分析行政法制建設
㈠ 急求一篇如何「加強我們的行政法制建設」畢業論文
加強行政組織法制建設 國家行政學院 改革開放以來，我國行政法成為發展最快的部門法之一，行政法制逐步完善。從1979年開始，全國人民代表大會陸續頒布了《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方政府組織法》）、《憲法》和《國務院組織法》，初步建立了以行政機關產生、組成、職權為主要內容的行政主體法律規范，健全了行政機關由人民代表大會產生、對人民代表大會負責的政治體制，確立了行政機關必須遵守憲法和法律、必須依法行政的法治原則。此後，全國人民代表大會及其常務委員會和國務院陸續制定了一大批政府管理經濟事務、政治事務和社會事務的行政法律、法規，政府的行政執法領域越來越寬，行政執法部門越來越多，行政執法權力越來越大。自1989年以後，為了加強對公民、法人人身權、財產權的保護，控制行政權的違法使用，我國陸續頒布了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》和《行政復議法》這四大法律的制定和實施，標志著我國公民、法人權利救濟和權利保障法律制度已基本形成。但與此同時，隨著我國經濟體制改革、政治體制改革、行政管理體制和機構改革的不斷深入，規范行政主體的組織以及內部行政行為和內外行政程序的法律規范或者過於簡略，或者已經過時，或者完全或缺，嚴重滯後於改革實踐，阻礙改革的繼續推進。為了迅速改變這一狀況，/江/澤/民同志在黨的十五大報告中明確指出：要「深化行政體制改革，實現國家機構組織、職能、編制、工作程序的法定化」。/李/鵬/總/理在九屆全國人大一次會議所作的政府工作報告中再次強調指出：「要加強行政組織立法，實現各級政府機構、職能、編制和工作程序的法制化。」因此，如何以鄧/小/平/行政法治理論為指導，運用法律手段加快政府機構改革，規范政府機構改革的秩序，保障政府機構改革的實施，鞏固政府機構改革的成果，就成了我國行政法制建設的一項重大而又緊迫的任務。當前和今後一段時間內，盡快實現各級行政機關組織、職能、編制和工作程序的法定化，將成為我國行政法制建設的重心和行政法學研究的熱點。 一 我國關於行政組織的法律規范古已有之，而且遠較其他法律規范完備。自秦漢而下，古代中央政府為適應自然經濟條件下國家行政管理的需要，一直建有吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部等「六部」，並設置3 — 4級地方政府管理地方行政事務。《唐六典》、《明會典》等就是中國古代行政組織法律規范的集大成者，其詳盡、細密、完備程度，在世界古代史上是罕見的。新中國成立以後，中央人民政府不僅在起臨時憲法作用的《共同綱領》中規定了行政組織法律規范，而且制定了專門的《中央人民政府組織法》、《政務院及所屬機關組織通則》、《大行政區人民政府委員會組織通則》、《省人民政府組織通則》、《大城市區人民政府組織通則》、《縣人民政府組織通則》、《鄉人民政府組織通則》，同時還制定了一些部門組織法，如《政務院人民監察委員會試行組織條例》、《海關總署試行組織條例》等。1954年，我國第一部《憲法》、《國務院組織法》、《地方政府組織法》的頒布，開創了我國行政組織法制建設的黃金時代。此後，陸續制定了國家計委工作條例和監察部、勞動部、國家體委、國務院秘書廳、國家計量局，國務院法制局、國務院專家局、國務院機關事務管理局等部委辦局的組織簡則，制定了《城市街道辦事處組織條例》、《公安派出所組織條例》等基層政府派出機構的行政組織法，健全了各級民族自治地方的行政組織法，這就標志著我國當時已初步形成了涵蓋中央人民政府及其組成部門、直屬機構、辦事機構，地方各級人民政府及其相關派出機構，民族自治地方各級人民政府的行政組織法律體系。在經歷文革十年動亂和停頓之後，新時期我國的行政組織法制建設主要是撥亂反正，恢復五四憲法、《國務院組織法》和《地方政府組織法》的規定，其間雖然也有局部內容的增刪和修改，雖然也有一些新的法律、法規規定有新的行政組織法律規范，但總體上行政組織法制建設一直沒有達到五四年以後的完備程度。 從國外的行政組織立法來看，由於存在著聯邦制和單一制、普通法系和大陸法系、發達國家和發展中國家的區別；因此，不可能存在統一的立法模式。世界上大部分國家主要是以憲法來規定行政組織法律規范，美國、法國、德國等均是如此。英國作為普通法系的代表國家，則既沒有憲法法典，也未制定專門的內閣法或中央政府組織法之類的法律、法規，而是以大量的憲法性慣例來規定行政組織法律規范。這些憲法性慣例主要有：內閣的主要職責及其與議會的關系，首相和部長的許可權，部的設置、變更、規模、組織等。英國雖然沒有法律對部的數目加以限制，但自第一次世界大戰以來部一直保持在18 — 21個左右，沒有大幅度膨脹。