勞動合同法的立憲宗旨

1. 第一部憲法是

中華人民共和國第一部憲法是《中華人民共和國憲法》。

《中華人民共和國憲法》是我國第一部社會主義的憲法，它是1954年9月20日中華人民共和國全國人民代表大會第一次會議通過的，是我國的根本大法，對我國意義重大。《中華人民共和國憲法》是治國安邦的總章程，也是一直以來維護國家長治久安，促進社會進步，促進國家統一和民族團結的基礎。

中華人民共和國第一部憲法是《中華人民共和國憲法》，它是在1954年9月20日全國人民代表大會第一次會議通過的，是我國第一部社會主義憲法。它的產生過程以及內容都展現了人民是國家的主體，具有重要的地位。

憲法的主要內容介紹

1、序言

憲法序言部分規定了國家的根本任務，憲法的根本法地位和最高效力等，憲法序言的規定是整個憲法規范的組成部分，涉及立憲宗旨與憲法基本精神，作為憲法規范組成部分的憲法序言具有法律效力。憲法的基本法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果。

2、總綱

憲法總綱部分主要規定憲法制度的基本原則和基本國策。我國憲法總綱規定的主要內容包括：國家制度的規定，即規定人民民主專政制度和人民代表大會制度；規定國家結構形式，即實行單一制的國家結構形式，實行民族區域自治制度；社會主義法治的基本原則；國家的基本經濟制度和經濟政策；社會主義精神文明建設等。

