行政法第41條

1. 憲法第四十一條與行政訴訟法第四十一條的不同應該怎麼理解

您好！

從您所引用的憲法四十一條的字面解釋來看，中華人民共和國公民「有提出批評和建議的權利」，其體現方式有「申訴、控告或者檢舉」。這樣看來，行政訴訟是該權利的其中一種體現方式，除行政訴訟外還有檢舉等其他方式。

您所引用的行政訴訟法四十一條所規定的則是關於行政訴訟的起訴條件。為提起行政訴訟，原告必須是自身權益受到侵害的主體（在美國法律中類似的概念稱為「standing」）。

因此關於您所假設的行政行為不當、但公民並未受到權益侵害的情況，由於該公民自身權益並未受到侵害，其無法根據行政訴訟法提起行政訴訟。但根據憲法，該公民還有檢舉等其他的救濟方式。

上述為本人拙見，歡迎指教。

關於您的問題補充：

在法律級別上，憲法是中國的最高法，其所規定的內容是國家性質、政府組織形式、以及公民的基本權利，其他的法律在憲法以下，稱為部門法，另外還有行政法規等又在部門法以下。

而基於憲法所賦予的公民權利以及所賦予的國家機構職能，各部門法（包括行政訴訟法）和行政法規進行具體的立法和規定。這點上正如樓下所說。而且這些規定符合憲法所規定的原則即可（即不與憲法的原則相違背）。

在你的問題中，憲法四十一條所述的公民權利其形式可有多種，行政訴訟只是其中一種，憲法並沒有說這是唯一的形式，反而列舉了其他形式。在判斷是否適合提起行政訴訟時，則要依作為具體部門法的行政訴訟法以及行政法。因此邏輯上和法理上這兩條完全沒有矛盾。

2. 具體行政行為效力的種類有哪些

具體行政行為效力的種類有：

1.公定力

是指具體行政行為一旦作出，假定該行為合法；具體行政行為不因復議或訴訟而停止執行。

2.確定力

是指具體行政行為不再爭議、不得更改的效力，具體行政行為因此取得不可撤銷性。一般而言，具體行政行為作出後都會有一個可爭議和可更改期。

3.拘束力

①是指具體行政行為一經生效，行政機關和對方當事人都必須遵守，其他國家機關和社會成員必須予以尊重的效力。

②對於已經生效的具體行政行為，不但對方當事人應當接受並履行義務，作出具體行政行為的行政機關不得隨意更改，而且其他國家機關也不得以相同的事實和理由再次受理和處理該同一案件，其他社會成員也不得對同一案件進行隨意的干預。

4.執行力

是指使用國家強制力迫使當事人履行義務或者以其他方式實現具體行政行為權利義務安排的效力。這是具體行政行為具有國家意志性的體現。

(2)行政法第41條擴展閱讀

具體行政行為的性質與形式

1.性質

①具體行政行為是法律行為。

②具體行政行為是對特定人與特定事項的處理。

第一是就特定事項對特定人的處理。

第二是就特定事項對可以確定的一群人的處理。

第三是就特定事項對不特定人的處理。

③具體行政行為是單方行政職權行為。

④具體行政行為是外部性處理。

2.形式

具體行政行為的表現形式包括：

行政命令、行政徵收、行政許可、行政確認、行政監督檢查、行政處罰、行政強制、行政給付、行政獎勵、行政裁決、行政合同、行政賠償等。

3. 該條規定體現了現代行政的什麼原則

行政領域現代化的重要標志是民主和法治。80年代末至90年代中期，我國行政領域連續進行了幾項重大變革，在民主和法治的道路上邁出了較大的步伐：通過《行政訴訟法》建立了「民告官」，司法權監督和制約行政權的司法審查制度；通過《行政復議條例》建立了公民、法人和其他組織不服行政行為可向行政機關申請復議，由行政機關內有相對獨立性的復議機構進行審查和向相對人依法提供救濟的行政內部監控制度；通過《國家公務員暫行條例》建立了以競爭考試、擇優錄用、職位分類、功績晉升制等為原則的現代公務員制度；通過《國家賠償法》建立了政府對其侵權行為承擔侵權賠償責任的國家賠償制度；通過《行政處罰法》在行政處罰領域建立體現現代行政法基本原則，如參與、公正、公開、公平和權力制約原則的初步的行政程序制度。所有這些制度和其他有關制度的建立，反映出我國行政領域開始現代化。

建立公正的、科學的行政程序制度是行政現代化的重要內容。我們要實現行政現代化，就必須通過立法逐步建立起一整套公正、科學的行政程序制度。

現代行政程序究竟有哪些制度？或者說為推進行政現代化，我們究竟應建立哪些行政程序制度？對此，學者們的看法很不一致。筆者認為，下述行政程序制度可以作為我們優先考慮的范圍：