與沒有專門的內閣法相反，英國的部門組織法卻較為完善。在英國，如需設立一個新的部，必須通過法律加以規定，一般稱作《××部法》或《××委員會法》。英國部門組織法的歷史與中央各部的歷史同樣悠久，許多部門組織法制定於十八、十九世紀，以後隨著該部職能的變化而不斷修改。部門組織法的內容主要包括：（1）序言，即設立某某部，從何時開始行使職權；（2）部長（部）的職權；（3）部長（部）行使職權的方式及程序；（4）部的主要內設機構；（5）有關部的人員結構方面的規定，如1919年的《農業和漁業部法》規定設立若干名部副長，1919年的《衛生部法》規定該部的內設委員會必須由男性和女性共同組成。與英國沒有一部成文法來規定中央政府的組織規范相反，印度憲法則對中央政府和地方政府的職權進行了最明確、最具體和最嚴格的規定，但實際執行情況卻很不理想，各邦自行其是，中央政府缺乏權威，以致一位美國官員竟如此評論：「印度的憲法是世界上最好的憲法之一，而印度政府的腐敗現象、執行不力情況與其他國家相比，有過之而無不及。」 在世界主要國家的行政組織立法方面，似應以日本的立法最為完備，執行得也十分嚴格。日本除在《憲法》中規定行政組織法律規范外，還制定有專門的《國家行政組織法》、《內閣法》、內閣各省廳設置法，以及規定地方政府機構設置的《地方自治法》、各郡道府及市町村機構設置法等。 綜合比較世界各國的行政組織法，是為了為我所用，借鑒適合於我國國情的做法和經驗。就我國行政組織立法的現狀來看，的確存在著諸多問題。擇其要者，主要有以下幾點：其一、內容上不能與正在逐步建立的市場經濟體制、民主法治體制和精簡、統一、效能的行政管理體制相適應。《國務院組織法》和《地方政府組織法》基本上是在計劃經濟體制下制定的，沒有很好地體現黨政分開、政企分開、政府權力下放、政府職能轉變的要求，在這方面要下大的工夫研究，動大的動作修改。其二，條款上過於簡約、粗疏，有些條款法律含義不明確。《國務院組織法》只有十一條，不到1200 字；《地方政府組織法》規定政府的條款也只有15條，3300字左右。這對於我國這樣一個有著12億人口、960萬平方公里土地、政治經濟文化發展很不平衡的大國來說，顯然是過於簡單了。如在憲法、《國務院組織法》中要不要對國務院副/總/理、國/務/委員的人數進行限定，要不要對國務院組成部門的數目進行限定，要不要對國務院直屬機構、辦事機構、議事協調機構的法律地位、設置條件和程序等作出規定。又如國務院實行總理負責制與重大問題經國務院常務會議或國務院全體會議討論決定之間是什麼關系，遇意見分歧時決策是實行合議制還是實行一長制，國務院常務會議和全體會議是決策機構還是決策咨詢機構，哪些重大事項應當由國務院常務會議討論決定，哪些重大事項應當由國務院全體會議討論決定，等等。又如是否應當對不同地區、不同級別、不同類型的政府的設置、組成、職能等作不同的規定。其三，體繫上很不健全和完備，沒有形成一個相互配套的行政組織法體系。中央政府只有《國務院組織法》，沒有各部委辦局組織法；地方各級政府不僅沒有分級的政府組織法，而且現行的政府組織法還與地方人民代表大會組織法放在一起，沒有獨立；民族自治地方政府、城市政府也沒有自己的組織法。 綜上所述，我國應當在經濟體制改革、政治體制改革和行政管理體制與機構改革不斷走向深入的有利條件下，抓緊修改《國務院組織法》，使其更加科學、具體、完備；抓緊制定國務院各組成部門、直屬機構、辦事機構和議事機構的組織簡則，可以考慮將「三定方案」上升為由國務院批准頒布的行政法規，以加強其權威性，增加其規范性；適時修改《地方政府組織法》，將其與地方人民代表大會組織法分開制定，最好在《地方政府組織法》外，再分別制定《省人民政府組織通則》、《市人民政府組織通則》、《民族自治地方人民政府組織通則》、《縣人民政府組織通則》、《鄉鎮人民政府組織通則》。《地方政府組織法》規定各級地方政府設置、組成、職權、撤銷等共性內容，由全國人民代表大會通過；地方各類政府組織通則則規定各類別政府設置、組成、職權、撤銷等個性內容，並可考慮再根據管轄人口、土地面積、經濟發達程度等不同情況，對各類別政府分別作出不同的規定，如同是縣級人民政府，由於上述諸因素不同，其副縣長人數、組成部門數目和工作人員編制等均應有所不同，該類組織通則可由全國人民代表/大會常/務/委員會通過。在修改和制定了《國務院組織法》、國務院各組成部門、直屬機構、辦事機構和議事機構組織簡則、《地方政府組織法》、地方各類別政府組織通則之後，我國的行政組織立法將形成一個以憲法為統帥、以《國務院組織法》和《地方政府組織法》兩個基本法律為主幹、以地方各類別政府組織通則（法律）和國務院各部委辦局組織簡則（行政法規）為輔翼的、完備的行政組織法律體系，它既是對我國行政管理體制和機構改革成果的直接確認與總結，又是防止舊體制回歸的有效法律控制。 二 所謂政府職能的法定化，就是以法律的形式確定各級政府及其職能部門的管理領域以及實現該管理任務所應具有的行政職權。