以上內容參考：網路-中華人民共和國憲法

2. 苗連營的科研成果

1．《和諧社會的憲政之維》，獨著，30萬字，清華胡悶大學出版社2013年版；
2. 《立法程序論》，獨著，24萬字，中國檢察出版社2001年。該書獲中國法學會憲法學研究會第二屆優秀科研成果一等獎；
3．《行政復議法通論》，副主編，法律出版社1999年；
1．《作為一個學科的貨幣憲法學》，載《華北水利水電學院法學院》2012年第1期；
2．《立法的偏頗及其矯正——以〈勞動合同法〉為分析考察對象》，載《學習與探索》2010年第3期；
3．《從高招不公看平等教育權憲法之殤》，載《法制日報》2009-09-24；
4．《收入分配製度改革的憲法學思考》，載《公民與法》2011年第10期；
5．《憲法學的知識轉型與方法綜合——以20世紀90年代以來的學術爭論為素材》，載《法制與社會發展》2012年第1期；
6．《傳統「和諧」文化的憲政之殤——兼論當代「和諧」命題的憲政意義》，載《河南省政法管理幹部學院學報》2011年第1期；
7．《論人權原則與我國憲法規范的發展》，載《公民與法(法學版)》2009年第4期；
8．《憲政建設的統合模式——超越「上/下」之爭的第三條道路》，載《法學評論》2011年第3期；
9．《社會失衡的憲政根源與憲政建設的功能定位》，載《河南省政法管理幹部學院學報》2011年第3期；
10．《貨幣憲法、政治經濟體制與長期通貨膨脹》，載《學習論壇》2011年第7期；
11．《稅制改革與中央和地方財政關系》，載《學習論壇》2010年第2期；
12．《憲法學視域中的地方公債制度》，載《河南社會科學》2010年第1期；
13．《民生問題的憲法學思考》，載《國家檢察喚租官學院學報》2010年第3期；
14．《當代中國法律體系形成路徑之反思》，載《河南社會科學》2010年第5期；
15．《論憲政文明與和諧社會的契褲鏈彎合》，載《寧波大學學報(人文科學版)》2009年第2期；
16．《地方「人格化」、財政分權與央地關系》，載《河南社會科學》2009年第2期；
17．《從公民參與看東亞民主轉型》，載《北方法學》2009年第4期；
19．《分稅制、地方公債與央地財政關系的深化改革——基於立憲主義的視角》，載《河南省政法管理幹部學院學報》2009年第4期；
20．《中央權威的憲政邏輯》，載《鄭州大學學報(哲學社會科學版)》2009年第4期；
21．《公民維權之運動模式的憲法學分析》，載《浙江學刊》2009年第2期；
22．《「高考移民」現象的憲法學思考》，載《法學》2009年第11期；
23．《和諧社會的憲政之維》，載《法學評論》2006年第1期；
24．《公民受教育權實現中的國家責任》，載《華東政法學院學報》2006年第2期；
25．《權利空間的拓展——農民遷徙自由的憲法學分析》，載《法制與社會發展》2006年第1期；
26．《干涉主義下人權與主權的悖反》，載《浙江學刊》2006年第2期；
27．《「民法帝國主義」的虛幻與憲法學的迷思——第三隻眼看「根據憲法,制定本法」的爭論》，載《四川大學學報(哲學社會科學版)》2008年第2期；
28．《拒絕與總統握手》，載《法制資訊》2008年第3期；
29．《公民法律意識的培養與法治社會的生成》，載《河南社會科學》2005年第5期；
30．《關於制憲權的形而下思考》，載《上海交通大學學報(哲學社會科學版)》2003年第2期；31．《行政法理論基礎比較研究》，載《當代法學》2004年第2期；
32．《試論公用徵收制度的憲法基礎》，載《河南社會科學》2004年第3期；
33．《中國的違憲審查：是否可能，如何可能？》，載《鄭州大學學報(哲學社會科學版)》2004年第4期；
34．《憲法解釋的功能、原則及其中國圖景》，載《法律科學西北政法學院學報》2004年第6期；
35．《公民司法救濟權的入憲問題之研究》，載《中國法學》2004年第5期；
36．《憲政建設與建設地修憲》，載《法學家》2003年第5期；
37．《中國憲法解釋體制反思》，《中國法學》2002年第6期；
38．《從傳統的家園意識看近代中國的憲政建設》，載《華東政法學院學報》2002年第6期；為《高等學校文科學報文摘》2003年第1期轉摘； 39．《民主市場的交易規則》，載《法制與社會發展》2002年第5期；為《憲法學與行政法學》2003年地1期轉載；
40．《關於制憲權的形而下思考》，載《上海交通大學學報》2003年第2期；
41．《立法程序的價值取向：民主、效率及其協調》，載《憲政論叢》2003年總第3期；
42．《論我國立法監督制度中的附帶性審查》，載《鄭州大學學報》2002年第1期；
43．《進一步完善修憲程序》，載《法商研究》2000年第1期；
44．《對立法程序的哲學審視》，載《鄭州大學學報》2000年第6期，為《法理學、法史學》2001年第3期轉載；
45．《立法過程中的程序自治原則》，載2000年2月20日《法制日報》；
46．《論地方性法規的批准和備案制度》，載《鄭州大學學報》2000年第2期；
47．《立法程序的功能分析》，載《河南省政法管理幹部學院學報》2000年第3期；
48．《民意代表的言論免責權之研究》；《法律科學》1999年第5期，為《憲法學與行政法學》1999年第6期轉載。
49．《論對行政權的法律控制》，載《法學家》1999年第5期；
50．《論政務公開在反腐敗中的作用及其實現機制》，載《政治學研究》1999年第3期；
51．《追求效率的程序》，載《鄭州大學學報》1999年第5期；
52．《樹立憲法權威，實行依法治國》，載《群言》1999年第3期；
53．《論立法過程中的程序公開原則》，載《人大研究》1999年第3期；
54．《論法的公布》，載《河南省政法管理幹部學院學報》1999年第4期；
55．《程序公開與立法民主》，載1999年6月5日〈〈法制日報〉〉；
56．《論立法過程中的程序參與原則》，載1999年3月25日《法制日報》；
57．《淺議立法聽證》，載1999年1月28日《法制日報》；
58．《行政立法及其控制》，載《鄭州大學學報》1998年第6期，為《憲法學與行政法學》1999年第1期轉載；
59．《關於設立憲法監督專責機構的設想》；
60．《憲法學發展的兩個問題》，載《法商研究》1998年第3期，為1998年7月14日《檢察日報》轉載 。 1、《立法程序論》，獨著，中國檢察出版社2001年出版，獲中國憲法學研究會優秀科研成果一等獎和河南省社會科學優秀成果獎二等獎；
2.《憲法學》（國家新聞出版署「十一五」規劃重點項目，普通高等教育法學專業「十一五」規劃教材），主編，鄭州大學出版社2009年8月版；
3.《公民法律素質研究》，主編，鄭州大學出版社2005年1月版；
主要論文
已出發表論文70餘篇，其中主要有：
1、《憲政建設的統合模式》，載《法學評論》2011年第3期，為《憲法學與行政法學》2011年第8期轉載
2、《民生問題的憲法學思考》，載《國家檢察官學院學報》2010年第3期；
3、《立法的偏頗及其矯正》，載《學習與探索》2010年第3期；
4、《「高考移民」現象的憲法學思考》，載《法學》2009年第11期；獲河南省社會科學優秀成果二等獎；
5、《公民維權之運動模式的憲法學分析》，載《浙江學刊》2009年第6期；
6、《和諧社會的憲政之維》，載《法學評論》2006年第1期，為《憲法學與行政法學》
2006年第4期轉載，並為《中國檢察官》2006年第4期轉摘，獲河南省社會科學優秀成果一等獎；
7、《權利空間的拓展――農民遷徙自由的憲法學分析》，載《法制與社會發展》2006年第1期，為《憲法學與行政法學》2006年第3期轉載；
8、《公民受教育權實現中的國家責任 》，載《華東政法學院學報》2006年第2期；
9、《憲法解釋的功能、原則及其中國圖景》，載《法律科學》2004年第6期，為《憲法學與行政法學》2005年第1期轉載，並為《大國策》（人民出版社2009年版）收錄，獲司法部第二屆全國法學教材與科研成果優秀作品獎；
10、《公民司法救濟權的入憲問題之研究》，載《中國法學》2004年第5期，獲河南省社會科學優秀成果三等獎；
11、《憲政建設與建設性地修憲》，載《法學家》2003年第5期，為《憲法學與行政法學》2004年第1期轉載；
12、《行政法理論基礎比較研究》，載《當代法學》2004年第1期，為《中國行政法學研究精粹（2004年）》收錄；
13、《從傳統的家園意識看近代中國的憲政建設》，載《華東政法學院學報》2002年第6期，為《高等學校文科學報文摘》2003年第1期轉摘；
14、《中國憲法解釋體制反思》，載《中國法學》2002年第6期；
15、《民主市場的交易規則》，載《法制與社會發展》2002年第5期，為《憲法學與行政法學》2003年第1期轉載，並為《中國憲法學研究精粹（2002年）》收錄；
16、《關於制憲權的形而下思考》，載《上海交通大學學報》2003 年第2期，為《憲法學與行政法學》2003年第4期轉載，獲河南省社會科學優秀成果三等獎；
17、《民意代表的言論免責權之研究》，載《法律科學》1999年第5期，為《憲法學與行政法學》1999年第6期轉載；
18、《論對行政權的法律控制》，載《法學家》1999年第5期；
19、《論政務公開在反腐敗中的作用及其實現機制》，載《政治學研究》1999年第3期，為《研究動態》2000年第3期轉載；
20、《關於設立憲法監督專責機構的設想》，載《法商研究》1998年第4期，為《憲法學與行政法學》1998年第5期轉載；
21、《談地方立法的幾個問題》，載《政法論壇》1997年第2期。 1. 國家社科基金項目：構建社會主義和諧社會中的憲政建設研究；
2. 中國法學會重點項目：人權入憲及人權保障法律體系研究；
3. 司法部重點項目：憲政原理與中國法治特色研究；
4. 教育部人文社會科學研究規劃基金項目：央地財政許可權配置與規范的憲法學研究；
5. 中國法學會重點項目：中國特色社會主義憲政理論研究；
6. 河南省社科規劃項目：「十五」期間河南省地方立法問題研究；
7. 河南省社科規劃項目：行政法治：依法治省的難點與關鍵。 1998年被評為河南省優秀中青年骨幹教師；
1999年被評為河南省優秀青年教師；
2000年被評為河南省跨世紀學術和技術帶頭人培養對象；
2004年被評為河南省學術技術帶頭人；
2005年被評為河南省高校新世紀優秀人才支持計劃資助人員；
2006年被評為河南省優秀專家。