（一）情報公開制度

情報公開是現代行政程序的一項重要制度。它包括的內容非常廣泛，涉及行政法規、規章、行政政策、行政決定及行政機關據以作出相應決定的有關材料，行政統計資料，行政機關的有關工作制度，辦事規則及手續等。所有這些行政情報資料，凡是涉及行政相對人權利義務的，只要不屬於法律、法規規定應予保密的范圍，都應依法向社會公開，任何公民、組織均可依法查閱和復制。美國《情報自由法》第1 條明確規定，每個行政機關對其中央和地方的組織、辦公地點、依法制定的實體、程序規則及其修正、修訂、廢止、公眾向其提出意見、請求及獲取情報的地點，都必須在《聯邦政府公報》上公布；每個行政機關對其尚未公布的政策聲明和解釋，對公眾有影響的行政人員手冊以及其裁決案件的最終意見以及行政命令，均應依法允許公眾查閱和復制。〔1 〕澳門《行政程序法典》第60-64條規定，行政機關應私人要求，應向其提供與之有直接利害關系之程序進行情況的資訊；私人有權獲知對該等程序作出之確定性決定；利害關系人有權查閱非保密卷宗、行政檔案及記錄或取得有關復制、影響資料。〔2 〕我國法律目前尚未對情報公開制度作出詳細規定，但有關法律文件對其有一些零星的規定。如國務院批准發布的《行政法規制定程序暫行規定》要求，行政法規必須公開發布，在《國務院公報》上登載；〔3〕《中華人民共和國行政處罰法》第4條規定，對違法行為給予行政處罰的規定必須公布。未經公布的，不得作為行政處罰的依據。等等。

情報公開制度在整個行政程序制度中具有重要的地位和作用，其價值在於：其一，有利於公民參政。因為知政是參政的前提，而公民要知政，政府活動的情報就必須依法公開，公民能依法獲取有關政府的資訊。其二，有利於公民行使和實現自己的權利。公民要行使自己的權利，如申請許可證執照，領取撫恤金、補貼、救濟或者申請遊行、集會、示威等，都必須先了解有關這些方面的實體和程序規則。否則，其權利的實現就會遇到各種麻煩，從而造成時間耽擱或人力、財力的無謂損耗，甚至導致相應權利根本無法實現；其三，有利於防止行政腐敗。「暗箱操作」是腐敗的溫泉，有了情報公開，雖然不能完全杜絕腐敗，但無疑能減少腐敗；其四，有利於公民保護自己的權益不受行政侵害和在權益受到侵害時及時有效地尋求救濟。舊時專制者最喜愛的統治方式是「愚民政策」（情報不公開是其基本特徵之一）。情報不公開，公民對政府的運作全然無知，這樣，專制者便可任意侵犯人民的權益而人民無以對抗，無以獲得救濟。有了情報公開制度，專制就難以存在。公民知道自己能做什麼，不能做什麼，政府能做什麼，不能做什麼以及政府做了不該做的事，侵犯了其合法權益，他可以通過何種途徑控告政府和取得救濟。這樣，公民的權益就會獲得比較切實地保障。

（二）告知制度

告知制度是一種基本的行政程序制度，其具體要求是：行政主體作出影響行政相對人權益的行為，應事先告知該行為的內容，包括行為的時間、地點、主要過程，作出該行為的事實根據和法律根據，相對人對該行為依法享有的權利等。告知制度通常只適用於具體行政行為，對於抽象行政行為則適用前述情報公開制度。此外，告知制度主要為具體行政行為的事前程序，事中、事後程序中有需要告知相對人的事項，行政主體自然也應告知。但是有關行政行為內容及根據的重要事項，必須事前告知。告知可採用書面形式，也可採用口頭形式，但對於重要事項的告知，一般應採用書面形式。如事後相對人與行政主體是否告知發生爭議，行政主體應負舉證責任。

許多國家的行政程序法規定了告知制度。如《葡萄牙行政程序法典》第55條規定，由行政主體依職權實施可能損害相對人權益的行為，應事先告知相對人，告知應包括程序的實體內容，程序的開始日期，進行程序的部門與程序標的。日本《行政代執行法》第3條規定， 行政機關擬作出代執行處分，必須事先以文書告知相對人代執行的宗旨，相對人仍不自行履行義務時，應向相對人發出代執行令書，告知其代執行的時間，執行負責人的姓名以及代執行的費用概算。我國《行政處罰法》也明確規定了告知制度，該法第31條規定，行政機關在作出行政處罰決定之前，應告知相對人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，並告知相對人依法享有的權利。

告知制度的主要價值在於：其一，盡可能防止和避免行政主體違法，不當行政行為的發生，給相對人權益造成既成的不可彌補的損害。相對人事前得到行政主體將採取某種行為的信息，如認為其違法、不當，就可能依法採取措施，阻止其行為的發生。其二，有利於減少行政行為的障礙或阻力，保證行政行為的順利實施。許多行政行為的實施，如收稅、徵用財產、代執行、強制拆遷等，均需相對人的一定配合，事前告知相對人，可使之有一定準備，以便減少行政行為實施的困難。否則，既可能導致行政行為的目標實現不了，也造成相對人利益的不必要的或過分的損害。其三，事前告知也體現了行政主體對相對人利益和其人格的一種尊重。

（三）聽取陳述和申辯

聽取陳述和申辯制度是與告知制度緊密相銜接的一項行政程序制度。行政主體擬實施一定行政行為，在告知相對人後，相對人可能認為相應行為違法、不當，根本不應實施該行為；也可能認為相應行為雖應實施，但所持事實、法律根據不當；或者雖認為行政行為不存在瑕疵，但其對行為實施的時間、地點、方法有所建議、要求。無論屬何種情況，行政主體都應認真地聽取相對人的意見，並加以認真的、充分的考慮，如其合理、適當，則應予以採納；如不合理、不適當，雖不應予以採納，但應向相對人予以解釋、說明。行政主體聽取相對人的陳述和申辯一般應記錄在案，以作為行政復議和司法審查的證據。

