行政法學司法審查的合理性

1. 論行政的合理性

論行政的合理性
「合理」這一概念,往往與適當、正當、正義、公平、平等和公正具有相同的意義。然而,它與「合法」概念具有比較確定的內涵不同,往往難以確定其界限。我們試圖從將它與有關問題相對照的角度,來明確其內容。
(一)制度公正和行為公正
如果對「合理」可以從公平、正義上來理解的話,那麼合理或公正首先就應當是對制度的要求,即制度應當合理和公正。制度主要是通過法律來建立的,因而制度公正就轉化為對立法的要求,要求在立法時必須堅持公正。如果沒有制度上的公正,所制定的法是惡法,那麼即使行政合法性原則貫徹得再好,也難以真正實現行政公正。從這一意義上說,合理性高於合法性,合法性從屬於合理性。但是,合理和公正又不限於對制度的要求。有了公正的制度,有了合法性原則,由於客觀情況的復雜性和自由裁量的存在,仍將出現行動中的不公平,或出現不公平行動的可能性和現實性。因此,對制度的運行仍然需要以公正、合理為原則。行政法的基本原則作為行政主體實施行政行為的一種基本准則,並不是對制度建設的要求,而是對制度運行的一種要求。也就是說,行政合理性原則與行政合法性原則一樣,主要是對行政行為的要求而不是對行政法規范的要求,是一種行為公正而不是一種制度公正。制度公正與否盡管與行政法問題密切相關,但主要是一個憲法問題。
(二)西方國家的行政法原則
應當承認,我們的許多概念和原理是從西方引進的,因而我們不妨先來看看西方國家的行政法原則。
在英國,行政法的基本原則有三個,即行政合理性原則、自然公正原則和越權無效原則。其中,行政合理性原則主要是針對行政自由裁量權來設定的。它要求行政機關不得作不合理的判斷、不相關的考慮,不得有不合理的動機,實施行政行為不得專橫和反復無常;自然公正原則主要是對行政機關實施行政行為的程序性要求。它要求行政機關不得做自己案件的法官,在做出不利於當事人的行政行為之前給予其聽證的機會等;越權無效原則,則幾乎涵蓋了其他所有方面,只要不屬於前兩項原則約束的問題幾乎都可以用越權無效原則來約束。因此,在英國有合理性原則,但沒有一個被稱為合法性原則的行政法原則。
在德國,行政法的基本原則有合法性原則和比例原則(又稱必要性原則、均衡原則)。合法性原則包括法律對法規的創造力、法律優先和法律保留原則。比例原則是指依法對相對人權益的侵害或對相對人設定的負擔必須以必要性為前提。就我們的認識而言,它與英國的情況正好相反。它有行政合法性原則,卻沒有一個被稱為合理性原則的行政法原則。
自歐洲一體化以來,主要由歐洲法院發展的歐洲行政法的一般原則,包括比例(均衡)原則、平等原則和保護合理期待原則。可以說,上述原則是大陸法系行政法基本原則與英國行政法基本原則實現某種對接的結果。其中,比例原則與行政合理性原則,保護合理期待原則與自然公正原則都具有某些相同的內容,而平等原則應該說是英國行政法基本原則與大陸法系行政法基本原則共同要求的內容。但是,它們又不完全相同。它們之間的差異性,不僅是因為所使用概念上的區別,而且還在於同一概念所反映的內涵上的區別。例如,英國和德國都有行政自由裁量這一概念,但在內涵上卻並不完全相同。一些原則雖然能找到它們的共同之處,但所要求的側重點並不一樣。例如,保護合理期待原則,在德國側重於實質上的保護,而自然公正原則則側重於程序保護。具體到特定案件的話,這種差異性將更為明顯。
由此看來,對合法性和合理性原則的區別界限,各國都是按本國的國情來確定的。其中,英國更側重於用公正原則(行政合理性原則和自然公正原則)來約束行政行為,而德國更側重於用行政合法性原則來保護公民的合法權益。
(三)我國的行政合理性
在我國行政法學界和實踐中,行政合理性多指行政行為應具有的內容上的公正性。人們普遍認為,凡是能用法律規則規定的問題都屬於合法性問題,只有無法用法律規則規定的問題才有可能是合理性問題,內容公正重於形式公正。也就是說,我國的合理性原則是為了在合法的前提之下又實現合理的問題,是為了解決合法但不合理的問題。這樣,合理性原則也就成了一個從屬於合法性原則的原則。
自我國制定《行政訴訟法》以後,行政法學上對合理性作這一界定,可能是基於該法的規定。根據該法的規定,除了行政處罰以外,法院只能審查行政行為的合法性問題,而不能審查行政行為的合理性問題。該法同時規定,法院有權審查和推翻違反法定程序和濫用自由裁量權即濫用職權的行政行為。這就說明,行政行為是否遵循正當程序、自由裁量權是否濫用等問題基本上是一個合法性問題,而不是一個合理性問題。為了使更多的行政行為能夠得到司法監控,我們就應更多地擴大行政合法性原則的支配范圍,縮小行政合理性原則的支配范圍。所以,我們沒有必要、也不能把程序公正和正當的自由裁量權問題劃入合理性原則的內容。
基於上述認識,我國的行政合理性原則與英國的行政合理性原則、自然公正原則並不相同。德國的比例原則也只是我國行政合理性原則的部分內容。我國的行政合理性原則還應包括外國行政法中所稱的平等原則的許多內容。我國行政合理性原則大體上可以概括為:行政行為的內容應當合理的基本規則,主要包括平等對待、比例原則和正常判斷三個方面。
(四)行政合理性規則的確定
「合理」和「公正」等概念本身,都是抽象的。如果用「公正」來界定「合理」,幾乎可以說是在用一個不確定概念來解釋另一個不確定概念,並沒有對合理性作出准確的解釋和回答。這是由合理性問題本身的復雜性和語言表達的抽象性所決定的。另一方面,行政行為在形式上的合理性或公正性,即程序公正是可以通過立法來建立規則的,而行政行為內容上的合理性,尤其是自由裁量行為的適當性的客觀標准卻難以掌握。對同一個行政行為,不同的人往往會有不同的判斷,即有的認為是合理的,而有的卻認為是不合理的。因為人們的判斷都是主觀的,到底哪種判斷更符合實際也是難以判斷的。正像英國黑爾什姆大法官所說的那樣:「兩個合理的人可以對同一事件得出完全相反的結論,且不能指責這兩個相反的結論有任何不合理。」
然而,現實和法律的要求是,必須把抽象的概念具體化、確定化,把主觀觀念客觀化和標准化。為此,英國的司法審查是盡可能避免正面闡述合理或公正的含義和要求,避免不同層次上的合理性分歧,而習慣作一種反向思維,即努力找出到底什麼或哪些屬於不公正、不合理,從而找出一個行政合理性的最低標准。同時,英國的司法審查努力迴避從行政行為本身來討論合理性問題,而盡可能從行政行為的實施動機、目的、相關因素和外人即一般人的判斷來認定合理性。此外,英國的司法審查習慣於用判例來確立合理性原則的各項規則。因為,抽象的合理和公正,也只有在具體的判例中才能加以討論和確定。
我國的行政合理性原則與英國的行政合理性原則盡管並不具有相同的意義,但是英國確定行政合理性規則的方法是值得我們借鑒的。基於這一認識,我們在下文的分析論證中,將更多地採用實證方法。
行政合理性原則的內容
(一)平等對待
平等對待原則是行政主體針對多個相對人實施行政行為時應遵循的規則。在量化情況下,平等對待原則是容易掌握和運用的。然而,在行政法領域,許多問題往往難以量化。因此,我們就有必要用「模糊語言」來表述這一原則。當代學者米爾恩指出:「比例平等原則要求:(a)某種待遇在一種特定的場合是恰當的,那麼在與這種待遇相關的特定方面是相等的所有情況,必須受到平等對待;(b)在與這種待遇相關的特定方面是不相等的所有情況,必須受到不平等的對待;(c)待遇的相對不平等必須與情況的相對不同成比例。」這就是說,平等對待包括三種情形,即同等情況同等對待,不同情況區別對待,比例對待。
同等對待有兩種情況:第一,行政主體同時面對多個相對人時的同等對待。同等對待規則是一種順向思維,又稱一視同仁。如果作反向思維,這項規則也可稱為非歧視性規則、反對歧視規則。在谷某訴某區公安分局案中,原告谷某與第三人呂某因故發生互毆,各有輕微傷。被告對原告作出了拘留10日的處罰,卻未對第三人作任何處罰,沒有遵循同等對待規則。法院認為,被告的行政行為顯失公正,並作出了變更判決。當然,這里的「同時」,不僅僅是指同一個案件,而且應當是指同一時間階段。第二,行政主體先後面對多個相對人時的同等對待。行政主體對不同時間階段出現的相對人權利義務的設定、變更或消滅,應當與以往同類相對人保持基本一致,除非法律已經改變。這一規則也可稱為遵循行政慣例規則、前後一致規則或反對反復無常規則。不同情況要求區別對待。如果對不同情況給予同等對待,那不是平等。
區別對待規則,要求行政主體在實施行政行為時認真區別各相對人的具體情況。在王標如等七人訴某縣水利局案中,被告對未經其批准在湖堤上建有住房的原告作出了限期拆除的處罰決定。原告認為,被告對同樣在湖堤上建有住房的縣輪船公司未作處罰,而只處罰原告是不公正的。法院認為,縣輪船公司建房履行了報批手續,是經有關部門審查並測定後才開始建房的;在建房時,該公司按規定對建築物的基礎工程作了鋼筋澆注處理,對堤壩的維護危害不大。⑧法院認為,被告所作的行政行為區別了不同情況。
比例對待規則要求行政主體按不同情況的比重來設定相對人的權利義務。在文兵訴某縣農業機械安全監理所案中,被告認定第三人陳先蓬對事故負有主要責任,應賠償原告損失1800元;認定第三人文忠祥負有重要責任,賠償原告損失800元;認定原告監護人負有次要責任。被告在這里通過先區分責任的大小,再按比例確定了各責任人的賠償費用。在同一案件或法律事實中,這種比例往往與各相對人所起作用的大小、情節的輕重相一致。
