行政法律關系與請求權
A. 行政機關在行政合同法關系中享有哪些權利
1、加強對行政相對人的權利保護是依法治國方略的應有之意。
在依法治國的總方略中，依法行政是其核心內容。而保護行政相對人權利則又是依法行政中的一個重點。縱觀上世紀九十年代至今的立法過程，在司法救濟方面，最高人民法院發布的《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》在保護行政相對人的訴權方面作出了詳細的規定。在行政程序方面，2004年7月1日頒布實施的《行政許可法》是全面規范、約束行政執法行為，保護行政相對人的「權利宣言」。從每一次的國家立法中，我們深切地感觸到我國對行政權力的制約體系更加完備。正在從「權力制約權力」的模式向「通過權利和社會來制約權力」的模式轉化。
2、加強對行政相對人的權利保護是保護行政機關自身權利的重要手段
縱觀每一起被人民法院變更、撤銷的行政案件，辦案人員或多或少都存在對行政相對人權利的漠視。正是由於這樣一種觀念，使得個別案件的調查不細致，取證不扎實，程序不到位，適用法律缺乏必要的思考。在這樣一種執法狀態下做出的處罰決定一旦由司法程序進行審核，必然漏洞百出，部分案件引起國家賠償也在所難免。因此，對行政相對人權利的保護使得錯案率在很大程度上得到下降，同時也避免了不必要的國家賠償，保護了行政機關的自身權利和形象。
二、細致做好調查、取證工作，切實保護行政相對人的權利
筆者認為，對任何一起行政處罰案件的審查，都要以行政訴訟的標准來進行評判和衡量。因此，在執法過程中，必須明確《行政訴訟法》及相關法律、法規、司法解釋對行政案件的證據要求。在行政訴訟中，作為被告的行政機關必須向人民法院提交做出行政處罰決定的全部事實依據及法律依據。作為原告的行政相對人則幾乎完全無須承擔舉證責任。這就要求在執法過程中，行政執法人員必須樹立證據意識，把握每一種證據的特點及其生效要件。使收集的證據充分、有效。
回顧我們所作出的任何一個行政處罰，每一個案件的具體內容都不相同，然而任何一本案卷，在證據方面都必須反映出如下的要素：違法行為人、違法行為時間、違法行為地點、違法行為的具體內容。因此我們在調查取證過程中，只要將以上問題充分、全面、真實的反映出來，那麼這個案件的事實調查就是成功的。通過執法人員周密的案件調查，行政相對人了解了行政處罰的程序，感受到了法律的公正和嚴謹，促使其反思自身的行為，同時也有利於行政相對人在行政處罰做出之前，對自身行為的法律後果進行初步判斷，為接受行政處罰做好准備，避免不必要的經濟損失。
在收集證據過程中，還需要強調一個問題，就是行政執法人員在案件調查時，不能僅收集有利於實施行政處罰的證據，同時應當對行政相對人的實際情況，承擔責任的能力進行全面調查。在法律規定的幅度內，對其進行適當的行政處罰。避免最終做出的行政處罰決定大大超出行政相對人的實際執行能力而最終導致行政處罰決定無法執行的現象。
三、認真、切實履行法律規定的程序規則，保護行政相對人的合法權利。
沒有程序法制，實體法制再好也等於零；而如果有一套較好的程序法制，實體法制即使不很完善，公民的自由在一定程度上也可以得到很大的保障。從某種意義上來說，行政相對人權利的保護是程序法制的副產品。沒有周密嚴謹的程序規則，行政相對人的權利保護問題就是空談。
程序法制對行政相對人權益保護的作用機制在於：通過對行政主體實施行政行為的步驟、順序、方式、形式、時間以及相關的程序性制度的設定，使行政權的行使規范化；使行政相對人及相關的利益集團進入參與行政權的行使過程，使他們得以進行有效地防禦和監督，從而使行政權的行使更具有民主性。通過確保行政公正的相關制度的嵌入，從而使行政權的行使更具有正當性；通過對行政相對人資訊權或了解權、聽證權等程序性權利的賦予，增加行政過程的公開性和透明度；通過事前或事後的監督以及其他行政主體及國家機關的介入，增加行政主體及其工作人員的高度自律性；通過行政復議、行政訴訟等救濟程序的設立，使受損害的行政相對人的權益得於及時恢復，從而使行政相對人的實體權益具有保障性。
《行政處罰法》明確規定了在行政處罰過程中，行政相對人所享有的程序性權利。其中包括知情權、陳述權、申辯權、聽證權、檢舉權、請求救濟權等。行政相對人所行使的權利貫穿於整個行政執法過程中。作為行政綜合執法機關不但要告知行政相對人所能行使的各項權利，同時必須對行政相對人行使這些權利給予足夠的理解和重視。做好這一點，不僅是《行政處罰法》的規定，而且也有助於緩和行政相對人的對立情緒，減少行政相對人不必要的損失。
1、陳述、申辯權
《行政處罰法》第三十二條規定了行政相對人享有的陳述、申辯權利。在一般執法過程中，行政機關當然會告知行政相對人享有的這項權利。但這種告知往往流於形式，有的情況下，陳述、申辯權利是在行政處罰的事先告知中一並告知行政相對的。對此筆者認為有欠妥當。這是因為行政機關一旦啟動行政執法程序，動用行政權力時，行政相對人的陳述、申辯權利便同時產生。這種權力與權利的對應關系，類似於民法中的請求權與抗辯權。抗辯權隨請求權的產生而產生，請求權消滅，抗辯權亦隨之消失。二者同時產生，相互並存。而如果在行政程序中，僅在行政處罰即將做出前告知行政相對人的陳述、申辯權利，那麼從案件調查直至行政處罰即將做出的這段時間內，行政相對人的權利即為「真空」，無法與行政機關的權力進行抗衡、平衡。這顯然不符合《行政處罰法》的立法本意。因此，行政機關必須在案件調查開始的一刻起首先告知行政相對人享有的這個權利，無論是否真的存在有違法行為，只要行政權力開始運作，陳述、申辯權就隨即產生。