在現代行政程序制度中，聽取陳述和申辯制度是一項較常見的制度，許多國家的行政程序或其他行政管理法均規定了這一制度。如德國《行政程序法》第58條規定，行政機關作出涉及當事人權利的行政行為，應給予當事人陳述與相應行為有關的重要事實的機會。日本《行政程序法》第13條規定，行政機關作出對相對人不利的處分時，應依法履行讓相對人陳述意見的程序。我國《行政處罰法》第32條規定，行政機關對相對人實施行政處罰，相對人有權進行陳述和申辯，行政機關必須認真聽取，對相對人提出的事實、理由和證據，應進行復核，經復核認為成立的，應予採納。該條並且規定，行政機關不得因當事人申辯而加重處罰。我國即將出台的《公務員法》及其相關條例對行政機關實施行政處分的行為，亦將規定類似的程序。

聽取陳述和申辯制度的主要價值與告知制度的價值基本相同，其一在於保證行政決定的正確性，盡量避免行政錯誤的發生；其二在於保護相對人的權益；其三在於尊重相對人的人格尊嚴。聽取陳述、申辯制度是告知制度價值實施的保障，沒有聽取陳述、申辯制度，告知制度在很大程度上就會失去意義。

（四）職能分離制度

職能分離制度與前三項制度有所區別，其直接調整的不是行政主體與行政相對人的關系，而是行政機關內部機構和人員的關系。該制度要求將行政機關內部的某些相互聯系的職能加以分離，使之分屬於不同的機關或不同的工作人員掌管和行使。例如，法律在規定行政機關對相對人實施行政處罰的行為時，將調查控告職能與作出處罰裁決的職能分離，要求此兩種職能分離屬於不同的機構或不同的工作人員行使。負責調查違法行為事實和提起指控的機構或工作人員不能同時作出行政處罰裁決，行政處罰裁決應由相對獨立於調查違法行為和提出指控的機構或工作人員作出。

職能分離制度最先源於英國的自然正義原則，該原則要求任何與爭議有利害關系的人不得參與爭議的裁決。美國《聯邦行政程序法》第557條規定， 為行政機關履行調查和起訴職責的官員或其代表不得參與該案或與此案事實上有聯系的案件的裁決，對這類案件亦不得提咨詢性意見或建議性裁決。我國過去僅在司法領域實行職能分離制度，直到近年才將這一制度引入行政領域。去年全國人大通過的《行政處罰法》在規定處罰的聽證程序和執行程序時確立了職能分離制度，規定行政處罰案件的調查人員不得主持行政處罰的聽證程序；作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離；除某些當場處罰外，作出行政處罰決定的行政機關及其執法人員不得自行收繳罰款。〔4〕職能分離制度的主要價值在於：其一，建立權力制約機制，防止行政機關及其工作人員腐敗和濫用權力；其二，防止執法人員的偏見，保證行政決定公正、准確；其三，有利於樹立行政機關在公眾心目中的公正形象和消除公眾對行政機關偏私的疑慮。

（五）不單方接觸制度

不單方接觸制度是調整行政主體與兩個或兩個以上有利益沖突的當事人之間的關系的行政程序制度。該制度要求行政主體在處理某一涉及兩個或兩個以上有利益沖突的當事人的行政事務或裁決他們之間的糾紛時，不能在一方當事人不在場的情況下單獨與另一方當事人接觸（如接受一方當事人的宴請，單獨約見一方當事人等），聽取陳述，接受和採納其證據等。不單方接觸主要適用於行政裁決行為。例如，美國《聯邦行政程序法》第554條規定， 行政機關進行行政裁決應為所有利害關系的當事人提供機會，使他們能提出和研究各種事實、證據和解決辦法；主持接收證據的職員不得與某個當事人就有爭議的事實單獨征詢意見，如需行征詢意見，必須向各方當事人發出通知，使所有當事人都有機會參加。除行政裁決外，在行政機關實施行政許可行為時，如兩個或兩個以上的當事人為取得同一事項的有競爭性的許可證而向行政機關同時提出申請時，行政機關應為之舉行聽證，同時聽取各方當事人的申請理由和接受、審查其證據，而不能單獨與其中一方當事人接觸。目前我國涉及行政程序的法律文件中尚未明確規定不單方接觸制度，只在司法程序中有這種要求，如法官審理案件不能接受一方當事人的宴請，不能在一方當事人不在場的情況下，單獨與另一方當事人在庭外討論案件的處理，案件的證據都應當在法庭上出示，並由當事人互相質證，法官不得採納由一方當事人提供而未經雙方質證的證據。司法程序的這些要求在今後行政程序立法中應予借鑒，當然其嚴格性和適用范圍應加限制。

不單方接觸制度有近似於職能分離制度的價值。職能分離制度是通過行政機關內部分權而對其權力行使進行制約；不單方接觸則是通過分隔行政機關與外部當事人的不合理聯系而對其權力行使進行制約。該制度的目的在於：其一，防止行政機關及其工作人員與一方當事人進行私下交易而導致行政腐敗；其二，防止行政機關及其工作人員受一方當事人不實或情緒化陳述及虛假或片面性證據的影響而形成偏見，導致對其他當事人的不利，損害其他當事人的合法權益；其三，維護行政機關在各方當事人心目中的公正形象，減少其對行政決定公正性的疑慮。

