英國行政法合理性原則

❶ 行政合理原則的發展歷程

行政法上合理性原則的確立，與政府行政自由裁量權的存在和發展，以及人們對行政自由裁量權認識的深化，特別是對其控制意識的加強有關。政府的行政行為在客觀上有羈束行為與自由裁量行為之分。在行政法治發展的初期，人們的目標只限於規范羈束行政行為，行政法的任務亦停留在以制定法去衡量羈束行為的合法性。此時的行政自由裁量權處於絕對的「自由」狀態。隨著社會的發展，政府行政職能的強化，特別是19世紀以來，政府行政自由裁量權不斷擴張，人們日益感受到來自於它的威脅。人類逐漸認識到，行政法不僅應控制政府的羈束行為，同時更應控制政府的自由裁量行為。正如美國行政法學者B·施瓦茨所說：「自由裁量權是行政權的核心。行政法如果不是控制自由裁量權的法，那它是什麼呢?」英國行政法學專家H·韋德認為：「所有的自由裁量權都可能被濫用，這仍是個至理名言。」「在公法中沒有不受約束的自由裁量權。……絕對的和無約束的自由裁量權的觀點受到否定。為公共目的所授予的法定權力類似於信託，而不是無條件地授予。」因此，只以一個原則，即行政合法性原則，約束政府的行政行為是不夠的，行政合理性原則理應成為行政法的一項基本原則。列寧早在20年代就有這樣的思想：在國家管理中不僅有合法性問題，而且還有合理性問題；因為在管理方面，不僅有法律規范在起作用。而且還有技術的、經濟的、道德的和其它的規范在起作用，其中一些具有法律形式，另一些則不具有：在沒有法律規定的情況下遵循的就是合理性原則。世界各國行政法上的合理性原則正是在這種歷史背景下和理論基礎上成立的。 普通法上行政合理性原則的起源可追溯到16世紀末。當時英國一個著名的案例即魯克案件包含了一個1598年作出的著名判詞。該判詞在近400年一直未失去其准確性。英國下水道管理委員會的委員們為修正河岸徵收費用。但他們把所有所需費用都攤派給鄰近土地的所有人，而不是攤派給所有的受益者。法律賦予委員們有徵收費用的自由裁量權，沒有規定向誰徵收。科克在判詞中寫道：盡管委員會授權委員們自由裁量，但他們的活動應受限制並應遵守合理規則和法律規則。因為自由裁量權是一門識別真假、是非、虛實、公平與虛偽的科學，而不應按照他們自己的意願和私人感情行事。1609年的一個判例又重復了這一原則。現在，英國的合理性原則已成為審查行政行為效力的一個獨立並且是重要的理由。在美國確立行政合理性原則雖在時間上稍晚於英國，但合理性原則的精神是相同的。關於政府必須」合理地「行使自由裁量權的規定源於美國憲法第5條修正案，」非經正當的法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產」的規定。許多授權行政官員或機關裁量的法律皆明文規定，裁量權的行使必須「合理」。其它的法律使用相似的字眼如：「適當的」、「必要的」、「可實行的」、「可行的」或「適合的」等等。當法律規定「公共利益」，使用「過渡」一詞時，意思都是使行政行為能有最起碼的推理及常識。
在大陸法系國家，行政合理性原則起源於德國。合理性原則(thePrincioleofVerhāItnismāβigkeit)在德國雖沒有普通法這樣的歷史，但其源頭亦可追溯到19世紀末期的一些司法宣告(theJudicialPronouncement)之中。在這些司法宣告中，普魯士最高行政法院()援引這些原則來審查在法律領域或有關程序事務方面警察機關自由裁量的權力()。象普魯士法院一樣，德國法
院沒有使法院制定的這種原則建立在禁止不合理地行使權力的儲蓄的立法禁止令基礎之上，而是建立在一種更重要的、更科學的關於行使自由裁量權之目的、方法、理由及效力關系的基礎之上。從而形成了「適當性原則」(PrincipleofSuitability)、「必要性原則」(PrincipleofNecessity)和「比例原則」(PrincipleofProportionality)這三項中心內容。德國的這一合理性原則爾後還波及和影響了日本的行政法。義大利在1955年5月21日推出的《行政程序法(草案)》還要求政府行政行為不得違反行政上之妥當性或平衡性，並且規定不得以任何方式違背良好行政之法則，否則該行為視為具有欠缺正當之瑕疵。在中國，自建國以來大量的行政性法律、法規和規章均在一定程度上體現了合理性精神。然在學術界公認行政合理性原則為行政法的基本原則之一，那是80年代以後的事。中國行政法上合理性原則的確立，不僅是中國法學工作者長期研究的結果，是司法部門長期司法實踐的經驗總結，更是中國社會主義民主與法制發展的必然。這一原則的確立，表明中國行政法對政府工作有了更高的要求，它要求政府的行政行為既符合合法性標准，又符合合理性標准。 在中國，以行政合理原則是否為立法確立，以及立法確立程度不同為標准對該原則在中國法制史上地位的變動劃分為如下幾個階段：
行政合理原則的時期
在這個階段中又可細化為兩個階段。建國前，行政合理原則未進入立法者考量的范圍，即使在立法背景、立法目的、具體規范中都找不到能夠體現行政合理原則的基本理念或具體要素。在專政的中國，行政權力之大可謂除皇權對其有約束力和威懾力外幾乎不受司法權的限制，在這樣的社會中，就行政合法原則都很難貫徹就更不用說行政合理原則了。建國初期後，行政合理原則雖然未明文規定在法律中，但是在構建民主社會的大背景下，大量的行政法規、法規中也體現了一定的合理性。「法律平等」、「為人民服務」的一般政治宗旨也當成行政法的基本原則。
法律規定了行政原則
1982年《憲法》第89條13款：「國務院行使下列職權：……改變或撤銷各部、各委員會發布的不適當的命令、指示和規章（十四）改變或撤銷地方各級國家行政機關不適當的決定和命令。」《憲法》第108條：「縣級以上地方各級人民政府領導所屬各部門和下級人民政府工作，有權改變或撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定。」1996年《中華人民共和國行政處罰法》第4條第2款：「設定和實施行政處罰，必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。」1999年《中華人民共和國行政復議法》第4條：「行政復議機關履行行政復議職能應遵循合法、公正公開及時便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律法規的正確實施」。可見將該原則已經作為行政立法監督、行政執法和行政執法監督的行為依據。但尚未成為行政訴訟領域的基本原則。《中華人民共和國行政訴訟法》第5條：「人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。」

❷ 英美法系國家為什麼開始不承認行政法的存在

西方兩大法系行政法基本原則之比較

行政法基本原則作為行政法的基本問題之一，歷來為中外學者所關注。但對什麼是行政法的基本原則及行政法的基本原則有哪些，西方各國的情況不盡相同，各學者也往往有不同的概括。在西方各國中，以法、德為代表的大陸法系和以英、美為代表的普通法系，被公認為是對世界影響最大的兩大法系。這兩大法系各具特點，對行政法基本原則的認識也有各自鮮明的特色。所以，這里主要以西方兩大法系作為比較對象。通過對西方兩大法系行政法基本原則的深入比較，我們可以從中探尋其所遵循的普遍性規律，以為我國行政法基本原則的確立提供有益的啟示。

一 大陸法系-以法、德為代表的分析

（一）法國：行政法治與均衡原則

法國素有「行政法母國」之譽，它最先從理念上承認行政法是一個獨立的部門法。法國也是歐洲大陸法系國家中的典型代表，其行政法的產生有著特殊的歷史背景。概言之，法國資產階級革命為法國行政法的產生提供了政治、經濟、思想准備，大革命時期建立起來的獨立行政法院制度直接標志著法國行政法的產生，並使以法國為代表的大陸法系之行政法院模式與英美法系之普通法院模式形成鮮明對比。正是伴隨著法國資產階級革命出現的法治國思想和獨立行政法院制度的發展，在法國逐步產生和形成了行政法治原則和均衡原則，這兩個原則被認為是法國行政法的基本原則。所謂行政法治原則，即政府行政活動必須遵守法律；法律規定行政機關的組織、許可權、手段、方式和違法的後果。行政法治，作為法國行政法的基本原則，包含3項內容：第一，行政行為必須有法律依據。第二，行政行為必須符合法律。第三，行政機關必須以自己的行為來保證法律的實施。[1]

在法國，均衡原則（The Principle of Proportionality）是作為控制行政自由裁量權而出現的，它是「二戰」後，法國行政法院對具體行政行為的監督逐漸強化的產物。但是，「均衡性」作為行政法院對於行政機關的具體行政行為進行司法監督或審查的原則，其含義目前仍沒有一致的解釋。大體說來，它是行政法院在行政機關具有自由裁量權或其他特殊情況下，在無法依據法律條文或其他原則對行政行為進行裁決的情況下，監督、審查、決定是否撤銷一定行政行為的法律手段。它根據具體情況審查行政行為是否合理、行政決定是否適度，審查事實與法律適用是否一致。其根本要求是「合理均衡」。[2]

（二）德國：依法行政、比例與信賴保護原則

德國與法國並稱為現代大陸法系的兩大脊樑。法國在大陸法系中以民法的貢獻最大，同時亦被譽為行政法的母國。但在公法學、特別是行政法學領域，後來居上的德國也形成了現代世界行政法體系中一股不可忽視的力量，對各國行政法影響極大。[3]在德國，對行政法及其基本原則產生最重要影響的因素是法治國思想。法治國的思想發軔於德國，法治國理念孕育著依法行政原則。而且隨著法治國思想在德國從形式意義法治原則到現代實質意義法治原則的發展變遷，行政法基本原則也在法治主義由機械走向機動，行政權由消極走向積極的歷史背景下逐步發展並完善，即由作為形式主義的依法行政原則過渡到實質主義的比例、信賴保護原則。

依法行政原則是法治國成立的最基本要素，其涵義是指行政活動必須接受議會法律的規制，必須置於法院的司法控制之下；行政活動違法的，必須追究行政機關的法律責任。對依法行政原則的具體內容，不同學者有不同的分析。德國行政法學創始人奧托。麥耶爾（Otto Mayer）認為，依法行政原則包括以下三項原則：第一，法律的規范創造力原則，即行政機關所制定的行政法規范是法律創造的；第二，法律優位原則，即法律對行政具有支配性地位，行政作用不得與法律相抵觸；第三，法律保留原則，即一切行政作用雖非必須全部從屬於法律，但基本權利的限制必須由法律規定。 [4]多數學者則認為依法行政原則包括兩項內容，即法律優位原則和法律保留原則（principle of law reservation）。 [5]

比例原則，又稱為均衡原則[6]或平衡原則[7]，是實質意義法治國原則的典範。它不但為現代條件下的干預行政提供了新的規范形式，而且有普遍的適用性。在行政法上，無論是制定普遍性規則的行政活動還是傳統的行政行為，都應當接受該項原則的規范和制約，並以此判斷它的合法性。[8]奧托。麥耶爾曾將比例原則譽為行政法中的「皇冠原則」。台灣學者陳新民教授認為，比例原則是拘束行政權力違法最有效的原則，其在行政法中的角色如同「誠信原則」在民法中的角色一樣，二者均可稱為相應部門法中的「帝王條款」。[9]一般認為比例原則是一個具有憲法位階的法律原則，它濫觴於19世紀警察國家時期，淵源於「法治國家理念及基本人權之本質」，通過聯邦憲法法院的判決逐步成為限制行政權的有效手段。它具體包括三個子原則： 第一，行政措施對目的的適應性原則。即所採取的國家措施（普遍的或個案的）適應於它所追求的或者法律所規定的目的，不得偏離。第二，最小干預可能的必要性原則。如果以國家措施干預公民自由為實現公共利益所不可缺少，那麼這種干預應當是最低限度的。公共權力對公民一般自由權利的干預，只應當發生於維護公共利益所必需的程度上。出於基本權利的性質，個人對於公共權力不必要的干預可以提出異議進行抵抗。第三，禁止過分的適當性原則。它的基本意思是干預自由的國家措施對當事人來說是不過分的，對國家所追求的目標來說是適當的，又稱為狹義的比例原則。質而言之，比例原則要求行政目的與行政手段相適應、成比例，要求行政措施符合行政目的且為侵害最小之行政措施。[10]

信賴保護原則是二戰後在德國發展成功的又一項行政法原則。其涵義是指：基於維護法律秩序的安定性和保護社會成員正當權益的考慮，當社會成員對行政過程中某些因素的不變性形成合理信賴，並且這種信賴值得保護時，行政主體不得變動上述因素，或在變動上述因素後必須合理補償社會成員的信賴損失。該原則的核心思想即維護法律秩序的安定性，保護社會成員的正當權益。[11] 「保護人民權利，首重法律秩序之安定。」[12]但是，在行政過程中卻處處隱藏著不安定因素，如行政法規范必須隨著社會的發展不斷作出修正，行政行為因違法或不合適宜也需要加以撤銷或廢止而發生變動等。為不使社會成員因信賴上述因素的安定性而遭受損害，有必要對其正當權益設置一道屏障。信賴保護原則正是對這一現實需要的制度回應。當然，信賴保護原則的適用是有條件的，且因信賴對象的差異而存在操作上的差別。概括而言，其適用條件是行政過程中某些因素的不變性值得信賴，且這種信賴值得保護。

二 普通法系-以英、美為代表的分析

（一）英國：越權無效、合理與程序公正原則

英國是普通法系的典型國家。與大陸法系「公法模式」的行政法相比，英國沒有劃分公私法的傳統，政府和公民之間的關系與公民個人相互之間的關系，原則上受同一法律-「普通法」的調整和同一法院-「普通法院」的管轄。雖然現代意義的行政法理念與制度在英國開始於17世紀下半葉，但直到現在，其外在形式仍然主要採用過去普通法的一套規則和形式。[13]普通法傳統中的「法的統治」 （Rule of Law）原理、「自然正義原則」（the Doctrine of Natural Justice）等對英國行政法一直起著支配的作用，並由此形成英國行政法上的越權無效原則、合理性原則與自然公正（程序公正）原則等三項基本原則。

所謂「法的統治」，又稱「法治原則」，根據英國著名學者戴西（A.V.Dicey）的解釋，其涵義即「英國人依法，而且只依法進行統治」。[14]「法的統治」這種理論與19世紀的自由主義政治理論相結合，作為英國憲法的基本原理之一得到確立，與「議會主權」原則在近代英國憲法中同時占據了穩固的地位。[15]所謂「議會主權」的原則是議會制定法處於英國法的頂點，不存在優越於它的法律，而且也不可能有審查它的機關。它是17世紀英國資產階級憲法斗爭勝利的結果，亦被戴雪稱為英國憲法的重要原則。「在行政法上，議會主權原則與法治原則同樣重要，共同構成行政法的基礎，並由此產生行政法的一個中心原則」，[16]這就是「越權無效」原則。因為根據法治原則，政府行使權力的所有行為，即所有影響他人法律權利、義務和自由的行為都必須說明它的嚴格的法律依據，受到影響的人都可以訴諸法院。根據議會主權原則，議會制定的法律為最高法律，法院必須無條件地適用議會所通過的一切法律，不能審查議會所通過的法律是否合法。因此，行政機關的行為如果在法律規定的許可權范圍以內時，法院就無權過問。也就是說，英國法院對於行政訴訟的管轄權，只在行政機關行為超越其法律許可權時才發生。法院通過判例由此發展了著名的「越權無效」原則。英國著名行政法學家威廉。韋德指出：「公共當局不應越權，這一簡單的命題可以恰當地稱之為行政法的核心原則。」[17]這個核心原則是英國法治原則和議會主權原則的直接後果。