3. 簡訴當代中國的法律體系

當代中國法律體系
(一)公法、私法與社會法
公法與私法的劃分，最早是由古羅馬法學家烏爾比安提出來的：「公法是關於羅馬國家的法律，私法是關於個人利益的法律。」依照此標准，私法遵循當事人意思自治原則，確立財產所有權，保障自身利益的追求，如民法、商法。公法是利用國家權力，宏觀調整社會財富分配，調整國家與公民的關系的法律，如行政法、刑法、訴訟法。
隨著社會的發展，「法律社會化」現象的出現，又形成了一種新的法律即社會法，如社會保障法等。這是因為存在既非國家利益，又非私人利益的獨立的社會利益。有鑒於此，有人稱社會法是介於公法和私法之間的法律。
公法、社會法與私法在調整對象、調整方式、法的本位、價值目標等方面存在不同。
(二)當代中國法律部門
當代中國的法律體系通常包括下列部門：憲法、行政法、民法、商法、經濟法、勞動法與社會保障法、自然資源與環境保護法、刑法、訴訟法。
1.憲法。憲法作為一個法律部門，在當代中國的法律體系中具有特殊的地位，是整個法律體系的基礎。憲法部門最基本的規范，主要反映在《中華人民共和國憲法》這樣的規范性文件中。
除了憲法這一主要的、居於主導地位的規范性法律文件外，憲法部門還包括主要國家機關組織法、選舉法、民族區域自治法、特別行政區基本法、授權法、立法法、國籍法等附屬的較低層次的法律。
2.行政法。行政法是調整國家行政管理活動中各種社會關系的法律規范的總和。它包括規定行政管理體制的規范，確定行政管理基本原則的規范，規定行政機關活動的方式、方法、程序的規范，規定國家公務員的規范等。
我國一般行政法方面的規范性文件較少，主要有行政復議法、行政處罰法、行政監察法、政府采購法、國家公務員暫行條例等。特別行政法方面有食品衛生法、葯品管理法、治安管理處罰條例等。
3.民法。民法是調整作為平等主體的公民之間、法人之間、公民和法人之間等的財產關系和人身關系的法律。我國民法部門的規范性法律文件主要由民法通則和單行民事法律組成。民法通則是民法部門的基本法。單行民事法律主要有合同法、擔保法、婚姻法、繼承法、收養法、商標法、專利法、著作權法等。此外還包括一些單行的民事法規，如著作權法實施條例、商標法實施細則等。
4.商法。在明確提出建立市場經濟體制以後，商法作為法律部門的地位才為人們所認識。商法是調整平等主體之間的商事關系或商事行為的法律。從表現形式看，我國的商法包括公司法、證券法、票據法、保險法、企業破產法、海商法等。商法是一個法律部門，但民法規定的有關民事關系的很多概念、規則和原則也通用於商法。從這一意義講，我國實行「民商合一」的原則。
5.經濟法。經濟法是調整國家在經濟管理中發生的經濟關系的法律。作為法律部門的經濟法是隨著商品經濟的發展和市場經濟體制的逐步建立，適應國家宏觀經濟實行間接調控的需要而發展起來的一個法律部門。經濟法這一法律部門的表現形式包括有關企業管理的法律，如全民所有制工業企業法、中外合資經營企業法、外資企業法、中外合作經營企業法、鄉鎮企業法等;有財政、金融和稅務方面的法律、法規，如中國人民銀行法、商業銀行法、個人所得稅法、稅收徵收管理法等;有關宏觀調控的法律、法規，如預演算法、統計法、會計法、計量法等;有關市場主體、市場秩序的法律、法規，如產品質量法、反不正當競爭法、消費者權益保護法等。
6.勞動法與社會保障法。勞動法是調整勞動關系的法律，社會保障法是調整有關社會保障、社會福利的法律。這一法律部門的法律包括有關用工制度和勞動合同方面的法律規范，有關職工參加企業管理、工作時間和勞動報酬方面的法律規范，有關勞動衛生和勞動安全的法律規范，有關勞動保險和社會福利方面的法律規范，有關社會保障方面的法律規范，有關勞動爭議的處理程序和辦法的法律法規等。勞動法與社會保障法這一法律部門的主要規范性文件包括勞動法、工會法、礦山安全法、安全生產法等。
7.自然資源與環境保護法。自然資源與環境保護法是關於保護環境和自然資源、防治污染和其他公害的法律，通常分為自然資源法和環境保護法。自然資源法主要指對各種自然資源的規劃、合理開發、利用、治理和保護等方面的法律。環境保護法是保護環境、防治污染和其他公害的法律。
這一法律部門的規范性文件，屬於自然資源法方面的，有森林法、草原法、漁業法、礦產資源法、土地管理法、水法、野生動物保護法等;屬於環境保護方面的，有環境保護法、海洋環境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法、環境影響評價法等。
8.刑法。刑法是規定犯罪和刑罰的法律，是當代中國法律體系中一個基本的法律部門。在人們日常生活中，刑法也是最受人關注的一種法律。刑法這一法律部門中，佔主導地位的規范性文件是刑法，一些單行法律、法規的有關條款也可能規定刑法規范(如文物保護法中有關文物犯罪的准用性條款的內容)。
9.訴訟法。訴訟法，又稱訴訟程序法，是有關各種訴訟活動的法律，它從訴訟程序方面保證實體法的正確實施，保證實體權利、義務的實現。訴訟法這一法律部門中的主要規范性文件為刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法。同時。律師法、法官法、檢察官法、仲裁法、監獄法等法律的內容也大體屬於這個法律部門。

