民航法社會宣傳的困難

① 簡述民航法的概念和主要特徵

航空法的定義和特點
鳳翎教育網 2018-10-22
1．定義
由於航空活動的特殊性，各國的航空法專家對航空法的定義有不少說法和爭論：他們從不同角度出發爭論著航空法的重點特徵、屬性、涵蓋范圍等細節問題。一般來說，航空法是關於人類進行民用航空活動所牽涉到的各種法律關系和規則的總體。

2．特點
1）國際性：當飛機出現在歐洲時，立即發生了飛越國界的問題，航空運輸即成為國際運輸。航空活動的天然國際性決定了航空法的國際性，表現為航空法有統一的國際公約、技術准則和國際管理機構，參與國際航空活動必須按照國際通行的准則進行。在國內航空法方面，國際航空的聯運、國外旅客在國內航空旅行和運輸中出現的問題也必須和國際法協調。此外，國內航空在國外運行所牽涉的機上人員、財產問題，也涉及到航空法的國內和國際的交接。

2）有特定的領域和獨立的系統：航空法是只針對在大氣中運行的航空器和由航空器運行羍連的有關方面的法律規定。在航空活動大量進入社會生活後，原有法律面對的只是一個全新的領域。開始時把原有法律延伸，特別是把海事法套用到這一領域中，但通過實踐證明航空有其自身的特有問題，在不斷的發展和完善中，航空法在通用法律的基礎上形成了獨立的法律種類和獨立的法律系統，它的發展促進了整個法律的進展，增加了新的內容。

3）航空法是綜合性法律：由於航空法涉及的是特定的領域和部門，因而它處理著法律中公法、私法、刑法以及經濟、行政等各類問題。對待不同問題時，航空法既要以其他法律的原則作為基礎，也會因航空的具體情況有特定的規定。

4）航空法還在不斷的完善改進之中：航空法是在《芝加哥公約》的基礎上，由各國政府和民航業界通過不斷協商形成的，其中不少牽涉到各國間的經濟利益和法規的差異問題難以達成共識，因而留出了很大空間由政府間的雙邊協定去解決。經濟全球化的進展、恐怖活動的加劇對航空提出了新問題，都將會使航空法增加新的內容。

② 應該怎樣對待飛機延誤問題，才能積極提升我國民航企業品牌形象

一、在政府行業管理部門的主導下建立一個航班信息管理中心。
二、根據影響航班延誤的不同原因，規定各影響因素的通報責任范圍，並指定通報負責人，由其將延誤原因及預計延誤時間及時通報給航班信息管理中心，再由航班信息管理中心統一發布通知。
三、航空公司應在機場設立航班延誤負責人制度（無代辦的可委託當地機場負責），規定其職責范圍及處理許可權，並制定相應的航班延誤服務流程。
四、航空公司應重視旅客的知情權，要主動在各主要媒體上公布航班延誤的補償標准及依據，明確補償責任范圍
五、機場應制訂相應的航班延誤處理工作流程
六、政府行業管理部門應加強對航班延誤的管理和監督，主動通過各主要宣傳媒體解釋、確認航班延誤的原因，增進旅客的理解。

1、民航局要嚴格審核航班時刻，避免一些好的時間段過分擁擠；
2、機場和空管局要提升航班放行的效率，加強基礎設置建設；
3、加強信息化提升運行效率，比如飛機加油、清潔、行李裝運、值機、登機效率等等；
4、加強對天氣信息的預報；
5、在上述問題不能很好解決的情況下，航空公司需提高航班時刻信息的透明度，加強與旅客的溝通；

破解航班延誤困局建設"和諧民航"
一、航班延誤困局是當前社會中人民內部利益矛盾激化的結果
航班延誤的原因由於已經有了汗牛充棟的研究論述，本文不做展開論述。但毫無疑問的是，航空公司計劃、流量控制、天氣是影響航班正常的三大主要因素，導致的航班延誤率居高不下，這三種原因造成的延誤航班佔全民航的80％左右。由於航班延誤以後，航班信息不暢通，旅客知情權得不到保障，使旅客長時間茫然地、無奈又無助地等待，導致旅客情緒焦躁加劇，旅客與民航服務單位之間的矛盾激化。航班延誤以後，有關方面服務工作不到位，旅客最基本的需求都得不到滿足，造成了旅客對民航服務的不滿、抱怨，甚至是激烈的沖突和大面積後續航班延誤。由於補償或賠償的標准不一，各航空公司在航班延誤處理方面八仙過海，各顯神通，唯求在旅客面前能過關就成。這樣做的最直接後果，就是加劇了處理航班延誤的失范狀態，客觀上嚴重製約了破解航班延誤困局的力度，破壞了乘客和承運人之間的良好互信關系，人為製造不和諧因素。這些問題已在不同程度上侵犯了航空消費者的合法權益，也嚴重損害了民航的服務窗口形象，必須採取切實有效的措施加以解決。

從本質上來講，航班延誤困局是人民內部利益矛盾激化和對立的結果。人民內部利益矛盾是人民內部其它諸矛盾產生的物質經濟根源，制約、影響其它諸矛盾的發展、變化，是制約其他各類矛盾發展的主導性矛盾。所謂利益是指人們的需要在一定經濟關系中的表現，一定的社會經濟關系是利益的社會本質。在社會主義初級階段，由於現實的社會經濟政治狀況，決定在人民內部存在著復雜多樣的內部矛盾。在社會主義現階段各個不同的利益主體間，不僅存在著特殊、個別利益間的矛盾，還存在著個別、特殊利益同社會共同利益之間的矛盾。人民內部的利益矛盾是人民內部矛盾產生的根源和發展變化的焦點。社會主義社會人民內部利益的根本一致性決定了人民內部利益矛盾的非對抗性，所謂利益矛盾的非對抗性是指組成矛盾的利益雙方均不以根本否定對方和完全排斥對方作為印證和實現自身利益的必要條件。也就是說，矛盾具有非對抗性，這是從根本上和總的趨勢上來說的，這並不排斥利益矛盾雙方發生局部和暫時對抗沖突的可能性。據此從民航實際出發，我們對航班延誤困局做出如下的基本判斷：

一、在民用航空運輸過程中存在著航空消費者利益群體和航空服務服務利益群體之間的內部矛盾。消費利益群體希望在按約支付了運費後能夠充分享受到安全、優質、正點的航空運輸服務，而服務利益群體則希望能夠以最小的成本或代價履行航空運輸合同，由於雙方都有實現自身利益最大化的要求，因而不同利益群體間在出現航班延誤的情況下由於存在不同的甚至是相對立的利益訴求而產生矛盾。中國航空運輸協會在代表民航回應中國消費者協會的一次民航服務消費體察活動時曾公開承認"有些航空公司也的確存在服務不到位的現象。如信息傳遞不及時、補救措施不能有效滿足旅客需要、對旅客的需求關注程度不夠等等，容易引起消費者的誤解。"可以作為這一基本判斷的注腳。