當然，在戴雪的法治觀中還包含著另外一層意思，就是認為行政法是保護官吏特權的法國制度，和英國憲政傳統、法治國情即法律平等主義或普通法統治不相容，這使得行政法在英國長期沒有得到應有的重視。到了20世紀，由於資本主義社會經濟的發展，英國人的法治觀念開始發生變化，不僅承認了行政法，而且以新的法治觀念作為英國行政法的基礎。新的法治觀念一方面繼承了戴雪的法治觀，另一方面又有很大的發展。其中最突出之處是在控制行政自由裁量權方面，英國發展了合理性原則。對戴雪而言，法治與專制是天敵，而行政自由裁量權是權力專斷的集中體現，任何實質性的自由裁量權都是對自由的威脅，應當加以拒絕。戴雪這種將「專斷」（arbitrary）與「行政裁量」（discretionary）相提並論而加以全面排斥的法治觀，受到了現代英國著名憲法學家詹寧斯（W. Ivor Jenning）的猛烈抨擊。詹寧斯認為，在英國，「事實上，公共機構的確擁有廣泛的自由裁量權」，但「專斷」並不等於「廣泛的自由裁量權」，適應社會需求的廣泛的自由裁量權與同樣適應社會需求的法治並不沖突。[18]另一位英國著名的行政法大師威廉。韋德（William Wade）也持同樣的觀點。他認為，「過去，人民通常認為，廣泛的自由裁量權與法不相容，這是傳統的憲法原則。但是這種武斷的觀點在今天是不能接受的，確實它也並不含有什麼道理。法治所要求的並不是消除廣泛的自由裁量權，而是法律應當能夠控制它的行使。」[19]為了有效地控制自由裁量權，法院通過判例建立並發展了英國行政法上另一個重要的基本原則-合理原則。

同時，由於不受限制的行政自由裁量權的觀點被完全否決，英國自然法傳統中的自然正義原則也在行政法中獲得新生，並在廣泛的行政法領域中適用，從而形成英國行政法上的又一核心原則-程序公正原則。在英國，自然正義乃是自古即存在之概念，它起源於自然法的理念，經過長期的歷史發展而成為英國普通法上的一項基本原則。「在某種程度上，英格蘭普通法長期發展的過程，其實正是普通法院在自然法原則的導引下裁決案件、連續不斷地試圖追求自然正義的過程。」[20]在普通法的傳統中，自然正義是關於公正行使權力的「最低限度」（因而也是最「自然」的）的程序要求，其核心思想有二，一是公平聽證規則，即任何人或團體在行使權力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見，每一個人都有為自己辯護和防衛的權利；二是避免偏私規則，即任何人不能成為自己案件的法官，也就是說某案件的裁決人不得對該案持有偏見和擁有利益。[21]自然正義原則最早只適用於司法或者准司法功能，或者說，在負有義務按照司法要求進行活動的情況下才可以適用該原則，而不能將此原則適用於純粹的行政功能。[22]但是，在長期的司法審判過程中，「通過闡發自然正義原則，法院設計了一套公平行政程序法典」，[23]從而使這些原則不僅適用於法院和行政裁判所的司法權，同樣也適用於行政權，要求行政機關在行使權力時也要保持最低限度的程序公正。尤其是，第二次世界大戰以後，由於司法熱衷於通過限制行政權力的干預來保護個人的司法能動主義被認為有悖於公共利益，加上戰時的緊急狀態賦予行政機關許多不受自然正義約束的特權（privileges），行政自由裁量權成了戴雪意義上的真正的特權。司法沉默了，司法的自我節制（judicial self－restraint）顯示出對司法積極主義（judicial activism）的決定性勝利。[24]但是，1963年上議院在處理「理奇訴鮑德溫」一案中，認為政府在作出解僱警察局長的決定之前，並沒有聽取被解僱人的個人意見，因此這種解僱決定是非法的。[26]這標志著司法政策的重大變遷，表明自然正義重新受到重視並擴展地應用於一切影響個人權利或合法預期（legitimate expectations）的決定中。[27]「里奇訴鮑德溫案」為自然正義注入了新的活力，也為英國行政法在傳統的根基上的復興帶了個頭。「不久法院作出了一系列判決，使行政法恢復了元氣並重新建立了與過去的聯系。自然正義原則獲得了適當的適用，它給行政正當程序規則提供了廣闊的基礎。」[28]

從上面的分析可見，越權無效原則、合理性原則與自然公正（程序公正）原則已構成英國行政法的三項基本原則。其中，越權無效原則是英國行政法的核心原則，但在英國，越權原則的具體內容並沒有制定法的明確規定，因而在理論上存在著廣泛爭論。根據英國法院判例的發展，越權理由主要有三類：一是違反自然公正原則；二是程序上越權；三是實質上越權。實質又包括四種情況：一是超越管轄權的范圍；二是不履行法定義務；三是權力濫用；四是記錄中所表現的法律錯誤。[29]由於近代以來，自然公正原則與作為約束權力濫用的合理性原則已發展成為一項單獨的行政法基本原則，因此，狹義上的越權無效原則並不涵蓋上述所有方面，它所約束的范圍只包括程序上的越權、超越管轄權的范圍、不履行法定義務和記錄中所表現的法律錯誤。即便如此，越權無效原則仍舊是一個涵蓋面廣泛的原則，只要不屬於自然公正原則與合理性原則約束的問題幾乎都可以用越權無效原則來約束。總之，在英國，如果說合理原則主要是實體法原則的話，那麼公正原則則主要是程序法原則，越權無效原則則既涉及實體也涉及程序；如果說越權無效原則（狹義）要求行政權的行使不得超越議會法明確規定的條件，是一種授權法原則的話，那麼合理原則和公正原則則主要是一種普通法原則。從這個角度，英國的這三項原則是平行的。當然，廣義的越權無效原則包含著合理原則和公正原則，後兩者實際上是要求行政權的行使不得超越議會立法所隱含的條件。從這個角度，合理原則和公正原則又只是越權無效原則這一總原則的分支部分或補充原則。這就是英國以上三項原則之間的關系。

（二）美國：正當程序與行政公開原則

美國法的基礎是英國普通法，兩國同屬普通法系國家，其行政法理論和制度有諸多相似之處，尤其是在自由資本主義時期，美英行政法幾乎完全一致。直到19世紀末，為了解決工業迅速發展而引起的一系列社會經濟問題，美國建立了獨立管制機構（Independent Regulation Agency），標志著美國行政法開始形成自己的特色。[30]1946年根據美國憲法的「正當法律程序」條款而制定的《聯邦行政程序法》，從行政程序和司法程序上對龐大的行政權加以控制，從而使美國行政法得以迅猛發展。在這一發展過程中，作為美國憲法原則的「正當法律程序」（Due Process of Law）對行政法的影響最大，它直接形成了美國行政法上的「正當法律程序」原則，即行政性正當程序原則，並經進一步發展而形成美國行政法上另一基本原則即行政公開原則。

正當法律程序原則在美國憲法中的確立，先是在紐約州1787年「人權法案」中得到發展，然後才被吸收到聯邦憲法修正案中，並通過美國最高法院的判例得以發揚光大。根據美國法院的解釋，憲法規定的正當法律程序具有兩方面的意義：其一，正當法律程序是一個程序法的規則，稱為程序上的正當法律程序。這種意義的正當法律程序要求要求一切權力的行使，在剝奪私人的生命、自由或財產時，必須聽取當事人的意見，當事人具有要求聽證的權利。其二，正當法律程序是一個實體法的概念，稱為實質性正當法律程序。這種意義的正當法律程序要求議會所制定的法律必須符合公平與正義。如果議會制定的法律剝奪個人的生命、自由或財產不符合公平與正義的標准時，法院將宣告這個法律無效。[31]在正當法律程序的適用范圍上，自19世紀末，隨著工業革命的發展和行政權的擴展，美國憲法第5條、第14條修正案所確立的正當法律程序觀念開始向行政法領域滲透，逐步形成了行政性正當程序規范，從而使得正當法律程序的適用范圍呈爆炸性的擴張，而不再只適用於法院的訴訟程序。所謂行政性正當程序原則，即行政機關行使行政權力剝奪私人的生命、自由或財產時，必須聽取當事人的意見，當事人具有要求聽證的權利。它是作為美國憲法原則的「正當法律程序」在行政法領域中的具體運用，也是其向行政法領域的滲透與擴張。

行政公開是20世紀六、七十年代美國行政法發展的又一重要方向。這段時期，由於越戰失利、總統選舉舞弊及種族歧視擴大，公眾對行政機關越來越不滿，從而導致行政機關的威信降低，引起一系列的行政法的改革。1946年聯邦行政程序法在這段時期經過幾次修改，其主要的宗旨是實現行政公開。公眾認識到過去通過司法審查和行政程序來限制行政權，只能保障個人的權利免受行政機關的侵犯，而不能保證行政權的行使符合公共利益，也不能保證行政機關能為公眾提供更多的福利。因此，行政必須公開，由公眾直接參與對行政的監督，以補充程序限制和司法審查的不足。於是，國會於1966年修改1946年行政程序法中關於政府文件公開的決定，制定了《情報自由法》，規定除該法列舉的九項情況外，全部政府文件必須公開，任何人有權要求得到政府文件，行政機關不得拒絕；1976年制定《陽光下的政府法》，規定合議制機關的會議必須公開；1974年制定《隱私權法》，規定行政機關所保持的個人紀錄，有對本人公開的義務等。[32]行政公開作為一項重要的行政法基本原則的地位由此得以確立。所謂「行政公開是指個人或團體有權知悉並取得行政機關的檔案資料和其他信息而言，通常稱這種權利為了解權。」[33]當然，公眾享有了解權，有權知悉並取得政府掌握的檔案或信息，同時，法律也對公眾的了解權作了限制。《情報自由法》、《陽光下的政府法》和《隱私權法》分別就政府文件的公開、會議的公開和個人記錄的公開問題作了詳細規定，構成了美國行政公開制度之骨架。

三 兩大法系行政法基本原則之比較與對接

（一）行政法基本原則形成之共性規律

無疑，西方各國行政法的基本原則既存在著形式上的差異，又有著深層次的共性特徵。無論是差異，還是共性，均有其深刻的歷史根源和國情基礎。尤其是各國行政法基本原則的形成，均要符合各國國情，適應各國的法律傳統、民族傳統、政治體制及社會經濟情況。由於西方各國政治法律制度、歷史文化傳統等因素的差異，導致其行政法基本原則的歷史發展模式存在著較大不同。沒有最好的模式，只有最適合的模式。通過比較，我們也可以尋求出各國行政法基本原則形成過程中所體現出的一些共性特徵和規律。

1.法治國家與憲法精神

正如現代行政法發端於近代法治國思想一樣，作為規范行政權力之基本法律准則的行政法基本原則也是伴隨著近代法治國思想的發展而形成的。雖然法治國思想發軔於德國，但是「大自然迫使人類去解決的最大問題，就是建立一個普遍法治的公民社會」。[34]因此，法治作為人類社會發展的一種必然要求，已被西方各國不同程度地確立為本國基本的治國原則。盡管早期在德國所表現出的「法治國」（Rechtsstaat）思想與在英國表現出的「法的統治」 （Rule of Law）原理的確存在某些層面上的不同，但「就講求法治國家的基本目的乃在於保障人權與抑制政府的濫權，使得法成為規范國家生活的惟一準則，此是英、德兩國法治主義者所不爭的事實」。[35]

法治的要義在於對公權力的合理配置。在專制國家時代，公權力根本不受任何法律及司法的拘束，「在警察國家時代，國家公權力只服膺民法及受到民事審判的拘束，而法治國則更進一步，所有公權力都受到法律的拘束。」[36]發端於近代法治國思想的行政法，其任務就在於為行政權力的運作提供依據，使行政權力受到法律的拘束。隨著自由法治國家向社會法治國家的發展，近代形式意義法治原則到現代實質意義法治原則的變遷，法治原則已不僅僅是判斷權力運作合法性的准繩，而且也成為衡量權力運作正當性、公正性的重要根據。相應地，行政法的基本原則即行政必須服從法律的基本准則，也在此歷史背景下逐步發展並完善，成為衡量行政權力運作的合法性、正當性、公正性的基本准則。可以說，法治原則不僅孕育了行政法基本原則，而且推動了行政法基本原則的逐步發展並完善，因而始終是行政法基本原則形成過程中至關重要的因素。

法治國家的理念與原則又是通過憲法而確立的，它們反映到憲法之中而成為基本的憲法精神和原則，並發揮著規范國家權力運作之功效。作為「憲法的具體化」的行政法，其基本原則正是從體現民主法治國家精神和觀念的憲法原則中推導出來，後者是前者的直接依據。質言之，行政法基本原則是由憲法決定的，一個國家有什麼樣的憲法，就有什麼樣的行政法基本原則。如德國憲法所規定的法治國原則、議會民主原則和基本權利保護原則不僅決定著德國行政法上的依法行政原則，還要求行政活動符合比例原則，遵循信賴保護原則等。行政法治之所以是法國行政法的基本原則，是由法國憲法所確立的法治原則決定的。越權無效原則之所以是英國行政法的基本原則，也是由英國憲法所確立的法治原則與議會至上的憲政體制所決定的。作為美國憲法原則的「正當法律程序」則直接形成為美國行政法上的「正當法律程序」原則，即行政性正當程序原則。

憲法不僅決定著一個國家行政法基本原則的表現形式，而且決定著行政法基本原則的內容和精神。因此，雖然法治是各國行政法的共同目標，但其具體內容卻因各國憲政體制的不同而不同。如法律保留原則和法律優先原則是德國依法行政原則的內容，而不是英國越權無效原則的具體內容，盡管兩者都是現代法治國家政府行使權力時所普遍奉行的基本准則。

2.判例確認與理論加工

從方法論上看，西方國家行政法基本原則的形成還是一個判例確認與理論加工相結合的過程。無論在大陸法系國家還是在英美法系國家，其行政法都是一個基本的部門法，但多數國家卻尚未制定出一個像刑法典、民法典那樣的統一行政法典。這就決定著行政法基本原則無法通過行政法典的形式加以明確、統一的規定，而只能是通過其他的方法而形成。在西方國家，這種方法就是法官判例的確認，並輔之以理論的歸納、總結和加工。

在以判例法為主要法源的英美法系國家，行政法的基本原則主要通過法官的判例來確立，這是不言而喻的。例如，英國行政法上的程序正當原則和實體合理原則，就是在得到判例的最初確認，然後被後來的判例所反復援引、實踐後發展起來的。英國行政法學權威韋德在分析實體合理原則時，就述及了對該原則確立和形成具有重要影響的數十個判例。[37]作為英國行政法之核心原則的越權無效原則，雖然是一個制定法原則，但該原則所涉及的具體內容即越權的理由如「案卷表面錯誤」