4. 行政許可法的立法宗旨＆意義是

《行政許可法》不僅是對現行行政許可制度的根本性改變，更是對舊有的政府執政理念和執政方式的根本變革。行政許可法的立法宗旨，不單純局限於對政府行為的規范，更為重要的是，它體現了一種憲政精神的復歸，即國家的權力向社會、公民的回歸；倡導了一種嶄新的政府治理理念，即提高公民自治的效率和效力，實現公民自治與國家公治良性互動的「善治」，而「善治」的核心就在於建立起一個真正意義的法治政府，實現法治。

一、「善治」與法治政府

善治，也就是不少學者和國際組織提出的「元治理」和「有效的治理」。善治的過程實質上是一個還政於民的過程。善治是國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民。善治有賴於公民自願的合作和對權威的自覺認同，沒有公民的積極參與和合作，至多隻有善政，而不會有善治。所以，善治的基礎與其說是在政府或國家，還不如說是在公民或民間社會。從這個意義上說，市民社會（或稱公民社會）是善治的現實基礎，沒有一個健全和發達的市民社會，就不可能有真正的善治。

善治的根本要求是：公民進行有效的自治，國家實行有限的公治，並且兩種治理模式在社會管理中實現良性互動。為此，實現善治必須要使全體公民能進行有效的自治，這必須具備以下幾個基本條件：一是以成熟的市民社會為自治的外部環境；二是以享有分立的財產權利的公民、企業和獨立的自治組織為自治主體；三是以發達的市場經濟為自治的經濟基礎；四是以全社會的權利意識和自由平等觀念為自治的文化背景；五是以分權為主導的政治體制改革為自治的政治前提。要達成上述條件，在我國當務之急是要變過去計劃經濟條件下以國家統治為目的、「大而全」的全能政府為市場經濟條件下以社會治理為目的、功能有限的「憲政政府」。

所謂「憲政政府」，即憲政模式下一切行為受憲法和法律的制約，由憲法和法律進行規范的政府形式。因為憲政政府的行為對象、范圍、種類、程序、方式等必須由憲法和法律來規范與調整，我們也稱其為「法治政府」。同時把法治政府依靠法律手段實現社會善治的過程，稱為法治。憲政的目的就是要使政府的權力與責任相對應，這種權力必須為被統治者所授予，而授予的唯一目的就是要政府能夠向被統治者負責。在憲政原則下無條件和無公民授權的權力沒有合法性。對民而言無權利不應有義務，對國而言無服務不應有權力，則成為共識。因此，法治政府從本質上說，是一種契約安排而非權力先定，法治政府的權力來源於民眾的授權，因此也必須服務於民眾的利益，接受民眾的監督，即始終如一地貫徹「權責一致」和「權責對等」的行為准則。