二、消費利益群體和服務利益群體間矛盾的激化和暫時的對抗，是由於雙方在履行民航客運合同過程中的過錯引起。出現航班延誤後，承運人及其代理人由於疏於履行自己在航空運輸合同中的告知義務、補救義務和損害賠償義務，引起乘客的強烈不滿的案例屢見不鮮。延誤補償缺乏保障性和安全感，也使旅客將罷機作為維權的重要利器。由於無法保障自己的合法權益不被侵犯，乘客被迫"暴力+違法維權"也是情有可原但法不可恕的。北京律協航空法專業委員會主任張起淮就航班延誤引發霸機等行為發表意見："一方面，旅客的知情權被剝奪，對於航班延誤的真實原因和補償標准不清楚；另一方面，沒有第三方為他們取證，主張權利。一旦旅客走下飛機回了家，航空公司很可能翻臉不認賬。"這基本上可以反映出矛盾產生的主要原因。

三、這兩個利益群體本身就是航空運輸合同中不可分割的合同雙方，雙方互相依存、密不可分、缺一不可，具有共同的利益需求。首先航班延誤是這兩個利益群體都不願意看到的事情，航班延誤困局實際上是一個"雙輸"的博弈結果，任何一方都無法從中最終獲利。其次以解決航班延誤問題為突破口，努力改善不正常航班服務既是維護和實現航空消費者利益的需要，也是維護和實現企業利益、行業利益的需要。從這個角度講，民航與消費者的利益是一致的。第三減少航班延誤，可以有效化解大量的由航班延誤引發的空防安全隱患和社會不穩定因素，這也符合全社會的共同利益要求。因此他們之間的利益矛盾本質上來講是非對抗性的。

四、這兩個利益群體間的利益矛盾存在著正常合理解決的基礎。民航的發展有賴於經濟社會發展的推動，反過來，民航發展也是經濟社會發展的一種催化劑。航空運輸業提供世界范圍的運輸網路，創造了就業和財富，促進了貿易交流，刺激了旅遊產業發展，推動著經濟生產力的增長。航空運輸業還具有其他行業難以替代的社會效益。航空運輸使消費者對產品、服務的選擇更加多樣化，增加了消費者福利。航空運輸還可以在偏遠地區，或在人類面臨災難的條件下，提供及時便利的交通途徑，有利於促進社會和諧。這些長期以來形成的社會共識是被這兩個利益群體廣泛認同的，這正是民航解決航班延誤問題的認識基礎。

二、必須強化在法制軌道上用經濟手段解決航班延誤的觀念
黨的十七大報告中指出，全心全意為人民服務是黨的根本宗旨，黨的一切奮斗和工作都是為了造福人民。我們必須認識到，構建社會主義和諧社會是貫穿中國特色社會主義事業全過程的長期歷史任務，是在發展的基礎上正確處理各種社會矛盾的歷史過程和社會結果。對人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，如果不能及時著力解決，那麼社會的公平正義就無從談起，和諧社會也就成了一句空話。既然我們已經認同了航班延誤困局的實質是人民內部的利益矛盾，那麼我們可以順理成章地提出這個問題：如何解決這一矛盾？答案非常簡單：經濟手段。

毛澤東同志在《關於正確處理人民內部矛盾的問題》中就提出要用經濟辦法來處理人民內部利益矛盾，鄧小平同志也在1979年指出"必須按照統籌兼顧的原則來調節各種利益的相互關系"。經濟辦法是解決人民內部利益矛盾最主要的方法，以"對個人利益的關心"原則為基礎，"統籌兼顧、全面安排"是解決人民內部利益矛盾的兩個最基本原則。在社會主義初級階段條件下，肯定人們對個人利益的關心，即有利於社會主義經濟的發展，又有利於協調解決人民內部的利益矛盾。因此經濟手段的實質就是在處理航班延誤時堅持"以人為本"，既要加強對人民內部不同利益群體的調查研究，把統籌調節群際利益矛盾的決策建立在對利益關系的科學分析上，充分掌握各個群體的形成條件、形成原因以及群體意識和群體利益要求，充分把握群際關系的特點、群際矛盾運動的基本規律，制定群際矛盾調解對策，又要綜合運用政策、法制、思想、道德的力量，加強教育，正確協調、合理地調整不同利益群體之間的關系和矛盾，最終達到民航各個利益群體總體、綜合利益的最大化和利益結構最優化的目標。

當然，任何形式的經濟手段都離不開法制的軌道。把抓好航班正常作為建設和諧民航的切入點，正是從旅客和社會公眾最關心的問題入手，以航班正常帶動民航整體服務質量的提高，消除影響社會安定的不和諧因素，推進和諧民航建設。和諧民航唯有依法處置人民內部的利益矛盾，才能使矛盾糾紛徹底化解，才能使社會處於和平、安寧之中。健全的法治設置了和諧的底線，即在嚴格的法律范圍內規范行為，這是和諧民航的根本保障。我們知道，第一，依賴社會制度、體制、機制、規范和程序來保證和實現的和諧才是一種更加深層次的、持續的、穩定的和諧，因此長期有效地保障民航各個利益群體的基本權利，必須依靠制度的支撐，這就需要制定並實施一系列相關的、不同位階和效力的法律法規及其它規范，利用制度來約束經濟手段的運用，這也是符合矛盾各方的基本利益要求的；第二，現代社會的和諧不可能僅僅依靠普遍的個人道德來實現，而只有建立在法治的基礎上，才能夠實現並保持基本的、穩定的、可持續的和諧。民航各個利益群體的利益訴求表達渠道應當是暢通、廣泛和充分的，應把群眾的利益訴求納入制度化、規范化、法制化的軌道。只有充分了解了利益各方的利益需求，經濟手段才能有的放矢；第三，法治的表現，不僅僅是一套健全的法律、制度、體制、規范、程序等等的確立，還在於對它們充分有效的貫徹體現，堅定不移、一以貫之地持續執行所產生的效果。要將我們關於構建社會主義和諧社會的一切良好願望，逐步落實為制度化和程序化，即法治化的措施，健全法制並充分落實，在全社會形成真正依法辦事的風氣和習慣。只有利益各方都形成了良好的守法自覺，才能保證經濟手段能夠不被濫用或人為受限；第四，建立起新型的、法治文化基礎上的民航行業文化，有助於提高建設和諧民航的"軟實力"，使得建設和諧民航能夠"軟硬兼施"，獲得強大的道德支持。民航全行業只有積極構建民航內部、民航與社會、民航與航空消費者之間的和諧關系，實現內和外順，才能為公眾提供優質服務，促進社會經濟發展。