2、聽證權
聽證權是行政相對人的重要救濟權利。是「裁決中立」化的結果，是行政民主化，行政內部分立的產物。也即：調查、聽證和裁決由行政主體內部的不同機構或人員來實施的。因此，聽證會不是對行政相對人的說服、教育和動員，更不是對行政相對人的「審判大會」。其目的在於：認真聽取行政相對人的意見，結合案件實際情況，為客觀、公正地做出處理決定準備條件、奠定基礎。聽證程序是借鑒司法程序建立起來的，行政處罰的聽證程序與一般的聽證程序相比又更接近於司法程序，因而許多司法規則在聽證中也是可以適用的。某些司法規則已經為《行政處罰法》所採用，成為法定的聽證規則，如公開規則、迴避規則、代理規則、控訴和辯護規則、舉證和質證規則、筆錄規則等。在執法過程中，認真做好聽證工作，不但有利於更全面的聽取行政相對人的意見，而且還可以減少執行中的難度。
3、行政處罰的事先告知
行政處罰的事先告知程序是《行政處罰法》明確規定的另一項必經程序。沒有行政處罰的事先告知，行政處罰決定不能成立。
行政告知制度是一項行政程序制度，要求行政主體在做出行政處罰決定前告知行政相對人做出處罰的內容，包括行為的時間、地點、過程、事實及其法律依據。一般認為：行政處罰事先告知的目的在於能盡可能的防止和避免行政主體違法和不當行政自由裁量的發生。筆者認為，行政處罰事先告知還有利於行政相對人為即將到來的行政處罰做好充分的准備，避免不必要的損失，同時也為進一步行使復議、訴訟權利做好准備。
4、復議、訴訟權利
以上各項權利均是在行政機關內部，在行政處罰決定前，行政相對人行使的救濟權利。而復議、訴訟權利從時間上講，發生在行政處罰決定做出後。從主體上講，是做出行政處罰決定以外的有權部門、機關對行政案件的審核。復議、訴訟權利是行政相對人法律保障的最後一道防線。作為行政機關，只要在做出處罰決定時告知行政相對人受理復議、訴訟的機關及具體期限即可。
四、認真做好行政相對人的說服、教育的工作，
行政處罰本身不是目的，維護社會公共利益，糾正違法行為，使違法行為人及社會每一位公民感受法律尊嚴，自覺遵守法律規范才是其存在的實際價值。由於行政處罰是對行政相對人苛以義務或限制其權利，稍有偏差即會侵害其合法權利，因此，加強對行政相對人的說服、教育工作顯得十分重要。如果對行政相對處罰完畢後，其仍然沒有認識到自身的錯誤，那麼行政處罰從某種意義上說是失敗的。曾有一個案例：需要拆除的違法建築是某地一所清真寺，在新疆，這是一個敏感的問題。在案件調查過程中，案件承辦人將工作重點始終放在對群眾和建設者的說服、教育工作上。承辦人進行了大量的走訪。周圍群眾從不理解到理解，從反對到認同，最後主動接受處理。達到了處罰的目的，顯示了說服、教育工作的重要作用。
五、目前努力的方向
隨著我國立法與國際發達國家的逐漸接軌，我國正在一步步加強對行政相對人的權利保護。目前許多大陸法系國家認為：維護國家安全不能以犧牲行政管理相對人的權益為代價，並賦予行政相對人閱覽卷宗檔案權、在無過錯的情況下請求恢復先前法律狀態權等未被我國《行政處罰法》確認的權利。雖然如此，但可以預想的是，在不久的將來，隨著依法治國方略的全面推進，行政相對人的權利會更加受到法律的重視，行政機關行使行政權力將受到更多的監督，執法程序性問題真正成為與案件實體並重的一個焦點。這就要求我們每一位行政執法人員從自身做起，樹立為民執法的意識，切實保護行政相對人的合法權利。
B. 如何理解行政訴訟法規定的"利害關系"暨如何認定原告主體資格問題
最高法案例: 如何理解行政訴訟法規定的「利害關系」暨如何認定原告主體資格問題
1.行政法上的利害關系。
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。《中華人民共和國行政復議法》第十條也有關於利害關系的規定。顯然，上述法條規定的「有利害關系的公民、法人或者其他組織」，不能擴大理解為所有直接或者間接受行政行為影響的公民、法人或者其他組織；所謂「利害關系」仍應限於法律上的利害關系，不宜包括反射性利益受到影響的公民、法人或者其他組織（以下統稱當事人）。同時，行政訴訟乃公法上之訴訟，上述法律上的利害關系，一般也僅指公法上的利害關系；除特殊情形或法律另有規定，一般不包括私法上的利害關系。因而，舉凡債務人夫妻的離婚登記行為、債務人的非抵押房屋轉移登記行為、抵押人的公司股東變更登記行為，雖有可能影響民事債權人或者抵押權人債權或抵押權的實現，債權人或者抵押權人因而與上述行政登記行為有了一定的利害關系，但因此種利害關系並非公法上的利害關系，也就不宜承認債權人或者抵押權人在行政訴訟中的原告主體資格。上述債權人的普通債權和抵押權人的抵押權等民事權益，首先應考慮選擇民事訴訟途徑解決。申言之，只有主觀公權利，即公法領域權利和利益，受到行政行為影響，存在受到損害的可能性的當事人，才與行政行為具有法律上利害關系，才形成了行政法上權利義務關系，才具有原告主體資格（原告適格），才有資格提起行政訴訟。