二、《行政許可法》的立法宗旨——建立法治政府，實現法治

一部法律掀起了一場革命，《行政許可法》從規范行政許可這項重要的行政權力入手，明確規定了行政許可設定和實施的主體、許可權、范圍、條件和程序，以期通過保障和監督行政機關實施有效的行政管理，實現保護公民、法人和其他組織的合法權益與維護公共利益和社會秩序兩者有機統一的目的。

縱觀《行政許可法》八章八十三條的內容，無處不體現了行政許可「公開、公平、便民、高效」的基本原則，無處不提醒行政機關及其工作人員必須時刻謹記「有權必有責、用權受監督、侵權須賠償」的工作原則。可以這樣說，《行政許可法》倡導的憲政精神與善治理念，成為了這部法律貫穿始終的基本價值取向和立法宗旨。以《行政許可法》第十三條為例，明確規定「公民、法人或者其他組織能夠自主決定的」、「市場競爭機制能夠有效調節的」、「行業組織或者中介機構能夠自律管理的」以及「行政機關採用事後監督等其他行政管理方式能夠解決的」四類事項可以不設行政許可，實質上是以法律的形式肯定了公民自治的合法性，限定了政府實行國家公治的有限性。《行政許可法》第八條關於政府應講誠實信用，不得擅自改變已生效的行政行為，確需改變的，應當補償相對人的損失的規定，正是法治政府（法治政府）必須遵循的「信賴保護原則」的體現。此外，《行政許可法》中許多嚴格規定行政機關實施行政許可的程序以及明確規定行政機關及其工作人員應盡義務、應承擔的法律責任的條款，無不表明法治政府必然是一個依法授權、依法用權、依法維權的政府。

筆者以為，《行政許可法》勾畫出了法治政府的藍圖，為目前政府的行政管理體制改革指明了方向與途徑，即：轉變舊有的執政理念與執政方式，建立起一個「創新、親民、務實、誠信、廉潔」的有限政府和法治政府。具體而言，就是要做到以下幾個方面：

首先，法治政府必須是以倡導權利本位的憲政精神為行為指導，切實保護公民私人權利，維護公眾利益的服務政府。政府行使的公共權力是公民賦予的，政府作為公共權力的代行者，必須全心全意為公民服務。

其次，法治政府必須是以憲法和法律確定的范圍為公共權力運作空間、功能有限的有限政府。政府只能在法定的范圍內依法行政，對公民私人領域中的事項和自治組織公共領域內的事項無權干涉，不能以公共權力侵犯公民的私人權利和自治組織的公共權利。

再次，法治政府必須是嚴格按法定的職權運作公共權力，同時承擔相應的法律責任的責任政府。「有權必有責、用權受監督、侵權須賠償」的權責對等原則是對行政行為的基本要求。

第四，法治政府必須是秉承公開、公平、公正原則，嚴格按照公開、公示的要求運作公共權力的透明政府。政府在行使公民賦予的公共權力時，應切實保障公民的知情權、參與權和監督權。

第五，法治政府必須是能理性運作公民賦予的公共權力，值得公眾信賴的誠信政府。作為公共權力的代行者，政府應不辜負百姓所託，正當、合理地行使權力，不能侵犯公民合法的私人權利，不能隨意改變已作出的行政行為，侵犯或改變的要依法賠償或補償。

三、現階段建立法治政府，實現法治的途徑

在當代中國的特殊歷史背景下，《行政許可法》的頒布為政府行政管理體制改革與治理模式的變革提供了一種有效的借鑒模式：要實現傳統政治社會向市民社會的轉型，實現計劃經濟條件下以國家統治為目的、「大而全」的全能政府向市場經濟條件下以社會治理為目的、功能有限的法治政府的轉變，既要嚴格地限定政府權力，又要有效地強化政府權威。為此，我們必須為社會營造出這樣一種法律環境：任何市場主體都敢於抵制政府的非法干預；任何市場主體都不敢蔑視政府的合法權威。要實現這一目標，應從行政立法、行政執法和行政救濟三個方面進行全方位的構建：

一是在行政立法方面，政府要高度重視法制和法治，通過立憲和制定具體的單行法律，實現以下目標：明確界定與劃分公民行使私人權利、群體自治組織行使公共權利（運作群體公共權力）以及國家機關運作國家公共權力的界限與范圍，保障公民結社自由的權利，保護公民自治組織的獨立性，規范公民自治組織的運作，實現權利的法定；加大對市場主體應有權利的立法保護，建立起以市場主體「分立的財產權利」為重點保護對象的私人權利法律保護體系，同時注重保護市場主體的知情權、參與權、監督權等政治權利，實現權利保障的法定；嚴格規定國家機關運作公共權力的范圍，對國家公共權力越界侵犯公民私人權利的，立法保護公民尋求法律救濟的權利，即實現權利救濟的法定。

二是在行政執法方面，通過法律規范、制度約束、經濟保障等途徑，防止政府行政中的公共權力異化為政府工作人員的私人權力。具體的措施有：（1）以明確的行政實體法界定行政主體運作行政權力的范圍，要求行政機關必須依法定的職權在法定的范圍內行政，法律沒有明文規定的，行政機關不得越權行政；（2）以健全的行政程序法規范行政執法的程序；（3）加強行政執法監督，通過加大行政機關內部的層級監督、社會監督以及新聞輿論的監督；（4）加大公共財政對行政執法的投入，保證行政執法所需的人、財、物到位，杜絕因執法硬體設施不到位造成的行政不作為。

