推行行政法
❶ 如何才能進一步加強我國的行政法規建設
提高建設法治政府的途徑:
1、轉變政府職能,深化行政管理體制改革,合理劃分和依法規范各級行政機關的職能和許可權, 實現政府職責、 機構和編制的法定化;改革行政管理方式;,實行政務信息公開制度。
2、建立健全行政決策機制,建立健全公眾參與、 專家論證和政府決定相結合的行政決策機制,完善行政決策程序, 建立健全決策跟蹤反饋和責任追究制度;
3、 提高制度建設質量,制度建設要遵循並反映經濟和社會發展規律, 改進政府立法工作方法, 擴大政府立法工作公眾參與程度;建立和完善行政法規、 規章修改、 廢止的工作制度和規章、規范性文件的定期清理制度。
4、 理順行政執法體制, 加快行政程序建設, 規范行政執法行為。深化行政執法體制改革, 加快建立權責明確、 行為規范、 監督有效、保障有力的行政執法體制,推行行政執法責任制, 建立公開、 公平、 公正的評議考核制和執法過錯或者錯案責任追究制。
5、 完善行政監督制度和機制, 強化對行政行為的監督。主要內容包括: 自覺接受人大監督
和政協的民主監督; 接受人民法院依照行政訴訟
補充:
法治政府就是政府在行使權力履行職責過程中堅持法治原則,嚴格依法行政,政府的各項權力都在法治軌道上運行。
關鍵是要推進政府法制建設,建立健全政府行政的法律依據和督促政府依法行政的法律制度。
❷ 中國在法源類型中特別推行制定法的原因
1.憲法.憲法是國家的根本大法,它規定了我國的國家制度和社會制度的根本原則,國家機構的組織和活動原則及公民的基本權利義務等內容.作為行政法規范的憲法規定,又是行政法的立法依據和一切行政活動的指導原則.
2.法律.法律作為行政法的淵源有兩種情況,一是其全部法律規范都屬於行政法規范,如<治安管理處罰條例>,一是部分法律規范屬於行政法規范,如<擔保法>中關於辦理抵押登記的部門的規定.
3.行政法規.行政法規是國務院根據憲法和法律的規定製定的法律規范性文件的總稱,行政法規是一種極為重要的行政法淵源.
4.地方性法規.地方性法規的空間效力限於制定主體所轄區域,其中的行政法規范是該區的地方國家行政機關從事行政管理的法律依據之一.因此,當地方性法規規定有行政法規范時,該法規就成為行政法的淵源.
5.自治條例和單行條例.自治條例和單行條例在不違背法律或行政法規的前提下,可根據當地民族的特點,在法定的范圍之內對法律和行政法規的規定作出變通的規定.因而是我國行政法的淵源之一.
6.規章.規章制定權是行政機關行政權的一個方面,其內容自然要涉及行政管理事項,而且由於我國有規章制定權的行政機關層次較多,因而規章也就成為我國重要的行政法淵源.
除了以上6種之外,我過參加或批準的國際條約,協定以及法律解釋,只要涉及到有關行政管理的內容,也都屬於我過行政法的淵源.