（六）迴避制度

迴避制度包括三項內容：〔5〕其一， 具有法律規定的某種親屬關系的公職人員不得在同一行政機關任職或者不得在同一行政機關內擔任雙方直接隸屬同一行政首長的職務或有直接上下級領導關系的職務。此外，公務員如有某種法定親屬關系的人員在某行政機關擔任領導職務，其不得在該機關內從事某些特定工作，如人事、財務、審計、監察工作等。此種迴避稱「任職迴避」。其二，一定級別、一定職務的公務員不得在原籍縣、鄉、鎮任職。此種迴避稱「地區迴避」。其三，公務員在執行公務時，如相應事項與本人有利害關系或者有其他關系可能影響公正處理的，不得參與該事項的處理。此種迴避稱「公務迴避」。行政程序迴避制度中的迴避，主要指公務迴避。例如，奧地利《行政程序法》第7條規定，行政人員執行公務有下列情形者， 應自行迴避並請求代理：（1）本人、配偶、血親、姻親之尊卑親屬， 同祖兄弟姊妹或其他更近之血親或同等之姻親參與之案件；（2）養父母或義父母， 養子女或義子女、被監護人或責任撫養人之案件；（3 ）曾為一方當事人之授權代理人或尚在代理中之案件；（4）如有其他重要理由存在， 足以懷疑其完全公平性時；（5）在訴願中， 曾參與被聲明不服之下級官署的裁決者。其他國家，如日本、西班牙、德國、葡萄牙等的行政程序法亦有類似的迴避規定。我國行政法規定的迴避范圍較窄，法定迴避事項限制較嚴。例如，《行政處罰法》規定的迴避情形僅有一項：執法人員與當事人有直接利害關系；〔6 〕《國家公務員暫行條例》規定的公務迴避的范圍亦限於：涉及本人或者涉及與本人有法定親屬關系人員的利害關系情形。〔7〕迴避制度的主要價值在於防止偏私，保障公正。既保障實體的結果公正，又保障程序的形式公正。因此，迴避制度是行政程序的一項基本制度，在各國行政程序法中有普遍的規定。

（七）記錄和決定製度

記錄和決定製度的內容是：行政主體作出影響行政相對人權益的行為，其過程應有記錄，其最終形成的意見表示應有書面決定，並送達相對人，為相對人所受領。例如，西班牙《行政程序法》規定， 凡屬（1）限制相對人權利的行為；（2）處理提出訴願的行為；（3）與以前行政行為不一致的行為；（4）由法律規定的行為；以及（5）成為訴願對象的行為的中止協議，行政機關必須作記錄（第43條）。即使行政機關以口頭方式行使職權（非作出裁決），如有必要，亦應由口頭接受的下級機構作出書面記載並簽字（第41條）。澳門《行政程序法典》第9 條規定，行政機關對於私人向其提出屬其許可權之所有事項，有作出決定之義務。我國過去在行政程序中不重視記錄和決定製度。行政主體對其行為是否予以書面記載和作出書面決定，隨意性很大。這種情況隨著行政訴訟制度和行政復議制度的建立而開始有所改變。去年全國人大通過的《行政處罰法》明確規定，行政機關為實施行政處罰而進行檢查、調查、舉行聽證等均應製作筆錄；最後決定對當事人給予處罰，必須製作行政處罰決定書，並送達當事人。〔8〕記錄和決定製度的主要價值在於：其一，保證行政行為的嚴肅性、穩定性，防止行政機關朝令夕改，反復無常，損害相對人的權益；其二，為行政復議、行政訴訟等行政救濟制度提供順利進行的條件。主要由行政記錄和決定等構成的行政程序案卷是行政復議、行政訴訟證據的基本來源。行政復議和行政訴訟缺少這些主要證據就難以給予行政相對人有效的救濟；其三，規范化的行政程序記錄與行政決定書本身體現著現代行政的文明，是行政現代化的標志。

（八）說明理由制度

說明理由制度的內容是：行政主體作出涉及相對人權益的決定、裁決，特別是作出對相對人權益有不利影響的決定、裁決，必須在決定書、裁決書中說明其事實根據、法律根據或行政主體的政策考慮。除了具體行政行為以外，行政機關在制定行政法規、規章或發布其他規范性文件時，在可能的條件下，也應在有關政府公報中說明其事實和法律根據。

許多國家和行政程序法均明確規定了說明理由制度，如德國《行政程序法》第39條規定、行政機關的書面行為或書面確認的行為，得書面說明理由。行政機關應說明其決定所考慮的事實上和法律上的主要理由。行政機關在裁決中，亦得說明其進行裁量時所持的觀點。日本《行政程序法》第14條規定，行政機關作出對相對人不利處分時，應向相對人說明有關處分的理由。葡萄牙《行政程序法》第124條規定， 行政機關作出行政行為，法律規定應說明理由的，應說明理由，對於下列行為，不論法律有無規定，均應說明理由：（1 ）以任何方式全部或部分否認、消滅、限制或損害相對人的權利或受法律保護的利益，課予或加重義務、負擔，或給予處罰；（2）對相對人聲明異議和申訴人作出決定；（3）作出與相對人要求、建議相反的決定；（4）作出不同於慣常做法的決定；（5）廢止、變更或中止以前的行政行為。 其他國家的行政程序法，如荷蘭的《基本行政法典》第31條，西班牙的《行政程序法》第43條等亦明確規定了說明理由制度，法國還制定了專門的《行政行為說明理由法》〔9〕。 我國沒有統一的法律規定行政程序的說明理由制度，但個別法律中有所規定，如《行政處罰法》第39條規定，行政機關給予相對人行政處罰，應在處罰決定書中載明當事人違法的事實和證據，以及處罰的依據。這實際上是在行政處罰領域確立了說明理由制度。