(二)比例原則
行政法上的比例原則是指行政權雖然有法律上的依據,但必須選擇使相對人的損害最小的方式來行使為原則。在德國行政法學上,該原則包括三項內容,即適當性原則、必要原則和狹義的比例原則。適當性原則是指行政行為應合乎法律的目的。必要性原則是指行政權的行使應盡可能使相對人的損害保持在最小的范圍內。狹義的比例原則是指行政主體對相對人合法權益的干預不得超過所追求的行政目的的價值。適當性原則基本上屬於合法性原則的內容,因而比例原則就是必要性原則和狹義的比例原則兩項內容。
必要性原則要求行政主體即使可以依法限制相對人的合法權益、設定相對人的義務,也應當使相對人所受的損失保持在最小范圍和最低程度。在張其信訴夏閣鎮人民政府案中,被告的拆遷行為是合法的,「但是原房屋所處位置整體上並不影響規劃的實施,不需要全部拆除,原告只要拆除超出的部分就符合規劃的要求。而且原告原房宅基地位置較好,其歷史上長期使用該宅基地,在規劃安排時應考慮原告對其老宅基地享有優先使用權。被告在作出具體行政行為時,對上述應當考慮的相關因素不予考慮,導致其具體行政行為超越了適當的程度,不適當地擴大了相對人的損失,實際構成了對相對人合法權益的侵害。所以被告的行政處罰決定顯示公正。」
狹義的比例原則要求行政主體即使依法可以限制相對人的合法權益,設定相對人的義務,也不應當使相對人所受的損失超過所追求的公共利益。在王甲訴東鄉人民政府案中,原告與王丙商定共同在王丙的承包地上申請建房,但縣土地管理局卻把該地批給了王丙和周丁建房。原告便擅自在王丙的承包地上建起了磚木結構房4間和車庫2間。於是,被告對原告作出了拆除違法建築物的處罰決定,並通知原告可在周乙的宅基地上建房。 被告的處罰是合法的。但是,在原告符合建房條件、主管部門也願意批給宅基地,所建房屋符合規劃要求,並在房屋已經建成的情況下,而且在行政目的不是為了保護有限的土地資源而僅僅是加強管理(即要求原告履行申請手續)的情況下,拆除決定給原告造成的損失就要大於所追求的公共利益,就不符合比例原則的要求。
比例原則與平等對待的目的都是為了實現行政行為的公正性和合理性,比例原則所要求的某些內容與平等原則所要求的某些內容也會發生重合。但是,它們又是有區別的。平等對待是通過對各相對人之間的比較來認識行政合理性的,比例原則則是通過對事即相對人所具有的情節與所應得到的法律待遇之間的比較來認識行政合理性的。比例原則主要是對負擔行政的要求,而平等對待原則的適用則不限於負擔行政,還適用於給付行政。符合平等原則的行政行為不一定符合比例原則。堅持比例原則即使能夠達到負擔行政中的平等對待,也無法實現給付行政中的平等對待。因此,它們是兩種不同的思路,也是對行政的兩種不同要求,各自具有獨立的價值。
(三)正常判斷
我們已經在前文說明,對一個行政行為是否合理或不合理,難以確立一個量化的標准。即使我們可以藉助於平等對待和比例原則來判斷,也仍然存在是否「平等」、是否「必要」的問題。由此可見,對行政主體是否遵循了平等對待和比例原則又需要新的標准加以判斷。
根據國內外的實踐,只能以大多數人的判斷為合理判斷,即捨去高智商者(法學家、法官等)和低智商者(文盲、精神病患者等)的判斷,取兩者的中間值即正常人、一般人的判斷為合理判斷。只有當「如此荒謬以致任何有一般理智的人都不能想像行政機關在正當的行使權力」,「如此錯誤以致有理性的人會明智地不贊同那個觀點」,「如此無視邏輯或公認的道德標准,令人不能容忍,以致任何認真考慮此問題的正常人都不會同意它」時,才能被認為不合理。 這樣的不合理,也就是顯失公正。在深圳先科電子有限公司湖北分公司喬遷之際未經批准張掛條幅受罰案中,江漢區市容環境衛生監察中隊根據《武漢市市容環境衛生管理條例》第47條罰款2000元至20000元的規定,作出了罰款兩萬元的處罰決定。 我們且不論該處罰決定在適用法規上的錯誤,即使可以適用第47條的規定,在本案中給予最高限額的罰款也是顯失公正的。當然,一個判斷是不是大多數人的判斷,又往往取決於法官的判斷。
濫用自由裁量權
(一)判斷濫用自由裁量權的標准
在英國,行政合理性原則就是針對自由裁量權而設的,是判斷自由裁量權是否合理或是否被濫用的標准。根據英國的經驗,我們可以得到判斷自由裁量權是否被濫用的下列標准:是否符合正常判斷(參見前文),是否具有不合理動機,是否具有不相關考慮,以及是否符合法定目的。
1.不合理的動機。「在執行公務中,自由裁量權總是包含著誠實善意的原則,法律都有其目標,偏離這些目標如同欺詐與貪污一樣應當否定。」 行政主體及其公務員在實施行政行為時應具有合理的動機。動機不合理的行政行為,是一種濫用職權的行政行為。行政主體及其公務員耍權威、搞創收、行報復、爭利益等行政行為,都不具有合理的動機。方城縣公安局民警楊慶林等人為創收,居然授意李學文找人聚賭並告密,然後自己前往抓賭並罰款。 在上述案例中,行政主體作出行政行為時的動機顯然是不合理的,所作行為屬於濫用職權的行政行為。
2.不相關的考慮。行政主體及其公務員在實施行政行為時,考慮了不應當考慮的事項,或者沒有考慮應當考慮的事項,就是不相關的考慮。不相關的考慮可構成濫用自由裁量權,但並非不相關的考慮都屬於濫用自由裁量權。只有在行政主體及其公務員考慮了行政法規范明示或默示不應考慮的事項,或沒有考慮行政法規范明示或默示應當考慮的事項時所作的行政行為,才屬於濫用職權的行政行為。在張珠欽、陳梅恭訴福建省閩清縣璜鄉人民政府案中,被告考慮到原告尚未清償有關債務而拒絕為原告辦理結婚登記。 這些基於不相關的考慮而實施的行政行為,都屬於濫用職權的行政行為。
3.違反法定目的。行政法規范之所以規定或允許行政主體自由裁量,是為了在不同情況下更好地維護和分配公共利益。行政主體在實施自由裁量行政行為時,就應合乎行政法規范設置自由裁量的目的,而不能違反這一目的,否則,就屬於濫用自由裁量權。在福清市一建公司不服福建省技術監督局行政處罰申請復議案中,被申請人對申請人作出了沒收鋁合金(屬假冒產品)推拉窗料1.9噸等處罰,但又將其中經檢驗質量基本合格的980根鋁材以10000元的價格「拍賣」給了申請人使用。 《中華人民共和國產品質量法》第1條規定:「為了加強對產品質量的監督管理,明確產品質量責任,保護用戶、消費者的合法權益,維護社會經濟秩序,制定本法。」結合該法第五章「罰則」的有關規定,該法給予主管部門沒收質量不合格產品權力的目的,是為了保護用戶、消費者、名優產品企業等的合法權益,制裁假冒偽劣產品的生產者和銷售者,而不是其他目的。因此,被申請人將在沒收時認定為不合格、在「拍賣」時檢驗為合格的鋁材賣給申請人,違反了上述法定目的,沒收和拍賣兩者中必有一者屬於濫用職權。
應當說明的是,不合理的動機、不相關的考慮和違反法定目的,有時是重合的。在某縣經濟技術協作經營部訴某地區物價所案中,被告的執法人員具有「公報私仇」的動機,考慮不應當考慮的個人私怨來實施處罰也是一種不相關的考慮,而用職權來解決個人私怨也違反了法定目的。 但是,上述三項規則又有其各自獨立的價值。它們各自的側重點是不同的。不合理的動機,主要是從道德上來判斷的。不相關的考慮,主要是從案件情節上來要求的。違反法定目的,則主要是從法律上來認定的。同時,對自由裁量權的濫用的認定,不需要同時具備以上三項標准,而只要存在其中之一即可。在某個案件中,當動機是否合理難以認定時,只要能夠認定不相關的考慮或違反法定目的,就可以認定自由裁量權已被濫用。
(二)濫用自由裁量權與顯失公正
在英國,濫用自由裁量權的行政行為屬於違反行政合理性原則的行政行為。如前所述,我國的行政合理性原則與英國的行政合理性原則存在很大區別。在我國,濫用自由裁量權的行政行為與顯失公正的行政行為並不能劃等號。這是因為濫用自由裁量權是原因,違法或顯失公正是結果。濫用職權這一原因可以導致違法或顯失公正兩種結果。
濫用自由裁量權的行為可能僅僅是一個違法行為,而不是一個顯失公正的行為。在某縣經濟技術協作經營部訴某地區物價所案中「公報私仇」的處罰,在我國都只是一個違法行政行為,而不屬於顯失公正的行為。
濫用自由裁量權的行為也可能僅僅是一個顯失公正而並不違法的行政行為。在張其信訴夏閣鎮人民政府案中,被告沒有考慮應當考慮的因素,所作拆遷行為是一個濫用自由裁量權的行為。但被告的行政行為並不違法,只是顯失公正而已。
濫用自由裁量權的行為還可能既是一個違法行為又是一個顯失公正的行為。在福清市一建公司不服福建省技術監督局行政處罰申請復議案中,被申請人通過沒收得到的申請人的鋁材又低價「拍賣」給申請人使用,違反法定目的,屬於濫用職權。這一行為既違法又顯示公正。
濫用自由裁量權由於存在合法性和合理性兩種可能,因而就必須用合法性和合理性兩項原則予以規范。更重要的是,法院在司法審查中,對行政處罰以外的行政行為應盡可能將濫用自由裁量權作為違法行為來對待,以避免合理性問題不屬於司法審查范圍而規避司法監控的現象;對行政處罰行為應盡可能作為顯失公正來對待,以便作出變更判決,從而避免同一反復,出現累訟。