三是在行政救濟方面，加強司法權對行政權的監督，嚴懲國家公共權力侵犯私人權利的行政違法行為。可以採取的具體措施有：（1）建立起司法對立法的監督審查制度，即憲法訴訟制度，將民眾對立法的監督權、建議權發展為訴權，落實公民的法規違憲審查建議權；（2）借鑒英美法系的公益訴訟和日本的民眾訴訟的做法，允許民眾（非具體行政行為的管理相對人）基於維護公共權利的要求對政府提起訴訟，為公民的私人權利制衡公共權力提供實現途徑；（3）借鑒英美法系以司法判例為法律淵源的做法，在現行保護私人權利的法律不健全的情況下，允許法官基於權利保護的法理原則進行自由裁量，可將有代表性的司法判例作為審判依據，切實維護公民的私人權利。

5. 清政府立憲的實質是什麼，怎樣評價

一、清末預備立憲概況

清末預備立憲實際上就是晚清政府政治上預備實行憲政的活動。清政府之所以實行預備立憲，有其深刻的歷史背景。從國際環境看，19世紀末20世紀初，經過中日甲午戰爭和八國聯軍侵華戰爭，帝國主義進一步加緊了對中國的侵略步伐。但是，1900年的義和團運動粉碎了他們企圖瓜分中國的迷夢，迫使他們轉而採取「保全」、扶植清朝傀儡政權，實行「以華治華」，從而維護其殖民利益的政策。從其自身利益出發，他們要求清政府披上「民主憲政」的外衣。就國內形勢而言，19世紀晚期，中國的經濟結構和階級結構已發生了明顯變化，資產階級舊民主主義革命正在興起，封建經濟制度與發展資本主義生產關系的矛盾、封建專制的政治制度與不斷高漲的民主思潮的矛盾，都已十分尖銳；以孫中山為首的資產階級革命派領導的反清民主革命蓬勃發展，而代表資產階級右翼和一部分地主官僚的君主立憲派也積極活動，企圖通過立憲分得一點權力。不願接受任何變革的清朝統治集團，在義和團運動的沉重打擊下和資產階級革命的震撼下覺察到，如再不作任何「革新」的表示，勢難保持危在旦夕的統治地位。

對於立憲活動得以展開的一個直接原因卻是1905年的日俄戰爭，日本以君主立憲小國戰勝俄國那樣一個專制大國，給清廷上下以很大震動。「日俄之勝負，立憲專制之勝負也」。[1]朝野上下普遍將這場戰爭的勝負與國家政體聯系在一起，認為日本以立憲而勝，俄國以專制而敗，「非小國能戰勝於大國，實立憲能戰勝於專制」[2]。於是，不數月間，立憲之議遍於全國。因為日本於明治十五年曾派員赴歐洲考察憲政。清廷遂於1905年派載澤、端方等五大臣出洋考察。次年，五大臣先後回國，上書指出立憲有三大利：「一曰皇位永固，二曰外患漸輕，三曰內亂可弭」，[3] 建議進行「立憲」。但是，他們指出，「今日宣布立憲，不過明示宗旨為立憲預備，至於實行之期，原可寬立年限。日本於明治十四年宣布憲政，二十二年始開國會，已然之效，可仿而行也。」[4] 清朝統治者看中的正是「預備」兩字。1906年9月1日，清廷頒發了《宣示預備立憲諭》，「預備立憲」由此而來。

1906年，清政府設立考察政治館，次年改建為憲政編查館，作為預備立憲的辦事機構，此後，進行了一些預備立憲活動。一、設立咨議局和籌建資政院。咨議局作為各省的議事機構，其許可權是討論本省應興應革事宜，討論本省的預決算、稅收、公債以及單行章程規則的增刪和修改，選舉資政院議員，申復資政院或督撫的咨詢等。但從它的人員組成、議事內容和程序看，它是完全受制於皇帝、毫無實際權力的一個御用機構。二、制定頒布憲法大綱和《憲法重大信條十九條》。清政府在宣布預備立憲之初就採取了無限拖延的策略，但懾於革命運動和為了拉攏立憲派，不得不於1908年宣布立憲以九年為期。三、公布了「憲法大綱」，作為今後的制憲剛領。大綱的精義有：君主神聖不可侵犯；君主獨攬統治權；臣民按照法律有應得的權利義務。清末欽定憲法大綱最突出的特點就是皇帝專權，人民無權，以維護封建專制主義為根本目的，它一方面激起了人民的激憤，同時也讓立憲派大失所望。《憲法重大信條十九條》則是在武昌起義的沉重打擊下，清政府為了渡過危機而臨時炮製的「憲法」。沒有實質意義。