因此，在法制軌道上用經濟手段解決航班延誤問題，應該是民航在目前現實條件下的主要選擇。

三、航班延誤困局很大程度上是理解問題
然而在實踐中我們也發現由於乘客和民航業界對航班延誤的理解有著重大分歧，目前絕大多數旅客認為只要航班未按照航班時刻表上的到達時間到達目的地就算是延誤，而且這一觀點得到了國內絕大多數媒體和主流社會輿論的支持和同情。但是民航業界卻認為，考慮到民航運輸潛在的風險性和高度的協調性的要求，承運人無法保證、也不可能嚴格按照航班時刻表的起降時間執行航班任務。盡管承運人在航班時刻表上註明了到達時間，但這只是一種預期時間，並非合同約定的到達時間。國際航空運輸協會起草的、被各國航空公司普遍採納的《旅客行李運輸的一般條件》等文件中，承運人承擔的只是"盡最大努力合理地迅速運送旅客及行李"的義務，班期時刻表上或其他地方所顯示的時間是不能被保證的，班期時刻表僅僅是作為預期的運輸時間，而國際航空運輸協會至今也沒有把班期時刻表當作運輸合同履行的組成部分。因此，以未按約定的時間到達來界定延誤是不準確的。旅客也不能以航班超過班期時刻表到達就認定為航班延誤。因此延誤是指不合理延誤或不正常延誤，也就是未能在合理時間內完成運輸。判斷是否合理與是否正常，要看承運人完成該運輸所花費的時間是否符合合同約定的時間要求；在無約定的情況下，要看其所花費的時間是否超過一般情況下完成該項運輸所需要的合理時間。即"如有正當理由"不構成延誤責任，舉證責任由承運人承擔。《華沙公約》第20條及《瓜地馬拉議定書》、《蒙特利爾第四號議定書》明確規定，承運人如能證明其本人或其受僱人、代理人已經採取了一切必要措施以避免損失的發生，或者根本不可能採取此種措施時，可以不承擔責任。"正當理由"在此處的含義是：承運人或其受僱人、代理人已經採取了一切必要措施以避免損失的發生，或者承運人無法預料、無法控制的原因。從國際航空司法實踐來看，航班撤銷也作延誤處理。構成延誤責任的首要條件是承運人必須有違反合同的行為--未按時運到，同時延誤還必須被證明是不合理的且直接造成了損失後承運人才承擔損害賠償責任。

值得注意的是，1929年《華沙公約》己對航班延誤造成的損失做出給予賠償的規定（該公約第19條），但公約對航班延誤造成損失的賠償僅是一個原則性的規定，未具可操作性。時至今日，全球不僅沒有形成處理航班延誤的習慣性做法，而且何謂"延誤"歷時70多年仍未達成一致的認識。而於2005年7月31日起在我國生效的《蒙特利爾公約》（1999），雖然規定旅客因航班延誤而產生的損失應由航空公司承擔責任，並具體規定了4150SDR（約合5000美元）的旅客延誤賠償限額，旅客的實際損失如果小於該限額，則按實際損失賠償；如果大於該限額，則超出的部分不予賠償。不過並沒有在法律上明確延誤的定義，而是將這一問題交由各國國內法去解決。目前僅有少數的國家或區域性組織對航班延誤處理有明確的規定，如美國和歐盟。我國民航界和理論界目前還沒有對"航班延誤"這一概念的內容達成一致，更不要說專門的航班延誤補償法律法規，僅有民航法的原則規定："航空公司對旅客在航空運輸中因延誤而產生的損失承擔責任。"目前一般參照民航法、合同法、消費者權益保護法及《中國民用航空旅客、行李國內運輸規則》解決航班延誤。在《中國民用航空旅客、行李國內運輸規則》第12章第2節有專門的航班延誤後的服務規定，但沒有關於賠償方面的規定，即使民航總局在2004年6月26日出台了"關於貫徹國內航空公司因自身原因造成航班延誤給予旅客經濟補償的指導意見"（以下簡稱"指導意見"），但它屬於指導性的意見，既不是法律，也不是行政法規和規章，不能成為司法機關裁判此類糾紛的法律依據，沒有強制力，旅客不能以它作為請求補償或賠償的標准。更有人認為這個"意見"完全是偏袒航空公司漠視乘客利益的。

四、依法治理航班延誤問題
民航的地位和特性，決定了民航必須服務於國民經濟發展和社會進步，服務於航空消費者。民航廣大幹部職工特別是各級領導幹部要進一步強化服務意識，保證安全第一、爭取航班正常、改善服務工作，在法制基礎上努力構建與航空消費者的和諧關系。建設和諧民航，就要站在依法保護消費者合法權益的高度，從解決旅客最不滿意的航班延誤服務入手，提高民航整體服務質量，提高旅客滿意程度。因此我們必須在以下四個方面統一認識：

一、在處理航班延誤問題時，一定要從合同法的視角和基本原則出發，明確航班延誤的實質是航空運輸合同的遲延履行和取消履行，即合同違約行為。根據《合同法》第290條規定："承運人應當在約定期間或者合理期間內將旅客、貨物安全運輸到約定地點"，即我們通說的運輸合同承運人的安全、及時運送義務，違反該義務則構成違約行為。因此，航班延誤就是一種典型的違約行為，應該承擔相應的違約責任。依照我國《合同法》關於運輸合同的規定,對航空客運、貨運客戶受損的合法權益依法、依約定予以賠償、補償，即"承運人應當在約定期間或者合理期間內將旅客、貨物安全運輸到約定地點"。如果違約，就應承擔違約責任:"當事人一方不履行合同義務或者履行合同義務不符合約定的，在履行義務或者採取補救措施後，對方還有其他損失的，應當賠償損失。"根據《中國民航旅客、行李國內運輸規則》的規定，民航業界通常將機務維護、航班調配、商務、機組等原因引起的航班延誤，認定為由航空公司自己所造成的延誤。而不管是國際民航運輸還是國內民航界，都規定了僅對由航空公司自己所造成的延誤承擔合同違約責任，而當延誤是因為天氣原因、空中管制原因、機場部分原因及突發機械故障等不可抗力事由造成的，承運人免除責任。

二、在處理航班延誤問題時，一定要明確承運人的義務和乘客的權利。有調查顯示，在發生航班延誤時，信息不對稱、旅客不知情是造成旅客與航空公司矛盾升級的最主要因素。雖然對大部分不正常航班的處理，航空公司都履行了民航法規的規定，但是由於服務做得簡單生硬，缺乏細致周到、體貼入微，不能讓旅客全面准確地了解事實情況，加劇了旅客的不滿情緒。因此在發生延誤後，航空公司的義務主要有以下三個方面：一是告知義務，迅速及時將信息通知旅客，做好解釋工作；二是補救義務，安排旅客改乘其他班次或者退票；三是損害賠償義務。解決糾紛的依據是我國《民用航空法》及其相關的法規和規章和我國《合同法》、《消費者權益保護法》的規定。如果是國際航空運輸，應適用國際條約的規定。航班延誤的乘客應該享有三項權利：知情權，即乘客有權在第一時間獲取盡可能詳細的信息；選擇權，即指乘客可以選擇換乘其他航班或退票；索賠權，即指乘客可以要求航空公司的可控性延誤對自己造成的損失進行賠償。這些權利和義務既是法律權利義務，也是合同權利義務，均是受法律保護的。因此，在航空運輸合同履行過程中占優勢地位的承運人應該主動履行相應義務，並採取一切相應措施保證乘客相應權利的實施。