作者簡介:葉必豐,1963年生,武漢大學法學院教授、博士生導師。

2. 司法審查特有原則

我國現行行政行為司法審查的標准 （一）我國現行行政行為司法審查的標准 我國對行政行為進行司法審查的標准，是在總結司法實踐經驗，借鑒國外司法審查標准基礎上形成的，並以成文法的形式規定在《行政訴訟法》中。［15］根據我國《行政訴訟法》第54條的規定，我國現行行政行為司法審查的標准主要有以下七個：（1）證據是否確鑿；（2）適用法律、法規是否正確；（3）是否符合法定程序；（4）是否超越職權；（5）是否不履行、拖延履行法定職責；（6）是否濫用職權；（7）是否顯失公正。 對於上述標准，我國學術界又有不同的歸類。一種觀點認為，上述標准可歸結為合法性標准與合理性標准兩方面，其中合法性標准包括主要證據是否確鑿、充分、適用法律法規是否正確、是否符合法定程序、是否超越職權、是否不履行、拖延履行法定職責；合理性標准包括是否濫用職權、是否顯示公正。［16］另一種觀點認為，我國行政行為司法審查的標准只有合法性標准，沒有合理性標准，濫用職權與顯示公正都屬於合法性標準的范疇。［17］筆者贊同第一種觀點，並認為第二種觀點既不符合立法原意，也缺乏足夠的說服力，還容易造成《行政訴訟法》與《行政復議法》關於「合法性」理解的嚴重沖突。 （二）我國現行行政行為司法審查標準的缺陷 從形式上看，上述我國司法審查的標准與國外司法審查的標准基本相似，如都審查事實問題與法律問題、都採用程序標准和合理性標准。但仔細分析，我國司法審查的標准與國外相比則存在重大區別，進而表現出我國司法審查標準的缺陷。 1.既重視對行政行為的事實問題審查，也重視對行政行為的法律問題審查，採用了全面、嚴格的審查標准。這一點與大陸法系國家基本相同，但與英美等國家根據司法審查的強度來確定靈活的司法審查標准不同。 我國《行政訴訟法》對事實問題的審查規定了非常全面、寬泛、嚴格的審查標准，即證據是否確鑿。證據確鑿是指實施具體行政行為的證據確實、充分，它包含著對證據質與量兩個方面的要求。它要求法院不僅要對已有證據進行全面的審查判斷，而且必要時可以主動收集證據或要求當事人補充證據；不僅要審查事實的合理性，而且要審查事實的正確性。這一全面、嚴格的審查標準是我國職權主義訴訟模式、追求客觀真實與實事求是的訴訟理念以及行政程序制度不發達的產物。對於法律問題，我國《行政訴訟法》也規定了嚴格的司法審查標准，如適用法律、法規是否正確、是否符合法定程序等。「在我國司法實踐中，法院對行政行為法律適用的審查標准應歸為嚴格標准，法院往往是用自己對法律規范的理解和選擇來衡量行政機關對法律規范的適用，在此基礎上作出合法與否的判斷。」［18］ 應當說，「由於我國司法審查的歷史不長，政府本位意識強烈而守法意識淡薄，加之缺乏完備的行政程序的約束，面對無孔不入而又常常出軌的行政權，在司法審查中實行嚴格的審查標準是必要的。」［19］但是，對行政行為的事實問題與法律問題實施嚴格的、同等強度的司法審查，其弊端也是明顯的。一方面混淆了行政權與司法權本質區別，致使法院通常要以自己對事實的判斷來衡量行政機關對事實的判斷，另一方面也不利於發揮行政機關與法院的各自優勢，不利於提高訴訟效率和調動行政機關的積極性。而實際情況是，由於行政事務的專業性、技術性等特點，決定了在很多時候法院對事實和法律的認辨能力可能並不比行政機關高明。因此，對法律問題與事實問題進行適當區分，確立靈活的司法審查標准，便顯得尤為重要。 2.即重視對行政行為的實體性審查，也重視對行政行為的程序性審查。但是，與國外不同，我國行政行為的程序性審查僅僅局限於法定程序的審查。 根據《行政訴訟法》的規定，具體行政行為違反法定程序的，人民法院應判決撤銷或部分撤銷，並可判決被告重新作出具體行政行為。這樣就把是否法定程序作為行政行為司法審查的標准。眾所周知，我國具有長期的「重實體、輕程序」的傳統，《行政訴訟法》把是否違反法定程序作為司法審查的重要標准，第一次把程序提高到與實體並重的地位，體現了程序與實體並重的原則，是我國行政法歷史上立法觀念與立法技術的重大突破。［20］但是，我國《行政訴訟法》所規定的「違反法定程序」是指違反法律、法規明文規定的程序。［21］而行政程序除了法定程序外，還包括非法定程序。《行政訴訟法》把違反法定程序作為司法審查的重要標准，表明對於沒有違反法定程序但是違反了非法定程序的行政行為法院不能判決或撤銷。目前，我國法定程序不違法而非法定程序違法的現象還是比較普遍的，這主要是因為我國現行行政程序立法極不完善，除了《行政處罰法》規定了行政處罰行為應遵循的程序，其他大多數行政行為尚缺乏嚴格的程序性規定。實際上，即使將來我國制定了統一的行政程序法，由於現實情況的復雜多樣以及立法技術、立法者認知能力的局限等因素，行政程序立法也不可能十全十美，必然會有程序方面的漏洞。因此，如果僅以法定程序作為行政行為司法審查的程序性標准，那麼我國司法審查的程序標准將過於狹窄，不能給予相對人應有的司法救濟。 3.重視對行政行為的合法性審查標准，淡化或忽視合理性審查標准，這一點也與國外不同。 從《行政訴訟法》第54條的規定來看，我國司法審查的標准既包括合法性標准，也包括合理性標准，適應了世界各國行政法發展的潮流。但是，我國《行政訴訟法》關於合理性標準的規定並未受到應有的重視，也沒有像其他國家一樣發展自己的一套理論。這既有《行政訴訟法》立法缺陷方面的原因，也有司法機關過於自抑的原因。（1）以合法性標准排斥合理性標准。根據我國《行政訴訟法》的規定，「人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查」，這就確立了我國行政行為司法審查的合法性標准。《行政訴訟法》的這種規定容易造成一種根深蒂固的誤解，認為法院對具體行政行為只能進行合法性審查，不能進行合理性審查，這就造成《行政訴訟法》第54條規定了合理性標准經常處於虛置狀態。（2）缺乏合理性審查的明確標准。雖然《行政訴訟法》規定了「濫用職權」與「顯示公正」這兩大標准，但尚無缺乏明確的立法解釋或司法解釋，對於什麼是「濫用職權」，什麼是「顯失公正」還缺乏明確的界定，這對於過於自抑或過分依賴規則的法院來講，這兩大標准就過於抽象與籠統，不具有可操作性，因此經常處於被束之高閣的境地。譬如，從近年來法院審理行政案件的情況看，尚未有依據「濫用職權」作出判決的案例，依據「顯失公正」作出的判決也很少見。（3）合理性標准適用范圍狹窄， 並造成《行政復議法》與《行政訴訟法》的脫節。《行政訴訟法》規定，顯失公正標准只能適用於行政處罰領域。但是，在行政執法領域，並不僅僅在行政處罰領域才存在合理性與否的問題。《行政復議法》和《行政訴訟法》都規定，公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規定向人民法院提起行政訴訟。而行政復議決定既包括對具體行政行為的合法性進行判斷後的結論，又包括對不當具體行政行為進行審查後而得出的結論。在這里就存在一個問題，即對於行政處罰顯失公正以外的不當行政復議決定，是否也可以起訴呢？根據《行政訴訟法》第54條規定，答案應當是否定的。很顯然，在這一點上，《行政復議法》與《行政訴訟法》之間，甚至《行政訴訟法》內部條文之間是脫節的。