❸ 新行政法的變化
法律分析:新行政法的影響非常大,它進入公共行政領域的表現大概突出地在兩個方面 :其一,在公共組織結構上實行扁平化。扁平化與傳統的科層制相對而言,它認為科層制不能夠形成有效的責任體系,因為科層制最終責任人是它的最高決策者。進入最終決策的下面各級都是遞進階段,下級缺乏充分的責任感,缺乏這種責任就缺乏創造動力,所以科層制的組織是低效率的。組織扁平化的宗旨是使責任能夠落實到每一個層級。中央經常推一些項目,文件出得特別快,大家會想到部長怎麼能夠把這個事情搞得這么細和這么快。部長實際上依靠的是司長,司長依靠他下面的處長,這樣就出現了所謂「處長治理」之說。做事的是處長,最終擔責的是部長。處長當然也有責任,當然大家知道這種責任與部長的責任是非常不一樣的。新行政法強調扁平化,首先考慮把責任落實到每一個層級和崗位。扁平化組織形式學習了現代商業公司的治理方式。其二,在公共政策的推行上盡量地引入市場化。它不同於傳統的單方命令方式。例如制定規范性文件上引入治理理論,倡導與利益相關方面的協商。當事人參與文件制定的時候,實際上已經參與了治理過程。合作治理理論強調行政職能的實現過程,應當是一個合作治理過程,是一個協商的過程,而不是簡單地強調命令服從的單方決策。
法律依據:《中華人民共和國行政許可法》 第十六條 行政法規可以在法律設定的行政許可事項范圍內,對實施該行政許可作出具體規定。地方性法規可以在法律、行政法規設定的行政許可事項范圍內,對實施該行政許可作出具體規定。規章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內,對實施該行政許可作出具體規定。法規、規章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規定,不得增設行政許可;對行政許可條件作出的具體規定,不得增設違反上位法的其他條件。
❹ 急問有關行政法方面的問題!請教高人指點!謝謝!
國務院關於印發《國務院工作規則》的通知
國發〔2008〕14號
各省、自治區、直轄市人民政府,國務院各部委、各直屬機構:
《國務院工作規則》已經2008年3月21日召開的國務院第一次全體會議通過。現予印發。
國務院
二○○八年三月二十三日
國 務 院 工 作 規 則
(二○○八年三月二十一日
國務院第一次全體會議通過)
第一章 總 則
一、第十一屆全國人民代表大會第一次會議產生的新一屆中央人民政府,根據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國國務院組織法》,制定本規則。
二、國務院工作的指導思想是,高舉中國特色社會主義偉大旗幟,以鄧小平理論和「三個代表」重要思想為指導,深入貫徹落實科學發展觀,執行黨的路線方針政策,全面履行政府職能,努力建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府。
三、國務院工作的准則是,實行科學民主決策,堅持依法行政,推進政務公開,健全監督制度,加強廉政建設。
第二章 組成人員職責
四、國務院組成人員要履行憲法和法律賦予的職責,執政為民,忠於職守,求真務實,勤勉廉潔。
五、國務院實行總理負責制,總理領導國務院的工作。副總理、國務委員協助總理工作。
六、總理召集和主持國務院全體會議和國務院常務會議。國務院工作中的重大事項,必須經國務院全體會議或國務院常務會議討論決定。
七、副總理、國務委員按分工負責處理分管工作。受總理委託,負責其他方面的工作或專項任務,並可代表國務院進行外事活動。
八、秘書長在總理領導下,負責處理國務院的日常工作。
九、總理出國訪問期間,由負責常務工作的副總理代行總理職務。
十、各部、各委員會、人民銀行、審計署實行部長、主任、行長、審計長負責制,由其領導本部門的工作。
各部、各委員會、人民銀行、審計署根據法律和國務院的行政法規、決定、命令,在本部門的職權范圍內,制定規章,發布命令。審計署在總理領導下,依照法律規定獨立行使審計監督職能,不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。