說明理由制度的主要價值在於：其一，體現對相對人權利和人格的尊重；其二，使相對人明了行政行為的根據、理由，以便於相對人理解相應行為和配合相應行為的實施；其三，體現現代行政文明，有利於樹立政府的文明形象。

（九）時效制度

時效制度的基本內容是：行政主體實施行政行為，特別是涉及相對人權益的行為，法律、法規要對之確定明確的時間限制。如對行政主體實施行政許可行為，法律法規要規定其申請的時限、審查的時限、決定的時限、送達的時限等；對行政主體實施行政處罰或行政處分行為，法律法規要為其規定調查相對人（外部相對人，即公民、法人和其他組織，或內部相對人，即公務員）違法行為的時限，審查違法違紀事實，證據或聽證的時限，作出處罰、處分決定的時限，向相對人送達處罰、處分決定書的時限，執行的時限，等等。澳門地區《行政程序法典》共167條，其中有時效、時限、期間規定的即有40條〔10〕。 可見時效制度在行政程序法中的重要地位。我國過去對時效制度不太重視，有關行政法律法規很少明確規定行政行為的時限，這種情況到九十年代以後有所改變，如去年通過的《行政處罰法》共64條，其中有時效、時限規定的有7條〔11〕，如第29條規定行政機關追究違法行為的時效為2年；第37條規定行政機關對調查檢查中登記保存的證據作出處理決定的期限為7日； 第40條規定行政機關向作出處罰時不在場的當事人送達行政處罰決定書的期限亦是7日，等等。

時效制度的主要價值在於：其一，保障行政行為及時作出，避免因行政行為的拖延耽擱造成對相對人權益的損害；其二，防止和避免官僚主義，提高行政效率；其三，督促行政主體及時作出行政行為，防止因時間拖延而導致有關證據散失、毀滅，或環境、條件變化，影響行政行為作出的准確性；其四，有利於穩定行政管理秩序和社會秩序。

（十）救濟制度

救濟制度雖然不完全是行政程序制度，有實體的內容；不完全是行政內容的制度，有司法的內容，但由於該制度與行政程序緊密相聯系，是對行政行為違法、不當造成的後果進行補救，故仍在整體上被視為行政程序制度。行政救濟包括聲明異議、行政復議（或稱「行政訴願」）、行政復核（含復查、復審），以及對行政行為的司法審查（即行政訴訟）等。聲明異議是行政相對人對行政主體的行政行為不服，向作出相應行為的行政主體提出異議，要求其重新審議和作出決定。行政復議是行政相對人對行政主體的行政行為不服，向作出行政行為的行政主體的上級主管部門（或行為機關所在的政府）申請復議，要求其對被申請的行為的合法性和合理性進行審查，並根據審查結果作出相應救濟的決定（如撤銷或變更相應行為，給予相對人以損害賠償等）。行政復核（含復查、復審）是公務員對行政機關所作出的涉及本人的人事處理決定或行政處分決定不服，向作出處理或處分決定的行政機關申請復核（行政復查是公務員不服主管行政機關的行政處分決定，向監察機關申訴，請求作出復查決定；行政復審是公務員不服監察機關的給予其行政處分的監察決定，向作出相應監察決定的監察機關申請復審），要求其重新審查，撤銷或改變原決定。司法審查是行政相對人對行政主體的行政行為不服，向法院提起行政訴訟，請求法院對被訴訟行政行為的合法性進行審查並作出裁判。為其依法提供相應的救濟，如撤銷或改變被訴行政行為，責成行政主體重新作出行政行為，責成行政主體賠償相對人因被訴行政行為造成的損失，等等。

救濟制度作為行政程序制度的組成部分，通常均在行政程序法中作出明確規定。但大多數國家在行政程序中僅規定行政機關本身實施的救濟，而不規定司法審查，司法審查另通過行政訴訟法規定。如《葡萄牙行政程序法典》、荷蘭《基本行政法典》、奧地利《行政程序法》、西班牙《行政程序法》等均無對行政行為司法審查的規定，但美國的《聯邦行政程序法》以專門一章的篇幅規定司法審查。我國尚沒有制定行政程序法，行政復議、司法審查等均通過制定專門法律、法規規定。〔12〕行政救濟制度作為行政程序制度〔13〕的主要價值在於：其一，為行政行為提供內部和外部的控制機器，以隨時發現行政行為的錯誤和糾正錯誤；其二，為行政相對人的權益提供保障機制，在相對人權益受到違法、不當行政行為侵害時隨時給予救濟；其三，為行政程序系統提供信息反饋機制，使行政主體能根據其反饋的社會信息，隨時對系統進行調節，以保證行政系統不斷處於有序、有效的運轉狀態。