二、反思清末預備立憲的積極意義

對於晚清預備立憲的保守性和欺騙性，頻頻見諸專著、教材和學術論文，這里不再贅述，筆者認為，這項政治活動除了具有它的保守和欺騙的一面外，還有非常重要的另一面，那就是它的積極意義。這場憲政改革涉及的內容極其龐雜，觸動了社會的方方面面，在造成極大混亂的同時，直接加速了清朝的滅亡，拉開了中國政治的近代化進程的序幕，也給國人進行了一場深刻的民主政治啟蒙教育。

（一）預備立憲的直接後果：加速了清朝的滅亡。預備立憲的措施加劇了中央與地方、滿漢之間、階級之間的矛盾，引起了社會的極大混亂，加速了它的覆滅。這主要表現在：

1、督撫離心。在鎮壓太平天國運動過程中，以曾國藩、李鴻章、左宗棠為首的漢族地方督撫迅速崛起。他們手中握有地方的政權、軍權、財權，幾乎不受中央控制，清王朝從此呈現出強枝弱乾的局面。可以這樣說，隨著中央政府在一系列內外戰爭中威信及政治意志力不斷衰弱，清王朝後半期的統治就嚴重依賴漢族督撫來支撐。這種情況當然為中央政府所不容。從1901年實行新政開始，清政府不斷採取措施削弱地方督撫的軍權和財權，而把它集中於滿人之手。1903年，設立練兵處，企圖控制各省編練的新軍。實行憲政改革後，這種情況明顯加劇了：1906年設立陸軍部，由它統率帝國的全部陸軍，該部的尚書及兩位侍郎都由滿人擔任，這樣陸軍就全部由滿人統率；設立度支部，控制地方的收支，宣布只有中央才擁有對外借款及鑄造、發行貨幣權。憲政改革越往前推進，漢族官僚手中的權力不斷喪失，而中央政府集中的權力越來越大。在1911年成立「責任內閣」的十三名成員中，滿人八名，並且皇族就佔了五名，漢人僅四名，載灃的兩個兄弟分別掌握著陸軍和海軍。這樣，行政和軍事大權就全部集中於皇室之手。漢族官僚普遍感到被欺騙了，他們對滿洲政府的不滿就空前表現出來。

2、立憲派的背棄。預備立憲形成了當時政壇上舉足輕重的力量-——立憲派。他們以咨議局和資政院為陣地，對地方和中央的政務和輿論產生非常重大的影響。立憲派形成後，懷著對國勢日衰的深切關注，他們急切希望在中國能實行憲政，以抵制日益嚴重的革命，並在憲政中有他們的一席之地。同時，他們對滿洲貴族壟斷政權核心的狀況越來越不滿，在咨議局和資政院會議上他們同清政府不斷發生激烈沖突。為了速開國會，1910年他們掀起了中國歷史上三次規模巨大的國會請願運動。當他們的要求被拒絕，當「皇族內閣」成立之時，他們感覺到清政府已經無葯可救，許多人轉向革命，成為清政府的對立面和掘墓人。立憲派的離心傾向和最後對清政府的絕望帶來了嚴重後果。在武昌起義爆發的7個星期內，15個省以咨議局為中心紛紛宣布獨立，立憲派拋棄清政府是個很大的因素。

3、農村騷亂。清政府推行憲政改革需要大量的經費，而這些費用都以各種名目強加到百姓頭上，再加上許多官吏在推行改革過程中趁機中飽私囊、搜刮民財，百姓負擔不斷加大，許多處於絕境中的民眾紛紛起來反抗。當時上海的《東方雜志》作過調查，1909年曾發生起義113起，1910年285起。[5]清政府在農村推行禁種鴉片、人口普查、革除陋習等運動也引起了極大的騷亂。例如在1909年至1911年中，浙江、甘肅、貴州、滿洲和山西等地發生的與禁種鴉片的禁令有關的持續幾個月騷動；同一時期在華中數省發生的反對穀物漲價和提高田賦的暴動；1906年以後各省因人口普查、資助新學和改革運動而引起的動亂等等，情況都是如此。起事者搗毀公共建築、辱罵、監禁甚至處死地方官。[6] 民眾力量的不斷打擊，動搖了農村中舊的生產關系，並瓦解了清政府在農村地區政權的根基。

（二）清政府在實行「預備立憲」過程中，相應地對舊有政治體制進行改革，它縮小了皇帝與國會之間的權力比例，調整和改造了君主專制制度，直接沖擊了二千多年的專制政體，拉開了封建中國政治近代化進程的序幕。

清政府宣布實行「預備立憲」之後，逐步採取一系列措施來推行憲政改革。1908年8月，清政府頒布了《欽定憲法大綱》。《大綱》由「君上大權」14條和「臣民權利義務」9條組成。該法以日本《明治憲法》為藍本，它規定君主擁有廣泛的權力，這也是該法頗受世人詬責的原因。但是我們也應該看到，《大綱》的公布，這本身就是對在中國已經延續了2000多年的「君權神授」的君主專制政體的否定。因為從此之後，皇帝的權力就必須受憲法和法律的約束，它已不再是「至高無上」了。該法明確規定由議院制訂法律，皇帝不得以命令改變法律。它的確縮小了皇帝和國會之間的權力比例，這無疑在當時是進步的。該法還規定了廣大臣民有言論、著作、出版、集會、結社、財產、居住、人身自由；有訴訟、依法擔任官吏及議員的權利，非依法律規定，不得加以逮捕、監禁及處罰。這表明，清政府在近代化價值取向上的進步，同時，中國政治近代化也邁出了艱難的第一步。