政府職能是經濟體制改革、政治體制改革、行政管理體制和機構改革的著力點和落腳點，是行政組織法的核心。行政機關是否需要設立，其主要依據是職能；甲行政機關區別於乙行政機關，其主要依據也是職能。職能的內核是職權。我國的整個改革過程，就是政府職能不斷轉變、過分集中的權力逐步下放的過程。對此，鄧小平曾作過大量的論述。他在《黨和國家領導制度的改革》一文中指出：「我們的各級領導機關，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規章，放在下面，放在企業、事業、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統統拿到黨政領導機關、拿到中央部門來，就很難辦。誰也沒有這樣的神通，能夠辦這么繁重而生疏的事情。」 完整的政府職能包括政府的政治職能、經濟職能和社會職能三個方面。而在我國現階段，政府職能的法定化則主要是對政府的經濟職能轉變、社會職能加強以及權力下放等改革成果的一種法律確認。它涉及到對三個方面關系的行政法調整： （一）政府與企業之間的關系 政企職責分開，轉變政府職能，一直是我國經濟體制改革、政治體制改革、行政管理體制和機構改革的主要內容。黨的十五大報告明確指出：「要按照社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，實現政企分開，把企業生產經營管理的權力切實交給企業。」這段話說得十分明確，十分到位。至於哪些屬於企業的權力，哪些屬於政府的權力，其中大部分已經在改革的實踐中逐步達成共識，少部分還需要根據改革的深入發展，從經濟學、法學和行政學的角度多方加以研究。 行政組織法要調整和解決的，是對轉變後的政府職能進行確認。這大體有五種情況：一是保留政府的一部分職能，如保留綜合經濟部門的宏觀調控職能，同時某些保留的職能也有局部調整或內容更新，如宏觀調控從行政手段為主轉向以經濟手段和法律手段為主；二是取消政府的一部分職能，如取消專業經濟部門對企業直接進行管理的職能；三是轉移政府的一部分職能，如將專業經濟部門的職能轉移到綜合經濟部門；四是加強政府的某些職能，如加強工商、稅務、審計等政府部門行政執法和監管的職能；五是增加政府一些新的職能，如社會保障職能成為一項十分重要的新的職能。 要根據政府職能總體轉變和總體配置的要求來決定政府機構的保留、新設、合並、分立、更名或撤銷，並以行政組織法加以確認。如這次政府機構改革撤銷15個部委，新設4個部委，更名3個部委，保留22個部、委、行、署。改革後除國務院辦公廳外，列入國務院組成部門序列的共有29個部、委、行、署。要在政府的經濟職能中強調為企業服務，而不是過多干預企業。在這方面一些西方市場經濟國家的政府做得比較好。如英國的貿工部是負責英國貿易和工業發展的主要部門。該部職能中規定的總目標是「全心全意為在歐洲及世界各國的英國企業服務」。其具體職責是：「（1）通過對話和分析國內外競爭政策對經濟的影響，了解企業的需求；（2）保證和促使政府及歐共體考慮企業的這些需求；（3）努力實現全球的自由貿易，使英國企業在國際市場上發揮優勢；（4）創造競爭環境，為企業提供更多的機會；（5）開發能源並監督能源的有效利用；（6）在減少政府加給企業的負擔的同時，通過立法保證公平競爭和消費者的權益；（7）鼓勵技術創新；（8）促進中、小企業的發展；（9）針對不同地區的特殊困難和需要，採取不同的策略；（10）合理考慮環境問題，確保政府的環保政策對企業的影響；（11）教育、引導貿工部的全體職員更好地為企業服務」。 （二）中央政府與地方政府之間的關系 中央政府與地方政府的關系，是行政組織法調整的主要內容，它的實質內容是中央政府與地方政府的職權劃分。我國憲法第三條第四款明確規定：「中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性和積極性的原則。」憲法和《地方政府組織法》分別以列舉的方式規定了中央政府與地方政府的職權范圍。但是，這些規定顯然過於籠統和原則。 在中國古代，中央與地方關系的協調程度，直接決定著每個朝代的興衰。在兩千多年的歷史長河中，既產生過中央與地方關系協調時期的「貞觀之治」、「開元盛世」和「康乾盛世」，也出現過中央與地方權力失衡時期的社會動/盪/、封建割/據。新中國成立以後，中央與地方的關系經歷了1956年到1958年、1970年到1974年、1978年以後的三次大調整，目的都是為了將中央與地方關系調整到既能保證國家穩定、又能利於經濟發展的最佳狀態。 國外中央政府與地方政府的關系主要是通過憲法加以調整。其中聯邦制國家中央政府的權力相對小一些，地方政府的權力相對大一些，但各國的規定也不盡相同。如美國憲法對聯邦政府的權力採取列舉式規定，剩餘權力屬於各州所有，聯邦政府不得行使。