因此，在行政自由裁量權不斷膨脹的情況下，我國現行司法審查的合理性標准不利於其應有作用的發揮，也不利於相對人合法權益的維護。 三、我國行政行為司法審查標準的完善 針對我國行政行為司法審查標准存在的上述問題，我國應在借鑒國外司法審查標准有益經驗的基礎上，適應WTO規則的基本要求，對我國現行的行政行為司法審查標准予以完善。 1.確立靈活的司法審查標准。 我國的法律傳統與訴訟理念基本上屬於大陸法系，因此，司法審查的標准與大陸法系相近。但是，近年來，隨著我國審判方式的改革，傳統的職權主義的訴訟模式已逐步消解，當事人主義的訴訟理念已初步確立，這要求我國的司法審查標准作出積極的回應，確立靈活的司法審查標准。 司法審查標准作為行政權與司法權之間關系的「調節閥」，既不能過於寬松，也不能過於嚴格，必須結合行政案件涉及問題的性質，確立靈活的司法審查標准。一般說來，對於一個問題，它既可能是事實問題，也可能是法律問題，還有可能既涉及法律問題，也涉及事實問題。因此，（1）對於事實問題，進行有限審查，採用合理性審查標准。「法院不能用自己的判斷代替行政機關的判斷，法院只審查行政機關的判斷是否合理和公平。即使對於同一證據事實，法院自己作出判斷時得出的結論和行政機關不同，只要行政機關的判斷合理，法院仍然應當尊重行政機關的判斷。」［22］但是，法院也不能完全放棄對事實問題的審查。（2）對於法律問題，除涉及公共政策的選擇、技術性法規的解釋外，法院應進行完全審查，審查行政機關是否越權、是否違反程序、適用法律法規是否正確等問題。對於涉及公共政策的選擇、技術性法規的解釋等問題，法院只進行合理性審查，只要行政機關的判斷在法律規定的范圍之內，法院應給予相應的尊重，不得以司法權代替行政權隨意否定行政機關享有的自由裁量權。但是，法院在許多情況下，尊重行政機關對法律問題的判斷，並不表明法院放棄了對法律問題的最終決定權，它只意味著法院可以認可行政機關對法律問題的判斷，最終決定權仍由法院掌握。［23］（3）對於既涉及法律、又涉及事實的問題，法院應當發揮其司法能動性：對於重要的社會公益性、專業性、技術性強的問題可以主要作為事實問題，進行有限審查；對於其他問題，可以主要作為法律問題進行審查。這樣，根據事實問題與法律問題的適當區分，來確定不同的司法審查強度與標准，既有利於法院與行政機關發揮各自的優勢，調動行政機關的積極性，也有利於訴訟效益的提高。當然，法院對法律問題與事實問題的審查強度並不是機械的，而是要根據行政案件的具體情況，靈活地加以運用。 2.確立正當法律程序的司法審查標准。 如前所述，我國現行以法定程序作為行政行為司法審查的程序性標准，致使司法審查的程序標准將過於狹窄，不能給予相對人應有的司法救濟。為此，我們可以借鑒國外司法審查程序性標準的經驗，引入正當程序標准。一方面，我們應加快行政程序立法的步伐，融正當程序原則於行政程序立法之中；另一方面，修改現行《行政訴訟法》，確立正當程序標准在我國司法審查中的應有地位。這樣，就可以發揮正當程序標准在彌補法定程序不足時出現漏洞的作用。 在我國，確立正當程序的審查標准，不僅是彌補行政程序漏洞的需要，也是我國政府履行WTO承諾的基本要求。WTO規則主要是在以美國為代表的市場經濟發達國家的主導下制定的，它必然受這些國家法律制度的影響，並反映這些國家的利益，表現在正當程序原則方面亦是如此。WTO在協定文本雖然並未直接使用正當程序這一概念，但在很多地方對行政行為程序的正當性有著原則性的規定。如GATT第10條第3款、TRIPS第41條第2款關於公平、公正、合理的總體要求；GATT第10、13、16、19條、GATS第3條關於透明度的要求；TRIPS第41條第2款、GATS第6條第3款關於程序經濟、及時的要求；等等，都體現著正當程序原則的基本要求。WTO是以帶有強制性規則為基礎的政府間國際組織，我國已經加入WTO，這就意味著我國政府應當履行WTO的基本規則。因此，確立正當程序的司法審查標准，應成為我國司法審查制度完善的一個重要方向。 3.確立司法審查的合理性審查標准。 實際上，合法性審查與合理性審查體現了對行政行為司法審查的程度。從法的正義、理性的價值出發，我國應當擴大合理性審查標準的適用范圍，加深行政行為司法審查的程度，使合理性也成為與合法性標准相並列的行政行為審查的基本標准，這既體現了世界各國行政行為審查標准發展的共同趨勢，適應了現代行政法治已從傳統的形式主義法治發展為實質主義法治的潮流，也是我國行政法治的發展的根本要求。 首先，這是現代行政法治發展的根本要求。現代行政法治已從傳統的形式主義法治發展為實質主義法治。這種轉變要求行政權力的運作不僅在形式上要符合實在法的要求，即行政之合法性，而且要符合理性、公平、正義的要求，即行政合理性。其次，這是保障公民合法權益的要求。合理性審查標準是因應行政自由裁量權的擴張而出現的。行政自由裁量權的擴張，容易造成濫用，並給相對人的合法權益帶來侵害。而合理性標準的確立，為司法機關控制行政自由裁量權提供了基本的依據，從而也為保障公民合法權益免受自由裁量權的侵害提供了依據。第三，這是保證《行政復議法》與《行政訴訟法》相銜接的需要。如前所述，我國《行政復議法》與《行政訴訟法》之間、《行政訴訟法》內部條文之間存在不協調之處，解決問題的出路就在於《行政訴訟法》中確立司法審查的合理性標准，使合理性成為與合法性並列的標准，從而有利於維護法律的統一性與權威性。最後，這也是應對WTO的必然要求。WTO協定中的許多規定對我國司法審查的現有標准提出了更高的要求。如GATS規定，各成員方應確保對行政決定的審查程序在事實上會作出客觀和公正的審議。GATT也規定了對各成員國的行政救濟體制進行國際審查，如果受到要求，實施這種程序的締約國應當向締約國全體提供有關這種程序的詳盡資料，以便締約國全體對這種程序是否符合GATT的規定要求作出判斷和決定。符合要求的重要標準是這些業已存在的機制和程序是否能夠做到事實上的客觀和公正。這就說明，司法審查不僅要符合合法性標准，還要符合客觀和公正的實質性標准，即合理性標准。 當然，必須指出的是，合理性標準的確立並不意味著司法機關可以對自由裁量行為進行任意的、無限度的司法審查，而是存在程度的問題。一方面，對自由裁量行為合理性審查的目的不是以司法權替代行政權，而是制約行政權。合理性審查之所以必要，不只是由於保障個人權益的需要，而且是「由於司法審查的存在對行政人員產生一種心理壓力，可以促使他們謹慎行使權力」，［24］盡可能不做不理想的事情。那種認為合理性審查就是要由司法機關尋求最合理、最完美行政決定的思想是不正確的。另一方面，對自由裁量行為合理性審查的程度問題應當通過合理性標準的具體化來體現。也就是說，對自由裁量行為能夠審查到什麼程度，取決於合理性審查的具體標準的確立。因此，確立合理性審查的具體標准就顯得尤為重要。為此，我國可以借鑒國外的經驗，如德國的比例原則、英國的越權無效原則，在立法中明確規定「不合理」的表現，如目的不當、專斷與反復無常、考慮了不相關的因素和未考慮相關的因素、不作為和遲延等，從而使合理性審查具有可操作性。同時，為了避免合理性審查標準的漏洞，增強合理性審查的靈活性，我國也應盡快建立司法審查判例法制度，以適應行政案件多樣化、復雜化的要求。