2.行政法上利害關系的判斷。
公法（行政法）上利害關系的判斷，同樣較為復雜。原告主體資格問題與司法體制、法治狀況和公民意識等因素密切相關，且判斷是否具備原告主體資格的標准多重，並呈逐漸擴大和與時俱進態勢。其中，保護規范理論或者說保護規范標准，將法律規范保護的權益與請求權基礎相結合，具有較強的實踐指導價值。即以行政機關作出行政行為時所依據的行政實體法和所適用的行政實體法律規范體系，是否要求行政機關考慮、尊重和保護原告訴請保護的權利或法律上的利益（以下統稱權益），作為判斷是否存在公法上利害關系的重要標准。實踐中，對行政實體法某一法條或者數個法條保護的權益范圍的界定，不宜單純以法條規定的文意為限，以免孤立、割裂地「只見樹木不見森林」，而應堅持從整體進行判斷，強調「適用一個法條，就是在運用整部法典」。在依據法條判斷是否具有利害關系存有歧義時，可參酌整個行政實體法律規范體系、行政實體法的立法宗旨以及作出被訴行政行為的目的、內容和性質進行判斷，以便能夠承認更多的值得保護且需要保護的利益，屬於法律保護的利益，從而認可當事人與行政行為存在法律上的利害關系，並承認其原告主體資格，以更大程度地監督行政機關依法行政。但需要強調的是，個案中對法律上利害關系，尤其是行政法上利害關系或者說行政法上權利義務關系的擴張解釋，仍不得不兼顧司法體制、司法能力和司法資源的限制；將行政實體規范未明確需要保護、但又的確值得保護且需要保護的權益，擴張解釋為法律上保護的權益，仍應限定於通過語義解釋法、體系解釋法、歷史解釋法、立法意圖解釋法和法理解釋法等法律解釋方法能夠擴張的范圍為宜。
3.法律上保護的權益。
⑴將當事人是否具有法律保護的權益，作為判斷當事人是否具有原告主體資格的重要標准，與行政行為合法性審查原則也相互契合。法院對行政行為合法性的評判，除了依據行政訴訟法等行政基本法，更要依據行政機關所主管的行政實體法；在實體問題上的判斷，更多是依據行政實體法律、法規、規章甚至規范性文件。如果原告訴請保護的權益，並不是行政機關作出行政行為時需要考慮和保護的法律上的權益，即使法院認可其原告主體資格，但在對行政行為合法性進行實體審查時，仍然不會將行政機關未考慮原告訴請保護權益之情形，作為認定行政行為違法的標准。也即，即使當事人所主張的權益客觀存在，也可能會間接受到行政行為的影響，但因不屬於行政實體法保護的權益，故並不會得到實體裁判支持，原告最終仍然只能承擔不利的後果。申言之，即使法院認可其原告主體資格，受理其起訴，因其所訴請保護的權益並不會在訴訟中得到保護和尊重，其起訴也就喪失了必要性，不具備訴的利益；因而不承認其原告主體資格，也並不會侵犯其任何權益。對於僅具有反射性利益，而非法律上權益的當事人而言，也不能以被訴行政行為被作否定性評價後，可能會間接有利於保護其所主張的權益為由取得原告主體資格。申言之，當事人民法上的權益或者習慣法上的權益，只有在有關行政法律規范對其加以保護的情形下，才能成為行政法上保護的權益，才能形成行政法上的利害關系，才能取得原告主體資格，才能請求司法保護該權益。否則，上述相關權益，只宜通過民事訴訟或者針對直接對其設定權利義務的行政行為提起行政訴訟等方式來保護。而且，對行政行為合法性的評價，主要依據行為作出時的事實和法律狀態，一般不受事後變化了的事實和法律規定的影響；因而當事人主張的權益，應當是行政機關作出行政行為時已經存在和需要考慮的權益，原則上對於事後形成的權益或者已經消失的權益，當事人無權提起訴訟，除非存在因行政法律關系存續而事後受到影響等特殊情形或者法律有特殊規定。
⑵將當事人是否具有法律保護的權益，作為判斷當事人是否具有原告主體資格的重要標准，與現行公益訴訟的立法和實踐相一致。行政訴訟的立法宗旨，體現了權利保護和權力監督的統一性。適格原告的起訴，既在主觀上維護自身合法權益，又在客觀上維護法秩序，監督依法行政，有利於法治國家建設，從而體現出主觀為自己，客觀為他人的樣態。因而，通過適度擴大原告主體資格、堅持合法性全面審查、嚴格審查標准等，可以在一定程度上彌合行政訴訟主、客觀訴訟的爭議。但行政訴訟雖有一定的公益性，卻顯然不能將原告主體資格範圍無限擴大，將行政訴訟變相成為公益訴訟。現行行政訴訟法在確定原告主體資格問題上，總體堅持主觀訴訟而非客觀訴訟理念，行政訴訟首要以救濟原告權利為目的，因此有權提起訴訟的原告，一般宜限定為主張保護其主觀公權利而非主張保護其反射性利益的當事人。即使在消費者權益保護、環境污染、公共服務等領域，部分原告提起的訴訟，客觀上具備一定程度公益訴訟特點，呈現自益為形式而公益為目的的特徵；但在原告主體資格上，一般仍然限於提起自益形式的公益訴訟，仍然堅持原告本人需要提供證據證明其存在與普通公眾不同的獨特的權益，且該種權益受行政實體法律規范所保護，並存在為被訴行政行為侵害的可能性；法律明確規定其屬於可以直接提起公益訴訟的主體除外。因而，在行政機關不依法處理投訴舉報事項等行政不作為引發的訴訟中，認可因自己法律上的權益受侵害而投訴舉報的當事人的原告主體資格，就比認可因公共利益受損而投訴舉報的當事人的原告主體資格，更具有正當性。
4.審理方式。