而印度憲法則既規定了中央政府享有的97項許可權，又規定了地方政府享有的66 項許可權，同時還規定了中央政府與地方政府共同享有的47項許可權。單一制國家中央政府的權力較大，地方政府的權力較小，法國即是典型代表，英國雖然實行地方自治，但地方政府實際上權力也很小。目前世界各國總體上是要求擴大地方政府權力的呼聲較高，一些國家也採取了一些改革措施。 我國在運用憲法、政府組織法規范中央政府與地方政府的關系時，可以借鑒西方發達國家成功的做法，將外交、國防、國家安全、貨幣、郵政、宏觀經濟調控等涉及國家主權、安全、統一的職能劃歸中央政府承擔；將管理純地方性事務的政府職能劃歸地方政府承擔；介於兩者之間的政府職能，則或者歸中央政府承擔，由中央政府直接在地方設置機構管理；或者歸地方政府承擔，由地方政府在中央政府的統一規范和領導下管理。 （三）政府各職能部門之間的關系 職能交叉，機構重疊，效率低下，是這次機構改革之前各級政府普遍存在的現象。這一問題的根本解決，需要統一配置政府職能，理順政府各工作部門之間的關系，對職能相近的部門予以合並，成立綜合管理部門；對職能交叉的部門進行重組，成立新的部門；對職能重疊或消失的部門予以撤銷。要以各部門組織通則的形式對各部門的職能進行梳理、規范和確認，以調整好政府各職能部門之間的關系，杜絕「五/龍/治/水」之類現象的發生；同時，也要對各部門內設機構的職能予以規范。 三 早在1975年7月，/鄧/小/平同志就提出了編制的法定化問題。他嚴肅地指出：「這一次編制要嚴格搞，要切實遵守編制。可以說編制就是法律。」 1980年3月，他又進一步深化了這一思想，指出：「制度化以後，編制就不會臃腫，該用一個人就是一個人，該用幾個人就是幾個人。總之，這一套制度要建立起來。」 「這一套制度」就是編製法律制度。 所謂編制，狹義上指的是一個單位的人員定額和人員結構。行政編制是編制的核心部分，屬於行政法的調整范圍。要實現行政機關人員定額和人員結構的法定化，防止公務員人數和職數無限膨脹，就必須完善行政編製法律制度。《貞觀政要》一書的法釋者在評論唐代「貞觀之治」時，認為「貞觀之善政，以省官為首」。由此可見行政編制的重要。而唐貞觀年間之所以能做到省官，皆應歸功於《唐律》的嚴厲規定。《唐律。職制律》規定：「諸官有員數，而署置過限，及不應置而置（謂非奏授者），一人杖一百，三人加一等，十人徒二年。」 行政編制到底是應由行政組織法統一調整，還是單獨制定行政編製法專門予以調整，在理論界和實際工作部門均有爭論。贊成由行政組織法統一調整者的主要論據是：（1）行政編制是行政組織的一個有機組成部分，不可能離開行政組織而單獨存在；因此，行政編製法律規范顯然應當放在行政組織法中統一規定。（2）世界各國除了日本的《行政機關職員定員法》外，尚無制定獨立的行政編製法的先例；而且即使日本的《行政機關職員定員法》，也僅是規定行政機關職員總數和各部門職員數，而沒有關於編制核定的實體和程序的規定。贊成單獨制定行政編製法專門調整編制者的主要論據也有兩點：（1）現行《國務院組織法》和《地方政府組織法》關於編制的規定過於簡單，而修改這兩個組織法的動作又太大，難以迅速完成；（2）雖然外國沒有單獨的行政編製法，但我們完全可以根據中國國情和實際需要制定。 爭論可以不必停止，法制建設卻絲毫不能停頓。1997年8月3日，國務院頒布了《國務院行政機構設置和編制管理條例》。現在看來，該條例的頒布雖然滿足了編制管理的亟需，但似也存在著幾個明顯的弱點：其一，該條例的大部分內容規定的是國務院的機構設置管理，而這本來應當由《國務院組織法》加以規定，有越俎代庖之嫌；其二，該條例未對編制的申報、審查、論證、批准等各項程序作出具體而嚴格的規定，不利於從程序上加強對編制的嚴格控制；其三，該條例的法律責任條款尚不夠細密、有力，不利於條例的嚴格實施。 為了有利於對行政機關的組織、職能和編制進行統一規范，同時也提高編製法律規范的立法層次，建議在修改《國務院組織法》和《地方政府組織法》時，列專章規定行政編制管理問題。在該章中，要突出對行政編制的實體和程序雙重控制，要加大違法者的法律責任。在行政組織法之外，可不再制定單獨的行政編製法，但可以借鑒日本的做法，以《國家公務員定員法》（法律）的形式規定中央政府公務員的最高限額，以《國家公務員定員令》（行政法規）的形式規定中央政府各部門公務員的定額；後者由中央政府在一定時期內發布，人員總數不得突破中央政府總人員限額，但可根據行政職能的變化在各政府部門之間靈活配置與調劑。按照這樣的立法設想，就可以形成以行政組織法規定行政編制實體與程序控製法律規范，以公務員定員法和定員令規定行政編制人數的總量守恆與「動態」調節相結合的、完備的行政編製法律規范體系。 四 實現行政機關工作程序的法定化，這是黨的十五大和這次行政管理體制與機構改革提出的又一項迫切任務。行政機關的工作程序，既包括外部的行政執法程序，也包括內部的行政管理程序；前者直接影響公民、法人的合法權益，後者直接影響行政機關的內部管理。