4. 行政法關於撤回行政處理決定書的法條是哪一條

《中華人民共和國行政許可法》第69條：有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，可以撤銷行政許可：
（一）行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出准予行政許可決定的；
（二）超越法定職權作出准予行政許可決定的；
（三）違反法定程序作出准予行政許可決定的；
（四）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人准予行政許可的；
（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形。
被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷。
依照前兩款的規定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。
依照本條第一款的規定撤銷行政許可，被許可人的合法權益受到損害的，行政機關應當依法給予賠償。依照本條第二款的規定撤銷行政許可的，被許可人基於行政許可取得的利益不受保護。
撤回行政處罰的規定，《中華人民共和國行政處罰法》中，我沒有找到，不過《中華人民共和國行政處罰法》第41條規定了處罰的成立條件，不符合條件的不成立處罰，「行政機關及其執法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第三十一條、第三十二條的規定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當事人放棄陳述或者申辯權利的除外。」

5. 行政處罰的訴訟期限是什麼

你好，根據我國《行政訴訟法》第四十六條「公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規定的除外。」的規定，行政處罰的訴訟期限是從知道或者應當知道處罰之日起6個月內向人民法院提出。
行政處罰屬於具體的行政行為，根據行政法的基本原則，行政行為一經作出即視為合法、有效，在非經法定程序作出撤銷該行政處罰的決定前，通常該行政行為的效力不因當事人提起行政復議或行政訴訟而無效，自然也不應當停止該行政處罰的執行。
但是當事人（被處罰人）可以向作出該行政行為的行政機關申請中止該行政行為的執行，是否准許由作出該行政行為的行政機關決定。另外，在行政復議或行政訴訟過程中作出行政行為的行政機關可以主動中止該行政行為的執行。
所以說，「15日內繳清」與《行政處罰法》第四十五條並不矛盾，也不存在錯誤。

6. 行政執法中說明理由制度是為了保障行政相對人的什麼權利

知情權我國行政立法中規定說明理由制度的，比較典型的是行政處罰法。該法第31條規定，行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，並告知當事人依法享有的權利。第41條規定，行政機關及其執法人員在作出行政處罰決定之前，不依法向當事人告知給予行政處罰事實、理由和依據，行政處罰決定不能成立。

7. 行政法有什麼特點

行政法的特點：

行政法尚沒有統一完整的實體行政法典，這是因為行政法涉及的社會領域十分廣泛，內容紛繁豐富，行政關系復雜多變，因而難以制定一部全面而又完整的統一法典。

行政法散見於層次不同、名目繁多、種類不一、數量可觀的各類法律、行政法規、地方性法規、規章以及其他規范性文件之中。

凡是涉及行政權力的規范性文件，均存在行政法規范。重要的綜合性行政法律在我國和國外主要有：行政組織法、國家公務員法、行政處罰法、行政強製法、行政許可法、行政程序法、行政公開法、行政復議法、行政訴訟法、國家賠償法等。

行政法涉及的領域十分廣泛，內容十分豐富：由於現代行政權力的急劇膨脹，其活動領域已不限於外交如國防、治安、稅收等領域，而是擴展到了社會生活的各個方面。因此，這就決定了各個領域所發生的社會關系均需要行政法調整，現代行政法適用的領域更加廣泛，內容也更加豐富。

行政法具有很強的變動性，與其他部門法由於社會生活和行政關系復雜多變，因而作為行政關系調節器的行政法律規范也具有較強的變動性，需要經常進行廢、改、立。

(7)行政法第41條擴展閱讀：

現代國家，行政法扮演著至關重要的角色，因為它調整的主要是政府與公民之間的關系，指向的乃是行政權力的規范與約束，在國家的變遷中承擔著促使傳統「行政國」向現代「法治國」轉型的功能。就中國而言，依法治國的核心環節，在於如何實現對強大的政府權力的依法治理。

對龐大的行政組織系統進行有效的規制。不同於其他邦聯制國家，我國中央集權的行政體制格局，需要一部統一的法律為行政組織提供行為指引，這便是制定「行政基本法」的國情背景。

傳統觀點認為，行政法很難生成一部統一的法典，因為生活中的行政關系太過廣泛多樣且穩定性低，很難以一部法典進行格式化規范。這樣的理由在改革開放的進程中更有說服力，政府主導的改革不僅讓社會始終處在不斷轉型之中。

也讓政府的行政權力和治理方式處在變換之中，從而讓制定統一行政法典的努力更顯徒勞。這樣的認知突出反映在改革開放之初的立法轉向上，學者們一開始也試圖勾勒出類似《民法通則》一樣的行政法典框架，但隨後的改革與治理實踐使得這一探索困難重重。

8. 關於陸某與N市規劃局規劃許可行政爭議案應該怎樣看待

邱坤

案情簡介

原告：陸某、李某、杜某(以下簡稱「三業主」)

被告：N市規劃局某分局(以下簡稱「規劃局」)

第三人：N市某房地產開發有限公司(以下簡稱「開發商」)