3. 行政訴訟中如何把握合法性審理原則

在司法審查中，判斷「不合理」或「合理」其實際操作是十分困難的，如果總結出一些為判斷可資參考的形式標准，那當然使得「合理性」標准更具操作性。也就是說，如果存在以下情形或條件時，法官可以高度懷疑其「合理性」，一般情況下均可判斷為「不合理」，認定為濫用職權或顯失公正。我們應從以下幾個方面考慮：

1、行政自由裁量行為目的是否不當。一位法官曾說過：「自由裁量權總是包含著誠實善意的原則，法律都有其目標，偏離這些目標如同欺詐和貪污一樣應當否定」。紓紞矠就是說，執法者的動機應當是「誠實善意」的，如果行政行為受到「惡意」動機的支配，則行為的目的就成了非法目的，該行為就會偏離「法律目標」（法律目的），而這就從根本上與合理性原則背道而馳。目的不當一般都與惡意動機相連，例如牟利、徇私、報復、滿足虛榮心等等。

2、自由裁量行為是否考慮了不應當考慮的事項。不應考慮的事項指的是，沒有任何依據能夠表明，該事項與行政決定的各環節或要素之間存在某種合理的關聯性，以致於任何具有一般理智的人都不會認為該事項可以被納入考慮的范圍。比如，申請公務員考試者頭發的顏色紓紟矠就明顯不屬於應當考慮的事項。如果「行政主體可以隨便以自己頭腦里想像的任何理由或目的行事」紓紡矠，在作出決定時將不應當考慮的事項作為依據，則行政自由裁量權的行使也就失去了最起碼的合理性。

3、自由裁量行為是否存在不當的不作為。不當的不作為指的是，在負有某種法定職責的行政機關可以根據實際需要，決定是否作出某種行政行為的情況下，如果在某種特定情況出現時，按照合理性原則的要求，該行政機關應當作出某種行政行為而沒有作出。至於不作為的不當性之判斷標準的問題，這里就沒有必要深入探討，我們首先要把握如下兩個標准，一是要以基本合理原則為依據；二是借鑒前述作為不當性的有關標准。

4、自由裁量行為是否存在法律適用不當。即行政機關在法律適用尺度上是否呈現出的不公正狀態，包括如下兩種情況：是否作出不合理的解釋或是否反復無常。反復無常指的是行政機關沒有合法的理由，先後就同一事實作出數個不同的行政決定。這種情況下，將數個行政決定單個看，或許都符合合理性的要求，但由於這種變更本身沒有合法理由，從而使最後的行政行為也失去了起碼的合理性。

5、自由裁量行為是否符合客觀規律和情理，包括對當事人是否平等對待，以及是否遵循慣例。如果違反規律與情理，行政自由裁量行為就顯失公正，如行政機關限期行政相對人在一天內拆除違法建築，設定這種不合理的期限就是不合理的行政執法行為。又如殘疾人和健全人以同樣的行為違反了《治安管理處罰條例》，行政執法主體科以他們的處罰是不同的，這是一種合乎情理的裁量。