三、在處理航班延誤問題時，承運人一定要明確主動承擔法律責任的立場，充分理解處於弱勢的乘客群體的處境，主動履行相應的法律責任。民用航空法規定，旅客、行李或者貨物在航空運輸中因延誤造成的損失，航空公司應當承擔責任。我國《民用航空法》第126條規定："旅客、行李或者貨物在航空運輸中因延誤造成的損失，承運人應當承擔責任；但是承運人證明本人或者其受僱人、代理人為了避免損失的發生，已經採取一切必要措施或者不可能採取此種措施的，不承擔責任。"合同法規定的承擔方式有以下幾種：航空公司應當繼續履行運輸義務，安排後續航班或給旅客退票；如旅客證明自己確實因航班延誤遭受了財產損失，則航空公司應予賠償。因延誤造成的損失必須是實際的經濟損失，不包括因延誤給旅客造成的精神損失和預期損失。航空公司只在法律規定的最高限額范圍內，承擔賠償責任。我國已加入《華沙公約》，一旦發生國際航班延誤問題，毫無疑問適用該公約的規定承擔責任及免除責任，而對於國內航班延誤則應適用我國國內法，具體是《民用航空法》、《民法》、《合同法》、《民航旅客、行李國內運輸規則》等。《民用航空法》作為規定民航運輸的特殊法，優先於《民法》及《合同法》一般法的適用，當《民用航空法》未做特別規定時，適用一般法的一般規定。

四、在處理航班延誤問題時，民航系統應該當仁不讓地承擔起宣傳民航常識和民航法律法規、教育和引導社會公眾對民航業務採取正確的認識和態度，正確引導輿論。充分發揮行業內各媒體的作用，大力宣傳民航的改革和發展，宣傳民航安全、正常、服務等方面取得的成效。同時民航還要嚴格新聞發言人制度，健全完善整體聯動、快速反應的民航突發事件新聞發布機制，及時、准確、客觀、全面地介紹事件基本概況、採取的舉措和公眾防範措施等，把突發事件的負面影響降至最低程度，減少不和諧因素，營造和諧的輿論氛圍。

五、創新解決航班延誤機制促進"和諧民航"建設
民航作為國民經濟和社會發展的重要行業，抓好行業自身的和諧建設，是構建社會主義和諧社會的內在要求，是實現民航強國目標的重要保證。民航在國民經濟中的特殊地位和自身特性，決定了和諧民航是社會主義和諧社會的重要組成部分，和諧民航建設對於構建社會主義和諧社會具有重大而深遠的意義。董念清教授認為，航空運輸本身是個系統工程，對在系統工程中出現的問題，應從整個系統著手，而非從某一局部或某一部門入手。我深以為然。和諧社會需要全社會共同參與，共同建設。建設和諧民航，就要選擇從解決民航工作中旅客和社會公眾最關心的問題入手，促進內和外順。而解決航班延誤作為和諧民航建設的切入點，充分體現出民航已將這一行業普遍現象的處置納入了制度化解決的視野。

黨的十七大報告強調，要堅持走中國特色自主創新道路，把增強自主創新能力貫徹到現代化建設各個方面。將這一精神貫徹落實到解決航班延誤問題、建設和諧民航方面，我們不妨在以下幾個方面做出大膽的嘗試：

一、借鑒近年來物權法、勞動合同法等基本法律的立法、修法過程，應以民航為主導，開門討論航班延誤的解決之道。航班延誤既是民航系統的運行障礙，也是航空運輸合同的遲延、取消履行，更是引發全社會乃至全球關注的普遍性問題。在前述中我們已經認識到，民航內外對航班延誤截然不同的認識和看法極大地阻礙了解決這一問題的努力，而討論解決航班延誤時將同是航班延誤利益一方的乘客排除在外也是不可思議的。因此，建議以民航總局為主體，向社會公眾開門議航班延誤，把什麼是航班延誤、何謂"自身原因"的延誤、航班延誤後應該怎麼辦、延誤各方如何依法維護自己的合法權益、民航法及其配套的規范性法律文件如何修改等等問題敞開來談，在聽取社會各界關於航班延誤的不同聲音的同時，最大可能地正確引導輿論，掌握輿論的主導性，藉此統一認識，讓社會公眾最大限度接受民航業界公認的"航班延誤"。同時也要集思廣益，汲取社會公眾不同聲音里的合理成分，充實和完善對航班延誤問題的學理、法律和實務研究，為制定相關標准和制度打下基礎；

二、盡快制定統一的航班延誤補償機制和補償標准。目前我國航班延誤補償機制和補償標准散見於不同位階和效力的法律法規和其他規范性文件里，由於這些關於航班延誤補償方面的原則性規定並沒有在相關的行政法規中具體化，因而就在具體實踐引發了諸多問題。中國消費者協會律師團團長邱寶昌認為："因為民航總局的"指導意見"沒有強制力，各航空公司可以自定甚至不定補償標准；而對於旅客來說，也有議價的空間。""意見至少應當上升到部門規章，或者國務院條例。"因此必須建立起行之有效的航班延誤補償機制，並將此項制度公開化、規章化，這樣才能行之有效地依法解決航班延誤問題。由於在開門立法過程中已經通過充分的交流，航班延誤中的利益矛盾各方對於採取共同的補償標准理應達成共識，最終保證了解決航班延誤過程中社會公平正義的實現；

三、盡快統一落實解決航班延誤的快速通道或機制，明確航班延誤後的處置機構。讓自身利益受到侵害的旅客能得到快捷迅速的理賠是解決航班延誤問題的關鍵，而我國目前現有的航班延誤賠償法則將賠償負責對象鎖定為各大航空公司，在解決航班延誤時，一般都是航空公司駐扎在各地的分公司在接到投訴後往往需要請示總公司的意見，再通過一道道的流程手續才得以作出最後的結論，如此時間上的拖延和精力上的消耗很難讓焦急等待的旅客滿意。有人認為應該引進第三方機構或組織，"機場應當設立仲裁機構，及時、快速地解決發生的糾紛；這個仲裁機構可以是國內法律仲裁機構的派出機構，比如由中國國際貿易仲裁委派出常駐機場，24小時值班。""機場要建立通報機制，由獨立於承運人和旅客且具有公信力的第三方承擔航班延誤的通報工作。"這樣的建議有其一定的合理性和前瞻性，但未必有可操作性，同時也因為隱含了對富有行業監管職責的民航總局及民航系統的不信任，而可能招致民航方面的反感。我認為，如果先行解決了統一的航班延誤補償機制和補償標准這一重大問題之後，處置解決航班延誤的機構或組織的設立則必須遵循便捷、靈活、低成本運作等原則，各大航空公司可建立一種快速處理的應急措施，在每個機場建立相應的快速處理通道，對各類賠償事宜進行分類，設置相關人員進行有針對性的管理，並迅速作出決策，進一步完善各類突發事件下的後續保障工作，安撫乘客情緒，並在公司制定的相應賠償細則之下，把對乘客的影響程度減小到最低。如果考慮到民航業務的連續性、關聯性和高度協同性特點，這一職能完全可以由機場地面服務保障部門承擔，成為該部門的一項經常性業務工作。而處置解決航班延誤這一行為的性質，也可以看成是承運人委託機場地面服務保障部門的代為部分履行航空運輸合同的代理行為，不存在法律上的障礙。更應該引起關注的是，由於是統一的補償機制和補償標准，而且這種統一是集合了全社會絕大多數人的共同意志，因而具有無形的約束力，使得利益矛盾雙方均不能隨意變動利益訴求，這就從根本上扭轉了航班延誤困局帶來的被動和混亂。