2004年10月，三業主分別與開發商簽訂了《商品房買賣合同》，購買開發商建設的某住宅小區房產。2006年初，開發商向三業主交付商品房，三業主收房後認為所交付的小區房屋擁擠、綠地縮水，遂找開發商交涉。交涉未果後，三業主與小區內的其他184位業主於2006年8月22日以開發商為被告向N市A區法院提起了民事訴訟。在民事案件審理過程中，三業主認為規劃局在向開發商頒發該小區的《建設工程規劃許可證》時，所核準的相關數據與該小區已有的建設工程規劃意見書、國有土地使用權掛牌出讓公告、國有土地使用權出讓合同、項目的規劃設計方案、N市城市規劃技術管理規定等載明的小區容積率、綠地率不符，使得小區容積率大大超標，導致小區擁擠、環境劣化、舒適度降低，房屋價值貶損。三業主認為規劃局向開發商頒發《建設工程規劃許可證》的具體行政行為違法，直接幫助了開發商的違法建設行為，嚴重損害了其合法財產權益和其他居住權益，於2007年4月23日向N市A區人民法院提起行政訴訟，請求法院撤銷規劃局向開發商頒發的《建設工程規劃許可證》。本所律師接受開發商的委託，參加本案一審、二審訴訟。

爭議焦點

庭審中，各方當事人就三業主是否具體行政行為的利害關系人、其起訴是否因超過法定期限而喪失訴權、規劃局的具體行政行為是否損害三業主的合法利益等多個焦點問題進行了充分的舉證和辯論。本案例重點討論程序問題中的起訴期限問題，故其他焦點問題不提及。

一、規劃局主要觀點

本案起訴應適用《中華人民共和國行政訴訟法》第39條規定的三個月的法定期限。《行政訴訟法》第39條規定：「公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出，法律另有規定的除外。」規劃局於2004年9月28日給開發商頒發了《建設工程規劃許可證》，三業主早在2006年1月13日就委託律師調查取證到該《建設工程規劃許可證》，知道規劃局作出該具體行政行為；其後，在包括三業主在內的187位業主與開發商進行民事訴訟過程中，三業主作為當事人又於2006年9月28日收到了開發商作為證據提交的該《建設工程規劃許可證》。因此，起訴期限的起算點無論從2006年1月13日開始，還是從2006年9月28日開始，至提起本案訴訟的2007年4月23日，三業主起訴均已超出法定期限即三個月，三業主的起訴依法應予駁回。

二、開發商主要觀點

本案起訴應適用《最高人民法院關於執行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》第41條規定的兩年的法定期限。其第41條規定：「行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。」本案所涉《建設工程規劃許可證》證號早於2004年10月就記載於三業主與開發商簽訂的《商品房買賣合同》中，且在開發商售房現場也同時公示了該許可證，故應推定三業主從簽約時就知道該具體行政行為。因此，起訴期限的起算點應從2004年10月開始，至提起本案訴訟的2007年4月23日，三業主起訴已超出最長法定時效，依法應予駁回起訴。

三、三業主主要觀點

本案起訴期限應適用《最高人民法院關於執行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》第41條規定的最長兩年的法定期限，但期限的起算點應為2006年9月28日三業主在民事訴訟中收到該《規劃許可證》證據時開始。因此至提起本案訴訟的2007年4月23口，三業主起訴未超出兩年法定期限。

審理判決

本案經過一審審理，支持了開發商律師關於起訴期限的主要觀點，裁定駁回三業主的起訴。三業主不服，向N市中級人民法院提起上訴。法院審理中，2007年8月6日，三業主自願申請撤訴，被准予。

一審判決情況

2007年6月18日，N市A區人民法院作出(2007)甬鎮行初字第17號行政裁定書。

N市A區人民法院認為，原告向人民法院提起行政訴訟，必須在法律規定的期限內提出，超過法定期限的，將因起訴時效屆滿而喪失訴權。本案中，三原告於2004年期間分別與開發商簽訂了商品房買賣合同，2006年領取了房屋所有權證。在商品房買賣合同中均記載了被告核發的(2004)浙規建證×××號《建設工程規劃許可證》的證號，此時原告應當知道第三人所建房屋是經被告核發有建設工程規劃許可證的合法建築，原告認為被告作出的具體行政行為違法，其應在法律規定的期限內提起行政復議或者行政訴訟。原告在被告作出具體行政行為兩年之後才提起行政訴訟，超出了《最高人民法院關於執行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》第四十一條規定的最長兩年的起訴時效，原告的起訴應予駁回。據此，依照《最高人民法院關於執行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》第四十四條第一款第六項的規定，裁定駁回三原告的起訴。

經典評析

隨著我國民主法制進程的加快和公民權利意識的日益增強，「民告官」訴訟案范圍和類型不斷發生變化，律師代理案件的難度也不斷增加。對於律師而言，如果不能領會行政案件的特殊性，不能把握行政訴訟的特殊規則，將很難准確地完成代理工作。行政起訴期限是律師接受代理後首先應考慮的問題，如果在此方面沒有認真考慮、嚴格審核，將給代理工作帶來極大被動。該問題本身應該不復雜，但我國現行立法未對此給予相應的重視，法律、司法解釋對於行政起訴期限的規定不明確，因而行政審判實踐中爭議頗大，應引起我們律師高度重視。筆者認為，上述案例至少可從以下三方面引起我們的思考。

一、理清我國現行法律對行政訴訟起訴期限的諸多規定是律師代理行政案件的基礎

在我國現行行政法學中，並沒有像民法有一個完整訴訟時效以及刑法有明確的追訴時效的概念，涉及行政訴訟時效內容時往往用起訴期限來代替，認為起訴期限是「法律規定的當事人請求法院通過行政訴訟程序給予法律救濟的最長時間限制」。有關行政訴訟起訴期限的規定散見於《行政訴訟法》、《行政復議法》、最高法院司法解釋以及各部門行政法中，其中規定的時間長短不一，少則5日，多則20年，有研究者參照我國《民法通則》將民事訴訟時效劃分為普通時效、特殊時效和最長時效，對行政起訴期限區分為一般起訴期限、特殊起訴期限和最長起訴期限三種。