二者共同構成完整的行政程序。我國現行調整行政程序的法律規范，主要散見於大量的單行法律、法規中，如《行政處罰法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政監察法》、《行政復議法》、《審計條例》，等等。這些程序性的規定既很不系統和完整，也缺乏一個明確而統一的立法宗旨加以統率，有些程序之間甚至相互沖突；因此，亟需制定一部行政程序法典統一規范內外行政程序。 1989年我國《行政訴訟法》的頒布，為提高行政程序的地位作出了突破性的貢獻，它在第五十四條明確規定，行政機關作出的具體行政行為「違反法定程序的」，應當判決撤銷。該規定向我國一直重實體、輕程序，重司法程序、輕行政程序的立法、行政和司法傳統提出了挑戰。1996年頒布的《行政處罰法》，則第一次對行政處罰程序作出了較為系統、完整的規定，特別是關於聽證程序的規定，更是我國行政程序立法的重大突破，對於切實維護公民、法人的合法權益，有著十分重大的意義。正是由於有以上行政程序立法的法律基礎和理論基礎，更由於我國法制建設實踐的迫切需要；因此，近年來我國行政法學者和全國人大法工委一起開始討論制定《行政程序法》問題，並即將進入試擬稿的起草階段。毫無疑問，《行政程序法》的制定和實施，將全面解決我國行政機關工作程序法定化的問題。 要制定行政程序法，首先必須解決行政程序的功能問題。對此，國外主要有三種觀點。第一種觀點認為，行政程序的主要功能是提高行政效率。這一觀點興起於19世紀末、20世紀初，以1889年西班牙制定世界上第一部行政程序法為標志，以生產的高度社會化要求政府予以迅速、有效的干預為背景。第二種觀點認為，行政程序法的主要功能是監督行政機關依法行政，保護公民的合法權益。這一觀點興起於20世紀四、五十年代，以1946年美國行政程序法的頒布為標志，以公眾強烈反對行政權專橫、武斷、不受制約為背景。在美國，正當法律程序是其法治的基石之一，行政程序法是其行政法的核心。很多美國行政法學者甚至認為，美國行政法的主要內容甚至全部內容就是行政程序法。第三種觀點則認為，行政程序兼有保護公民權利和提高行政效率的雙重功能，二者可有所側重，但不可偏廢。這種觀點體現在六、七十年代以後一些國家制定的行政程序法之中。由於第三種觀點兼顧了民主與效率的統一，因而為愈來愈多的人所接受。 行政程序對民主和效率的雙重保護功能主要體現在它對行政權與公民權之間的平衡與調和作用上。一方面，在行政行為的實施過程中，行政機關處於主導地位，公民在強大的行政機關面前顯得較為弱小；因此，為了在行政權與公民權之間設置一個緩沖地帶，在行政行為的實施過程中摻入一定的民主因素和建立某種事前制約機制，行政程序保障公民權利的功能就顯得十分重要。另一方面，行政行為的實施過程又是一個迅速執法的過程，違法行為應當盡快予以追究，社會關系和社會秩序應當始終處於確定和穩定的狀態；因此，行政程序又必須具有促進行政效率的功能。正如美國一名行政法學家所言：「行政程序最基本的任務是如何設計一項制度既使行政機關官僚武斷和伸手過長的危/險減少到最低限度，又能保證其能夠靈活有效地進行管理。」 當然，行政程序作為一個統一的有機整體，其每一項環節、步驟和方法固然可以在保障民主或保障效率方面有所側重，但卻不可能脫離行政程序的整體功能而絕對地保障一方面，舍棄另一方面。如行政處罰程序中的時效規定固然對提高行政效率有重要作用，但從另一角度來看，行政機關超過法定期限實施的處罰無效，則又保護了相對一方的權益。再如聽證程序固然是保障民主的重要手段，但它又保證了個人利益與公共利益的一致，改善了行政機關與相對一方的關系，調動了執法者與守法者雙方依法辦事的主動性與自覺性，推動了政治、經濟和社會的健康發展，從而在深層次上促進了行政效率的提高。正如美國的韋德法官所言：「對行政機關而言，遵守程序會耗費一定的時間和金錢，但如果這能夠減少行政機關運轉中的摩擦也是值得的。因為程序促進了公正，減少了公眾的怨言，其作用是促進而非阻礙了效率。」 可以認為，設立完備的行政程序並保證其得到嚴格執行是解決民主與效率這一現代二律背反難題的一項重要措施。
㈡ 行政應急的法制建設
行政應急是我國改革開放時期法制建設的重要組成部分。2004年第十屆全國人民代表大會第二次會議修改憲法，規定了國務院決定在個別省、自治區和直轄市的范圍內部分地區進入緊急狀態的職權。在此之前發布的《戒嚴法》(1996)、《防洪法》(1997)、《防震減災法》(1997)、《安全生產法》(2002)等法律，《核電廠核事故應急管理條例》(1993)、《突發公共衛生事件應急條例》(2003)和《國家突發公共事件總體應急預案》(2006)等行政法規，對行政應急制度作出了規定。
㈢ 淺談如何推進法治政府的建設
提高建設法治政府的途徑：