4. 行政的合法性和合理性

行政合法性原則與行政合理性原則是行政法的兩大基本原則。合法性原則是指行政權力的設定，行使必須依據法律，符合法律，不能與法律相抵觸。具體內容包括：行政職權基於法律的授予而存在，行政職權依法律行使，行政授權、行政委託有法律依據，符合法律要旨。合理性原則是指行政決定的內容要客觀、適度，符合理性，即合理行使行政自由裁量權。合理性原則的具體要求是行政行為的動因應符合行政目的；行政行為應建立在正當考慮的基礎上；行政行為的內容應合乎理性。
在現實生活中，行政合法性原則貫徹得非常不好。如有的行政機關沒有職權的情況下，卻要行使所謂行政權力。如在現實生活中發生這樣的案件：一城管大隊執法人員攔截大貨車，要求罰款。罰款的理由為，該車拉散裝建築廢棄鐵絲，沒有罩蓬布。違法嫌疑人進行申辯，執法人員不但不聽申辯，並強行扣了大貨車司機的機動車駕駛證。不交罰款，就不發還機動車駕駛證。很顯然城管大隊無權扣機動車駕駛證依據《中華人民共和國治安管理法》，嫖娼最高被處罰5000元。然而在現實中，被處罰多少數額的都有，大多數被處罰10000元，7000元、6000元情況不等。往往這種處罰是以公安派出所名義進行作出的，並且罰款不出具任何收據佔了不小的比例。事後當事人想起訴到法院，卻連個收條也拿不出來。嫖娼，不但違法，而且影響家庭，影響工作，影響一個人的仕途升遷。所以某些公安幹警抓住違法嫌疑人的這一心理弱點，不僅僅是罰款，簡直是有「敲詐」嫌疑，使用精神逼迫的手段迫使違法嫌疑人主動交納高額罰款。象這樣執法，不但執法主體不正確，即公安派出所無權行使象這樣的大額罰款，而且罰款數額過高，直接違反《中華人民共和國治安管理法》。另外行政行為程序不合法。最基本應給違法嫌疑人出具一張收據，告知違法嫌疑人違反了什麼法律，有哪些行政救濟手段。所以行政合法性原則在現實生活中貫徹得不夠順利。
行政合理性在現實生活中貫徹得也非常不利。常有這樣的情況發生，雙方發生歐斗，依據《中華人民共和國治安管理法》之規定可以實施拘留。當事人常反映「為什麼只拘留我，不拘留對方？」我們或許常做這樣的解釋，法律只是說「可以」拘留，而沒有說應當拘留。所以說只要拘留合法即可，被拘留的人不能強行要求公安機關拘留對方。這種解釋只是對行政合法性進行的，沒有解釋行政行為為什麼經常合法但不合理。拘留斗毆一方，不拘留對方，顯然不合理，不公平，不能說服人。行政機關應一視同仁，同等情況，應給予相同的行政處罰。
行政合法性原則，行政合理性原則是非常好，但在現實生活中貫徹得非常不利。實現依法行政的夢想，還有待時日，有待於努力。

5. 行政合理性原則和內涵是什麼

行政合理性原則（thePrincipleofReasonableness）是與行政合法性原則相並列的一項基本原則，而且又是對行政合法性原則的補充。它要求行政主體的行政行為不僅要合法，而且同時要合理。
違反合法性原則將導致行政違法，違反合理性原則便將導致行政不當。
行政合理性原則是根據實際行政活動的需要，基於自由裁量權而產生和存在的。
主要含義
行政合理性原則（thePrincipleofReasonableness）指的是行政法律關系當事人的行為，特別是行政機關的行為，不僅要合法而且要合理，也就是行政機關的自由裁量行為要做到合情、合理、恰當和適度。因為要求法律對所有的行政行為都予以具體的詳細的規定是不可能的，也是不現實的。這樣，行政機關就被賦予了一定的自由裁量權，使其視具體情況做出相應的行為。但僅以行政合法性原則限制自由裁量權是不夠的，必須以行政合理性原則限制。一般認為，行政合理性要求：行政行為必須符合法律的目的；行政行為必須有合理的動機；行政行為應考慮相關的因素，而不考慮無關的因素。

具體要求
行政合理性原則的具體要求包括以下三方面：
1．行政行為的動因應符合行政目的。凡有悖於法律目的的行為都是不合理的行為。
2．行政行為應建立在正當考慮的基礎上，要有正當的動機。行政行為不得違背社會公平觀念或法律精神，不得存在法律動機以外的目的或追求。行政機關在實施行政活動時必須出於公心，平等地對待行政相對方。
3．行政行為的內容應合乎情理。即應符合事情的常規或規律。
行政合法性原則和行政合理性原則共同構成行政法治原則。合法性原則主要解決行政合法與非法問題，合理性原則解決行政是否適當的問題。
我國行政法學家王周戶在《行政法學》中對這一原則的論述為：行政合理性原則是指政府的行為應當符合法律的意圖或精神，符合公平正義等法律理性。這里的「理」不是指「社會道德」「倫理」而是指法的精神，即法理，其具體內容包括：
①政府的行政行為應符合法律的立法目的。
②政府的行政行為應有正當的動機。
③政府的行政行為應考慮相關因素。
④政府的行政行為應符合客觀規律。
⑤政府的行政行為應符合公正法則。
總之，行政合理性原則是指行政行為的內容要客觀、適度、合乎理性，要求行政機關合理地行使自由裁量權，不得濫用自由裁量權。合理行使自由裁量權的情況有三種：
①在法律沒有規定限制條件情況下，行政機關在不違反憲法和法律的前提下，所採取的必要措施。
②法律只規定了模糊的標准，而沒有規定明確的范圍和方式，行政機關根據實際情況和對法律的合理解釋，在不違背常規情況下所採取的具體措施。
③根據法律明確規定的范圍、幅度和方式，由行政機關根據具體情況選擇採用。

6. 行政行為進行司法審查的必要性是什麼

行政行為的司法審查是指為保護公民、法人、其他組織的合法權益免受各行政機關的侵害，人民法院根據當事人的申請，依法通過司法程序對行政行為的合法性進行審查。
【法律依據】
《中華人民共和國行政訴訟法》第一條為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。第五條人民法院審理行政案件，以事實為根據，以法律為准繩。第六條人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。《中華人民共和國行政復議法》第十一條申請人申請行政復議，可以書面申請，也可以口頭申請；口頭申請的，行政復議機關應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間。第二十二條行政復議原則上採取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。

7. 行政復議和行政訴訟在行政行為合理性審查及決定結果上有何不同，為什麼

行政復議和行政訴訟都是解決行政爭議，對行政機關的行政管理進行監督，對行政相對人遭到違法和不當行政行為侵害給予救濟的法律制度。

行政復議與行政訴訟又是兩種不同的法律制度，其主要區別有：

①性質不同。行政復議是一種行政活動，受理復議的行政復議機關是行政機關，它是一種行政機關內部的層級監督制度，對相對人來說，這是一種行政救濟的手段；

而行政訴訟則是一種司法制度，是人民法院對行政機關的監督活動，是人民法院行使司法權對行政行為的司法審查。對行政相對人來說這是一種訴訟救濟的手段。

②程序不同。前面提到行政復議與行政訴訟在程序上有相類似的地方，但它們畢竟是兩種不同的程序。行政復議人們稱之為「准司法程序」要比訴訟程序簡便。

比如審理方式上復議主要採取書面審，一般實行一級復議制；而行政訴訟程序則較為嚴格，審級是兩審終審制，審理方式一般不是書面審，而是用開庭審理方式。

③受案范圍不盡一致。《行政復議法》規定的受案范圍要比《行政訴訟法》規定的受案范圍廣。

行政訴訟的受案范圍限於人身權和財產權方面：行政復議的受案范圍除行政行為對人身權、財產權的侵犯外，還包括對受教育權和其他權利的侵犯。

④審查的范圍不同。行政復議是行政機關內部的上級對下級的監督監督制度，是高層級的行政權對低層級行政權的監督。所以監督是全面的，不僅限於對具體行政行為合法性的審查，還包括對具體行政行為合理性的審查。

甚至不僅包括對具體行政行為的審查，而且在對具體行政行為審查的同時，還可以審查作為具體行政行為的依據的規章以下的行政規范性文件。而行政訴訟是行使司法權來審查行政行為，一般只審查具體行政行為的合法性。對行政機關行使自由裁量權的合理性，則不屬於審查范圍。

⑤法律效力不同。行政復議一般沒有最終的法律效力，相對人對復議不服，還可以提起行政訴訟；只有在法律規定復議裁決為終局裁決的情況下，復議才具有最終的法律效力，相對人不能再提起行政訴訟。

只有全國人大及其黨委會制度的法律才有權規定哪些案件的行政復議能夠有終局裁決權。行政機關自己制度的行政法規和行政規章，不能為自己設定終局裁決權。

地方法規也無權規定行政復議的終局裁決權。行政訴訟則具有最終的法律效力，無論有沒有經過行政復議的案件，一經行政訴訟，訴訟的裁判結果就是有最終效力的結果，不能再由行政機關復議。

它們的相同點有：

①產生的根據相同。都是基於行政爭議的存在，用以解決爭議的法律制度。

②目的和作用相同。都是為了防止和糾正違法不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法效益，保障和監督行政機關依法行政。