❸ 行政合法性原則的基本精神和要求是什麼 詳細

行政行為違反法律或者不合乎法律的要求，則依法行政就不能實現或難以實現。行政合法是依法行政的基本要求，這既是一個理念問題，也是一個制度和行為問題。在某種政治或法律理念的支配下，通過法律制度的運作，而對行政行為的合法與否做出法律上的評價和認定，從而監督和保證行政合法進行。只有做到了行政合法，依法行政才能具有可靠的基礎。 （一）行政合法的理念 政治哲學思想和法哲學理論對行政合法與否的解釋和判斷具有至關重要的指導意義，不同的哲學理念對行政合法關注的側重點不盡相同，因此做出的解釋和評判往往相異其趣。西方政治哲學和法哲學的理念對政府行政所做的法律評判，通常因其學派的方法論以及對法的解釋的不同而有異，主要區分為三大派，即： 第一，著重從價值上對行政行為合法與否進行評判的自然法理念； 第二，強調從法律形式和法律規范上對行政行為合法與否進行評判的實證法理念； 第三，主張從社會目的、社會作用和社會實效上對行政行為合法與否進行評判的社會法理念。 這三種理念對行政合法的認知，分別強調了行政行為在價值、規范和事實三個方面的合法性。了解這些觀點，對我們從理念的高度認識並分析行政合法具有重要意義。 1、自然法理念中的行政合法 自然法理念以自然法（主要指道德）為評價尺度，強調理性、正義、公平、自由等內在價值，認為一切符合理性、正義要求的行為，才是合乎法律的行為，才能從法律上對行為給予肯定的積極的評價。自然法理念由來已久，從古希臘思想家開始，就奠定了自然法的思想基礎。到西方資產階級革命時期，自然法理念成為限制專制王權，建立立法、行政、司法分權體制的理論依據。這種理論對西方資產階級革命的勝利，發揮了重要作用。 英國的政治哲學家哈林頓（1611－1677 年）在《大洋國》一書中闡述了他的法治思想下的行政合法觀。哈林頓認為，每一個政府的基礎或中心就是它的基本法律。基本法是政府的權威所系，執法的行政機構必須服從，否則共和國就會解體。也就是說，行政官員的手既然是執行法律的力量，那麼行政官員的心就必須向人民負責，保證他行政時是按照法律行事的。 應當說，近代自然法理念的真正代表之一是英國的另一位思想家洛克（1632－1704 年）。 洛克認為，人人都應當遵守作為理性的自然法，政府行使權力要符合為社會謀幸福的自然法的要求，「政府所有的一切權力，既然只是為社會謀幸福，因而不應當是專斷的和憑一時高興的，而是應該根據既定的和公布的法律來行使，」 最終應符合自然法的要求。洛克所說的政府行使權力應符合自然法，就是要符合理性的原則和價值。自然法的效力高於制定法是自然法理念中的一個古老概念，運用在評價行政合法方面，自然法的評價必然是最高的和最後的評價。法國的馬布里（1709－1785 年）認為，理性是人民和國王的最高法官，國家規定的一切法律，都必須符合理性原則，如果某一個政府實行了不公正的法律或有害措施，使國家和民族的利益受到損害，每個公民都有權要求更換這個政府。 自然法理念進入19 世紀後曾走向衰落，但到20 世紀初，特別是第二次世界大戰以後又開始復興。自然法理念在西方的復興，主要是對法西斯野蠻踐踏人性的反撥。法西斯利用法律的授權，取得合法的司法、行政、軍事等權力，並利用這種合法權力實行法西斯專政。針對這種現狀，人們提出要用一種更高的准則來評價權力與行為的合法性，這種更高的准則就是自然法理念所倡導的理性與正義准則。 荷蘭萊頓大學的克拉勃（1857－1936 年）法學教授在其《近代國家概念》一書中指出，國家的職能在於發現何種社會規則符合人民的正義理想，從而賦予它們以法律效力。法律不僅對公民有約束力，而且對政府也有約束力。沒有任何統治者或任何其他人能夠置身於法律之上，因為法律只是正義的具體體現，而正義有其客觀的和永恆的存在，並不依人類的意志或命令而存在。政府的權威寓於法律的權威，只有政府的行為符合法律，它才有要求人民服從的合法權力。 西方復興自然法理念代表之一的法國的馬利旦（1882－1973 年）認為，人類雖然受制於人類法，但是還必須服從一項更好的誡律，這就是自然法。自然法是政府行動的准則，是行為正當與否的分界線，是有關人的行動的理想秩序，是行動合適與不合適、正當與不正當的一個分水嶺。用這種觀點來檢驗行政行為，評判其合法與否，可以得出這樣的結論：在自然法理念中，自然法是評價行政行為合法與非法的最終尺度；法官可以根據他本人具有的向然法理性知識，宣布任何行政機關制定的法律不是法律，不具有法律效力；哪裡有政府官員的活動，哪裡就可能出現專斷的決定，因此，自然法是使每個人對政府專斷行為進行防範的充分保證。對自然法理念復興做出貢獻的還有比利時法學家達班（1931－ ）、美國法理學教授富勒（1902－1978 年）、美國政治哲學家羅爾斯（1921－ ）、美國法理學教授德沃金（1931－ ）等，他們都從不同的角度直接或間接地指出了自然法作為正義、理性或道德規則對行為合法與否的最高評價作用，強調自然法是政府和其他主體實施行為時應當考慮或遵守的高於實在法的根本准則。 2、實證法理念中的行政合法 實證法理念主張用實證的方法研究法律，實際上是如何將法自身和法應當怎樣二者區分開來，著重分析法概念；根據邏輯推理來尋求可行的法；否認道德判斷有可能建立在觀察和理性證明的基礎上。 實證主義作為一種哲學的意識形態是法國哲學家首創的。這種哲學理論的基本觀點是： 1、一切關於事實的知識都以經驗的實證材料為依據；2、在事實的領城之外，則是邏輯和純數學的知識，也就是關於觀念關系或純形式的科學。英國哲學家休謨（1711－1776 年）指出，人類鑽研知識的領域分為兩種：一種是事實的領域，只關心事情的真相是怎麼樣，它的命題不是真的便是假的，此外的知識領域則屬於應然的范疇，即事情應該怎麼樣。實證法理念主張，要把實際的法和應當的法分離，存在的只有實在法而沒有「自然法」。 法是怎樣是一回事，法的善惡又是另一回事，從這種基本理念和立場出發，美籍奧地利法學家漢斯？凱爾遜（1881－1973 年）以他的純粹法學理論來分析行政行為的合法與否。在凱爾遜看來，行政是一般規范（立法權力所創立的憲法與法律）的執行，一般規范存在於法律秩序中，法律秩序是規范體系存在的外在形式，每一項政府條例或法令必須以符合一項法規為其合法性的依據，一項法規的合法性決定於它能否符合憲法的相應規定，憲法又必須符合立於法律秩序頂端的基本規范。凱爾遜認為，無論是新的基本規范或者任何其他規范，都不是出於它的內容而獲得合法性的。規范是合法的，因為它是被假設為合法的，沒有這一假設就沒有人類行為能夠被說成是合法行為。政府的基本屬性是合法性，它的權威只有在這樣一個限度內才是合法的和有約束力的，即它要遵照那些構成法律秩序的規范行事。政府行為只要是符合法律規范的，就是合法的行為。 英國法理學教授哈特（1907－ ）雖然是一個實證主義法學家，但他卻有向自然法理念靠攏的傾向，表現在對行政合法的看法上，他主張應採用廣義的法律概念來評價行政行為，即良法和惡法都是法，都可以作為行政行為的評價尺度。例如，對待一個過去生效的不道德的法律所容許的邪惡行為，是否應承認它為合法，或給予懲罰，用哈特廣義的法律概念來解釋，就可以做出選擇：或者使一個技術上合法的但不道德的行為不受懲罰，或者為了懲罰這種不道德但技術上卻合法的行為，而不能不制定一個具有溯及既往效力的法律，然而制定這種違背罪刑法定主義法律的本身也是一個邪惡。但哈特也同意，在某些特殊情況下，司法部門要處理某些官員在前政權下以合法形式所做的道德上邪惡的行為，可求助於狹義的法律概念-即正義的法律才是法。 英國牛津大學的法理學家拉茨認為，每一個法律制度必然有規范作用；也只有規范性的法的規定才有規范的作用，而且它們的作用是由它們所屬的規范種類決定的。法律規范是包括行政行為在內的一定作為或不作為的理由，同時也提供了評價行為的標准，根據法律規范，可以判斷一定的作為或不作為有效或無效，正確或錯誤。 從行政方面來看，也只有經過法律規范的評判，才能確定行政行為是否合法。所以，在實證法理念中，行政合法是指行政行為必須符合行為時實在法及其規范的規定，而一般不過問法律本身是否合乎道德等價值准則。 3、社會法理念中的行政合法 社會法理念主張用社會學的概念和方法研究法律現象，強調法律的社會目的、作用和實效，傾向用社會實效的標准來評價法律的作用和行為的價值，更注重法律運作當中對行為的 控制與評判。誠然，由於法社會學的分支較多，在所關注的側重點和具體方法的運用上，也有一定差別，但這並不影響社會法理念對行政合法問題的認同和總體看法。 法國的狄驥（1859－1928 年）以社會連帶關系的學說為其理論基礎，把法律分為客觀法和實在法，認為客觀法是人類在一定的社會生活中必須遵循的一種行為規則，它適用於一切自覺的個人和社會集團的成員，實在法則是客觀法的表述和確認，人們的行為合法，不僅要符合實在法，更重要的是要符合客觀法。狄驥認為，一切法都是國家法，一切國家都是一種法治的國家，國家權力（包括行政權力）的對象和范圍由法來規定，受法的限制。正像個人要服從法一樣，作為人格化了的國家也同樣要服從法。政府以實現法為目的。它受法的約束，盡量以其權力所及來確保法律的統治，因此政府的一切活動應當服從法並且是合法之法。 德國的一些社會法學家強調利益是法律的基礎和目的，行為合法與否，不能只從法律條文的概念到概念進行邏輯推理，法官不是法律的自動售貨機，法官應當善於發現法規則的目的，通過創造性地合理地解釋去平衡互相沖突的利益，並以能否平衡相互沖突的私人利益和公共利益、物質利益和精神利益來衡量行政行為和其他行為是否合法。 奧地利的埃爾利希（1862－1922 年）等一些歐洲大陸法學家代表著自由法學的觀點，主張活法論，認為法發展的重心在社會本身，國家制定和執行的法律僅僅是法中很小的一部分，與這種制定的法律條文相對的是活法，即人類組織的內在秩序。活法支配著實際的社會生活，是人類行為的真正決定因素。活法起著社會控制的作用，存在公司法決定、商業文件、社會組織的秩序和人們的日常行動中，因此法官不僅應當了解法律條文，更應當了解活法，運用自由判決的方法去發現法並把它們適用於當前的案件。他們主張，在法律的實施可能產生普遍危害，或法律條文不符合正義的基本原則和要求的時候，法官有權改變法律，創制新的法律即活法。從這種理論推論，行政合法，不僅要符合議會制定法的法律條文，而且更重要的是要符合法官創制的活法，或者說，只有法官認定為合法的行政行為，不論他依據制定法或活法，才是合法的行政行為。 德國著名社會學家韋伯（1864－1920 年）以法律統治來作為分析和衡量權力合法性的標准，認為要承認政府行動的合法性，其權力必須來源於抽象的、包羅萬象的規則體系所構成的法律秩序。實行法律統治是行政合法的理想類型，在這種類型中，法律秩序被接受的根據，是它反映了社會的常識，在這個范圍內，公民的個人目標才能實現。韋伯明確指出，在法律統治的形式下，法律表現為其自身的合理性，這是毋需道德或政治價值支持的，法律自身的系統邏輯結構使它具有合理性。法律僅僅是因為它是合理的規則體系才被承認的，行政權力必須服從法律的理由正在於此，行政合法的根本依據和標准也在於此。由此可以看出，韋伯所認為的行政合法，是主張在法治的前提下，通過對權力合法性及法律合理性的認同，來建立依法行政的機制。在這種機制中，行政合法既是法治的必然要求，又是權力合法性的具體體現。 持有社會法理念的其他學者，如美國的格雷 （1839－1915 年）、弗蘭克（1889－1957 年）、盧埃林（1893－1962 年）、龐德（1870－1964 年），英國的科特威爾等，也都從各 自研究的領域探討了合法性以及權力合法、行政合法等問題，表明了行政合法這一命題不僅在行政法學和憲法學中是一個重要問題，而且在法理學和政治哲學領域也是一個眾說紛紜、復雜多變的問題。正因為如此，更需要從理念的高度來認識和探求行政合法的法哲學基礎，把它首先當作一個理論原則問題加以研究。 4、行政合法的基本含義 在依法行政的大前提下，行政必須合法，這是依法行政的應有之義。 討論的問題在於，首先應解釋什麼是行政合法。從直觀的現象上看，行政合法主要指行政權力的存在和行政行為的實施必須依據法律並符合法律規范的要求。以應然的模式來評價，這種觀點並沒有跳出實證法理念對行政合法認知的窠臼，即只以法律本身的規范性規定為惟一依據，經過行政官員或法官的邏輯運用，而認定行政是否合法，卻不考慮具體法律規范的規定是否合法，以及更高位階的法律規范乃至憲法規范的規定是否合法，只在假定所有法律都是合法的前提下對行政進行評判。這樣一來，等於放棄了從行政及行政行為的角度對法律規范合法性評判的價值要求，而僅把對行政合法的判斷局限於法律規範本身。如果僅從行政裁量或行政訴訟的某些具體方面來看，忽略行政行為的價值評判是容許的，但從理念上研究依法行政以及行政合法的問題，就不能不把視野擴大到行政行為的價值領域，進而從更高的理論層面和法治運行的宏觀角度來認識和把握這個問題。 我們明確提出、確立行政合法的標准，不僅要立足於法律規范，也要立足於我們這個時代的價值體系，把價值的選擇與法律規范的確定有機結合起來，用凝結並體現著現代價值取向的法律規范來作為判定行政合法的標准。這樣，就能從價值與法律規范的結合上確定行政行為的法律性質，保證對行政合法的評判具有更深刻的社會基礎和理論意義。 因此，當有些法律規范不能適應現代價值（如正義、民主、自由、人權、法治等）的要求時，立法機關應當通過對法律的立、改、廢和對法律的解釋等途徑，使法律應有的內在價值得以重新確立。同時，行政機關執行法律時，也可對有關法律規范的價值取向提出異議，以促使立法機關關注並研究解決這方面的問題。司法機關從應然的價值層面評判行政是否合法，不僅可以推動法律體系的日趨完善，而且可以在對法律適用有自由決定權的范圍內更好地保護相對人的權益。此外，通過啟動違憲審查的制度和程序，解決抽象行政行為及其所依據的法律規范的合憲性問題。 行政合法的標准也不能不顧及社會對它的要求和它對社會的影響。即是說，對行政合法的立法認定和司法判決，應當考慮到社會的整體利益和公民權利的具體情況，立法時不應授予行政機關過多的法規制定權和自由裁量權等權力，任意擴大行政合法的范圍，否則就可能是對行政權力的放縱。在很多情況下，行政權力的擴張（多表現為行政合法范圍的擴大）是以縮小或犧牲公民權利或社會利益為代價的，兩者具有某種反比關系。例如，警察自由裁量權的增大，相對地，就可能意味著公民某些自由權利的減少；行政機關立法許可權的擴大，就意味著立法機關代表民意的立法許可權的實際縮小；行政權力對經濟領域和社會領域干預得越 多，這兩個領域的市場和公民的自由度就越少。所以，立法應把社會作為一個體系來考慮，用社會實踐的效果來規定或修正行政合法的標准和范圍。 在司法方面，法院應當重視對每一個行政行為的合法認定在社會上產生的反響，尤其應重視考慮參照適用規章一類規范時的社會效應。規章在司法上的參照適用實際是把確定擴大這方面行政合法范圍的權力交給了法院，法院如果不能謹慎地、正確地使用這種權力，重視維護社會和相對人的利益，那麼行政行為就可能在一種合法權威的支持下對處於弱勢的公民個人並通過這些個人對社會造成侵害。 簡言之，行政合法的理想模式應當是，以憲法和法律為依據和准繩，既注重法律規范的內在價值，又注重它的社會效果。客觀、公正、全面地確定行政合法的標准和范圍，謹慎地依法適用由法律規范所代表和確認的這些標准，把行政合法的社會認同定位於價值、規范及實效制約的有機統一之中。 行政合法理想模式的實現，當然要受制於理想的條件。這些條件主要包括：1、有完備的法律體系，這種體系能為評判行政合法提供應有盡有的法律規范標准；2、作為評判行政合法的法律規範本身應當符合現代社會的價值原則；3、行政主體的設置較為科學、合理，行政主體本身具有依法行政所要求的基本素質；4、有公正、完善的司法評判系統，能夠依法獨立對行政合法做出判斷，顯然，中國要達到行政合法的理想模式，需要結合自己的國情予以創造和發展，並有一個漸進的過程。目前對行政合法的理解還只能主要著眼於從人治向法治過渡的基本現實，側重強調法律對行政的授權與控權功能和評價與引導功能，以法律作為衡量行政是否合法的根本尺度，只要行政及其行為符合現行法律、法律原則或法律精神的要求，就可以認為行政是合法的。 在行政合法中，「行政」既可以作為一個動詞來理解，指一切行政活動或行政行為；也可以作為一個名詞來理解，指現有的行政機構、行政人員、行政行為、行政目的、行政內容、行政程序、行政形式等，即廣義的行政。 對行政的「合法」也應做廣義理解。從根本上講，一切行政權力的存在和行政行為的實施都應當符合本國現行法律的要求，這是行政合法的本意。但是，且不說中國法律體系尚不夠健全，即使在那些法治的國家，由於行政管理要求有自己的權力和權威，有行使行政權力的自主性和自由度，因此，法律不可能也沒有必要對行政的方方面面、層層級級事無巨細地都加以規范，機械地對行政實行法律統治。例如，立法機關對行政機關的授權、上級行政機關對下級行政機關或其人員的授權、行政機關對非行政機關或其人員的授權，都要為授出的權力確定一個限度，即合法的標准和范圍等。無論授權是以法律、決定、命令或其他形式做出，只要是依法進行的授權，就是合法的；而受權者依據合法授權所做出的行為，只要是符合授權決定、授權法的要求，也就被認為是合法的。在一個特定的層級授權的體系中，以法律形式直接進行的授權僅是其中的一部分，另外相當多的授權則是以決定、命令等合法形式做出的。例如，上級公務員對下級公務員的授權，通常不採用法律的形式而只在上級公務員職權的范圍內以合法的形式進行授權。這種授權決定就成為評判下級公務員行使受權行為的合法 性的直接依據。再如，派出所聘請某公民擔任治安巡視員，授予他相應的權力。在判斷該公民的巡視行為是否合法時，派出所的授權決定便成為判斷的直接依據。只要派出所的授權決定是以合法形式做出的，盡管這種決定不是法律，但它具有法律上的效力，就可以作為評判依據。 由上可見，從法律形式上看，行政合法既可以是符合憲法、法律、法規或其他法律規范，也可以是符合不是法律規范但具有法律上效力的行政命令或決定等。從行政合法的方式和行政行為與法律規范的關繫上看，前者稱為直接合法，即可以根據授權法直接評判行政的合法性；後者稱為間接合法，即對行政合法性的評判，要通過不是法律規范的但具有法律上合法性的中介形式，如具體行政命令、決定以及執政黨和國家的政策等來實現。如果說依法行政強調的是法律對行政的引導功能，是從立法的視角審視並要求行政為或者不為一定行為的話，那麼，行政合法所強調的就是法律對行政的評價功能，是從司法的視角來觀察並要求行政及其行為的。在是否具有法律效力的意義上，行政的直接合法與間接合法的法律意義通常是一樣的，但在法院審查過程中，間接合法要循其中介形式回溯到做出該行政行為的法律規范、法律原則或法律精神的初始依據上，才能作為法院判決援引的（即適用的）依據。例如，審查某縣公安局的抽象行政行為是否合法，其直接上級的授權決定並不能成為判決適用的依據，而一直要返溯上去，找到相應的行政規章或法規等，甚至以憲法規范為依據，來具體判斷該抽象行政行為合法與否。而且，間接合法之「法」因數量眾多且不能直接得到法律的規范和引導，因此容易出現瑕疵而被法院否定；直接合法之法則由於要通過違憲審查一類需要適用更復雜程序的機制和標准才能斷定其合法性，故而難為法院否定。 在有的國家，行政所合之法還包括習慣、判例、解釋、法理、政策、道德等。在這些國家中，在某些有限制的特定條件下，行政及公共行為符合習慣、判例等，可被認定為合法。例如，在法國，行政法院的判例構成法國行政法的重要成分，只要按照行政法院所確認的判例辦事就為合法。 在中國，執政黨和國家的某些政策、最高人民法院的某些司法文件，也都可以成為判斷行政合法的依據。比如，執政黨和國家關於計劃生育的政策，關於經濟體制改革的政策，關於民主黨派人士在政府部門任職的具體要求，等等，都對中國行政合法起著指導或規范作用，成為評判行政合法的重要依據。執政黨和國家的部分政策為什麼能成為評價行政合法的依據？這是因為，執政黨和國家的政策是依據憲法和法律制定的，同時符合大多數群眾的意願和利益。中國憲法規定，一切國家機關……各政黨……，都必須以憲法為根本的活動准則，都必須遵守憲法和法律。依據憲法和法律制定的執政黨和國家的政策，具有憲法和法律上的合法性，因此，從本質上講，在沒有具體法律規范作為依據的情況下，以執政黨和國家的政策作為評價行政合法的依據是以憲法或法律規定的原則或精神為根本依據的。這種合法形式屬於間接合法。當然，正由於中國處在由人治向法治過渡的時期，這種可以作為評價行政合法依據的政策並不鮮見，但這並不是行政合法理想模式應有的內容，應當通過立法手段，盡快把政策法律化，使之上升或轉變為法律規范，以便為實現行政合法的理想模式提供良好的法律前提。 綜上所述，行政合法在中國主要是一個作為評價尺度的廣義的概念，是指行政的主體、行為、目的、內容、程序、形式等直接或間接地符合中國的法律規范、法律原則或法律精神，具有司法上予以確認的合法性。行政合法同時也可作為一個狹義的概念來理解，即特指行政行為符合中國法律規范的要求，是一種合法行為。 5、凡法律未允許的，都是禁止的 現代法治主義認為，積極的行政合法要求行政主體依照法律的規定或要求為一定行為，消極的行政合法則要求行政主體不得為法律所未允許或禁止的行為。「凡法律未允許的，都是禁止的」行政法治規則，就是為行政合法的不作為方面劃定的一條界限，是依法行政的重要內容。 在依法行政原則提出之初，為了對抗行政的專橫，限制王權的獨斷，法治主義者對政府職能的認識之一，是提出了「政府最好，管事最少」的消極行政的思想。在這種思想的指導下，確立了「無法律即無行政」的原則，強調政府的一切行為均需有議會制定的法律為依據，法律僅能做狹義解釋，沒有按照議會法律的規定所做出的行政行為不具有合法性。通過貫徹「無法律即無行政」的原則，政府的權力和行為受到了議會法律的嚴格限制。20 世紀以來，政府職能有較大轉變，政府幹預經濟的重商主義的復活和凱恩斯主義的推行，擴大並強化了政府幹預經濟和管理社會的職能，消極行政向積極行政轉變，政府管理著「從搖籃到墳墓」的各種事情。隨著政府職能的轉變，法治主義對依法行政的內含予以了新的評估和解釋，要求從立法上授予政府更主動、更廣泛的權力，主張以廣義的法律作為政府行為的依據，破除「無法律即無行政」的絕對法治行政的信條，接受並確立了「凡法律未允許的，都是禁止的」相對法治行政的規則。 「凡法律未允許的，都是禁止的」完整表述是，「對於行政主體來說，凡是法律未允許的，都是禁止的」，這一規則與「對於公民個人來說，凡是法律未予禁止的，都是允許的」規則相對應。這兩個規則分別從兩個角度對兩類主體的行為在總體上劃分了行為的界限，兩個規則相對相應，體現了現代法律對人民與政府關系的理解和確認。 「凡法律未允許的，都是禁止的」規則實際是民法上法人制度及其原理在憲政理論和行政法領域的類推適用。按一般的理解，法人行為能力的范圍是由有關法律、條例、章程等規定的。法人在規定范圍內按法定條件實施的行為是合法行為，超出規定范圍實施的行為是無效法律行為。政府的行為亦然。一般認為，這主要是因為： 第一，在人民主權原則下，國家的一切權力屬於人民，人民通過人民代表大會以立法或其他合法形式授予政府行政權力，政府受人民的委託行使人民授予的權力，人民授予哪方面的權力以及授予多少權力給政府，政府部門或某個政府人員，就應在授權規定的范圍內進行活動、行使權力。 第二，在國家權力體系中，行政機關與其他機關的權力、各級行政機關之間的權力和職 責，都有一個大致的劃分和分工。為使這些權力按一定規則有序行使，必須強調法治，設定「凡法律未允許的，都是禁止的」規則，這樣才能從一個重要方面保證權力主體分工明確，職權清楚，各司其職，各負其責。如果國家的一個機關可以越出法律允許的限度任意地侵用其他機關的權力，那麼這個機關的權力也可能會被侵用，因為別的機關同樣可以不按規則行使權力。這一規則與個人必須在法律允許的范圍內行使自由的原則同理。 第三，社會發展到今天，社會分工日益精細，政府的各項職能不斷趨於專門化、定向化和細化，政府管理行政事務的職權分工也日漸專一，行政機關內部平行的各部門之間、上下級部