人民法院審理行政案件原則上應當公開進行，但人民法院可依法決定書面審理或者開庭審理、公開開庭或者不公開開庭。不能認為所有的一審行政案件和二審行政案件，都必須要經過公開開庭審理程序。為節約司法成本，減輕各方當事人訴訟負擔，對於原告或者上訴人所訴之請求，在法律上顯無理由者，人民法院可基於職權，不經言詞辯論，直接不予支持。
【案件基本信息】
案號：（2017）最高法行申169號行政裁定
案由： 行政復議
審理法院： 最高人民法院
審理程序： 再審復查與審判監督
【當事人信息】
再審申請人(一審原告、二審上訴人)：劉廣明。
被申請人(一審被告、二審被上訴人)：張家港市人民政府。住所地：江蘇省張家港市楊舍鎮人民中路33號。
法定代表人：黃戟，市長。
【訴訟記錄】
再審申請人劉廣明訴被申請人張家港市人民政府（以下簡稱張家港市政府）行政復議一案，江蘇省蘇州市中級人民法院於2016年9月13日作出（2016）蘇05行初59號行政判決，駁回劉廣明的訴訟請求。劉廣明不服提起上訴後，江蘇省高級人民法院於2016年12月21日作出（2016）蘇行終1415號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。劉廣明仍不服，在法定期限內向本院申請再審。本院依法組成由審判員耿寶建擔任審判長並主審、審判員白雅麗、汪軍參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
【案件基本情況】
一審法院審理查明，2015年11月24日，張家港市發展和改革委員會（以下簡稱張家港市發改委）向江蘇金沙洲旅遊投資發展有限公司（以下簡稱金沙洲公司）作出張發改許備〔2015〕823號《關於江蘇金沙洲旅遊投資發展有限公司金沙洲生態農業旅遊觀光項目備案的通知》（以下簡稱823號通知）。該通知內容涉及項目名稱、主要功能及建設內容、項目選址、項目總投資及資金籌措、有效期等五個方面。劉廣明於2016年1月通過信息公開的方式取得了上述通知，認為該通知將其位於江蘇省張家港市錦豐鎮福利村悅豐片一、二組擁有承包經營權的土地納入其中，該通知存在重大違法情形，遂向張家港市政府提起行政復議，要求確認違法並予以撤銷。張家港市政府經審查認為，劉廣明與823號通知不具有利害關系，遂於2016年3月21日作出〔2016〕張行復第2號駁回行政復議申請決定，並於2016年3月22日送達劉廣明。劉廣明不服，向一審法院提起行政訴訟。
一審法院認為，根據《中華人民共和國行政復議法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第二十八條第二項的規定，申請人提起行政復議申請，應當與具體行政行為有利害關系。《江蘇省企業投資項目備案暫行辦法》第十七條規定，項目申報單位憑項目備案機關出具的項目備案通知書，依法辦理土地、環保、規劃等各方面的手續後方可開工建設。本案中，823號通知系對建設項目的備案行為，是職權機關就申請人申請備案的項目是否符合項目備案條件依法進行審查後作出的行政行為，該行為產生實體影響的利害關系人是備案申請人金沙洲公司，對其他人的合法權益並不產生直接影響。金沙洲公司僅憑該通知是不能實施開發建設的，還必須依法辦理土地、環保、規劃等各方面的手續後方可開工建設。故劉廣明與823號通知並不具有利害關系，其提起的行政復議申請不符合《實施條例》規定的受理條件。根據《實施條例》第四十八條第一款第二項的規定，行政復議機關受理行政復議申請後，發現該行政復議申請不符合行政復議法和本條例規定的受理條件的，應當決定駁回行政復議申請。因此，張家港市政府作出駁回行政復議申請決定符合法律規定，遂判決駁回劉廣明的訴訟請求。
劉廣明不服一審判決，上訴至江蘇省高級人民法院。江蘇省高級人民法院以基本相同的事實與理由，駁回上訴，維持一審判決。
劉廣明向本院申請再審，請求：1.依法撤銷一、二審判決，並依法改判；2.一、二審訴訟費由張家港市政府承擔。其申請再審的事實和理由為：823號通知具有行政審批效力。該通知是涉案地塊進入徵收程序的必備文件。唯有該通知通過，涉案項目才能啟動其他程序。因此，823號通知並非隻影響到備案申請人金沙洲公司，還直接對用地范圍內的土地承包經營權人產生影響。823號通知將再審申請人的土地納入項目選址范圍，對再審申請人的權利義務產生了重大影響。由於823號通知的作出，導致再審申請人的土地因涉案項目需被徵收的法律後果，且再審申請人作為相關地塊地上附著物所有權人，仍未獲得合法補償，再審申請人的合法權益受到了嚴重侵害，故再審申請人與823號通知有重大利害關系，再審申請人有權提起行政復議，張家港市政府理應受理並履行行政復議職責。二審法院並未就案件情況向再審申請人進行任何詢問即決定進行書面審理，嚴重違反法律規定。
【裁判分析過程】
本院認為，本案的爭議焦點是如何理解行政訴訟法規定的「利害關系」暨如何認定原告主體資格問題。