③審查的對象基本相同。都要對具體行政行為是否合法進行審查，只是復議機關作為行政機關，所以審查范圍要寬一些。可以同時審查具體行政行為的合理性，以及作為具體行政行為依據的規章以下規范性文件。

④產生的條件相同。都是一種依申請啟動的活動。兩種程序的啟動，都有賴於相對人的申請。

⑤法律關系相似。在解決爭議的過程中，行政復議機關和人民法院都是居中的裁決者，所以行政復議屬於行政司法的范圍，與法院的審判活動有不少相似的地方。

⑥在適用的原則、程序上也有不少相似的地方。

(7)行政法學司法審查的合理性擴展閱讀

一、行政復議是行政機關實施的被動行政行為,它兼具行政監督、行政救濟和行政司法行為的特徵和屬性。它對於監督和維護行政主體依法行使行政職權，保護相對人的合法權益等均具有重要的意義和作用。

行政復議有以下四個特點:

1、提出行政復議的人，必須是認為行政機關行使職權的行為侵犯其合法權益的公民、法人和其他組織。

2、當事人提出行政復議，必須是在行政機關已經做出行政決定之後，如果行政機關尚沒做出決定，則不存在復議問題。復議的任務是解決行政爭議，而不是解決民事或其他爭議。

3、當事人對行政機關的行政決定不服，只能按法律規定，向有行政復議權的行政機關申請復議。

4、行政復議，主要是書面審查，行政復議決定書一經送達，即具有法律效力。只要法律未規定復議決定為終局裁決的，當事人對復議決定不服的，仍可以按行政訴訟法的規定，向人民法院提請訴訟。

二、行政訴訟對保障一個國家依法行政,建立法治政府，確保公民、法人或其他組織合法權利免受行政權力的侵害，具有十分重大的意義。

行政訴訟有以下五個特點:

(1)行政訴訟所要審理的是行政案件。

這是行政訴訟在受理、裁判的案件上與其他訴訟的區別。刑事訴訟解決的是被追訴者刑事責任的問題;民事訴訟解決的是民商事權益糾紛的問題，而行政訴訟解決是行政爭議，即行政機關或法律、法規授權的組織與公民、法人或者其他組織在行政管理過程中發生的爭議。

(2)行政訴訟是人民法院通過審判方式進行的一種司法活動。

這是行政訴訟與其他解決行政爭議的方式和途徑的區別。在中國，行政爭議的解決途徑不止行政訴訟一種，還有行政復議機關的行政復議等等。而行政訴訟是由人民法院運用訴訟程序解決行政爭議的活動。

(3)行政訴訟是通過對被訴行政行為合法性進行審查以解決行政爭議的活動。

行政訴訟並不解決所有類型的行政爭議，有的行政爭議不屬於人民法院行政訴訟的受案范圍，而刑事訴訟和民事訴訟均無類似於行政訴訟的受案范圍的限制。至於，不屬於行政訴訟解決的行政爭議只能通過其他的救濟途徑解決。

(5)行政訴訟中的當事人具有恆定性。

行政訴訟的原告只能是行政管理中的相對方，即公民、法人或者其他組織;行政訴訟的被告只能是行政管理中的管理方，即作為行政主體的行政機關和法律、法規授權的組織。行政訴訟的當事人雙方的訴訟地位是恆定的，不允許行政主體作為原告起訴行政管理相對方。

8. 司法審查的必要性

1、中國是人民當家作主的社會主義國家，國家利益和個人利益從長遠和根本上看是一致的。但是，國家利益和個人利益的長遠和根本一致性，並不能排除和消滅兩者之間的差異，兩者在局部上也會經常發生大大小小的矛盾，因為代表國家採取行動和措施的國家公職人員無法完美無缺，由於情況復雜或者是執法者素質問題，很難做到在任何時候都不越出法律的界限，而侵犯個人的合法權益，是國家利益與個人利益局部矛盾的突出表現之一，就是在行政管理過程中行政機關與公民和其他組織之間時有爭議發生。無視這些爭議的存在或者故意迴避這些爭議，都是不現實的，也是不能解決根本問題的，消極對待這些爭議，極有可能使矛盾激化，不利於社會的穩定和發展，甚至會影響到黨和國家的基石。要使國家和社會穩步向前發展，只有面對現實，採取積極的態度，尋求適宜的途徑解決國家行政機關與公民包括與其他組織的爭議，使國家和個人局部利益的沖突的妥善解決而處在一種良性協調的關系之中，而司法審查正是一條最為適宜的途徑。之所以這樣說，也是經過慎重而多方面的比較的。
2、根據中國的具體情況，行政爭議的解決途徑主要可能有以下幾種：（1）通過人民代表機關。代表機關是權力機關，憲法地位崇高，其主要職能是立法，對國家重要事務行使著最高決定權和最後控制權。雖然代表機關是有高度政治性的機構，且有監督行政機關的權力和職責，但卻不宜也沒有時間和能力，同時制定法律又適用和執法法律，其應在更高的層次上去監督行政機關；（2）通過行政機關自身解決，這種方法是解決爭議最普遍和行之有效的方法。如行政復議、申訴、上訪等。但行政機關上、下級之間的關系，有時上級會編袒下級，其公正性缺乏切實有效的保障，僅用此種途徑解決爭議，有時會取得反面效果，無法取信於民；（3）通過黨的組織。黨是國家政治上的領導力量，其工作的重要內容之一就是協調好人民與國家之間的關系，但是，若黨組織分身去處理形形色色的各種行政爭議，將導致黨政不分，同時也會降低黨的領導的層次，將黨組織推向各種具體事務的前台，必然會削弱其政治領導作用。實踐也已證明，黨應該把握大政、方針和政策，不宜陷入各種具體的行政和司法事務；（4）通過社會團體、工、青、婦等社會團體既是維護其成員利益的組織，也是聯系人民與黨組織、國家機關的重要紐帶之一，他們在中國的社會政治生活中發揮著重要的功能。但是，由於它們不具有國家權能，無法定強制力作後盾，因而不能亦不宜處斷行政爭議；（5）通過信訪。在某種意義上說，信訪應包含在上述四種方式之中。但信訪的方式長期以來是人民群眾對個別國家機關及其工作人員不滿的主要申訴方式，信訪是領導機關洞察民情，了解社會動向，反饋政策、法律的一個良好的機制，多年來收到了一定的效果，但由於信訪制度和信訪組織不擁有解決行政爭議的權力和有效手段，也不能作為解決行政爭議的有效途徑；（6）通過自下而上、自上而下的群眾運動。例如「四清」、「文革」等轟轟烈烈的政治運動。但這種形式已被實踐證明破壞性大，易被壞人利用，已被遺棄到歷史的角落。
根據以上情況，必須開辟一條新的解決爭議的途徑。這一新的途徑就是司法審查。此種途徑中人民法院享有獨立的法律地位，並遵循公正、公開的程序。在行政復議的情況下，若不能妥善地平息爭議，也要最終通過行政訴訟的方式來解決行政爭議，因此，司法審查制度是一種比較理想、比較完善的解決行政爭議的制度。
3、《行政訴訟法》是中國一項重要的人權立法。社會主義人權原則是中國司法審查制度理論上的重要基礎。過去，將馬克思對資本主義人權觀念和人權制度的激烈而無情的批判，誤以為是馬克思否定了人權原則本身，因而將社會主義與人權原則對立起來，而經過多年來的對馬克思主義的深刻領會和研究，馬克思最關心的就是人，實現人的解放，特別是無產階級和勞動群眾的解放。中國自確立社會主義制度以來制定的憲法和許多法律法規和政策等，確認了公民的基本權利，並保障這些權利的實現。隨著經濟文化的發展，人權的保護范圍也在日益擴大，也急需《行政訴訟法》的出台，司法審查制度的建立。
4、公民通過訴諸法律以審查具體行政行為的合法性，以維護自身的合法權益，也是對行政機關實施的最為有效的監督。中國公民作為社會的成員，不但可以通過其代錶行使國家權力，參與管理國家社會事務，而且也迫切期待在其利益受到具體行政行為侵害時，可以通過司法審查監督糾正其違法行為。相信在不久的將來，人們也有權對行政機關的抽象行政行為提請審查，這也正是中國社會主義民主的生動的體現和反映。社會主義法治既是倡導司法審查制度的重要根據之一，也影響著司法審查模式的選擇。社會主義法治表現在國家管理領域，就是代表機關即立法機關制定盡可能詳盡周密的法律來規定行政機關與公民的關系，明確行政機關的職責許可權及公民的權利和義務，同時建立相應的制度監督，並在監督的前提下支持行政機關依法行政，而相應的監督制度之一就是司法審查。在建立司法審查制度時，有多種模式可供選擇。一種是隸屬於行政系統但又有獨立性的行政法院。如法國，因這種模式中行政法院的獨立性無法保障且不符合我國憲法的法治原則，是不可取的。中國憲法確認的法治原則之一就是審判權獨立於行政系統之外，由人民法院獨立行使；另一種模式是設立專門法院，但這種模式與中國的國情不符。最後考慮到中國體制、觀念、人力、財物等方面的種種因素，最終選擇了在普通法院內設立行政法庭這種模式，由普通法院肩負起履行行政法治的責任。
5、中國是以工人階級為領導階級的社會主義國家，以總體上不能也無須照搬西方資產階級的三權分立的制約機制，但是中國憲法為我國設置了共產黨統一領導下的分工制約機制的政體。憲法將立法職能賦予權力機關，將行政職能賦予行政機關，將審判職能賦予審判機關，而作為權力機關的代表機關有權監督上述機關，上述機關須向它報告工作，向它負責，除此之外，憲法還明確了公、檢、法機關在合理分工、互相配合外，還必須相互制約。眾所周知，不受制約的權力必然產生腐敗，而防止權力腐敗的最好辦法就是以權力制約權力，這已成為中國人民的重要思想財富。雖然從本質上講，制約政府的的最深刻的力量是人民，但是以一種權力通過一定程序監督另一種權力卻是絕對必要的，非如此不能確保政府成為人民的公僕和服務型的政府。中國的司法審查制度，正是憲法上的這種權力制約精神的重要產物。