❹ 行政合理原則的基本內容

行政合理性原則的基本內容是，或者說，合理性的標準是什麼。國外行政法已有種種觀點。英國大法官黑爾什姆認說，兩個合理的人可以對同一事件得出完全相反的結論，且不能指責這兩個相反的結論有任何不合理。這是說，「合理性」與其說是個客觀標准，不如說是個主觀標准。但排除眾人所公認的「不合理」，也許正確立了「合理性」標准。為此，英國一些法官確立了一些「不合理」的標准：「如此荒謬以致任何有一般理智的人不能想像行政機關在正當地行使權力時能有這種標准(格林法官語)」；「如此錯誤以致有理性的人會明智地不贊同那個觀點(丹寧法官語)」；「如此無邏輯或所認可的道德標准，令人不能容忍，以致任何認真考慮此問題的正常人都不會同意它(迪普洛克大法官語)」。15在美國，關於「不合理」的標准比英國更為具體。美國法院將「不合理」一詞用在各種不當行為上，諸如：為不當的目的；行使許可權時基於偏見；歧視而採取行動；不附理由而作成與前決定不一致的決定；程序不公平；不當的怠於行為或遲延等等。
德國對行政合理性原則的規范比普通法國家更為系統，更具成文化標准。德國行政法把行政合理性原則的基本內容歸納為三項具體原則17，即：
以上這些論述都較為深刻和全面地闡述了行政合理性原則的基本內容，歸納起來，行政合理性原則的基本內容主要有下列三項：
正當性
即行政主體作出行政行為，在主觀上必須出於正當的動機，在客觀上必須符合正當的目的。
平衡性
即行政主體在選擇作出某種行政行為時，必須注意權利與義務、個人所受損害與社會所獲利益、個人利益與國家集體利益之間的平衡。
情理性
即行政主體作出行政行為，必須符合客觀規律，合乎情理。不能要求行政相對人承擔其無法履行或違背情理的義務。

