順利進行。同時，人大還應該加強對立法草案的審議和修改，確保法律的嚴謹性和可操作性。例如，人大可以建立專門的立法工作機構，負責對立法草案進行初步審查和完善，從而提高立法效率和質量。
最後，加強立法後評估也是提高立法質量不可忽視的一環。立法後評估可以對法律的實施效果進行客觀評價，及時發現問題並進行修正，確保法律的有效實施。比如，定期對已頒布的法律進行實施情況評估，根據評估結果對法律進行必要的修訂和完善，可以保障法律的時效性和適應性。
綜上所述，通過加強立法調研、推進立法公開、發揮人大在立法中的主導作用以及加強立法後評估等途徑，可以有效提高立法質量，為國家的法治建設提供有力保障。
3. 什麼是動議權
行政相對人的行政立法動議權，是指行政相對人依法向具備行政立法權的行政機關提出有關制定、修改或廢止某項立法性文件的立法申請。行政機關必須對此類申請作出相應的處理，如果行政相對人對行政機關的處理結果持有異議，可以依法請求法律救濟。
這一權利的設置，體現了行政立法過程的民主性和參與性，保障了行政相對人在立法過程中的話語權和影響力。通過行政相對人的動議，行政機關能夠更全面地了解社會需求和問題，從而制定出更加符合實際情況、更具操作性的立法性文件。
此外，行政相對人的行政立法動議權也是對行政機關權力的一種監督和制約。如果行政機關對行政相對人的合理申請置之不理或處理不當，行政相對人可以通過法律途徑尋求救濟，從而促使行政機關依法行政、履行職責。
在具體實踐中，行政相對人可以通過書面形式向行政機關提出立法動議，詳細說明立法的背景、目的、內容以及預期效果等。行政機關在收到申請後，應當進行審查並作出是否受理的決定。如果行政機關決定受理，應當積極開展立法調研和論證工作，充分聽取各方意見，確保立法的科學性和合理性。
總之，行政相對人的行政立法動議權是行政法制建設中的重要一環，它促進了立法過程的民主化、科學化和規范化，為構建法治政府、服務型政府奠定了堅實的基礎。