9. 行政訴訟為什麼只審查行政行為的合法性而不審查合理性

主要理由有以下5點：

1、依法行政是行政法制中的最基本的規則，人民法院只能用法律而不能用其他標准來衡量行政行為。

根據《憲法》第5條規定，我國行政機關行使行政職權，必須遵守憲法和法律，不得違反、不得超越憲法和法律，這就是「依法行政」。

2、無論是行政機關的職權，還是相對於人的權益，都是由法律加以規定的。因此，法律不僅是調節國家利益和個人利益的基本准繩，而且是行政職權和相對人權益的標線。

只有用法律作為判斷行政行為的標准，才有可能協調行政職權和個人權益之間的關系，從而實現行政訴訟既保護相對人合法權益，又支持行政機關依法行使職權的統一目的。

3、為了保證行政機關對社會實行有效的管理，需要給行政機關留有一定的自由裁量餘地。

根據公共利益的需要，行政機關應當享有在一定范圍內的自由裁量權，法律不可能也不應對行政活動面面俱到地加以詳細規定，只能劃定大致的范圍，給行政機關留有餘地，以根據具體情況選擇適應公共利益需要的措施、方式。

如果幹預太多，將不利於行政機關大膽地進行管理，不利於他們靈活果斷地決定問題。

4、行政管理活動涉及面廣，有些方面專業性很強，要處理好，需要有豐富的行政工作經驗和專業知識，而人民法院的審判人員不可能具備各方面的專業知識。因此，人民法院審查行政行為的合理性受到一定條件的限制。

5、就我國目前情況而論，司法審查深入到自由裁量領域條件尚不成熟。

我國的行政訴訟和行政法制建設都處於「初級階段」，審查具體行政行為是否合法，已經是問題很多、阻力很大了，行政訴訟是否能再深入到行政自由裁量許可權的領域，要在有了相當的司法經驗和在行政法制建設進一步完善以後，視情況而定。

具體行政行為合法首先應具備以下幾個要件：

1、作出具體行政行為的主體必須是合法的行政機關或組織，所謂合法行政機關或組織是依據法律的規定產生和存在的。

2、必須是在該行政機關法定的職權范圍內的行為。法定的職權范圍有兩種情況，一種是組織法確定的職權范圍；另一種是某個法律、法規中對某項職權作出規定，各行政機關應該在自己的職權范圍內作出具體行政行為，不得越權或者侵權。

3、對行政管理相對人的主體資格、行為事實的認定要符合法律規定的條件，並且證據充分。例如相對人某甲具有權利能力和行為能力，毆打他人的證據充分，而且有造成輕微傷害的事實和證據，這就符合《治安管理處罰條例》第二十二條規定的法定條件；如果僅是打了人，但被打者沒有造成輕微傷害，就不符合第二十二條規定的法律條例。

4、適用法律、法規正確。具體行政行為是認定事實、適用法律、法規的行為。例如按《葯品管理法》第三十三條的規定，認定某工廠生產銷售假葯，對該廠的處罰適用該法第五十條規定的法律責任，就是適用法律正確，否則就是適用法律錯誤。

5、行政機關作出具體行政行為的意思表示是真實的，合乎立法目的。

6、符合法定的程序，我國現在還沒有統一的行政程序法，有關行政程序的規定散見於各個具體的法律、法規之中。行政機關的具體行政行為只能按照法律規定的程序，才能使行政行為有效成立。

7、符合法律規定的形式，法律規定必須以書面形式作出的，就不能採取口頭形式，否則違法。例如，工商行政機關對申請人頒發的許可證、營業執照、商標注冊證、公安機關拘留人的拘留證、罰款通知書等。

8、有附款的具體行政行為，要向相對人交待附款。例如；有訴權或申請執行條款的要在處罰決定書的尾部寫明"當事人對行政處罰決定不服的，可在收到處罰通知書之日起＊＊日，向人民法院起訴，期滿不起訴又不履行的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執行。"

任何具體行政行為只有同時具備上述條件，才是合法的具體行政行為。具體行政行為合法，行政管理相對人應該服從，人民法院應該維護。人民法院審理行政案件只對具體行政行為的合法性進行審查，這一原則是行政訴訟法獨有的原則，對保證行政訴訟活動的正確進行有十分重要的意義。

以上內容參考河南省高級人民法院-淺談行政訴訟中的合法性審查

以上內容參考濮陽市中級人民法院-人民法院為什麼只能審查合法性而不能審查合理性

10. 行政合理性原則的具體要求有哪些

根據行政合法性原則的要求，任何違法行政行為都必須予以追究，違法行政主體及其工作人員應承擔相應的法律責任。



行政合法性原則是行政機關必須遵守和執行法律，一切行政活動都要以法律為依據，嚴格遵守法律的有關規定，不得享有法外的特權，超越其許可權的行為無效，違反法律導致相應的後果，一切行政違法行為都必須承擔相應的法律責任。有法可依是行政合法性原則的前提，違法必究是行政合法性原則的關鍵。行政機關及其工作人員同普通公民一樣，實施違法行為，就必須承擔相應的法律責任。

該項原則包含如下含義：

1、法律優先於行政，行政必須服從法律，在效力上法律高於行政法規、規章及行政機關作出的任何行政決定。根據我國《憲法》有關條文的規定，國務院根據憲法和法律制定的，行政法規，國務院各部委根據法律、行政法規以及上層級地方性法規相抵觸的前提下制定的，即「不抵觸」原則。可見，在我國其他形式的法規、規章在效力上都是低於法律的。

2、行政主體在實施行政行為時，應優先適用法律，否則將導致法律適用的錯誤。

3、行政活動應直接根據法律而作出或者間接根據法律(依據法規或者依法制定的規章的規定)而作出。

4、法律保留原則。法律保留原則，即某些事項只能由法律予以規定(即法律的專屬范圍)，或者必須在法律明確授權的情況下行政機關才有權予以規定。