❺ 依法行政原則的合理性

行政合理性原則之所以被作為依法行政原則的一個子原則看待，就是因為在行政領域中自由裁量權的廣泛存在。自由裁量權不可能無限制、無規則地行使，它除了要遵循合法性原則外，在裁量規則上還必須受行政合理性原則的制約。
所謂行政自由裁量權，是指行政機關(及其他行政公務組織)及其行政公務人員在法律積極明示的授權或消極默許的范圍內，基於行政目的，自由斟酌選擇認為正確、恰當的行為的權力。較為多數的學者把自由裁量權表述為：行政機關的自行決定權，即行為的方式、范圍、種類、幅度等的選擇權。
由於現代行政管理面臨的事務的多元性、復雜性和可變性，立法者不可能預見社會生活全部以及行政活動可能發生的所有影響，法律規定也不可能總攬一切情形。因此，法律不得不授權行政機關根據具體情況斟酌權衡，從而採取適當的措施；同時，法律對行政活動的規定也不可能詳盡無遺，它必須給行政機關留有一定靈活處理的權力，自由裁量權也是發揮行政公務人員主動性和提高行政效率必不可少的條件。洛克曾說，「有許多事情非法律所能規定，這些事情必須交由握有執行權的人自由裁量，由他根據公眾福利和利益的要求來處理。」不過在這里，洛克將自由裁量權與法看作不相容的東西，英國著名的憲法學家戴雪也曾持此觀點。
今天，這種傳統的廣泛自由裁量權的存在與法律不相容的觀念已被否定，取而代之的是「法治所要求的並不是廣泛的自由裁量權，而是法律應當能夠控制它的行使，現代統治要求盡可能多且盡可能 廣泛的自由裁量權。」法治與人治相對立，它排除權力行使者的專橫、武斷和憑個人意志行事的方式，但是法治並不排除執法人員的主動精神，法治應允許執法人員發揮創造性、主動性和積極性，根據自己的判斷以最佳的方式達到法律目的的實現。因此，自由裁量權的確定，不僅不與法治相沖突，相反還是法治的要求和補充。可以說，現代行政主要表現自由裁量行政，絕對的羈束許可權行為幾乎是不可能的。
國家必須承認自由裁量權的存在與作用，但是自由裁量權又有可能被濫用。因此，自由裁量權的行使，並不是自由無邊、任意而為，它應依法、依許可權並依一定裁量規則而行使。它必須在外部界限上受法律規定的約束，在內部的自由裁量問題上應符合行政合理性原則。只有如此，才能保證自由裁量權的行使既符合行政合法性原則的要求，又做到適度、合理而不致越權或濫用。 關於行政合理性原則，人們一般認為：行政行為的內容要客觀、適度，合乎理性(公平正義的法律理性)。有人對此提出了質疑，認為「無限度地要求行政決定內容要客觀、適度、符合理性的觀點實際上是對政府過份完美的要求，事實上也是不可能。」筆者以為，行政合理性原則是一個具有內部網狀結構的限制性原則，不能將它僅理解為是對行政行為內容的要求。由於行政合理性原則產生的基礎就是行政自由裁量權，因此，行政合理性原則的基本含義在於行政權必須為正當目的行使，使用最恰當的方式，並與法律的精神、內容和法律的一般原則相一致。即自由裁量權的行使必須要符合「理」。
在對行政合理性原則的理解上，我們以為主要應把握以下幾個方面：
一是行政合理性原則與行政合法性原則的關系。有人認為，行政合理性原則是合法性原則的必要補充人們現在大多認為，行政合理性原則並不是行政合法性原則的必要補充，而是行政法治原則的完善。我們同意後一種觀點。對自由裁量權行使的控制，並不只是行政合法性原則所能解決的，還需要對之進行合理性和公正性以及責任性的控制。這些子原則共同構成了自由裁量權行使的基本行為准則。
這里應注意的是，行政合法性原則對自由裁量行為的要求往往表現在范圍、「面」上，而行政合理性原則是對自由裁量行為的內部限制，是對自由裁量行為的內部具體「質」的要求。行政合法性原則適用於一切行政領域，而行政合理性原則則於自由裁量領域;行政合法性原則和行政合理性原則都涉及行政行為是否合法的問題，只是二者的程度不同而已：合法性主要是指是否合乎法律的規定，合理性則主要指在法律規定范圍或原則內是否符合法律的目的、原則等，行政合理原則涉及的是更深層次的合法與否的問題。
二是「理」的確定。行政合理性原則中的「理」，與法律密切相關，我們不能離開法律來對「理」作無限擴大的解釋。這里的「理」不是道德規范，不是脫離法律的「理」，而是法律的目的、精神，法律一般原則、符合事物發展規律的認識觀念。
三是行政合理性原則適用的范圍。在行政合理性原則適用范圍的確定上，人們往往認為行政合理性就是要求行政行為的內容合理。我們認為這種范圍過於狹窄。不僅行政行為的內容要合理，而且行政行為的其他方面如方法、時間等以及做了同行政行為的主觀意圖或動機等方面都應合理。自由裁量權的行使限度也就決定了行政合理性原則要求的范圍。「
行政機關自由選擇的范圍不限於決定的內容，也可能是執行任務的方法、時間、地點或側重面，包括不採取行動的決定在內。」可見，行政合理性原則所要求的范圍是自由裁量行為的各方面而不能只限於行為的內容上。在主觀方面，不僅要求自由裁量權在客觀因素上合理，而且還要求主觀動機正當，否則就有 可能構成「裁量行為本身內部客觀之瑕疵」或「裁量行為內部主觀之瑕疵」。在實體或程序上，是否包括兩個方面呢?有人認為既包括實體上的合理(考慮相關因素、不考慮不相關因素、優先考慮公共利益)又包括行政程序上的合理(實行迴避，充分聽取意見)。
筆者以為，在這里，程序上的合理也屬於程序公正方面的內容。因此，我們沒必要將其納入合理性原則的范圍來探討(而是將它作為行政公正性的內容來闡述。例如，英國的合理原則主要適用於實體方面，「而今天，該原則幾乎出現在每星期所發布的判例中，在大量案件中該原則得到了成功運用。它在實體方面對行政法的貢獻與自然公正原則在程序方面的貢獻相同。」因此，我們所理解的行政合理性原則主要是就行政實體的合理而言的，至於程序方面的合理問題我們則將它歸之於「行政公正性原則」的內容。 在行政合理性原則的具體要求上，人們往往將符合公正的規則作為合理性原則的一項具體要求，立法實踐中也採取了同樣的態度，如《行政訴訟法》第54條關於「行政處罰顯失公正的」規定。我們認為這種概括並不盡妥當(關於行政的公正問題我們將在後文有關行政公正性原則部分闡述，在此，我們不將其作為合理性原則的一項具體要求來看待)。
根據我國長期的實踐和理論的總結，行政合理性原則應包括下列各項要求：
其一，行政行為應有合法的目的。任何自由裁量行為的作出，應具有合法的目的。這一合法的目的，可具體表現在兩個方面：
一是行政的目的，即行政必須為民服務，為公益服務;
二是法律的目的，自由裁量行為的作出，不僅要符合法律的一般目的，而且還要符合該法律授權的特定目的。自由裁量行為是否合理，「一切取決於授權法的真實目的和意思。」，即行政行為必須符合法律的具體目的。
其二，行政行為必須具有正當的動機。行政行為的作出，應出於善良、誠實的動機，行政機關或者行政公務人員不能假以執行法律的名義將其主觀意志或者個人的情緒、偏見、同情、反感等施加於公民或者組織。
其三，行政行為的作出應考慮相關的因素而不應受無關因素的影響。所謂相關因素是指與待處理事件有內在聯系並可以作為作出決定根據的因素;所謂不相關因素，是提與事件本身沒有內在的聯系而不能作為作出決定根據的因素。行政機關在作出決定時，應考慮相關因素，尤其要考慮法律、法規所明示的或默示的要求考慮的因素，而不應考慮與作出決定無關的因素。
(四)行政合理性原則的構成?
在行政合理性原則的判斷標准上，可以借鑒德因關裁量原則理論，將行政合理性原則具體確定為三個子原則：適當性原則，必要性原則和比例性原則。
其一，適當性原則。適當性原則是對行政行為的一種目的導向要求，即：要求在作出決定時，面對多種可能選擇的措施而必須擇取確實能達到法律目的或行政目的之措施。換言之，行政行為的作出應符合其法律目的的達成，而不得與目的相離。如為了追求高效和優良的行政管理，在公務員的選拔上往往採取限制學歷的辦法，但如果為了實現該目的僅採取限制學歷的辦法，卻並不能促使該行政目的的實現，此種情形即屬違反適當性原則。〕
其二，必要性原則。所謂必要性原則是指行政行為不超越實現目的的必要程度，也即面對多種可能選擇的手段而應盡可能選擇影響最輕微的手段。該原則的基本要求在於使用「最不激烈手段」(在諸多可 選擇的手段中選擇影響其他價值最少的一個手段)或者「最溫和手段」。如對於某違法的企業，行政機關可依法給予罰款、吊銷執照或者責令停產停業的處罰，如果只需對企業處以罰款即可達到制裁和防止其違法的效果時，行政機關即不得施以其他大的行政處罰措施。該原則意在防止行政機關作出決定時「小題大作」，正如一位德國學者弗萊納(F·Fleiner)所比喻的一樣「不可用大炮打小鳥」，也即我國俗語所說「殺雞焉用牛刀」。必要性原則一方面要求採取最輕微的手段，另一方面要求只有在最後關鍵時刻而不得不採取激烈手段(無其他可行及慎重的手段取捨)時方可為之。
其三，比例性原則(即狹義的比例原則)。又有人稱之為衡量性原則(或平衡原則)。比例性原則是指行政機關在作出行政行為時，面對多種可能選擇的手段，對手段的選擇應按目的加以衡量，換言之，任何對行政相對人採取的不利措施所造成的損害應輕於達成目的所獲得的利益。台灣陳新民先生認為，我國古語「殺雞取卵」為該原則的最佳反面寫照，即該原則要求在目的與手段之間保持比例，不致行政機關為了實現行政的目的而造成公民權益的過度損害。學者麥耶·柯普(Mayer Kopp)對該原則也曾作過形象的比喻：「警察為了驅逐櫻桃樹上的小鳥，雖無鳥槍，但也不可用大炮打小鳥。」