1、轉變政府職能，深化行政管理體制改革，合理劃分和依法規范各級行政機關的職能和許可權, 實現政府職責、 機構和編制的法定化；改革行政管理方式;，實行政務信息公開制度。
2、建立健全行政決策機制，建立健全公眾參與、 專家論證和政府決定相結合的行政決策機制，完善行政決策程序, 建立健全決策跟蹤反饋和責任追究制度；
3、 提高制度建設質量，制度建設要遵循並反映經濟和社會發展規律, 改進政府立法工作方法, 擴大政府立法工作公眾參與程度；建立和完善行政法規、 規章修改、 廢止的工作制度和規章、規范性文件的定期清理制度。
4、 理順行政執法體制, 加快行政程序建設, 規范行政執法行為。深化行政執法體制改革, 加快建立權責明確、 行為規范、 監督有效、保障有力的行政執法體制，推行行政執法責任制, 建立公開、 公平、 公正的評議考核制和執法過錯或者錯案責任追究制。
5、 完善行政監督制度和機制, 強化對行政行為的監督。主要內容包括: 自覺接受人大監督
和政協的民主監督; 接受人民法院依照行政訴訟
補充：
法治政府就是政府在行使權力履行職責過程中堅持法治原則，嚴格依法行政，政府的各項權力都在法治軌道上運行。
關鍵是要推進政府法制建設，建立健全政府行政的法律依據和督促政府依法行政的法律制度。
㈣ 聯系實際簡述加強行政法制建設的意義
加強行政法制建設是依法行政的需要。
加強行政法制建設是社會主義市場經濟發展的需要。
加強行政法制建設是行政機關克服官僚主義，提高行政效率的需要。
結合實際：略。
㈤ 如何在基層推進依法行政的幾點思考和建議
推進依法行政、建設法治政府是深化行政管理體制改革的重要任務，也是加強政府自身建設的重要方面。黨的十八屆四中全會公報提出，「健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。」被普遍認為是深入推進依法行政、加快建設法治政府的一大亮點。
一、在基層推進依法行政意義重大
市縣鄉三級基層政府都處在政府工作的第一線，承擔著經濟、政治、文化、社會等各方面的管理職責，直面廣大群眾，直面各種利益關系和社會矛盾，其能否做到依法行政，不僅會關繫到政府的形象，而且還會關繫到群眾的切身利益和社會的和諧穩定。十八屆四中全會的《決定》對依法治國提出了新要求、指明了新方向。建設高度的社會主義民主是我國社會主義制度的本質要求和現代化建設中的一項重要任務。我國憲法規定，國家的一切權力屬於人民，公民享了管理國家事務和社會事務等廣泛的民主權利和自由。而人民民主權利的實現在一定程度上有賴於行政法制度的完善和有效運作。行政法通過創設行政公開制度、行政責任制度和對檢舉、揭發、控告、申訴和來信來訪等行政制度的規定，既確保了公民對國家行政機關及其工作人員的監督權。建立公平、公正、公開、高效、廉潔的政府是廣大人民的希望，也是時代的要求。
由於我國有著的封建專制的影響，缺乏法治傳統，在體制下行政權又不適當地強化，行政權幾乎無所不在，無所不能，政府行為不規范問題嚴重，這些現象已經嚴重製約了我國社會主義市場經濟的發展和社會主義民主法制的建設。因此，我們要切實加強行政法制建設，而行政法治建設的目標，就是要依法行政，嚴格依法行政。這對於建立社會主義法治國家，促進國家政治、經濟、文化的全面發展，具有至關重要的意義。
二、當期存在的主要問題及分析
（一）在一些行政單位尤其是基層，依法行政意識樹立的不夠牢固。一些行政機關的工作人員特別是領導幹部對於什麼是依法行政，為什麼要依法行政，怎樣才能依法行政存在模糊的、甚至是錯誤的認識和作法。在一些基層單位看來達到目標比手段重要、完成任務比途徑方式重要、看到結果比程序重要，把法治作為自己完成任務目標的方式之一，有選擇的「執法」，有用的用之、有礙的不用或者改之。在基層政府長官意志往往比較嚴重，習慣於傳統的思維方式和工作方法，輕視法律手段重個別處理，輕制度管理重協調解決，遇到問題拍腦袋，決策問題拍胸脯，出了問題拍屁股，導致決策失誤無人負責或者推脫推諉時有發生；有的幹部只考慮自己的晉升權在哪、乾的活應該讓誰看到、自己的仕途怎麼走才更順暢，因此往往出現唯上、畏上、唯權、畏權，以言代法，以權壓法的現象，只重視上級領導的講話、批示，忽視法律的規范、引導功能，導致行政執法水平不高；有的得過且過，不思進取，以會議落實會議，以文件落實文件，制定政策、部署工作脫離實際，導致依法行政缺乏具體實際的內容。