1909年10月，各省（除新疆外）咨議局先後成立。咨議局是省立法機構的前身，由地方士紳選舉產生，可以就本省的預決算、稅收與公債、地方性法規、資政院成員的選舉及其它改革事宜作出決議。這種決議如督撫無異議時，應負責執行；如督撫表示異議時，應重審；雙方始終不能達成一致時，應徵求資政院的決定。督撫有權召開、中止或解散咨議局的會議。因此，咨議局還算不上是一個立法機關，只能算是紳士們的表達意見機構。但是，「咨議局的出現完全可能約束各省督撫專斷地使用他們的權力。」[7]因為，紳士在地方上有重要的影響，他們是督撫在地方社會和經濟的支柱，就是在以前，督撫們也不敢輕易得罪他們。咨議局的成立，給督撫的壓力無疑是增大了。紳士們不斷地利用咨議局的各種會議和活動，反映民意，維護公眾利益，日益影響著地方政局的發展。同時，紳士們的實踐，又不斷地提高了自身的民主自治能力和參政水平，這為辛亥革命後立憲派迅速接管地方政權打下了基礎。

為了適應立憲政體的需要，清政府對行政和司法機關進行一系列改革。首先，精簡了許多臃腫的國家機構。太常寺、光祿寺、鴻臚寺都被並入禮部，舊兵部、練兵處和太僕寺合並成陸軍部，戶部和財政處被改組成度支部，刑部被改組為法部。為了明確責任，各部改原來的雙頭領導制為單一領導制。在各部之外還單獨成立了大理院、審計院和資政院。大理院作為最高司法機關，獨立於行政機關，與之相適應的，在省的各級還設立了審判廳。審計院則是負責審計各部帳目的部門。而資政院是國會的前身，由它制訂法律，為將來實行上下議院打基礎。這些措施，顯然都有利於建立一個高效、清廉、責任明確的現代政府。到1911年5月，舊內閣、軍機處和政務處都被撤銷，成立「責任內閣」。內閣由一名總理大臣和兩名協理大臣，以及民政部、度支部、學部、陸軍部、海軍部、法部、農工商部、郵傳部、理藩部和外務部各部大臣組成。這是中國歷史上第一次出現的立憲制政府，盡管它因為五名皇族入閣而頗受非議，但它卻是中國用責任內閣製取代君主專制，以和平方式改造專制政體的第一次大膽嘗試，是一次全新的探索。

還有必要指出，這場憲政改革並未因為其失敗而失去意義，因為革命不能代替憲政。所謂憲政，亦即立憲政體，是指由社會多數人制定的或被多數人承認的憲法性法律（通常指成文憲法），所確立的公共權力的組織、相互關系、職責許可權、活動規則，以及旨在保護公民權利的政法體制。[8]立憲政府的本質特徵就在於使憲法和法律來限制政府的權力，保障公民的基本權利。所以中國要實行憲政，並不僅僅針對皇帝，即使打倒了皇帝，也還是要實行憲政。憲政是對權力的限制。無論掌權者是誰，以什麼樣的名義掌握權力，其手中的權力都要受到憲法和法律的限制。而在革命沒有推翻君主專制之前，改變君主專制而實行君主立憲的進步性更不容否定。人們沒有理由放棄努力，坐待民主共和的到來。

（三）預備立憲傳播了憲政知識，進行了民主政治思想的啟蒙，培養了一大批具有初步民主自治能力的知識分子，為我國近代憲政運動的發展奠定了群眾基礎。

清政府宣布預備立憲後，海內外立憲派歡呼雀躍，熱烈擁護，他們紛紛組織政黨性質的團體，准備投入到憲政運動中去。當時規模較大的有海外的帝國憲政會和政聞社，國內的預備立憲公會和憲政講習會等。他們通過出版憲政刊物、書籍，舉辦法政講習所，從事調查並編輯法律等形式，大力宣傳憲政知識，培養司法和地方自治人才，為憲政出謀劃策。清政府成立咨議局、資政院和推行地方自治，極大地激發了整個知識階層的參政熱忱，他們紛紛投入到議員的選舉中，把其作為參政的階梯。以江蘇省咨議局為例，第一屆常年會共收到議案184件，其中屬議員提95件，佔一半以上，還有71件是人民清議案。[9]說明議員極具參政的積極性和主動性，同時也說明各階層群眾也把咨議局看成反映意見進而採納他們意見的民意機關。正是通過咨議局的議政實踐，立憲議員們不斷提高自身的民主意識和管理水平，為辛亥革命後迅速從政打下了基礎。1910年，立憲派為推動清政府速開國會，掀起三次規模巨大的國會請願運動。第一次參加者達20萬人，第二達30萬人。[10]這是一場群眾性的愛國的、沖擊君主專制的資產階級民主憲政運動。它沉重打擊了清朝專制政權的權威，給人民以普遍的民主教育，並把憲政知識廣泛地傳播到知識群體中去。從某種意義上說，清末預備立憲為我國憲政運動的發展奠定了群眾基礎。