國務院各部門要各司其職,各盡其責,顧全大局,精誠團結,維護政令統一,切實貫徹落實國務院各項工作部署。
第三章 全面履行政府職能
十一、國務院要全面履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能。
十二、健全宏觀調控體系,主要運用經濟、法律手段和必要的行政手段引導和調控經濟運行,促進國民經濟又好又快發展。
十三、嚴格市場監管,推進公平準入,完善監管體系,規范市場執法,形成統一開放競爭有序的現代市場體系。
十四、加強社會管理,強化政府促進就業和調節收入分配職能,完善社會保障體系,健全基層社會管理體制,妥善處理社會矛盾,維護社會公平正義和社會穩定,健全突發事件應急管理機制。
十五、強化公共服務,完善公共政策,健全公共服務體系,增強基本公共服務能力,促進基本公共服務均等化。
第四章 實行科學民主決策
十六、國務院及各部門要健全重大事項決策的規則和程序,完善群眾參與、專家咨詢和政府決策相結合的決策機制。
十七、國民經濟和社會發展計劃及國家預算,宏觀調控和改革開放的重大政策措施,國家和社會管理重要事務、法律議案和行政法規等,由國務院全體會議或國務院常務會議討論和決定。
十八、國務院各部門提請國務院研究決定的重大事項,都必須經過深入調查研究,並經專家或研究、咨詢機構等進行必要性、可行性和合法性論證;涉及相關部門的,應當充分協商;涉及地方的,應當事先聽取意見;涉及重大公共利益和人民群眾切身利益的,要向社會公開徵求意見,必要時應舉行聽證會。
十九、國務院在做出重大決策前,根據需要通過多種形式,直接聽取民主黨派、社會團體、專家學者、基層群眾等方面的意見和建議。
二十、國務院各部門必須堅決貫徹落實國務院的決定,及時跟蹤和反饋執行情況。國務院辦公廳要加強督促檢查,確保政令暢通。
第五章 堅持依法行政
二十一、國務院及各部門要嚴格按照法定許可權和程序履行職責,行使行政權力。
二十二、國務院根據經濟社會發展的需要,適時向全國人大及其常務委員會提出法律案,制定行政法規,修改或廢止不相適應的行政法規、行政措施或決定。擬訂和制定與群眾利益密切相關的法律草案和行政法規,原則上都要公布草案,向社會徵求意見。
行政法規實施後要進行後評估,發現問題,及時完善。
二十三、各部門制定規章和其他規范性文件,必須符合憲法、法律和國務院的行政法規、決定、命令,並徵求相關部門的意見;涉及兩個及以上部門職權范圍的事項,應由國務院制定行政法規、發布決定和命令,或由有關部門聯合制定規章或其他規范性文件。其中,涉及群眾切身利益、社會關注度高的事項及重要涉外、涉港澳台事項,應當事先請示國務院;部門聯合制定的重要規章及規范性文件發布前須經國務院批准。部門規章應當依法及時報國務院備案,由國務院法制機構審查並定期向國務院報告。
二十四、提請國務院討論的法律草案和審議的行政法規草案由國務院法制機構審查或組織起草,行政法規的解釋工作由國務院法制機構承辦。
二十五、嚴格行政執法責任制和執法過錯追究制,有法必依、違法必究,公正執法、文明執法。
第六章 推進政務公開
二十六、國務院及各部門要大力推進政務公開,健全政府信息發布制度,完善各類公開辦事制度,提高政府工作透明度。
二十七、國務院全體會議和常務會議討論決定的事項、國務院及各部門制定的政策,除需要保密的外,應及時公布。
二十八、凡涉及群眾切身利益、需要群眾廣泛知曉的事項以及法律和國務院規定需要公開的其他事項,均應通過政府網站、政府公報、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等方式,依法、及時、准確地向社會公開。
第七章 健全監督制度
二十九、國務院要自覺接受全國人大及其常務委員會的監督,認真負責地報告工作,接受詢問和質詢,依法備案行政法規;自覺接受全國政協的民主監督,虛心聽取意見和建議。
三十、國務院各部門要依照有關法律的規定接受司法機關實施的監督,同時要自覺接受監察、審計等部門的監督。對監督中發現的問題,要認真查處和整改並向國務院報告。