（二）基層政府依法行政的工作體制有待完善、系統、順暢的。目前，我國的依法行政工作的主管部門是各級政府法制機構，承擔著依法行政工作規劃的制定和組織實施的重要職責。實踐證明，哪個地方、哪個地區政府法制機構建設搞的好，其依法行政也就搞的比較好，社會經濟事業的發展也比較順利。目前我國的依法行政工作體制與依法行政工作的要求還有不相適應的地方。從機構設置情況看，政府法制機構的設置為國家、省、市、縣四級，鄉一級政府未設置專門的機構，這種狀況勢必影響基層依法行政工作的開展。政府法制機構內部人員結構不盡合理。從知識結構看，目前，政府法制機構的部分工作人員是從行政工作崗位轉行而來，沒有受過系統、專業的法律教育學習，在法學理論、法律理念和法律知識等方面還不能完全適應依法行政的要求。目前的法治建設步伐不斷加快，新的法律法規不斷出台，不少政府的法治人員並非科班出身、人員流動比較大，接受培訓時往往應付了事，造成了政府法治機構人員法治水平普遍不高。政府法制工作在一些基層政府看來是不得不設立的一個部門，在開展總做中往往要受地方「發展大局」的影響為地方「發展大局」服務，在對於違法執法人員的處理上只有「建議」權而沒有直接處理權，嚴重影響監督效果和政府法制機構的權威，對依法行政工作產生負面影響。這就造成了文件的合法審查、機構的合法性和執法的合法性和力度等審查的確實或者有時的越位。
（三）違法行政問題突出。行政執法是行政機關最主要的職能，是行政機關履行管理社會職能的重要手段，法律、法規能否在實際生活中產生作用，最終要靠行政執法來落實。同時，執法活動是面向社會的活動，客體是社會上的公民和各種團體，因此行政執法活動直接影響公民、法人和其他組織的權利義務，人民群眾往往是通過行政執法來認識和評價政府，認識和評價法律，行政執法是否公正、廉潔，直接關系著政府的威望和法律的權威。目前，一些地方行政執法隊伍過多、過濫；行政執法權分散；執法主體不合格；部門職能重疊，職能不清，重復執法，多頭執法現象嚴重，甚至在一起違法案件出現之後，幾家單位搶著去罰款，誰先罰了是誰的。目前，一些基層執法隊伍經費的一項來源是罰款和收費，而且罰得越多，收的越多，返還的也就越多，使行政執法與執法者的自身利益直接掛鉤，甚至在一些交管部門在罰款後不開具罰款單，罰款的去向讓人懷疑，在基層往往聽到這樣的話「開單...錢，不開單...錢。」往往差距較大，作為客體的被罰款對象多數選擇不開單，這就促使了違法行政的蔓延，造成了執法行為與執法目的嚴重背離。執法就是罰款，執法就是收費已經成為個別執法人員的「准繩」。一些部門之間有利爭著上，無利躲著走，爭管轄，爭權利，爭罰款，爭收費。執法程序在一些地方呈現「隨意性」。有的在實施行政處罰過程中，不履行事先告知義務，剝奪了行政執法相對人的申辯權；有的不告知行政執法相對人獲得法律救濟的途徑，剝奪了行政執法相對人的法律權利；有的顛倒程序，先罰款後定性；有的該適用普通程序的，卻適用了簡易程序，該適用簡易程序的，卻適用了普通程序。基層執法人員素質普遍偏低。從文化素質看，基層執法人員受過高等教育的人數偏低。大多數執法人員沒有受過法律專業教育培訓，一般也就集中參加幾次法律方面的有關培訓，缺乏行政執法所必備的法律素質， 在基層有一個應該引起關注的現象：不少政府的執法人員一般只知道與自己關系密切的單位的職能，對於關系較遠的單位的職能知之甚少，有的甚至分不清人大和政協的性質和職能，不知道憲法是干什麼的，對於一些涉法案件甚至不知道歸哪個司法機關受理，這不能不說是普法活動的一個不足。基層幹部往往把自己宣傳的東西告訴群眾，自己卻只當成一般的任務應付了事，在全面推進法治中國建設和群眾法治意識漸強的今天已經不能適應社會的發展。
三、相關對策和建議
（一）加強行政法制宣傳教育。沒有教育就沒有思想的轉變，沒有思想的轉變就沒有行為的改善。首先要加強對行政機關工作人員特別是基層領導幹部的宣傳教育，促使行政機關工作人員特別是領導幹部轉變思想觀念，從時代發展的大趨勢出發、從黨的方針政策出發、從正反兩個方面事例出發清除官本位、特權思想等的影響，正確認識和處理「人治」與「法治」的關系，權力與法律的關系，法治與改革的關系、法治與發展的關系。牢固樹立法律權威至上、法律大於權力、權力服從法律、沒有法治就沒有大發展、違背法治理念必將受到懲罰的觀念，只有這樣，依法行政，嚴格執法才會有堅實的基礎。另一方面，繼續做好面對人民群眾的普法活動。在一些基層政府把普法看成是不得不幹的任務，把貼幾張標語、進學校講一次課看成普法的成果，不願也不像話費力氣去開展此項活動，甚至一些基層領導幹部認為人民群眾法治意識越高自己的管理越難。他們習慣於落後的「人治」，這個區域是我的天下我說的就是規定，我說怎麼辦就怎麼辦，而法治一旦增強，自己的行為將受到約束、利益受到限制，自己既是運動員又是裁判員的地位將動搖，因此暗中抵制普法活動。殊不知，普法運動就是為了更好的依法行政、為了經濟社會的發展，作好人民群眾的法制宣傳教育，使人民群眾不但知道法律，更要熟悉和掌握法制，增強自覺運用法律武器保護自己合法權益的意識和能力，有助於糾正基層政府的違法或者有法不依行為，讓行政變的更科學、更合理。要創新普法性質，變過去的「以教」為中心的「靜態」普法為「動態」普法，雙向互動、有來有往，在形式和思想上注重趣味性和實用性，使群眾逐漸地擁有法治精神，改善社會的法治文化氛圍。