(一)一般起訴期限

1．原告直接起訴的，起訴期限規定為3個月(《行政訴訟法》第39條規定)；2．對經過復議向法院起訴的，起訴期限規定為15日(《行政訴訟法》第38條規定)。

(二)特殊起訴期限

1．直接向法院提起訴訟的特殊起訴期限。其中有：

15日(《土地管理法》第83條、《郵政法》第40條、《水污染防治法》第54條、《葯品管理法》第55條等)；30日(《漁業法》第33條、《森林法》第17條、《土地管理法》第16等)。

2．經復議向法院提起訴訟的特殊起訴期限。其中有：

5日(現已失效的《治安管理處罰條例》)；30日(《海關法》第26條等)；3個月(《專利法》第41條、《城市房屋拆遷管理條例》第16條等)。

(三)最長起訴期限

2000年3月10日施行的《最高人民法院關於執行(中華人民矢和國行政訴訟法》若干問題的解釋)，將行政訴訟最長起訴期限分為兩種：一種是知道具體行政行為內容，但未被告知訴權或者起訴期限的為2年(《解釋》第41條規定)；另一種是不知道具體行政行為內容的，涉及不動產的為20年，其他的為5年(《解釋》第42條)。

二、最長起訴期限的適用存在界定不清之處，法官自由裁量權較大

對於上述最高人民法院司法解釋第41條、42條規定的起訴期限，自實施以來，一直在審判實踐中存有爭議，很多律師和法官都認為該兩條內容界定不清，文字表述不嚴謹、不科學，給司法適用帶來困惑。下面予以簡單剖析：

《解釋》第41條規定：「行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。」從本條表述的適用對象或適用范圍來看，似乎是針對行政行為相對人的，因行政機關的具體行政行為針對行政相對人作出，行政機關告知訴權或起訴期限也應是針對行政相對人的，此時，行政機關並沒有義務去告知具體行政行為的利害關系人，事實上也不可能告知。所以本條起訴期限最長2年的規定應適用於行政行為相對人，而不適用行政行為的利害關系人。

《解釋》第42條規定：「公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。」從本條表述的含義看，其適用對象似乎是針對行政行為利害關系人的，而不是針對行政行為相對人的。因為行政機關的具體行政行為就是針對相對人作出的，行政行為的相對人不知道行政機關對其所做具體行政行為的內容幾乎是不可能的，而行政行為利害關系人不知道該具體行政行為內容的可能性卻非常大。但是，該條司法解釋的內涵並不能排除行政行為的相對人不知道具體行政行為的內容或利害關系人知道行政行為的具體內容的可能。

同樣推理，第41條規定的情形也存在適用行政行為利害關系人的問題。再仔細推敲，第41條、第42條區分的兩種情形，一種是未告知訴權或起訴期限的，一種是不知道具體行政行為內容的，但實踐中這兩種情形並不是截然分開、完全獨立的，尤其是在利害關系人方面同時存在兩種情形的比比皆是。那麼，法官該如何解決這種兩個條款都可以適用的沖突，律師該如何把握適用的准則呢?三、律師可選擇合適訴訟策略補救行政起訴期限，以達到委託人行政訴訟之目的

可以說，正確理解行政起訴期限的法律規定是律師代理行政訴訟案件的前提，但按照前面的闡述，我國現行司法實踐中對起訴期限的理解存在歧義，適用存在沖突，因此法官的自由裁量空間較大。這種現狀，對於律師代理行政訴訟案件提出了更高要求，即代理伊始就需認真研究起訴期限，可能存在風險時，就應考慮選擇合適訴訟策略進行行政起訴期限補救。

如果有充分證據證明具體行政行為違法，但已經超過訴訟時效，代理人就應考慮到行政相對人或利害關系人直接向法院提起訴訟、請求確認行政行為違法，可能會承擔敗訴的風險：法院一是不予受理，二是受理後經審理裁定駁回起訴。此種情況，律師可考慮重新審視案件，另選定一個訴訟角度起訴，例如直接向被告行政機關提出申請，請求行政機關依法糾正自己的違法行政行為或查處行政相對人的違法行為，該請求並未有法定期限限制，如行政機關未予糾正或查處，律師則可以針對此申請提起行政不作為之訴，請求行政機關在一定期限內履行法定職責。針對這種訴訟請求，法院一般只審查該行政機關是否具有受理、審核和作出處理的法定義務和職責，原告是否向被告請求過履行法定職責，訴請不作為的起訴期限有沒有超過，而不會審查原告何時知道或應當知道具體行政行為的內容、訴權等，如此同樣可達到進入行政訴訟程序維護原告合法權益的目的。

就本案例而言，原告三業主律師在代理起訴時，如果從其提供民事代理服務的其他184位業主中選出近兩年內簽訂《商品房買賣合同》的人作為原告，也不會發生本案被裁定駁回起訴的結果。由此也可以帶來啟示，如果某一個具體行政行為涉及多個行政相對人或利害關系人，這些人介入具體行政行為的時間先後不同，律師便可從中做出選擇，較為容易地解決個別原告起訴期限超過法律規定的問題。