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。《中華人民共和國行政復議法》第十條也有關於利害關系的規定。顯然，上述法條規定的「有利害關系的公民、法人或者其他組織」，不能擴大理解為所有直接或者間接受行政行為影響的公民、法人或者其他組織；所謂「利害關系」仍應限於法律上的利害關系，不宜包括反射性利益受到影響的公民、法人或者其他組織（以下統稱當事人）。同時，行政訴訟乃公法上之訴訟，上述法律上的利害關系，一般也僅指公法上的利害關系；除特殊情形或法律另有規定，一般不包括私法上的利害關系。因而，舉凡債務人夫妻的離婚登記行為、債務人的非抵押房屋轉移登記行為、抵押人的公司股東變更登記行為，雖有可能影響民事債權人或者抵押權人債權或抵押權的實現，債權人或者抵押權人因而與上述行政登記行為有了一定的利害關系，但因此種利害關系並非公法上的利害關系，也就不宜承認債權人或者抵押權人在行政訴訟中的原告主體資格。上述債權人的普通債權和抵押權人的抵押權等民事權益，首先應考慮選擇民事訴訟途徑解決。申言之，只有主觀公權利，即公法領域權利和利益，受到行政行為影響，存在受到損害的可能性的當事人，才與行政行為具有法律上利害關系，才形成了行政法上權利義務關系，才具有原告主體資格（原告適格），才有資格提起行政訴訟。
公法（行政法）上利害關系的判斷，同樣較為復雜。原告主體資格問題與司法體制、法治狀況和公民意識等因素密切相關，且判斷是否具備原告主體資格的標准多重，並呈逐漸擴大和與時俱進態勢。其中，保護規范理論或者說保護規范標准，將法律規范保護的權益與請求權基礎相結合，具有較強的實踐指導價值。即以行政機關作出行政行為時所依據的行政實體法和所適用的行政實體法律規范體系，是否要求行政機關考慮、尊重和保護原告訴請保護的權利或法律上的利益（以下統稱權益），作為判斷是否存在公法上利害關系的重要標准。實踐中，對行政實體法某一法條或者數個法條保護的權益范圍的界定，不宜單純以法條規定的文意為限，以免孤立、割裂地「只見樹木不見森林」，而應堅持從整體進行判斷，強調「適用一個法條，就是在運用整部法典」。在依據法條判斷是否具有利害關系存有歧義時，可參酌整個行政實體法律規范體系、行政實體法的立法宗旨以及作出被訴行政行為的目的、內容和性質進行判斷，以便能夠承認更多的值得保護且需要保護的利益，屬於法律保護的利益，從而認可當事人與行政行為存在法律上的利害關系，並承認其原告主體資格，以更大程度地監督行政機關依法行政。但需要強調的是，個案中對法律上利害關系，尤其是行政法上利害關系或者說行政法上權利義務關系的擴張解釋，仍不得不兼顧司法體制、司法能力和司法資源的限制；將行政實體規范未明確需要保護、但又的確值得保護且需要保護的權益，擴張解釋為法律上保護的權益，仍應限定於通過語義解釋法、體系解釋法、歷史解釋法、立法意圖解釋法和法理解釋法等法律解釋方法能夠擴張的范圍為宜。
將當事人是否具有法律保護的權益，作為判斷當事人是否具有原告主體資格的重要標准，與行政行為合法性審查原則也相互契合。法院對行政行為合法性的評判，除了依據行政訴訟法等行政基本法，更要依據行政機關所主管的行政實體法；在實體問題上的判斷，更多是依據行政實體法律、法規、規章甚至規范性文件。如果原告訴請保護的權益，並不是行政機關作出行政行為時需要考慮和保護的法律上的權益，即使法院認可其原告主體資格，但在對行政行為合法性進行實體審查時，仍然不會將行政機關未考慮原告訴請保護權益之情形，作為認定行政行為違法的標准。也即，即使當事人所主張的權益客觀存在，也可能會間接受到行政行為的影響，但因不屬於行政實體法保護的權益，故並不會得到實體裁判支持，原告最終仍然只能承擔不利的後果。申言之，即使法院認可其原告主體資格，受理其起訴，因其所訴請保護的權益並不會在訴訟中得到保護和尊重，其起訴也就喪失了必要性，不具備訴的利益；因而不承認其原告主體資格，也並不會侵犯其任何權益。對於僅具有反射性利益，而非法律上權益的當事人而言，也不能以被訴行政行為被作否定性評價後，可能會間接有利於保護其所主張的權益為由取得原告主體資格。申言之，當事人民法上的權益或者習慣法上的權益，只有在有關行政法律規范對其加以保護的情形下，才能成為行政法上保護的權益，才能形成行政法上的利害關系，才能取得原告主體資格，才能請求司法保護該權益。否則，上述相關權益，只宜通過民事訴訟或者針對直接對其設定權利義務的行政行為提起行政訴訟等方式來保護。而且，對行政行為合法性的評價，主要依據行為作出時的事實和法律狀態，一般不受事後變化了的事實和法律規定的影響；因而當事人主張的權益，應當是行政機關作出行政行為時已經存在和需要考慮的權益，原則上對於事後形成的權益或者已經消失的權益，當事人無權提起訴訟，除非存在因行政法律關系存續而事後受到影響等特殊情形或者法律有特殊規定。