（二）進一步加強政府法制機構和隊伍建設。努力改變「倒三角」的工作體制，加強基層政府法制機構設置。在鄉一級政府設置政府法制機構或者鄉鎮一級政府的抽象和具體重要行政行為要經過上級法治部門的合法性審查，使依法行政工作形成完善的工作體制，同時進一步加強地縣市政府法制機構力量，使地市縣法制機構人員達到一定規模，使「倒三角」為「倒梯形」，進而發展為「正梯形」，為基層依法行政工作提供充分的組織保障。同時，市縣兩級的政府法治部門應該具有相對的獨立性，作為本單位的一個部門很難有效的監督級別比自己高、權力比自己大而且是用人用錢來源的政府，因此，建議提高市縣兩級法制部門的地位和職權，在用人用錢上或者至少是業務上歸上一級人大或者政府管理，在重要行政行為、規范性文件出台之前把法制部門的意見作為生效的要件之一，對於法制部門提出異議但是政府仍然施行的法制部門不應承擔責任，對於法制部門簽字同意認為合法的實際卻是違法行為的政府相關責任人和法制部門簽字人、責任人都應承擔責任，並且設定合理的追究期限。讓法制部門不再是可有可無的部門，切實強化其職能和責任。
加強政府法制工作者的業務培訓，提升其業務水平。不少人認為，政府法制工作隊伍這一群體不需要專門的職業訓練和專門知識，不過是政府工作人員的一部分。只要政治可靠、服從組織調動和工作安排就可以勝任，不像法官、檢察官等法律工作者那樣有法定的准入標准。這種忽視政府法制工作人員職業特點的認識，導致政府法制工作人員的崗位要求等同於一般政府工作人員。從另一方面來講，由於沒有「門檻」和職業定位，導致社會對政府法制工作認識的缺乏。實際上，政府法制工作人員從事的工作內容，比一般的公務員要求更高，專業性更強。這一職業群體必須共同經過系統學習而獲得法律理論知識、法律思維知識以及法制工作能力方面的一致性。建議建立政府法制工作人員准入制度，堅持「凡進必考」原則，有條件的地區可以設定具有司法從業資格方可上崗的門檻，在人員崗位上不易流動性過大，為他們提供良好的工作和生活條件，使他們成為全面推進依法行政工作的主力軍和政府法制工作的業務骨幹，力爭成為優秀合格的政府領導的法律顧問和參謀、助手。
通過各種手段增強法制人員工作的獨立性， 政府法制工作人員作為行政機關的成員，自然要服從行政機關的領導。從事的政府法制工作，作為重要的法律工作，在具體工作中，首要的要求是對法律負責。一般情況下，這樣做也符合行政首長的意志。但在特殊情況下，即使對法律負責的行動違背了個別行政首長的個人意志，行政首長也不應非法干預政府法制工作人員的獨立性，或者以此隨意撤換其工作崗位。因此，要通過各種制度來保證政府法制工作人員的良好素質以及職業的穩定性和專業性。政府領導應大力支持政府法制機構及其工作人員獨立開展工作，讓他們放心放膽去干，不斷增強工作的主動性和創造性，充分發揮他們在推進依法行政中的作用，從源頭上減少行政爭議的發生，使政府有更多的精力投身於經濟建設和社會各項事業的發展。
（三）完善監督機制，強化行政執法的監督。切實加強行政執法機關的內部監督制約。加強上級政府部門對下級政府部門的執法情況進行監督；進一步加強監察機關和審計機關的監督力度，並通過這種專門的執法監督，保證行政執法活動嚴格依照法律法規辦事，要通過監察、審計部門的有效監督，及時糾正和嚴肅查處違法違紀行為和行政執法中的不正之風；嚴格執行執法責任制和錯案責任追究制。對執法過錯者予以堅決追究，情節嚴重的，要給予行政處分直到調離、清除出執法隊伍。
充分發揮地方人大及其常委會的監督作用。地方人大及其常委會要切實行使憲法、法律賦予的監督職權，採取各種有效的措施，強化執法監督力度，促進依法行政。首先，要認真做好規范性文件的審查工作。實踐中，往往政府的行政執法行為，除了依據有關法律法規外，許多時候是以政府的規范性文件為尚方寶劍的。而行政執法中出現的一些亂收費、亂處罰問題，也往往根源就出在規范性文件上。因此，人大及其常委會要抓好對行政執法的監督，審查政府規范性文件是其中重要的一環。
輿論監督是一項必不可少的重要環節和措施。要加強行政執法監督，社會新聞媒體要敢於曝光，充分發揮輿論監督的特殊作用。新聞媒體是黨和人民的喉舌，新聞單位行使監督權就是行使人民民主權利的具體體現，理應受到法律的保護和全社會的支持。建議對於新聞媒體曝光的違法行政案件本級和上級政府應該建立台賬和記錄，改變以往重大輿情事件只是聽聽本級政府匯報、說明一面之詞的簡單做法，應該建立雙方都有記錄、都能說話甚至互相辯論的沖突解決機制。
制定準確的監督標准，增強行政執法監督的實效性，如逐步制定和完善黨紀、政紀量化監督標准，盡快出台和完善相關的法律法規對監督的機關、許可權、范圍、方式、程序等加以明確規定，使監督本身有法可依。
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㈦ 思品請從法制角度談談我國為什麼要加強法制政府建設
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