❻ 論近代歐洲資產階級革命對歐美行政法的影響

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戴雪的法治觀（Rule of Law）不僅為英國 現代 法治理論奠定了基礎，也是我們理解英國行政法治的邏輯起點。根據前述戴雪法治觀中所強調的「法律面前人人平等」這一基本信條，任何國家官員都必須像公民個人一樣服從同一普通法律並受同一普通法院系綆 ?管轄。從這一意義出發，戴雪極力反對在英國實行法國式的行政法和行政法院。他認為英國的法治迥異於法國模式的「行政法」或稱「官法」（Adroit Administratif），行政法只不過是保護官吏特權的法國制度，「與英國憲政傳統、法治國情即法律平等主義或普通法統治不相容」。[⑥] 這種傳統的法治觀使得英國人長期認為「行政法」只是歐洲大陸的「行話」。同時，由於普通法在英國人心目中的崇高威望，更使得法國模式的「行政法」無法容身於英國的傳統法治之中。因此，行政法在英國長期沒有得到應有的重視，在傳統法學中行政法並不是一個單獨的部門法，也沒有明確的行政法概念。 從某種意義上講，戴雪所贊揚的法治比法國模式的「官法」更能有效地控制行政權的專橫和濫用。然而，「這種排斥行政法的法治觀念也包含著戴雪等人對十九世紀法國行政法的 誤解」。[⑦] 隨著社會的發展，19世紀末諸多的社會 問題 需要行政法加以解決，保守的英國法治觀無法適應新的社會現實，於是行政法概念逐步被承認，並在制度上有了較大的發展。特別是到了20世紀，由於資本主義社會 經濟 的發展，英國人的法治觀念開始發生變化，不僅承認了行政法，而且以新的法治觀念作為英國行政法的基礎。新的法治觀念一方面繼承了戴雪的法治觀，另一方面又有很大的發展。其中最突出之處是在控制行政自由裁量權方面，英國發展了合理性原則。在戴雪看來，法治與專制是天敵，而行政自由裁量權是權力專斷的集中體現，任何實質性的自由裁量權都是對自由的威脅，應當加以拒絕。戴雪這種將「專斷」（arbitrary）與「行政裁量」（discretionary）相提並論而加以全面排斥的法治觀，受到了現代英國著名憲法學家詹寧斯（W. Ivor Jenning）的猛烈栠 ??擊。詹寧斯認為，在英國，「事實上，公共機構的確擁有廣泛的自由裁量權」，但「專斷」並不等於「廣泛的自由裁量權」，適應社會需求的廣泛的自由裁量權與同樣適應社會需求的法治並不沖突。[⑧] 另一位英國著名的行政法大師威廉。韋德（William Wade）也持同樣的觀點。他認為，「過去，人民通常認為，廣泛的自由裁量權與法不相容，這是傳統的憲法原則。但是這種武斷的觀點在今天是不能接受的，確實它也並不含有什麼道理。法治所要求的並不是消除廣泛的自由裁量權，而是法律應當能夠控制它的行使。」[⑨]為了有效地控制自由裁量權，法院通過判例建立並發展了英國行政法上另一個重要的基本原則-合理性原則。 同時，由於不受限制的行政自由裁量權的觀點被完全否決，英國普通法傳統中的自然正義原則在行政法中也獲得了新生，並在廣泛的行政法頠 ??域中得以適用，從而形成英國行政法上的又一核心原則-程序公正原則，並影響世界各國。所謂自然正義，乃是英國自古即已存在之概念，它起源於自然法的理念，經過長期的 歷史 發展而成為英國普通法上的一項基本原則。「在某種程度上，英格蘭普通法長期發展的過程，其實正是普通法院在自然法原則的導引下裁決案件、連續不斷地試圖追求自然正義的過程。」[⑩] 在普通法的傳統中，自然正義是關於公正行使權力的「最低限度」（因而也是最「自然」的）的程序要求，其核心思想有二，一是公平聽證規則，即任何人或團體在行使權力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見，每一個人都有為自己辯護和防衛的權利；二是避免偏私規則，即任何人不能成為自己案件的法官，也就是說某案件的裁決人不得對該案持有偏見和擁有利益。[11] 自然正義原則最早只適 用於司法或者准司法功能，或者說，在負有義務按照司法要求進行活動的情況下才可以適用該原則，而不能將此原則適用於純粹的行政功能。[12]所以，多諾莫爾（Donoughmore）委員會的報告指出：「雖然自然正義原則所包含的並非是明確且廣為接受的、並由英國法院實施的法律規則，但是，我們認為有一點不容置疑，那就是，的確存在著某些讓所有作出司法或准司法決定的裁決機構和人員都必須遵守的司法行為規則。」[13]但是，在長期的司法審判過程中，「通過闡發自然正義原則，法院設計了一套公平行政程序法典」[14]，從而使這些原則不僅適用於法院和行政裁判所的司法權，同樣也適用於行政權，要求行政機關在行使權力時也要保持最低限度的程序公正。尤其是，「隨著政府權力持續不斷地急劇增長，只有依靠持續公正，權力才可能變得讓人能容忍」[15].因此，早 在20世紀以前，自然公正就成了英國行政法最具特色和最活躍的一部分。 當然，英國自然公正原則在第二次世界大戰以後的很長一段時期內也曾遭到過嚴重冷落。在二戰前的英國，司法熱衷於通過限制行政權力的干預來保護個人自由，但在戰時及戰後的很長時間內，這種司法能動主義被認為有悖於公共利益；加上在戰時的緊急狀態下行政機關被賦予了大量的行政自由裁量權，而這些自由裁量行為又被認為是純行政行為而不受自然公正原則的支配。於是，行政自由裁量權再次成為了戴雪所謂的真正意義上的「特權」 （privileges）。司法沉默了，「司法的自我節制（judicial self－restraint）顯示出對司法激進主義（judicial activism）的決定性勝利。」[16] 所以這一段時期自然公正原則在英國行政法中沒有得到很好的運用，幾乎被完全拋棄。但是，1963年貴族院在處理「理奇詮 ?鮑德溫」（Ridge v. Baldwin）一案中，認為政府在作出解僱警察局長的決定之前，並沒有聽取被解僱人的個人意見，因此這種解僱決定是非法的。[17] 這標志著英國司法政策的重大變遷，表明自然正義重新受到重視並得以大大擴展。「一切影響個人權利或合法預期（legitimate expectations）的決定」都要適用這一原則。[18] 無疑，「里奇訴鮑德溫案」為自然正義在英國行政法上的適用注入了新的活力，「不久法院作出了一系列判決，使行政法恢復了元氣並重新建立了與過去的聯系。自然正義原則獲得了適當的適用，它給行政正當程序規則提供了廣闊的基礎。」[19] 從上面的 分析 可見，在普通法傳統中的「法的統治」原理和「自然正義原則」的長期發展及其影響和作用下，越權無效原則、合理性原則與程序公正原則已構成英國行政法的三項基本原則。 二、越權無效原 則 越權無效原則是英國行政法的核心原則。它作為英國法治原則和議會主權原則的直接後果，其最原始的根據是：既然議會法律至上，法院又必須執行議會的法律，所以行政機關行使權力不能超越法定范圍，否則，法院即可宣告其無效或撤銷它。經過長期的積累，法院通過解釋的 藝術 以判例形式擴大並充實了越權原則的豐富內涵。現在越權一詞幾乎涵蓋了全部行政違法形式，活躍的越權原則就像希臘神話中的普羅克拉斯提斯之床一樣解釋出各種違反議會意志的違法形式。但在英國，越權原則的具體內容並沒有制定法的明確規定，因而在理論上存在著廣泛爭論。根據英國法院判例的發展，越權理由主要有三類：一是違反自然公正原則；二是程序上越權；三是實質上越權。實質上越權又包括四種情況：一是超越管轄權的范圍；二是不履行法定義務；三是權力濫用 ??四是記錄中所表現的法律錯誤。[20] 由於自然公正原則與作為約束權力濫用的合理性原則已發展成為一項單獨的行政法基本原則，因此，狹義的越權無效原則並不涵蓋上述所有方面，它所約束的范圍只包括程序上的越權、超越管轄權的范圍、不履行法定義務和記錄中所表現的法律錯誤。即便如此，越權無效原則仍舊是一個涵蓋面廣泛的原則，只要不屬於自然公正原則與合理性原則約束的問題幾乎都可以用越權無效原則來約束。 關於程序上的越權，是指違反明確的法定程序（Failure to follow expressly prescribed procere），即行政機關違反成文法規定的必須遵守的程序。在英國人看來，程序不僅存在自身的正義價值，它還可以間接支持結果的妥當性，甚至直接決定結果公正；同時，程序的法定不僅利於實現公正，也能促進效率。所以，議會在授予行政機關權力時，往往吠 ?時規定行使權力的程序。根據議會主權原則，這些法定程序當然是行政機關必須首先遵循的程序規則，否則即構成程序越權。常見的法定程序有委任程序、咨詢程序、說明理由等。從司法審查的角度來看，法定的程序規則被分為任意性規則和強制性規則兩類。違反任意性程序規則的，不影響行政行為的效力；違反強制性程序規則的，才構成程序越權。[21] 至於兩者的區分標准，法院採取的是具體問題具體分析的態度，通常根據個人利益和公共利益在個案中所受的影響來決定。一般來說，「如果違背該行為的要件的性質是無足輕重的，如果認為那些要求遵守這些要件的人其利益並未受到任何實際的歧視，如果由於認為這些要件是強制性的要件，可能導致嚴重的公共煩擾，如果法院以任何理由不願意干涉這個被懷疑的行政行為或行政決定的話，那麼，違反程序規則或形堠 ??規則很可能被認為屬於指導性要件。」[22] 關於超越管轄權的范圍（Breach of Jurisdictional Conditions），它屬於行政機關實體越權的情形之一。英國議會法在授予行政機關行使某項職權時，必然同時要規定行政機關行使相應職權的法定條件。行政機關如果在法定條件不具備或條件不相符合時行使職權，即為「超越管轄權的范圍」。而在行政機關行使職權的法定條件中，既有事實因素也有法律因素。事實因素又分管轄權事實和非管轄權事實。管轄權事實是行政機關行使職權的最主要事實，缺乏這個事實即無管轄權。例如，內政部長對於不符合英國利益的人，可以命令出境。這一法律規定中，被命令出境的人是外國人的事實就是管轄權事實，如果被命令出境的人不是外國人，則部長對此案就沒有管轄權；不符合英國利益的事實也是事實因素，但屬於非管轄權事實。只有砠 ??轄權事實錯誤才導致行政機關超越管轄權；對於非管轄權事實的判斷錯誤，除非是故意錯誤，法院不能以越權原則為基礎進行司法審查。管轄權事實與非管轄權事實區分的標准在於後者的存在只決定行政機關的權力是否合法，前者則決定行政機關對某事是否有管轄的權力。管轄權事實與非管轄權事實的區分標准並非絕對，不同時期，不同法院有不同標准。這種區分在理論上非常重要，在實際中卻很困難。盡管如此，「但是英國法院在司法審查中仍然採用管轄權的事實這個原則，限制行政機關權力的范圍」。[23]影響管轄權的法律錯誤先前也被稱為「管轄法律」，而不影響行政機關管轄權的法律則為「非管轄法律」。但是這種區別已經過時，現在的英國學者認為，法律沒有不影響管轄權的，任何法律問題都影響管轄權，都構成超越管轄權的范圍，都是管轄權錯誤，因栠 ??不存在「非管轄權的法律錯誤」。[24] 以往，對法律錯誤的司法審查，只有在錯誤屬於「管轄法律錯誤」或「案卷表面錯誤」時，法院才有權撤銷。現在，行政行為任何明確的法律錯誤都是管轄權錯誤，法院均可撤銷。正如丹寧勛爵在1979年7月14日判決的「皮爾曼訴哈羅公學校董案」中所言：「正確行事的 方法 是這樣裁定：任何法庭或裁判所均無權在與案件判決相關的法律上犯錯誤。倘若它犯有這類錯誤，那麼它即是越權，可用調卷令糾正它的錯誤。」[25] 關於不履行法定義務，也是實質越權的表現形式。由於當事人只有在其特別權利遭受行政行為侵害時才能請求司法審查，所以不履行法定義務常限定在行政機關對當事人的特定義務范圍內討論。行政機關的某些具有普遍性質的義務，是對一般公眾的義務，公民個人對此無權請求司法審查。當然，所謂法定的義堠 ??，並不以法律明確規定的義務為限，有時這種義務可以從法律的解釋中看出。[26] 行政機關不履行法定義務的形式多種多樣，包括不行使權力在內。但由於行政羈束權下不履行法定義務極易識別，所以不履行法定義務最引人注目的是不行使行政自由裁量權，或利用契約束縛自己對自由裁量權的行使。根據英國法律，行政機關不能用契約束縛自由裁量權的行使。例如，一港務管理局購買一塊土地時，達成業主有從鄰地經過該地到海港的權利的契約。後來由於行政機關改變所購土地的使用，無法履行契約。按禁止翻供原則，此案行政機關必須遵守契約條款，束縛自己的自由裁量權。但法院認為這個條款阻礙港務當局以後根據公共利益需要自由利用土地的權利，束縛了行政機關的自由裁量權，因而無效。另外，行政機關事先用政策束縛自己的自由裁量權而不考慮每個案件 的具體情況，也是不履行法定義務，亦是越權的表現。[27] 關於記錄中所表現的法律錯誤（Error on the Face of the Record），又稱「案卷表面錯誤」，是指行政機關作出行政行為時的各種材料、文件、有關證據和理由說明及相對人提出的申請書、有關陳述和說明（統稱行政案卷），顯示出明顯的法律錯誤和使行政決定或裁決不能成立的事實錯誤。「案卷表面錯誤」原本不包括在越權原則之內，後來經過了長期的發展才成為越權原則的一個理由。在越權原則產生之前，對於行政機關和行政裁判所的決定，很少能通過上訴途徑進入法院，接受司法審查和司法控制，法院通常只能通過調卷令，調取行政裁判機構（包括下級法院）的決定（裁決、判決），對其案卷進行審查，撤銷有「案卷表面錯誤」的決定。所以，「案卷表面錯誤」 曾一度是英國普通法院採取的主要司法審查 標准。但是，由於隨後普通法院在使用「案卷表面錯誤」時越來越強調形式主義而引起了議會的反感，議會為此通過一些法律限製法院的審查權力。為應付議會的限制，法院不得不把注意力轉移到管轄權控制上，於是越權原則不斷得到運用，其包括的范圍越來越廣泛。起初，「案卷表面錯誤」還是越權原則以外獨立的司法審查原則，後來越來越多的人認為「案卷表面錯誤」也是一種越權行為，而不是越權原則以外的錯誤。這個觀點首先出現在上議院1969年安尼斯米尼克有限公司訴國外補償金委員會的判決中（Anisminic Ltd.V.Foreign Compensation Commission）。[28] 該案的判決中明確將「案卷表面錯誤」歸入越權。現在理論和實踐均趨向於認為，行政決定的任何法律錯誤，無論是案卷表面上的或非案卷表面上的，均構成越權，從而使越權無效原則的這一例外基本上歸於消失。[29] 越 權無效原則幾乎成了英國普通法院控制行政權力的統攬一切的基本原則。
三、合理性原則 在英國，行政合理性原則主要針對自由裁量權而設，它是判斷自由裁量權是否合理或是否被濫用的標准。同時，合理性原則作為英國行政法的基本原則之一，也是法院通過判例在不斷限制行政自由裁量權的濫用中 發展 起來的。最初運用該原則的判例是1598年的魯克案（Rooke『s Case）。此判例規定下水道管理委員會們必須合理地行使他們在制定排水計劃方面的廣泛權力。法官科克在該案的判詞中寫道：「盡管委員會授權委員們自由裁量，但他們的活動應受限制並應遵守合理規則和 法律 原則。因為自由裁量權是一門識別真假、是非、虛實、公平與虛偽的 科學 ，而不應按照他們自己的意願和私人感情行事。」[30] 以後的判例不斷引用該項原則來作為司法審查的基準，至20世紀初 ??該原則已發展到相當成熟的程度。然而，合理性原則發展至此時止，其仍舊主要還是關於行政機關行使自由裁量權時的程序要求。直至1948年韋德內斯伯里案（Wednesbury），這種狀況才有較大改變。在該案中，法官根據合理性原則，擴張司法審查的許可權，從程序審查及於實質審查。自該案例以後，法院對於行政行為之審查已如德國的比例原則一樣，及於對行政行為實質上是否顯著不合理的判斷，而與法國行政法的發展異曲同工。[31]1968年的帕德菲爾德（Padfield）案又發展出要求行政機關行使行政自由裁量權的行政介入請求權，使合理性原則的適用范圍自行政作為及於行政不作為；1985年的政府通訊總部案（Government Communication Headquaters；GCQH）則更進一步使合理性原則的適用范圍及於傳統所不及的國王特權。[32] 時至今日，合理性原則已擁有非常豐富的內涵，「成為近年賦䠠 ??行政法生命力最積極和最著名的 理論 之一」，並且「該原則幾乎出現在每星期所發布的判例中，在大量案件該原則得到了成功運用」。[33] 同時，英國的合理性原則也有效地控制了行政權的濫用，「該合理原則之演進，不啻代表英國近百年來之行政法發展史中最重要之一頁，」[34] 「它在實體方面對行政法的貢獻與 自然 公正原則在程序方面的貢獻相同」。[35] 行政合理性原則是作為判斷自由裁量權是否合理或是否被濫用的標准而設置的，但這個標准卻難以掌握。這一方面是因為合理性 問題 本身的意義相當籠統，十分抽象和復雜；另一方面也與人們判斷的主觀性有關。對同一個行政行為，不同的人往往有不同的判斷，即有的人認為是合理的，而有的人卻認為是不合理的。其中到底哪種判斷更符合實際也是難以判斷的。正如英國黑爾什姆大法官所說，「兩個合琠 ?的人可以對同一事件得出完全相反的結論，且不能指責這兩個相反的結論有任何不合理。」[36] 然而，現實和法律的要求是，必須把抽象的概念具體化、確定化，把主觀的判斷客觀化和標准化。為此，英國的司法審查盡可能避免正面闡述合理的含義和要求，而習慣於作一種反向思維，即努力找出到底什麼或哪些屬於「不合理（Unreasonableness）」，從而找出一個行政合理性的最低標准。同時，英國的司法審查往往習慣於用判例來確立行政合理性原則的各項具體規則。因為，「抽象的合理，也只有在具體的判例中才能加以討論和確定

❼ 十六、合理行政的內涵和要求是什麼

答：合理行政，是指行政機關實施行政管理，應當遵循公平、公正原則。要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權應當符合法律目的，排除相關因素的干擾；所採取的措施和手段應當必要、適當；行政機關實施行政管理可以採用多種方式實現行政目的，應當避免採用損害當事人權益的方式。 合理行政的要求與人們對行政自由裁量權的認識有密切聯系。《布萊克法律詞典》將行政自由裁量權定義為：行政官員和行政機關擁有的從可能的作為和不作為中做選擇的自由權。傳統的憲法原則一般都認為廣泛的自由裁量權與法律的精神不相容，但是，隨著政府行政管理范圍的不斷擴大，要適應紛繁復雜、變化多端的形勢變化，政府就必須享有一定自由裁量權，而且要求盡可能廣泛地享有自由裁量權。從某種意義上說，行政自由裁量權是現代行政權的核心內容。行政自由裁量權的存在和擴大，一方面大大提高了行政效率，另一方面又為行政機關濫用行政權力提供了可乘之機。既然行政自由裁量權的存在和擴大是現代行政的必然要求，我們能做的務實的選擇就是如何用法律來控制、規范它的行使，從而盡量減少行政自由裁量權可能帶來的負面作用和影響。法治的實質是防止濫用自由裁量權的一整套規則。合理行政的要求就是在這種情況下應運而生。英國法官科克在1598年的努克案件中提出了合理行政的要求。英國的下水道管理委員會為修整某一河岸而向有關居民徵收費用，但他們把所有費用都攤派給鄰近土地的所有人，而不是攤派給所有的受益者。法律賦予委員會有徵收費用的自由裁量權，但沒有規定向誰徵收，於是科克在判決中寫道：「盡管委員會授權委員們自由裁量，但他們的活動應受限制並應當遵守合理規則和法律規則。因為自由裁量權是一門識別真假、是非、虛實、公平與虛偽的科學，而不應當按照他們自己的意願和私人感情行事。」自此，英國的合理性原則變成為審查行政行為效力的一個獨立的理由。美國確立合理行政原則雖晚於英國，但精神相同。關於政府必須「合理」行使自由裁量權的規定源於1791年憲法第5條修正案：「無論何人……，不經正當法律程序，不得剝奪生命、自由或者財產。非有公平補償，私有財產不得充作公用。」許多授權行政官員或者機關裁量的法律皆明文規定，裁量權的行使必須「合理」，其他的法律則是用相似的字眼，如「適當的」、「必要的」、「可行的」等。德國行政法沒有「合理性原則」的提法，但其比例原則所包含的內容與行政合理原則的很多內容相同。比例原則起源於十九世紀末期，是指依法對行政管理相對人權益的侵害或者為行政管理相對人設定義務必須以必要性為前提。比例原則最初只適用於警察領域，後被擴充至行政諸領域。德國的比例原則深刻地影響了日本、義大利、葡萄牙、西班牙等國家和我國的台灣地區。《綱要》中的合理行政不僅包括外國行政法中的合理行政內容，同時也包含了外國行政法中公平、公正原則的許多內容。 合理行政的要求 合理行政不僅要求行政機關應當按照法律、法規規定的條件、種類和幅度范圍實施行政管理，而且要求行政機關的行為符合法律的意圖或者精神，符合公平正義等法律理性。也就是說，合理行政要求在合法行政的前提下做到合理，相對合法行政而言，合理行政是對行政機關實施行政管理提出的更高要求，它要求行政機關在實施行政管理時，要做到以下幾點： 1、行政機關實施行政管理，應當遵循公平、公正原則，平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。 行政機關的權力是人民通過法律賦予的，行政機關及其工作人員行使權力必須為人民服務，而不應當運用人民授予的權力徇私，為自己或者與自己有關系的組織、團體、個人謀取私利。實踐中，經常有多個條件相似的申請人申請同一有數量限制的行政許可，有的行政機關往往不是綜合考慮申請人的具體情況、社會公共利益等多種應當予以考慮的因素，而是根據申請人與自己關系好壞、是否給了自己好處、給了多少好處、申請人將來對自己是否有用等因素來決定授予誰行政許可。行政機關及其工作人員在行使自由裁量權時，必須考慮一切應當考慮的因素，尤其是法律、法規、規章明示或者默示的要求行政機關考慮的因素更要考慮。要依法公正辦事，盡可能排除一切不合理因素的干擾。 合理行政還要求行政機關在實施行政管理時，必須平等對待當事人，不歧視。這是法律面前人人平等的憲法原則對行政機關提出的要求。行政機關無論是實施具體行政行為，還是作出抽象行政行為；無論是授予相對人權益，還是要求相對人履行義務；無論是賦予相對人某種資格，還是對相對人科以某種處罰，都必須平等地對待相對人，不能因相對人身份、民族、性別、宗教信仰不同而區別對待。平等對待包括兩種情形：同等情況同等對待、不同情況區別對待。同等情況同等對待，是指行政機關在同時面對多個相對人，情況基本相同的，應當同等對待；行政機關在不同時間階段先後面對多個情況基本相同的行政管理相對人時，應當遵循行政慣例，與以往對同類相對人保持基本一致，除非法律已經改變。不同情況區別對待，是指當行政管理人處於不同情況，行政機關應當針對相對人的具體情況設定權利義務，區別對待。平等對待相對人並非意味著不分情況，不管差異，一律相同。對於一些社會弱勢群體，應當給予特殊優待和保護。 2、行政機關行使自由裁量權應當符合法律目的。 任何法律、法規、規章在授予行政機關自由裁量權時都有其內在的目的。從根本上說，就是為了更好地實現國家利益和保障行政管理相對人的合法權益。就每一項授權而言，又有其特殊的立法意圖。行政機關行使自由裁量權，必須正確理解法律的意圖和精神實質，如果自由裁量行為違背了授權法的意圖，就是不當行政行為。比如，行政處罰法設定的處罰本質上是促使相對人遵守法律的一種手段，處罰本身不是目的。但在實踐中，很多行政機關在執法過程中，為了處罰而處罰，在執法過程中可罰可不罰的必罰；在法定處罰幅度內，能多罰的就多罰。這顯然是一種違背法律目的、濫用自由裁量權的行為。 3、行政機關行使自由裁量權採取的措施和手段應當必要、適當。 行政機關在行使行政管理職能時，即便是依照法律可以限制相對人的合法權益、設定相對人的義務，也應當使相對人所受的損失保持在最小范圍和最低程度。這就要求行政機關在行使自由裁量權時所採取的措施和手段必須是最輕微的，不到萬不得已時，不得採取激烈手段。另外，行政機關在作出行政行為時，面對多種可能選擇的手段時，對手段的選擇應按照目的加以衡量。任何干涉措施所造成的損害應當輕於達成行政目的所獲得的利益。 4、行政機關實施行政管理可以採用多種方式實現行政目的的，應當避免採用損害當事人權益的方式。 行政機關實施行政管理的方式很多，有直接管理手段和間接管理手段，有事前管理手段、事中管理手段和事後管理手段等等，不同的管理方式所需要付出的管理成本不相同，給行政機關管理帶來的便利也不相同。實踐中，有的行政機關在選擇管理方式時，只考慮自己是否方便，至於相對人是否方便，相對人的權益是否會因這種管理方式受到損害則不大關心。這顯然違背了合理行政的精神，對此，《綱要》明確要求，行政機關實施行政管理可以採用多種方式實現行政目的的，不能為了自身的管理方便而不顧當事人的權益，應當盡量避免採用損害當事人權益的方式。 當前，行政機關及其工作人員對合理行政的認識存在一些誤區，有的人以道德規范作為判斷合理的標准，認為只要符合道德規范，就是合理；有的人以多數人認同作為判斷合理的標准，認為只要多數人贊同，就是合理；有的人以政策作為判斷合理的標准，認為只要符合政策，就是合理。上述看法從某種意義上都有一定道理，但又不符合合理行政的科學涵義。今後，各級行政機關及其工作人員一定要嚴格按照《綱要》中的合理行政准則實施行政管理活動。