將當事人是否具有法律保護的權益，作為判斷當事人是否具有原告主體資格的重要標准，與現行公益訴訟的立法和實踐相一致。行政訴訟的立法宗旨，體現了權利保護和權力監督的統一性。適格原告的起訴，既在主觀上維護自身合法權益，又在客觀上維護法秩序，監督依法行政，有利於法治國家建設，從而體現出主觀為自己，客觀為他人的樣態。因而，通過適度擴大原告主體資格、堅持合法性全面審查、嚴格審查標准等，可以在一定程度上彌合行政訴訟主、客觀訴訟的爭議。但行政訴訟雖有一定的公益性，卻顯然不能將原告主體資格範圍無限擴大，將行政訴訟變相成為公益訴訟。現行行政訴訟法在確定原告主體資格問題上，總體堅持主觀訴訟而非客觀訴訟理念，行政訴訟首要以救濟原告權利為目的，因此有權提起訴訟的原告，一般宜限定為主張保護其主觀公權利而非主張保護其反射性利益的當事人。即使在消費者權益保護、環境污染、公共服務等領域，部分原告提起的訴訟，客觀上具備一定程度公益訴訟特點，呈現自益為形式而公益為目的的特徵；但在原告主體資格上，一般仍然限於提起自益形式的公益訴訟，仍然堅持原告本人需要提供證據證明其存在與普通公眾不同的獨特的權益，且該種權益受行政實體法律規范所保護，並存在為被訴行政行為侵害的可能性；法律明確規定其屬於可以直接提起公益訴訟的主體除外。因而，在行政機關不依法處理投訴舉報事項等行政不作為引發的訴訟中，認可因自己法律上的權益受侵害而投訴舉報的當事人的原告主體資格，就比認可因公共利益受損而投訴舉報的當事人的原告主體資格，更具有正當性。
就本案而言，根據《國務院關於投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）、《中央預算內直接投資項目管理辦法》、《政府核准投資項目管理辦法》、《江蘇省企業投資項目備案暫行辦法》等規定，發展改革部門對政府投資項目的審批行為和企業投資項目的核准和備案行為，主要是從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方面，判斷某一項目是否應予審批、核准或備案（以下統稱項目審批行為）。考察上述一系列規定，並無任何條文要求發展改革部門必須保護或者考量項目用地范圍內的土地使用權人權益保障問題，相關立法宗旨也不可能要求必須考慮類似於劉廣明等個別人的土地承包經營權的保障問題。發展改革部門在作出項目審批行為時，也就無需審查項目用地范圍內的征地拆遷、補償安置等事宜，無需考慮項目用地范圍內單個土地、房屋等權利人的土地使用權和房屋所有權的保護問題。因此，項目建設涉及的土地使用權人或房屋所有權人與項目審批行為不具有利害關系，也不具有行政法上的權利義務關系，其以項目審批行為侵犯其土地使用權或者房屋所有權為由，申請行政復議或者提起行政訴訟，並不具有申請人或者原告主體資格。具體到本案中，張家港市發改委作出823號通知即使涉及劉廣明依法使用的土地，劉廣明也不能僅以影響其土地承包經營權為由申請行政復議。張家港市政府以再審申請人的行政復議申請不符合《實施條例》第二十八條第二項的規定為由，作出駁回其申請之決定，符合法律規定。一、二審法院判決並無不當。再審申請人劉廣明如認為項目建設過程中行政機關的土地徵收與補償等行為侵犯其合法權益,應當通過其他法定途徑解決。
另外，人民法院審理行政案件原則上應當公開進行，但人民法院可依法決定書面審理或者開庭審理、公開開庭或者不公開開庭。不能認為所有的一審行政案件和二審行政案件，都必須要經過公開開庭審理程序。為節約司法成本，減輕各方當事人訴訟負擔，對於原告或者上訴人所訴之請求，在法律上顯無理由者，人民法院可基於職權，不經言詞辯論，直接不予支持。因此，根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條以及《最高人民法院關於行政訴訟應訴若干問題的通知》的相關規定，對於一審行政案件，合議庭認為不需要開庭審理的，可以逕行裁定駁回起訴；根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條規定，對於二審行政案件，合議庭認為不需要開庭審理的，也可以不開庭審理。因本案的主要爭議是法律適用問題，二審法院未開庭審理而採用書面方式審理，系法院職權所在且不違反法律規定。再審申請人有關二審法院未經詢問即書面審理違法的再審理由，亦不能成立。
綜上，再審申請人劉廣明的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：
【裁判結果】
駁回再審申請人劉廣明的再審申請。
【文尾】
審 判 長 耿寶建
審 判 員 白雅麗
審 判 員 汪 軍
二〇一七年四月二十六日
法官助理 孫輝妮
書 記 員 周 萍
C. 行政法的法律關系
行政法律關系，是指受行政法律規范調控的因行政活動（權利活動和非權利活動）而形成或產生（引發）的各種權利義務關系。行政法律關系的主體指參加行政法律關系享有權利，承擔義務的當事人。
行政法律關系的客體指行政法律關系中當事人權利，義務所指向的對象。
這種關系既應包括在行政活動過程中所形成的行政主體與行政相對人之間的行政法上的權利義務關系，也應包括因行政活動產生或引發的救濟或監督關系。
D. 公民,法人和其它組織在行政程序中,依法享有那些權利
按照現代法治理念，凡法律沒有明文禁止的事項即屬行政相對人的權利，因此行政相對人存行政法律關系中享有的權利十分廣泛，主要包括：
1．請求權。對於應申請的行政行為而言，請求權是相對人最主要的權利，它是相對人可以要求行政主體或其他義務人為一定行為或不為一定行為的權利。基於相對人請求權的行政主體的義務主要包括：提前公開或公布權利人范圍和權利事項，滿足權利人的知情權；對於申請負有答復的義務，不論申請人是否屬於權利人范圍，也不論其申請是否符合法律規定；對於符合法定條件的申請人，依法作出有利決定；拒絕授益的，依法說明理由。