到2020年，民航客運周轉量在國家綜合交通體系中所佔比重將達到20%以上，旅客滿意度將高於90%，航班正常率將保持在85%以上，平均延誤時間將控制在0.5小時以內，航空消費者的權益將得到切實尊重和保障……這些目標都是以破解航班延誤困局為基礎方有可能達到的。面對未來，作為民航基層黨員的我們並不缺乏想像力，也從不畏懼艱難險阻，我們相信在黨的十七大精神指引下，經過民航系統全體成員和全社會上下的共同努力，"和諧民航"的遠大目標一定能夠順利實現

③ 中華人民共和國航空法的立法目的

中華人民共和國航空法的立法目的是為了維護國家的領空主權和民用航空權利，保障民用航空活動安全和有秩序地進行，保護民用航空活動當事人各方的合法權益，促進民用航空事業的發展，制定本法。

由於空域屬於國家資源，空域分類涉及國家安全和公眾利益，按照《立法法》第八條的規定只能通過制定法律進行調整。

我國航空領域現行有效的唯一一部法律《民航法》由於調整范圍限於民用航空，不能對空域管理進行全面規定，只有制定《航空法》才能從根本上解決空域分類管理以及與此相關的體制性問題。

(3)民航法社會宣傳的困難擴展閱讀：

通用航空的發展、航空安全和空防安全是國家整體利益的不同方面，三者雖然在某些局部問題上有矛盾，但在國家利益全局上高度一致。

為正確處理發展通用航空、保障航空和空防安全的關系、加強管理和合理利用的關系，只有建立完備的法規制度體系，制定國家層面的《航空法》，才能解決當前《民航法》《基本規則》和《通用航空飛行管制條例》無法解決的空管安全和空防體制問題。

集中空防資源保證重點目標空中安全，同時確立查處危害航空安全和空防安全行為的執法主體、執法程序、執法手段和懲罰措施，在確保國家空管空防安全的前提下實現通用航空的健康發展。

突破現行法規的限制，制定《航空法》，從法律層面把促進通用航空發展作為國家意志加以明確，是實現通用航空發展，充分發揮通用航空在促進經濟發展、服務國民經濟各行業、國家應急救援、國防建設、維護社會安定等方面的重要作用的根本途徑。

④ 民航業的現狀

中國民航業總體發展現狀和主要特點�

經過新中國50年的發展，作為國民經濟和社會發展的重要行業和先進的交通運輸方式，我國 民航業伴隨整個國民經濟的發展而不斷發 展壯大。特別是改革開放20年來，航空運量持續快速增長，航線網路不斷擴大，機隊運輸能 力顯著增強，機場、空管等基礎設施建設取得重大進展，管理體制改革和擴大對外開放邁出 較大步伐。航空運輸在我國改革開放和加速社會主義現代化建設中發揮著越來越大的作用。 �

1、運輸規模擴大、地位上升。

建國之初，我國民航規模很小，基礎薄弱。僅有12 架小 型飛機、12條短程航線和40個能起降小型飛機的簡易機場，運輸總周轉量僅為150多萬噸公 里，旅客運量僅1萬人。到1998年，航空運輸總周轉量達93億噸公里，比1978年增長30倍； 旅客運量5755萬人，比1978年增長24倍。在綜合運輸體系中，航空運輸增長最快，地位不斷 上升。在國家整個交通運輸總量中航空的比重逐步加大，其中旅客周轉量「六五」時期佔2. 29%，「七五」時期佔3.41%，「八五」時期佔6.27%，1996年佔8.2%，民航已經成為我國旅 客運輸方式的重要力量，特別是長途客運和國際客運的主力。我國民航在世界上排列位次也 逐年提前，其中航空運輸總周轉量由1980年第35位上升到目前的第10位，旅客周轉量由第33 位上升到第7位。�

2、航線網路迅速擴展。到1998年底，定期航班航線總數達到1122條，通航里程218 萬公里，分別比1978年增加960條和194萬公里。其中，國內航線有983條，通航全國135個城 市，較多地開辟了省會（首府）、沿海開放城市、旅遊城市、重點經濟城市之間和通往中西 部邊 遠地區的航線，現已基本形成以北京、上海、廣州、西安、成都、沈陽等大城市為中心樞紐 ，連接全國各地的航線網路格局；一些幅員較大的邊遠省區形成了區域航線網路。國際航線 已達131條，地區航線8條，國際通航34個國家的64個城市，有43個國家的57家航空公司通航 我國的13個城市，目前已初步形成以北京、上海、廣州等重點對外開放城市為起點、連接世 界五大洲，以沿邊開放城市溝通鄰國重鎮的國際航線網路。內陸通往香港和澳門的定期航線 有24條，另有23個城市辟有包機航線。 �

3、運力迅速增強。1998年底，全國民航共有各型運輸飛機523架，其中大中型運輸 飛機佔85%以上。提供的座位達到8.22萬個，提供的商載噸位達到1.2萬噸，分別比1978年增 加9 倍和15倍。新引進的飛機有B777、B747、B767、B757、B737、A340、A310、A320、MD11、MD 82、MD90等。在增加新飛機的同時，淘汰了老舊飛機。目前，我國民航的主力機隊配備了世 界上最先進的機型，機齡短、技術新、經濟性能好，提高了飛行的安全性、舒適性和經濟效益。 �

4、機場建設成就卓著。民航業利用改革開放的有利條件，採取中央投資、地方集 資和利用外資等方式，加強對機場基礎設施的建設。到1998年，全國通航機場143個，比197 8年 增加66個，其中能起降B747機型的機場19個，能起降B737機型的103個。一大批支線小型機 場得到迅速建設和完善，提高了航空運輸通達能力。除重點對北京、上海、廣州、成都、昆 明、哈爾濱、拉薩、太原、大連等一批機場進行改擴建，提高飛機起降能力，改善綜合服務 條件外，為滿足經濟發展和對外開放以及發展旅遊事業的需要，新遷建了福州、鄭州、貴陽 、南京、武漢、重慶、濟南、銀川、桂林、廈門、深圳、珠海、寧波、溫州等30多個大中型 機場。國慶50周年前夕，北京首都機場航站區擴建、上海浦東機場新建等重中之重工程以及 杭州蕭山、海口美蘭機場建設等都已竣工。

5、配套基礎設施完備。在加強機場建設的同時，還大力對配套基礎設施進行建設 。在 航行保障方面，哈爾濱-沈陽-北京-西安-成都-昆明以東地區6600米以上航路基本實現了雷 達覆蓋，安裝了70多部先進的航管雷達；在省會、自治區首府和直轄市機場以及飛行繁忙機 場配置了120多套儀表著陸系統，在全國機場終端區和航路上裝備了140多套全向信標和160 多套測距設備；陸空通信、平面通信和氣象設施得到改善，飛行保障能力有較大提高。在機 務維修方面，重點建設了北京、成都、上海、廣州等飛機維修基地，提高技術水平，增強維 修能力，現在已能完成對從國外引進的大型寬體客機的結構檢修。在運輸服務方面，建立了 計算機旅客訂票系統，目前已有近300個國內城市和70個駐外民航辦事處實現了計算機聯網 ，開通了聯程訂票；對北京、上海、廣州等機場和西南地區供油設施進行建設，提高了供油 能力。 �

6、體制改革初見成效。80年代初，民航開始踏上體制改革的道路，到目前已基本 形成 政企分開、航空公司與機場分設的管理體制格局。「七五」期間，民航管理體制改革取得實 質性進展，打破了舊的管理體制，成立了華北、東北、華東、中南、西南、西北六個地區管 理局，成立了中國國際、中國東方、中國南方、中國西南、中國西北和中國北方六大骨幹航 空公司和新疆、雲南、上海、廈門、海南、四川、深圳、山東、中原、武漢、福建、長安、 貴州、山西、通用、新華、聯合等區域性航空公司。一些主要機場已成為獨立經營的企業， 負責對機場進行建設和管理，為各航空公司提供服務。1992年經國家批准，組建了以中國國 際、中國東方和中國南方航空公司為核心的民航企業集團；經過試點，上海虹橋機場下放地 方，標志著民航的管理體制改革向縱深發展。近年來，民航實施大集團、大公司戰略，進行 結構調整，取得了較大進展。中國東方航空公司與中國通用航空公司進行了兼並，一些地方 航空公司結成了「新星聯盟」。通過體制改革，地方發展民航的積極性得到發揮。「七五」 期 間有23個省市投資42個機場的建設，投入資金12億元；「八五」期間，地方投資建設機場更 是方興未艾，達到130億元；「九五」前三年地方投入的資金近250億元，成為民航改善機場 設施的重要資金來源。一些地方和部門開辦的航空企業對活躍地方經濟、增加運輸能力發揮 了作用。 �

7、對外開放和合作有很大發展。對外開放和引進外資，促進了民航的發展。從198 0年 到1998年，民航從國外融資租賃飛機300多架；利用外國政府貸款建設了北京首都、上海浦 東、廈門、武漢、濟南、深圳、蘭州等機場和航路改造工程。為提高我國民航機務維修能力 和服務水平，分別與德國漢莎航空公司和美國洛克希德及香港和記黃浦公司等合資組建了北 京和廣州兩個飛機維修工程公司，建設了一些中外合資的賓館、餐廳和航空配餐公司，目前 民航中外合資合作企業已有60多家。隨著改革開放的深入，民航對外合作的領域進一步拓展 ，頒布了外商投資民用航空業的政策規定，允許中外合資建設和經營機場，允許由中方控股 與外商合資經營航空公司。1997年，中國東方航空公司和中國南方航空公司進行股份制改造 ，並在境外上市取得成功。民航對外投資也邁出了步伐。在吸收外資的同時，在適航管理、 飛行標准、經營管理和人員培訓等方面，進行了廣泛的對外經濟技術交流與合作。 �

8、飛行安全成績顯著。幾十年來，民航始終堅持周總理提出的「保證安全第一， 改善 服務工作，爭取飛行正常」工作方針，飛行安全和質量效益都取得較大成績。「八五」期間 ，民航加強宏觀調控，在全行業進行安全整頓，前移安全防範關口，為保證安全創造良好環 境，切實改進飛行、機務、空管和安檢工作，有力地保障了安全生產。「八五」運輸飛行事 故萬時率比「七五」降低26%。1994年下半年以來，飛行安全形勢保持平穩，劫機事件得到 遏制，全行業創造了連續1023天的運輸飛行安全記錄，安全飛行270萬小時，安全起降200萬 次，是自1982年以來最長的運輸飛行安全周期，也是我國民航歷史上最好的安全記錄，並涌 現出一批保證飛行安全的先進單位。1998年實現運輸飛行安全年。加強航班正常性管理，開 展服務質量上台階和創建精品服務樣板活動，使航班正常率和服務質量明顯改善。運輸生產 效益有較大提高，「八五」期間民航累計實現利潤119億元，向國家上交稅利170億元，「九 五」前三年上交稅金115億元。通用航空積極為工業、農林業、能源交通重點建設服務，取 得較好社會效益。 �

9、民航法制建設加強。以1996年《中華人民共和國民用航空法》的制定、頒布和 實施 為契機，借鑒、引進和融合國際民航先進的技術管理和適用的法規、標准，制定了一批與民 航法相配套的標准、程序和內部規章制度，特別是在安全、飛行、機務、適航、空管等技術 標准、程序方面和培育航空市場、規范運輸服務方面取得較大進展，初步形成了既與國際民 航接軌，又有中國特色的民航法規標准體系。嚴格依法行政和管理，建立健全執法監督體系 和機制，使行業依法管理提高到一個新水平。��

三、 民航業的地位、作用和當前存在的問題�

從民航發展歷史和當前發展的總體狀況來看，中國民航業在國民經濟中的地位正在不斷 提高，發揮的作用也進一步增強和擴大。�

首先，民航是國民經濟現代化的基礎構架。交通運輸是國民經濟的基礎，民航業擁有高 速長途運輸的功能，不僅是國民經濟的基礎，而且是實現國民經濟現代化的基礎，又是現代 化的標志和綜合國力的直接體現。因此，隨著國民經濟發展及其現代化水平的提高，必須不 斷加強航空運輸建設，以適應和促進國民經濟發展三步走戰略目標的實現。�

其次，民航業是以高新技術裝備起來的現代化運輸方式，具有快捷性、舒適性、機動性 、安全性和國際性的特點，對旅客運輸的佔有率不斷提高，在綜合運輸體系中的地位已經由 改革開放前的從屬地位和運輸輔助力量，成長為旅客運輸的主力之一，特別是長途客運和國 際運輸最主要的運輸方式，也是某些其他運輸工具不能通達地區和特殊需要的主要運輸方式 。
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第三，改革開放是我國的基本國策，中國經濟與世界經濟接軌，融入世界經濟體系，必 須有航空運輸作為支撐，發展航空運輸對把外國企業「請進來」都有重要的促進和支撐作用 。因此，隨著我國開放度的加大，航空運輸必須有一個更快的發展。
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我國幅員遼闊，人口眾多，資源豐富，適合發展快捷便利的航空運輸。經濟持續快速增 長，改革開放不斷深入，人民生活逐步提高，都將促進航空運輸發展；對外交往增多，旅遊 外貿發展，將對航空運輸產生更大需求。我國民航的發展前景十分廣闊。民航在發展和改革 中已經取得了令人矚目的成就，但在一定程度上還不能適應國民經濟和社會發展的需要。面 對新世紀的挑戰，當前民航業存在若干需要解決的重要問題。 �

1、近年來運輸需求不足，客運量增速下降，運輸效率降低 �

我國民航運輸一直以較高速度增長，特別是「八五」時期運輸增長率達到新高。1995年 比1990年民航運量增長2.08倍，年均增長率25.25%，而進入「九五」時期，出現運輸需求不 足，客運增長率大幅度下降，1999年比1995年客運量年均只增加170萬人，比「八五」時期 年均增長量的1/4還低。�

在運量增長速度下降的同時，民航運輸效率也明顯降低。「八五」期間民航航班客座利 用率一直保持較高水平，1991年為77%，1992年為78.4%，1993年為71.8%，1994年為69%，19 95年為71.5%，平均72%以上。但進入「九五」以後客座利用率逐年下降，1996年為69%，199 7年為65%，1998年為57.5%，1999年更下降到55%，不僅大大低於「八五」 的水平，特別是 國際航線航班客座利用率更低，大約比國內航班低5~10個百分點，也普遍低於相同航線的國 外航空公司的客座利用率。需求不足，效率較低這是當前民航經營上較為突出的問題。�

2、經濟效益滑坡，出現行業虧損�

多年來，民航經營取得較好的經濟效益，但近年來 經濟效益滑坡，成本增加，企業虧損。1997年比1991年客運量增長1.27倍，而成本支出卻增 長2.7倍。「八五」期間逐年都有盈利，1995年民航總局直屬企業盈利63.37億元，1997年還 盈利21.5億元，但到1998年出現全行業虧損22.4億元的嚴重局面。
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民航企業虧損原因是多方面的。首先是需求不足，客運量上不去，如1998年比1997年客 運量僅增長2.2%增加125萬人；1999年比1998年增長0.78%增加45萬人，運量增長跌入低谷。 其次是惡性降價，低於成本銷售機票。1998年民航全行業平均成本為每人公里0.66元，公布 票價每人公里0.75元，成本占票價的88%。一些航空公司為了爭奪客源，不惜血本，大幅降 價，有的甚至實行4折、5折優惠票價。據專家估計，由於低於成本銷售機票，造成的損失在 20億元以上。三是運力投放快於運量增長，運力相對過剩。1998年比1997年民航運力增長13 .2%，而客運量僅增長1.5%，按現有飛機運力計算，只要客座率達到72%的正常水平，就可以 滿足客運量年均增長率5.8個百分點的需要。同時1996~1998年民航運力技術結構調整，三年 中90%的機型實現了更新換代，從而加大了航空公司的固定成本。四是航空運輸代理市場不 規范，代理成本太高。1998年航空客運量5755萬人，而機票銷售代理多達5000多家，平均1 個代理點全年僅銷售機票1萬張，還有大量數不清的沒有代理資格的「黑代理」（二代、三 代），估計銷售代理人員3-5萬人。全民航系統職工不到20萬人，要養活那麼多的代理人員 ，負擔很重。另外，代理人員利用各航空公司爭奪客源的心理，趁機要挾提高代理費標准。 據估計，1998年航空公司多支付代理費15億多元，從而加重了航空公司的虧損。�

3、民航企業規模小，集團化程度低，沒有形成規模經濟 �

我國民航運輸發展走的是外延型擴大再生產的路子，1998年民航運輸機523架，僅相當 於美國一個大中型航空公司的規模，而我國卻分屬26家航空公司經營，最大的幾家航空公司 ，如中國國際航空公司、中國南方航空公司、中國東方航空公司、中國北方航空公司等，也 各自只擁有數十架飛機，而世界上排序前20名的航空公司機隊規模都在100架以上，我國還 有幾家航空公司各自只擁有3-4架100座以下的小型飛機。在世界民航業趨向大型化、集團化 、高效化的潮流中，我國的航空公司依然各自為政，分散經營，缺乏聯合、聯營的合作意識 。 �

4、民航業供大於求，運力總量相對過剩，結構不合理 �

近幾年民航部門大量購置飛機，運力增加很多的1998年比1994年運輸機數量增長31%， 提供的客座運力增長70%以上，而客運輛僅增長40%，出現運力過剩，供大於求。估計國內航 空公司的運力相對過剩還會維持一段時間。據民航總局測算，即使將民航現有運力減少10％ ，也能完全滿足市場需求。
� 造成運力總量過剩的原因是多方面的。首先，從80年代初以來，民航運力呈現超常規增 長，其增長速度遠遠超過同期的經濟增長速度，在90年代中後期經濟增長速度開始放慢，國 民經濟從整體上由過去的短缺向普遍的相對過剩轉變，航空運輸服務需求增長相應放慢，民 航運輸能力也由過去的短缺開始轉變為過剩，亞洲金融危機所帶來的沖擊則使運力過剩問題 顯得更加突出。其次，重復建設和布局不合理。民航作為高投入、高回報的新興技術密集型 產業，市場前景誘人，除中國民航系統內加大投資，引進機隊 、擴建或新建機場外，地方 的投資熱情也空前高漲。短短幾年間，全國大大小小航空公司一下冒出了幾十家，機場如雨 後春筍般建了起來。一些航空公司不看市場的實際需求增長情況，盲目購進大飛機，運力超 需求過快增長，出現了過剩的局面。大部分機場都吃不飽，有些機場客貨吞吐量連設計能力 的零頭都達不到，能力大量閑置。第三，由於民航成本開支增長太快，成本增加，導致客運 票價嚴重偏高也制約了市場需求的增長。1992年對外、對內兩票價合並導致機票價格大幅度 上漲，使社會難以承受。1995年至1998年客運量增長12.5%，而成本開支卻增長20%以上，使 每人公里運輸成本增長10%，票價也就居高不下。這也增加了其他運輸方式的競爭優勢，減 少了民航的客源。民航運輸價格偏高，嚴重阻礙有效需求的形成。航空運輸在空中時間的節 省以及運輸過程中的舒適性上有其優越性，但在運輸價格上以及運輸前後機場到城市間的距 離過渡或運輸手續上的不便方面，使航空公司失去了一部分旅客和貨主，運力出現過剩。
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在運力相對過剩的同時，民航運輸能力結構也不合理。自「運七」陸續退出市場之後， 大量的支線客源被迫退出空運市場。有相當一部分中小機場只熱衷於開長線、飛大機型等與 大機場競爭的策略，卻忽略了支線與干線相結合，為干線輸送必要補充客源的「雙贏策略」 。飛機機隊不合理，我國航空公司基本上以大型客機為主，缺少技術性能先進的支線飛機。
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5、組織化、規模化程度低，難以應付國內外競爭日益嚴峻的壓力 �

在國內航線，我國航空公司遇到鐵路、公路的激烈競爭。鐵路調圖提速，現代化高速公 路逐步形成網路，交通運輸業市場競爭日趨激烈，近幾年公路爭鐵路，鐵路爭民航的局面基 本形成。省際高速公路，兩次火車提 速，夕發朝至特快列車為人們的出行，從價格到時間 上均提供了極大的便利，較比民航而言， 長途大巴，夕發朝至高速列車的價格低廉，相對 省時，使民航的優勢相對減弱。鐵老大針對市場展開了「天上飛， 地上跑，出行還是火車 好」的宣傳攻勢，學生專列、旅遊專列、假日專列應運而生，不能不承認部分客源被鐵路分 流，對民航客運市場產生了一定的影響。如南方航空公司在廣汕高速公路、鐵路通車後，原 來每日三個航班只有50%旅客。隨著我國加入世界貿易組織步伐的加快，我國天空對外開放 的速度比原來設想的要快得多，國內從政府到企業都還沒有作好思想、政策和經營管理的准 備，國外航空公司直接大量進入國內市場，國內航空公司面臨嚴峻的國際競爭挑戰，生存面 臨危機。國外航空公司為加速佔領中國市場，進行嚴重的傾銷，主要是經濟倉的票價。目前 ，美國航空公司大量增加中國航班，而中國國際航空公司飛美國的航班則大量減少。據了解 中國國際航空公司飛美國每年要虧損6億元，僅飛紐約就得虧損2億元，中國國際航空公司不 得不停止飛紐約的航班。
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我國民航業目前還不具備與國外大型航空公司競爭的能力。一是航空公司不能形成規模 經濟，擁有的航線資源不合理，機隊結構也不合理，缺乏競爭力。而且航空公司負擔重、資 本金不足，不但發展後勁不足，也制約競爭能力的增強。二是多年來，國家對航空公司沒有 投入，發展主要依靠借貸，所有設施、裝備都靠貸款購買，資產負債率高，如中國國際航空 公司的資產負債率高達91%。同時，各大航空公司還要大量上交。民航的發展走了一段彎路 ，主要是大量成立航空公司，雖然不少航空公司從技術的角度早該破產但沒有一家破產，政 策上不按照統一規則操作，自己跟自己打亂仗。三是國家在政策上對民航業的認識和定位還 有差距、扶持力度還不夠。世界各國對民航業都十分重視，都把民航業當作微利高風險行業 ，從各個方面加以扶持。但是，我們不但缺乏政策扶持，而且由於體制問題，從航空油料、 計算機、結算到機場還層層盤剝，增加航空公司負擔，削弱航空公司的價格競爭力。四是國 內航空公司管理水平與國外航空公司差距相當大，員工隊伍文化構成低，許多幹部缺乏現代 管理知識和技能，法律、會計、市場營銷等方面的管理存在許多問題，有些航空公司的各種 費用經常被騙，成本失控。在航線規劃、票價策略等方面缺乏科學管理的基本要素。由於改 革步伐跟不上形勢發展，現有的民航體制、制度和結構必然導致國內民航業的自相惡性競爭 。同時，我們所面對的已經不主要是國內航空公司的相互競爭，而主要是外國航空公司帶來 的國際競爭，這種壓力更大。 �

6、過度競爭與壟斷並存，嚴重製約民航業健康發展�

經過十多年來的改革，目前民航業的競爭已經十分充分，甚至出現了過度競爭。我國民 航業企業規模小、過於分散，在地方保護主義的政策傾斜下，國家航空公司面臨無序競爭的 局面，國內航空公司自相殘殺。價格不計血本的競爭使整個民航業陷入全行業危機的困境中 。在過度競爭的同時，民航業目前還存在各種各樣的壟斷。一是地方保護下的區域市場壟斷 。據有的航空公司反映，雲南航空公司、新疆航空公司等地方航空公司政企不分，不允許其 他航空公司進入當地市場。地方航空公司都得到地方政府的支持，海南航空公司也是一個典 型。二是憑借行政權力，形成系統性壟斷。民航系統的航空油料、結算、計算機訂票等是憑 借民航總局的行政權力保持壟斷地位，提供的服務質次價高。

7、民航業發展高度依賴外國飛機和相關技術裝備�

隨著我國國民經濟和運輸事業的飛速發展 ，民用飛機尤其是客機對進口需求量巨大。 僅1996年從空中客車集團購買33架客機和1997年從波音公司購買50架 客機就花去外匯50億 美元。此外民航每年還要進口大量的航材。在大量進口飛機，外匯大量外流的同時，我國許 多航空工業企業卻面臨種種困難，沒有任務，發不出工資，沒有出路，職工下崗。據中國航 空信息中心分析，到 2016年，中國還要補充民用客機1591架，總價值750億美元，年平均購 機費38億美元。中國若不抓緊發展客機，外匯還要大量外流。高度依賴進口，不僅大大加大 了民航業運營和發展的成本，加大了民航業發展的脆弱性，還嚴重製約了我國航空工業的發 展。 �

8、現行民航體制不能適應新形勢的要求 �

政企分開問題是企業改革面臨的普遍問題，但是，在民航業這個問題顯得尤為突出。在 經營上，特別是在財務、資金問題上，有的航空公司虧損、機場虧損，而地區管理局、民航 總局卻在平調大量資金。民航業各大系統之間的關系沒有理順，如航空油料、計算機、結算 是全國性的、高度集中的壟斷性部門，獨家控制，收費太高，加大航空公司的運營成本。機 場和航空公司的關系也不順，目前的情況是機場控制航空公司，收費隨意性大，不僅增加航 空公司負擔，而且在航班時間的控制上和各項服務的配合上，因收費、機票代理、服務代理 等原因，明顯偏向外國航空公司，增強了外國航空公司的競爭優勢，使我國航空公司喪失對 外競爭的手段。�

四、我國民航業改革的目標和主要內容�

民航管理體制改革牽涉到方方面面，但其核心問題是真正實行政企分開，理順民航總局 與航空公司、機場等基礎設施、油料與航材經營、計算機結算系統等之間的關系。目前，民 航總局對直屬航空公司在產供銷人財物等方面仍進行較嚴格的直接控制，通過對油料、航材 、計算機結算系統等的壟斷經營對航空公司實行間接控制，航空公司尚不能真正地成為自主 經營、市場導向的企業。機場與航管部門的關系、與地方政府的關系以及與航空公司的關系 還沒有理順，機場的建設和運營總體上尚未進入良性循環。如果不在大的管理框架上作出根 本性改革，就無法擺脫頭痛醫頭、腳痛醫腳的老路。�

政企分開的關鍵，是在科學、明確地界定民航總局政府管理職能的基礎上實現職能轉換 和機構改革。民航總局管理職能的「定位」，當然要從我國現階段的實際情況出發，同時要 重視借鑒國際經驗，與國際慣例接軌，這既是在國內理順關系、提高管理水平的需要，也是 適應進一步對外開放的需要。概括地說，我國民航運輸業的政府管理職能大體包括：第一， 對適航條件和航空安全的管理；第二，對市場准入和航線資源配置的管理；第三，對導航設 施、一些非盈利機場等基礎設施的建設和管理；第四，對運價的研究、指導和管理；第五， 對民航企業並購重組的審查和批准；第六，對民航業國際合作與交流的管理；第七，制定行 業發展規劃，促進法制建設。在上述職能中，除少數（如非盈利性機場等基礎設施的建設和 管理）應由其他政府機構履行外，大部分要由民航總局履行。�

在明確政府管理職能的基礎上，民航管理體制應形成如下基本格局：一是政企分開， 作為政府管理部門的民航總局及其分支機構要與航空公司、機場等基礎設施、航油航材經營 、計算機結算系統等企業分離脫鉤，民航總局只做並做好其職能范圍的事情，不再直接經營 和干預企業的經營業務，民航總局與各類企業的關系主要是行業管理關系。二是政府的行政 管理職能與國有資產管理職能分開。民航總局及其他有關政府部門不再直接管理民航系統的 國有資產，中央所屬的國有資產由國務院按現行體制委託大型企業或企業集團管理經營，地 方所屬的國有資產由地方政府決定其管理經營方式。三是盈利性業務與非盈利性業務分開， 就是將非盈利性但社會效益顯著的業務，如經濟落後地區、客流量小的機場業務，與盈利性 業務，如航空公司業務、航油航材經營業務、經濟發達地區且客流量大的機場業務等分開， 採取不同的投資、運營方式和財稅政策。四是自然壟斷業務與競爭性業務分開，對機場服務 等具有自然壟斷性質的業務，要在業務范圍、收費價格、服務標准等方面進行政府管制，對 航空公司業務、航油航材經營業務等非自然壟斷業務，則要打破行政性壟斷，引入、鼓勵合 理競爭。 �

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