❽ 行政合理性原則包含哪些重要內容

行政合理性原則主要是針對行政機關擁有的自由裁量權所確立的法治原則。行政機關作出的行政行為，除了有法律明確具體規定的羈束行政行為外，有相當一部分是屬於在行政職權范圍內，可以由行政機關自由裁量的行政行為，如在數量控制。范圍確定、時限長短、處罰幅度等方面，行政機關享有一定的自由度。既然行政機關具有自由活動的空間和權力，必然會因此產生在這個空間范圍內作出的決定是否適當、合理，是否公正的問題。如果行政機關沒有自由裁量權，則不能保障其有效實施行政管理和應有的行政效率。反之，如果對行政機關的自由裁量權不加限制，則極易發生濫用權力，隨意侵害公民、法人或者其他組織合法權益的現象。行政法確立行政合理性原則，目的就是保障行政機關依法行政，在行使自由裁量權的時候，出於合理動機，遵循正當程序，作出合法適當的行政行為。 我國法學界認為關於行政合理性原則的內容主要有三項：1．正當性。行政機關作出行政行為，在主觀上必須出於正當的動機，在客觀上必須符合正當的目的；2．平衡性。行政機關在選擇作出某種行政行為時，必須注意權利與義務、個人受損害與社會所獲利益、個人利益與國家集體利益之間的平衡；3．情理性。行政機關作出行政行為，必須符合客觀規律，合乎情理，不能要求行政相對人承擔其無法履行或者違背情理的義務。如行政機關改變了審批標准後，就去處罰以前經過批准、仍按照原標准執行的行政相對人，這就不合情理。通俗點講是：行政行為必須符合法律目的、必須具有合理的動機、必須考慮相關因素、必須符合公正原則。

❾ 論行政的合理性

論行政的合理性
「合理」這一概念,往往與適當、正當、正義、公平、平等和公正具有相同的意義。然而,它與「合法」概念具有比較確定的內涵不同,往往難以確定其界限。我們試圖從將它與有關問題相對照的角度,來明確其內容。
(一)制度公正和行為公正
如果對「合理」可以從公平、正義上來理解的話,那麼合理或公正首先就應當是對制度的要求,即制度應當合理和公正。制度主要是通過法律來建立的,因而制度公正就轉化為對立法的要求,要求在立法時必須堅持公正。如果沒有制度上的公正,所制定的法是惡法,那麼即使行政合法性原則貫徹得再好,也難以真正實現行政公正。從這一意義上說,合理性高於合法性,合法性從屬於合理性。但是,合理和公正又不限於對制度的要求。有了公正的制度,有了合法性原則,由於客觀情況的復雜性和自由裁量的存在,仍將出現行動中的不公平,或出現不公平行動的可能性和現實性。因此,對制度的運行仍然需要以公正、合理為原則。行政法的基本原則作為行政主體實施行政行為的一種基本准則,並不是對制度建設的要求,而是對制度運行的一種要求。也就是說,行政合理性原則與行政合法性原則一樣,主要是對行政行為的要求而不是對行政法規范的要求,是一種行為公正而不是一種制度公正。制度公正與否盡管與行政法問題密切相關,但主要是一個憲法問題。
(二)西方國家的行政法原則
應當承認,我們的許多概念和原理是從西方引進的,因而我們不妨先來看看西方國家的行政法原則。
在英國,行政法的基本原則有三個,即行政合理性原則、自然公正原則和越權無效原則。其中,行政合理性原則主要是針對行政自由裁量權來設定的。它要求行政機關不得作不合理的判斷、不相關的考慮,不得有不合理的動機,實施行政行為不得專橫和反復無常;自然公正原則主要是對行政機關實施行政行為的程序性要求。它要求行政機關不得做自己案件的法官,在做出不利於當事人的行政行為之前給予其聽證的機會等;越權無效原則,則幾乎涵蓋了其他所有方面,只要不屬於前兩項原則約束的問題幾乎都可以用越權無效原則來約束。因此,在英國有合理性原則,但沒有一個被稱為合法性原則的行政法原則。
在德國,行政法的基本原則有合法性原則和比例原則(又稱必要性原則、均衡原則)。合法性原則包括法律對法規的創造力、法律優先和法律保留原則。比例原則是指依法對相對人權益的侵害或對相對人設定的負擔必須以必要性為前提。就我們的認識而言,它與英國的情況正好相反。它有行政合法性原則,卻沒有一個被稱為合理性原則的行政法原則。
自歐洲一體化以來,主要由歐洲法院發展的歐洲行政法的一般原則,包括比例(均衡)原則、平等原則和保護合理期待原則。可以說,上述原則是大陸法系行政法基本原則與英國行政法基本原則實現某種對接的結果。其中,比例原則與行政合理性原則,保護合理期待原則與自然公正原則都具有某些相同的內容,而平等原則應該說是英國行政法基本原則與大陸法系行政法基本原則共同要求的內容。但是,它們又不完全相同。它們之間的差異性,不僅是因為所使用概念上的區別,而且還在於同一概念所反映的內涵上的區別。例如,英國和德國都有行政自由裁量這一概念,但在內涵上卻並不完全相同。一些原則雖然能找到它們的共同之處,但所要求的側重點並不一樣。例如,保護合理期待原則,在德國側重於實質上的保護,而自然公正原則則側重於程序保護。具體到特定案件的話,這種差異性將更為明顯。
由此看來,對合法性和合理性原則的區別界限,各國都是按本國的國情來確定的。其中,英國更側重於用公正原則(行政合理性原則和自然公正原則)來約束行政行為,而德國更側重於用行政合法性原則來保護公民的合法權益。
(三)我國的行政合理性
在我國行政法學界和實踐中,行政合理性多指行政行為應具有的內容上的公正性。人們普遍認為,凡是能用法律規則規定的問題都屬於合法性問題,只有無法用法律規則規定的問題才有可能是合理性問題,內容公正重於形式公正。也就是說,我國的合理性原則是為了在合法的前提之下又實現合理的問題,是為了解決合法但不合理的問題。這樣,合理性原則也就成了一個從屬於合法性原則的原則。
自我國制定《行政訴訟法》以後,行政法學上對合理性作這一界定,可能是基於該法的規定。根據該法的規定,除了行政處罰以外,法院只能審查行政行為的合法性問題,而不能審查行政行為的合理性問題。該法同時規定,法院有權審查和推翻違反法定程序和濫用自由裁量權即濫用職權的行政行為。這就說明,行政行為是否遵循正當程序、自由裁量權是否濫用等問題基本上是一個合法性問題,而不是一個合理性問題。為了使更多的行政行為能夠得到司法監控,我們就應更多地擴大行政合法性原則的支配范圍,縮小行政合理性原則的支配范圍。所以,我們沒有必要、也不能把程序公正和正當的自由裁量權問題劃入合理性原則的內容。
基於上述認識,我國的行政合理性原則與英國的行政合理性原則、自然公正原則並不相同。德國的比例原則也只是我國行政合理性原則的部分內容。我國的行政合理性原則還應包括外國行政法中所稱的平等原則的許多內容。我國行政合理性原則大體上可以概括為:行政行為的內容應當合理的基本規則,主要包括平等對待、比例原則和正常判斷三個方面。
(四)行政合理性規則的確定
「合理」和「公正」等概念本身,都是抽象的。如果用「公正」來界定「合理」,幾乎可以說是在用一個不確定概念來解釋另一個不確定概念,並沒有對合理性作出准確的解釋和回答。這是由合理性問題本身的復雜性和語言表達的抽象性所決定的。另一方面,行政行為在形式上的合理性或公正性,即程序公正是可以通過立法來建立規則的,而行政行為內容上的合理性,尤其是自由裁量行為的適當性的客觀標准卻難以掌握。對同一個行政行為,不同的人往往會有不同的判斷,即有的認為是合理的,而有的卻認為是不合理的。因為人們的判斷都是主觀的,到底哪種判斷更符合實際也是難以判斷的。正像英國黑爾什姆大法官所說的那樣:「兩個合理的人可以對同一事件得出完全相反的結論,且不能指責這兩個相反的結論有任何不合理。」
然而,現實和法律的要求是,必須把抽象的概念具體化、確定化,把主觀觀念客觀化和標准化。為此,英國的司法審查是盡可能避免正面闡述合理或公正的含義和要求,避免不同層次上的合理性分歧,而習慣作一種反向思維,即努力找出到底什麼或哪些屬於不公正、不合理,從而找出一個行政合理性的最低標准。同時,英國的司法審查努力迴避從行政行為本身來討論合理性問題,而盡可能從行政行為的實施動機、目的、相關因素和外人即一般人的判斷來認定合理性。此外,英國的司法審查習慣於用判例來確立合理性原則的各項規則。因為,抽象的合理和公正,也只有在具體的判例中才能加以討論和確定。
我國的行政合理性原則與英國的行政合理性原則盡管並不具有相同的意義,但是英國確定行政合理性規則的方法是值得我們借鑒的。基於這一認識,我們在下文的分析論證中,將更多地採用實證方法。
行政合理性原則的內容
(一)平等對待
平等對待原則是行政主體針對多個相對人實施行政行為時應遵循的規則。在量化情況下,平等對待原則是容易掌握和運用的。然而,在行政法領域,許多問題往往難以量化。因此,我們就有必要用「模糊語言」來表述這一原則。當代學者米爾恩指出:「比例平等原則要求:(a)某種待遇在一種特定的場合是恰當的,那麼在與這種待遇相關的特定方面是相等的所有情況,必須受到平等對待;(b)在與這種待遇相關的特定方面是不相等的所有情況,必須受到不平等的對待;(c)待遇的相對不平等必須與情況的相對不同成比例。」這就是說,平等對待包括三種情形,即同等情況同等對待,不同情況區別對待,比例對待。
同等對待有兩種情況:第一,行政主體同時面對多個相對人時的同等對待。同等對待規則是一種順向思維,又稱一視同仁。如果作反向思維,這項規則也可稱為非歧視性規則、反對歧視規則。在谷某訴某區公安分局案中,原告谷某與第三人呂某因故發生互毆,各有輕微傷。被告對原告作出了拘留10日的處罰,卻未對第三人作任何處罰,沒有遵循同等對待規則。法院認為,被告的行政行為顯失公正,並作出了變更判決。當然,這里的「同時」,不僅僅是指同一個案件,而且應當是指同一時間階段。第二,行政主體先後面對多個相對人時的同等對待。行政主體對不同時間階段出現的相對人權利義務的設定、變更或消滅,應當與以往同類相對人保持基本一致,除非法律已經改變。這一規則也可稱為遵循行政慣例規則、前後一致規則或反對反復無常規則。不同情況要求區別對待。如果對不同情況給予同等對待,那不是平等。
區別對待規則,要求行政主體在實施行政行為時認真區別各相對人的具體情況。在王標如等七人訴某縣水利局案中,被告對未經其批准在湖堤上建有住房的原告作出了限期拆除的處罰決定。原告認為,被告對同樣在湖堤上建有住房的縣輪船公司未作處罰,而只處罰原告是不公正的。法院認為,縣輪船公司建房履行了報批手續,是經有關部門審查並測定後才開始建房的;在建房時,該公司按規定對建築物的基礎工程作了鋼筋澆注處理,對堤壩的維護危害不大。⑧法院認為,被告所作的行政行為區別了不同情況。
比例對待規則要求行政主體按不同情況的比重來設定相對人的權利義務。在文兵訴某縣農業機械安全監理所案中,被告認定第三人陳先蓬對事故負有主要責任,應賠償原告損失1800元;認定第三人文忠祥負有重要責任,賠償原告損失800元;認定原告監護人負有次要責任。被告在這里通過先區分責任的大小,再按比例確定了各責任人的賠償費用。在同一案件或法律事實中,這種比例往往與各相對人所起作用的大小、情節的輕重相一致。
(二)比例原則
行政法上的比例原則是指行政權雖然有法律上的依據,但必須選擇使相對人的損害最小的方式來行使為原則。在德國行政法學上,該原則包括三項內容,即適當性原則、必要原則和狹義的比例原則。適當性原則是指行政行為應合乎法律的目的。必要性原則是指行政權的行使應盡可能使相對人的損害保持在最小的范圍內。狹義的比例原則是指行政主體對相對人合法權益的干預不得超過所追求的行政目的的價值。適當性原則基本上屬於合法性原則的內容,因而比例原則就是必要性原則和狹義的比例原則兩項內容。
必要性原則要求行政主體即使可以依法限制相對人的合法權益、設定相對人的義務,也應當使相對人所受的損失保持在最小范圍和最低程度。在張其信訴夏閣鎮人民政府案中,被告的拆遷行為是合法的,「但是原房屋所處位置整體上並不影響規劃的實施,不需要全部拆除,原告只要拆除超出的部分就符合規劃的要求。而且原告原房宅基地位置較好,其歷史上長期使用該宅基地,在規劃安排時應考慮原告對其老宅基地享有優先使用權。被告在作出具體行政行為時,對上述應當考慮的相關因素不予考慮,導致其具體行政行為超越了適當的程度,不適當地擴大了相對人的損失,實際構成了對相對人合法權益的侵害。所以被告的行政處罰決定顯示公正。」
狹義的比例原則要求行政主體即使依法可以限制相對人的合法權益,設定相對人的義務,也不應當使相對人所受的損失超過所追求的公共利益。在王甲訴東鄉人民政府案中,原告與王丙商定共同在王丙的承包地上申請建房,但縣土地管理局卻把該地批給了王丙和周丁建房。原告便擅自在王丙的承包地上建起了磚木結構房4間和車庫2間。於是,被告對原告作出了拆除違法建築物的處罰決定,並通知原告可在周乙的宅基地上建房。 被告的處罰是合法的。但是,在原告符合建房條件、主管部門也願意批給宅基地,所建房屋符合規劃要求,並在房屋已經建成的情況下,而且在行政目的不是為了保護有限的土地資源而僅僅是加強管理(即要求原告履行申請手續)的情況下,拆除決定給原告造成的損失就要大於所追求的公共利益,就不符合比例原則的要求。
比例原則與平等對待的目的都是為了實現行政行為的公正性和合理性,比例原則所要求的某些內容與平等原則所要求的某些內容也會發生重合。但是,它們又是有區別的。平等對待是通過對各相對人之間的比較來認識行政合理性的,比例原則則是通過對事即相對人所具有的情節與所應得到的法律待遇之間的比較來認識行政合理性的。比例原則主要是對負擔行政的要求,而平等對待原則的適用則不限於負擔行政,還適用於給付行政。符合平等原則的行政行為不一定符合比例原則。堅持比例原則即使能夠達到負擔行政中的平等對待,也無法實現給付行政中的平等對待。因此,它們是兩種不同的思路,也是對行政的兩種不同要求,各自具有獨立的價值。
(三)正常判斷
我們已經在前文說明,對一個行政行為是否合理或不合理,難以確立一個量化的標准。即使我們可以藉助於平等對待和比例原則來判斷,也仍然存在是否「平等」、是否「必要」的問題。由此可見,對行政主體是否遵循了平等對待和比例原則又需要新的標准加以判斷。
根據國內外的實踐,只能以大多數人的判斷為合理判斷,即捨去高智商者(法學家、法官等)和低智商者(文盲、精神病患者等)的判斷,取兩者的中間值即正常人、一般人的判斷為合理判斷。只有當「如此荒謬以致任何有一般理智的人都不能想像行政機關在正當的行使權力」,「如此錯誤以致有理性的人會明智地不贊同那個觀點」,「如此無視邏輯或公認的道德標准,令人不能容忍,以致任何認真考慮此問題的正常人都不會同意它」時,才能被認為不合理。 這樣的不合理,也就是顯失公正。在深圳先科電子有限公司湖北分公司喬遷之際未經批准張掛條幅受罰案中,江漢區市容環境衛生監察中隊根據《武漢市市容環境衛生管理條例》第47條罰款2000元至20000元的規定,作出了罰款兩萬元的處罰決定。 我們且不論該處罰決定在適用法規上的錯誤,即使可以適用第47條的規定,在本案中給予最高限額的罰款也是顯失公正的。當然,一個判斷是不是大多數人的判斷,又往往取決於法官的判斷。
濫用自由裁量權
(一)判斷濫用自由裁量權的標准
在英國,行政合理性原則就是針對自由裁量權而設的,是判斷自由裁量權是否合理或是否被濫用的標准。根據英國的經驗,我們可以得到判斷自由裁量權是否被濫用的下列標准:是否符合正常判斷(參見前文),是否具有不合理動機,是否具有不相關考慮,以及是否符合法定目的。
1.不合理的動機。「在執行公務中,自由裁量權總是包含著誠實善意的原則,法律都有其目標,偏離這些目標如同欺詐與貪污一樣應當否定。」 行政主體及其公務員在實施行政行為時應具有合理的動機。動機不合理的行政行為,是一種濫用職權的行政行為。行政主體及其公務員耍權威、搞創收、行報復、爭利益等行政行為,都不具有合理的動機。方城縣公安局民警楊慶林等人為創收,居然授意李學文找人聚賭並告密,然後自己前往抓賭並罰款。 在上述案例中,行政主體作出行政行為時的動機顯然是不合理的,所作行為屬於濫用職權的行政行為。
2.不相關的考慮。行政主體及其公務員在實施行政行為時,考慮了不應當考慮的事項,或者沒有考慮應當考慮的事項,就是不相關的考慮。不相關的考慮可構成濫用自由裁量權,但並非不相關的考慮都屬於濫用自由裁量權。只有在行政主體及其公務員考慮了行政法規范明示或默示不應考慮的事項,或沒有考慮行政法規范明示或默示應當考慮的事項時所作的行政行為,才屬於濫用職權的行政行為。在張珠欽、陳梅恭訴福建省閩清縣璜鄉人民政府案中,被告考慮到原告尚未清償有關債務而拒絕為原告辦理結婚登記。 這些基於不相關的考慮而實施的行政行為,都屬於濫用職權的行政行為。
3.違反法定目的。行政法規范之所以規定或允許行政主體自由裁量,是為了在不同情況下更好地維護和分配公共利益。行政主體在實施自由裁量行政行為時,就應合乎行政法規范設置自由裁量的目的,而不能違反這一目的,否則,就屬於濫用自由裁量權。在福清市一建公司不服福建省技術監督局行政處罰申請復議案中,被申請人對申請人作出了沒收鋁合金(屬假冒產品)推拉窗料1.9噸等處罰,但又將其中經檢驗質量基本合格的980根鋁材以10000元的價格「拍賣」給了申請人使用。 《中華人民共和國產品質量法》第1條規定:「為了加強對產品質量的監督管理,明確產品質量責任,保護用戶、消費者的合法權益,維護社會經濟秩序,制定本法。」結合該法第五章「罰則」的有關規定,該法給予主管部門沒收質量不合格產品權力的目的,是為了保護用戶、消費者、名優產品企業等的合法權益,制裁假冒偽劣產品的生產者和銷售者,而不是其他目的。因此,被申請人將在沒收時認定為不合格、在「拍賣」時檢驗為合格的鋁材賣給申請人,違反了上述法定目的,沒收和拍賣兩者中必有一者屬於濫用職權。
應當說明的是,不合理的動機、不相關的考慮和違反法定目的,有時是重合的。在某縣經濟技術協作經營部訴某地區物價所案中,被告的執法人員具有「公報私仇」的動機,考慮不應當考慮的個人私怨來實施處罰也是一種不相關的考慮,而用職權來解決個人私怨也違反了法定目的。 但是,上述三項規則又有其各自獨立的價值。它們各自的側重點是不同的。不合理的動機,主要是從道德上來判斷的。不相關的考慮,主要是從案件情節上來要求的。違反法定目的,則主要是從法律上來認定的。同時,對自由裁量權的濫用的認定,不需要同時具備以上三項標准,而只要存在其中之一即可。在某個案件中,當動機是否合理難以認定時,只要能夠認定不相關的考慮或違反法定目的,就可以認定自由裁量權已被濫用。
(二)濫用自由裁量權與顯失公正
在英國,濫用自由裁量權的行政行為屬於違反行政合理性原則的行政行為。如前所述,我國的行政合理性原則與英國的行政合理性原則存在很大區別。在我國,濫用自由裁量權的行政行為與顯失公正的行政行為並不能劃等號。這是因為濫用自由裁量權是原因,違法或顯失公正是結果。濫用職權這一原因可以導致違法或顯失公正兩種結果。
濫用自由裁量權的行為可能僅僅是一個違法行為,而不是一個顯失公正的行為。在某縣經濟技術協作經營部訴某地區物價所案中「公報私仇」的處罰,在我國都只是一個違法行政行為,而不屬於顯失公正的行為。
濫用自由裁量權的行為也可能僅僅是一個顯失公正而並不違法的行政行為。在張其信訴夏閣鎮人民政府案中,被告沒有考慮應當考慮的因素,所作拆遷行為是一個濫用自由裁量權的行為。但被告的行政行為並不違法,只是顯失公正而已。
濫用自由裁量權的行為還可能既是一個違法行為又是一個顯失公正的行為。在福清市一建公司不服福建省技術監督局行政處罰申請復議案中,被申請人通過沒收得到的申請人的鋁材又低價「拍賣」給申請人使用,違反法定目的,屬於濫用職權。這一行為既違法又顯示公正。
濫用自由裁量權由於存在合法性和合理性兩種可能,因而就必須用合法性和合理性兩項原則予以規范。更重要的是,法院在司法審查中,對行政處罰以外的行政行為應盡可能將濫用自由裁量權作為違法行為來對待,以避免合理性問題不屬於司法審查范圍而規避司法監控的現象;對行政處罰行為應盡可能作為顯失公正來對待,以便作出變更判決,從而避免同一反復,出現累訟。