2．聽證權。聽證權是相對人根據法律規定，在行政主體舉行聽證會時，親自或委託他人參加聽證會，並依法享有或行使知情權、陳述權、申辯權等項權利的權利。聽證是行政程序正當性的關鍵所在，聽證權正逐步成為相對人程序權利的核心。
3．陳述權。陳述權是行政相對人享有的陳述相關事實、說明有關理由的權利。基於相對人陳述權的行政主體的義務主要有：告知相對人享有陳述權的義務；允許相對人陳述，為相對人陳述提供時間、地點的義務；記錄相對人陳述，促進行政規范化，為行政行為奠定事實基礎，並為案卷排他原則的適用創造條件的義務；對相對人陳述進行審查核實的義務；陳述的內容經核實屬實或符合合法性要求的，必須作為行政行為的事實根據的義務。
4．申辯權。申辯權是行政相對人或者相關人享有的、對行政主體的觀點、認定、理由、決定等進行申訴、辯解的權利。基於相對人或者相關人申辯權的行政主體的義務主要有：告知申辯權的義務；允許行使申辯權，為申辯權行使提供時間、地點和方便的義務；申辯理由依法成立的，必須予以採納的義務；記錄申辯，為可能出現的訴訟中取證奠定基礎的義務。
5．知情權。知情權是有關組織或個人享有的知曉行政行為相關事宜的權利，主要包括：①與行政行為設定相關的情況，包括行政行為設定的理由、方式、對象范圍、程序限制等；②與行政行為作出有關的情況，包括行為對象范圍、行為方式、行為時限、救濟途徑等；③與行政行為變動相關的情況，包括行政行為撤銷、變更、撤回等的理由、補償事宜等。知情權是一項母權利，它可以派生出多項子權利，如閱覽卷宗權、得到通知的權利等。知情權與行政主體的告知義務、公開義務、通知義務等項義務密切相關。
6．參與權。參與權是行政相對人參加行政行為過程，就涉及的事實問題和法律問題闡述自己的主張，從而影響行政主體作出有利於自己的行政決定的權利。與形成權可以直接引起或產生法律效果不同，參與權只是一種程序上的權利，其作用的發揮需要藉助於行政主體對相對人意見和建議的贊同和採納。法律上的參與權主要包括兩個層而：①憲法層面的參與權，如公民依據憲法規定對行政行為所享有的批評權、建議權等；②法律層面的參與權，主要包括行政相對人依據行政法規范的規定所享有的諸如陳述權、異議權、申辯權等項行政法權利。
7．平等權。相對人的平等權可以分為兩種：①相對人與行政主體之間的平等權。行政相對人平等權的強調，能使行政行為更加貼近於服務行政理念，有利於行政合作關系的建構。②相對人相互之間的平等權。該項平等權對應的義務主體主要有二：一個是與行政行為存在利害關系的第三人，其主要義務是不得侵犯他人的平等權，該項義務正在經歷由道德義務向法律義務的轉變，此種轉變是隨著起訴權范圍的擴大和「第三者效力」理論而展開的。另一個是行政主體，其義務主要包括：平等對待、平等地分配利益、努力消除事實上的不平等。
8．申請復議權和提起行政訴訟權。行政相對人對行政主體作出的具體行政行為不服，有權依法申請復議和依法提起行政訴訟。
摘自：李積霞 主編 《行政法與行政訴訟法案例研析》
E. 行政行為以及行政法律關系
行政行為的概念和特徵。
行政行為是指行政主體行使行政職權，作出的能夠產生行政法律效果的行為。行政行為的概念包括以下幾層含義：
（1）行政行為是行政主體所為的行為
（2）行政行為是行使行政職權，進行行政管理的行為
（3）行政行為是行政主體實施的能夠產生行政法律效果的行為
行政行為的特徵是：
（1）行政行為是執行法律的行為，任何行政行為均須有法律根據，具有從屬法律性，沒有法律的明確規定或授權，行政主體不得作出任何行政行為。
（2）行政行為具有一定的裁量性，這是由立法技術本身的局限性和行政管理的廣泛性、變動性、應變性所決定的。
（3）行政主體在實施行政行為時具有單方意志性，不必與行政相對方協商或徵得其同意，即可依法自主作出。即使是在行政合同行為中，在行政合同的締結、變更、解除與履行等諸方面，行政主體均具有與民事合同不同的單方意志性。
（4）行政行為是以國家強制力保障實施的，帶有強制性，行政相對方必須服從並配合行政行為。否則，行政主體將予以制裁或強制執行。這種強制性與單方意志性是緊密聯系在一起的，沒有行政行為的強制性，就無法實現行政行為的單方意志性。
行政法律關系 是國家行政機關在行政管理活動中所
發生的由行政法規范所調整的各種社會關系。是法
律關系的一種。同其他法律關系相比較，有以下特點：
（一）行政法律關系的一方必須是國家行政機關或受其委
托和授權的機關、團體或個人，即必須有代表國家從事行
政管理的當事人。公民之間、公民與法人之間、法人之間
以及公民、法人與其他社會團體之間不可能產生行政法
律關系。行政機關與公民、法人和其他組織之間、行政機
關之間、行政機關與其他國家機關之間、行政機關與外國
有關機關之間可以依法產生行政法律關系。（二）行政法
律關系中的當事人的地位往往是不平等的。在大部分行
政法律關系中，國家行政機關作為當事人一方，其地位優
於對方當事人，這主要表現在以下3個方面：（1）行政法律
關系的產生一般只要具有這方面職權的國家行政機關的
單方意思表示就能成立，只有在個別情況下，才可能由社
會團體或者公民的意思表示而發生。（2）某些行政法律關
系的消滅也往往因國家行政機關單方面的行為即確定。
（3）國家行政機關可以依法增設或限制、剝奪對方當事人
的某項權利，也可以增設或豁免對方當事人的義務，而對
方當事人不能這樣做。（三）行政法律關系的當事人，其權
利和義務等都是由有關法律、行政法規和規章等事先規
定的，行政機關和其他當事人都不能自由選擇。（四）行政
法律關系中的違法者，通常要向其主管機關承擔責任，有
時還要對受害的公民負責。只有同時具備以上特點的社
會關系，才是行政法律關系。
F. 公民、法人和其他組織參與行政程序時，應當履行哪些義務
協助執行公務、服從行政管理、維護公共利益、遵守法定程序。
G. 行政訴訟法和民事訴訟法有什麼區別
1、 性質與任務不同；
2、 前置條件不同；
3 、主體、客體不同；
4、 訴訟權利不同；
5 、舉證責任不同。
H. 行政訴訟第三人權利有哪些
行政訴訟中的第三人不象民事訴訟那樣分為有獨立請求權的第三人和無獨立請求的第三人。他不僅與訴訟爭議的具體行政行為有利害關系，享有行政實體法上的權利， 而且享有訴訟法上的一些權利。如請求賠償的權利，上訴的權利等。行政訴訟中第三人的參加，既可以實現訴訟的合並，簡化訴訟程序，也可以有助於人民法院查明 事實，保證案件的審判質量，還可以提高辦案效率，節省訴訟時間，防止因新的訴訟而帶來的人力、物力等審判資源的浪費。
《中 華人民共和國行政訴訟法》第二十七條「同提起訴訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通 知參加訴訟。」從該條可以看出，行政訴訟中的第三人是指同被提起訴訟的具體行政行為有利害關系而參加到訴訟中來的公民、法人和其他組織。
行政訴訟中第三人的特徵：
1、行政訴訟中第三人是原、被告之外的公民、法人或其他組織，並且必須是行政法律關系的主體。第三人主體具有多樣性，可以是一個，也可以是多個。
2、 行政訴訟中第三人是同被訴的具體行政行為有利害關系的人。行政訴訟中第三人的存在是以他有行政法上的權利義務為前提，如果同被訴具體行政行為沒有行政法上 的權利義務關系，他就不能成為行政訴訟中的第三人。例如，甲向乙借款二萬元，後經政府批准，用該款建房一所，但是水利部門認為甲的房屋系建在河道旁，影響 泄洪，鄉政府越權審批無效，責令甲拆除房屋。甲對處罰不服，起訴後，鄉政府可以作為第三人參加訴訟，而乙卻不能以第三人的身份參加訴訟。因為是水利局的具 體行政行為並沒有消滅甲、乙之間的民事借貸關系。乙與被訴具體行政行為沒有行政法上的權利義務關系，他們之間的民事權利可以通過民事訴訟的途徑來實現。
3、行政訴訟中第三人參加訴訟必須是在訴訟開始之後和審結之前，否則，就不會發生第三人參加訴訟的問題，這是與民事訴訟中第三人共同具備的特徵。
4、 行政訴訟的第三人參加訴訟的目的在於維護自己獨立的合法權益。行政訴訟的第三人參加到行政訴訟中來，既不為了維護原告的權益，也不是為了維護被告的權益， 而是為了維護自己的合法權益。其參加訴訟的標的與原、被告之間爭議的標的具有同一性，是因為具體行政行為影響了他的權利義務。
I. 行政訴訟法律關系的構成要素
行政法律關系由行政法律關系的主體、客體、內容等要素構成。
(1)行政法律關系主體
行政法律關系主體，又稱行政法主體，指行政法權利(職權)、義務(職責)的承擔者。行政法律關系的主體由行政主體和行政相對人構成。行政主體是依法行使行政職權、並對其後果承擔責任的國家行政機關和法律法規授權的組織。與行政主體對應的行政相對人可以是我國公民、法人和其他組織，也可以是在我國境內的外國組織、外國人及無國籍人。
(2)行政法律關系的客體
行政法律關系的客體，是指行政法律關系參加者的權利、義務所指向的對象。行政法律關系客體的范圍十分廣泛，但可概括為如下三種：①物。指一定的物質財富，如土地、房屋、森林、交通工具等。②智力成果。指一定形式的智力成果，如著作、專利、發明等。③行為。指行政法律關系主體為一定目的的有意識的活動，如納稅、征地、交通肇事、打架斗毆等。行為包括作為和不作為。
(3)行政法律關系的內容
行政法律關系的內容，是指行政法上的權利(職權)和義務(職責)。當然，行政法律關系的內容還包括引起法律關系變動的原因和事實等，但核心部分是權利(職權)和義務(職責)。
公民在行政法上的主要權利有自由權、平等權、參加國家管理權、了解權、保護隱私權、請求權、建議權、舉報權、控告權、批評權、申訴權等：主要義務則有遵守憲法、法律、法規，服從行政命令，協助行政管理等。
J. 請求權，當事人能力，訴權的區別
請求權是指權利人得請求他人為特定行為（作為、不作為）的權利。債權為典型的請求權回。
正當當事人能力答，是指就特定的訴訟，有資格以自己的名義成為原告或者被告，因而受本案判決拘束的當事人，因此又稱為當事人適格。
訴權：是由訴的法律制度所確定的，賦予當事人進行訴訟的基本權利，是指公民所享有的請求國家維護自己的合法權益的權利。即賦予民事法律關系主體在其權利受到侵犯，或者權利義務關系發生爭執時，具有進行訴訟的權能。訴權完整內涵包含程序含義和實體含義兩個方面：
程序含義，是指程序上向法院請求給予司法救濟的權利。
實體含義，是指請求保護民事權益或者解決民事糾紛的權利，亦即公民有權請求法院同意其在實體上的具體法律地位或具體法律效果的主張。