作者簡介:葉必豐,1963年生,武漢大學法學院教授、博士生導師。

❿ 行政合理原則的相關爭議

英國的學者認為正面界定「合理原則是相當困難的，於是從反面角度規定了『什麼是不合理』，並認為」不合理「之外就是」合理的「。格林法官認為：」如此荒謬以致任何有理性的人都不能想像行政機關在正當行使權力時能有這種標志。「丹寧法官認為：」如此錯誤以致有理性的人會明智地不贊同那個觀點。」迪普洛克大法官認為：「如此無視邏輯和公認的道德標准，令人不能容忍，以致於認真考慮此問題的正常人都不會同意它。「位大法官對」不合理「的表述形式上不同，但他們的分析的角度是相似的：首先，他們都將對行政行為「不合理」的判斷視為一個價值判斷，而非事實判斷。其次，都將該判斷的主體視為處在理智時期的「理性人」，即為格林法官眼中的「一般理智的人」，丹寧法官認為的「有理性的人」和「明智地」以及迪普洛克大法官認為的「認真考慮此問題的正常人」。再則，判斷的標准即包括「質」的認識又包括「量」的說明，格林法官認為的「如此」「荒謬」，丹寧法官認為的「如此」「錯誤」以及迪普洛克大法官認為的「如此」「無視邏輯和公認的道德標准」、「令人不能容忍」。最後就是判斷的客體是行政行為或為支配此行政行為的主觀的意識和意志。
在英國的司法事務中，將「不合理」具體化為以下類型：
作出決定的程序存在實體上的缺陷
此大類下又可繼續細分為三小類。（1）受到虛假動機、惡意或者個人私利的支配的行政行為。「虛假動機」是指行政行為的實際目的和行政權設置的初衷不一致，或有偏差或是完全的背離。「惡意」是出於個人或政治敵意而對當事人訴諸極端的偏見和刁難。這是從執法者在執法過程中執法動機和目的的角度分析。（2）沒有平衡考量相關因素。相關因素的考量必須置於具體的個案中才能將其明確化。這是從行政執法過程中各種利益權衡的角度分析的。（3）嚴格的「非理性」，即行政決定明顯的有悖於邏輯、常情或不充分語氣和理由支持的。這是從」理「的角度去分析的。
違背普通法和憲法確立的權力行使的原則
對一切權力的規范毫無例外的應適用於行政自由裁量權。例如，法律的確定性、實體的合法預見以及平等對待等。這是從現行法律規定對行政自由裁量權約束的角度分析。
壓迫性決定
即為使受害者身處極度痛苦或公民的權利和權益因而承受不必要或過於沉重的損失。這是從行政行為結果對行政相對人影響以及行政相對人的承受力的角度分析的。
可見，當一種理論思想需要被作為構建一種現實制度的理論基礎時，為了實現制度的可操作性的「優秀品質」，那麼必須在對此種思想深入認識的基礎之上，結合現實的需要在不同的領域以不同的角度將其細化為具體的原則，依據相同的思維方式進而將原則在具體化為規則。
中國學者對行政合理原則則是從正面作出界定。行政合理原則是指，行政行為的動因應當符合行政目的，行政行為應當建立在正當考慮的基礎之上，行政行為的內容應該符合情理。還有學者認為除以上外，還應再加上「行政行為的程序正當」。
行政合理原則是行政法的立法者、執法者、對行政權監督的司法者在立法、執法、司法各自行為的領域中，對行政行為（包括行政立法行為、行政執行行為、行政監督行為）在理性認識的前提下，是否符合作為法律基礎的特定的社會關系的規律以及法律本身的規律，是否符合歷史主體需求的抽象的判斷標准。
區別
中國行政法的兩大基本原則，即行政合法性原則與行政合理性原則之間，既有聯系又有區別。掌握它們之間的關系，對於我們具體適用和貫徹這兩項原則是極為重要的。要准確地把握它們之間的關系，必須注意理解以下幾點：
第一，行政合法性原則與行政合理性原則是行政法的兩項基本原則，兩者不可偏廢。政府的行政行為必須既合法又合理，任何合法不合理或合理不合法的行為均是不許可的。
第二，行政合法性原則是主要原則，行政合理性原則是補充原則。行政合理性原則必須以合法性原則為前提。合理是合法范圍內的合理，任何違法的所有「合理性」概不允許。
第三，行政合法性原則既適用羈束行政行為，又適用自由裁量行政行為，而行政合理性原則僅適用自由裁量行為。行政合理性原則只適用自由裁量許可權范圍內的行為，但自由裁量權並不全是合理性問題。
第四，行政合法性原則既適用行政管理，又適用行政訴訟，而行政合理性原則不適用行政訴訟。
第五，違反行政合法性原則構成行政違法，違反行政合理性原則構成行政不當。行政違法和行政不當合稱為行政瑕疵。行政瑕疵是行政法旨在防止和排斥的行政行為。控制和糾正行政瑕疵是中國行政法的重要任務。
實例舉例
央行只是少量發行了奧運紀念鈔，只有極少數人兌換到了奧運紀念鈔。
律師崔武認為：這次央行的問題主要體現在兩個方面：一是數量少，二是程序不公平。這說明人民銀行沒有考慮到社會公眾對奧運紀念鈔的迫切需求。而且因奧運紀念鈔供需比例嚴重失衡而造成各地出現「搶兌風潮」，嚴重影響了正常的銀行營業秩序，表現出央行行使行政職權時沒有進行全面考慮。央行違反了《行政訴訟法》的基本原則——行政合理原則。按照一般訴訟原則，訴訟書遞交法院後，一旦法院受理，案件就將進入一審程序。央行會在15天內提供證據進行書面答辯，如果不答辯舉證，法院就會判他們敗訴了。