三十一、加強行政系統內部監督,健全政府層級監督制度。國務院各部門要嚴格執行行政復議法和規章備案制度,及時撤銷或修改違反法律、行政法規的規章和其他規范性文件,糾正違法或不當的行政行為,並主動征詢和認真聽取地方政府及其部門的意見和建議。
三十二、國務院及各部門要接受新聞輿論和群眾的監督。對新聞媒體報道和各方面反映的重大問題,國務院有關部門要積極主動地查處和整改並向國務院報告。
三十三、國務院及各部門要重視人民群眾來信來訪工作,進一步完善信訪制度,確保信訪渠道的暢通;國務院領導同志及各部門負責人要親自閱批重要的群眾來信。
三十四、國務院及各部門要推行行政問責制度和績效管理制度,明確問責范圍,規范問責程序,嚴格責任追究,提高政府執行力和公信力。
第八章 加強廉政建設
三十五、國務院及各部門要從嚴治政。對職權范圍內的事項要按程序和時限積極負責地辦理,對不符合規定的事項要堅持原則不得辦理;對因推諉、拖延等官僚作風及失職、瀆職造成影響和損失的,要追究責任;對越權辦事、以權謀私等違規、違紀、違法行為,要嚴肅查處。
三十六、國務院及各部門要嚴格執行財經紀律,規范公務接待,不得用公款相互送禮和宴請,不得接受地方的送禮和宴請。要艱苦奮斗、勤儉節約,切實降低行政成本,建設節約型機關。
三十七、國務院組成人員要廉潔從政,嚴格執行中央有關廉潔自律的規定,不得利用職權和職務影響為本人或特定關系人謀取不正當利益;要嚴格要求親屬和身邊的工作人員,不得利用特殊身份拉關系、謀私利。
第九章 會議制度
三十八、國務院實行國務院全體會議和國務院常務會議制度。
三十九、國務院全體會議由總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、人民銀行行長、審計長、秘書長組成,由總理召集和主持。國務院全體會議的主要任務是:
(一)討論決定國務院工作中的重大事項;
(二)部署國務院的重要工作。
國務院全體會議一般每半年召開一次,根據需要可安排有關部門、單位負責人列席會議。
四十、國務院常務會議由總理、副總理、國務委員、秘書長組成,由總理召集和主持。國務院常務會議的主要任務是:
(一)討論決定國務院工作中的重要事項;
(二)討論法律草案、審議行政法規草案;
(三)通報和討論其他重要事項。
國務院常務會議一般每周召開一次。根據需要可安排有關部門、單位負責人列席會議。
四十一、提請國務院全體會議和國務院常務會議討論的議題,由國務院分管領導同志協調或審核後提出,報總理確定;會議文件由總理批印。國務院全體會議和國務院常務會議的組織工作由國務院辦公廳負責,文件和議題於會前送達與會人員。
四十二、國務院領導同志不能出席國務院全體會議或國務院常務會議,向總理請假。國務院全體會議其他組成人員或國務院常務會議列席人員請假,由國務院辦公廳匯總後向總理報告。
四十三、國務院全體會議和國務院常務會議的紀要,由總理簽發。
四十四、國務院及各部門召開的工作會議,要減少數量,控制規模,嚴格審批。應由各部門召開的全國性會議,不以國務院或國務院辦公廳名義召開,不邀請省、自治區、直轄市人民政府負責人出席,確需邀請的須報國務院批准。全國性會議應盡可能採用電視電話會議等快捷、節儉的形式召開。
第十章 公文審批
四十五、各地區、各部門報送國務院的公文,應當符合《國家行政機關公文處理辦法》的規定。除國務院領導同志交辦事項和必須直接報送的絕密事項外,一般不得直接向國務院領導同志個人報送公文。各部門報送國務院的請示性公文,部門間如有分歧意見,主辦部門的主要負責人要主動協商,達成一致;不能取得一致意見的,應列出各方理據,提出辦理建議。
四十六、各地區、各部門報送國務院審批的公文,由國務院辦公廳按照國務院領導同志分工呈批,並根據需要由國務院領導同志轉請其他國務院領導同志核批,重大事項報總理審批。
四十七、國務院制定的行政法規,發布的命令,向全國人民代表大會或全國人民代表大會常務委員會提出的議案,由總理簽署。
四十八、以國務院名義發文,經國務院分管領導同志審核後,由總理簽發。
以國務院辦公廳名義發文,由國務院秘書長簽發;如有必要,可由國務院分管領導同志簽發或報總理簽發。
屬部門職權范圍內事務、應由部門自行發文或聯合發文的,不得要求國務院批轉或國務院辦公廳轉發。
第十一章 紀律和作風
四十九、國務院組成人員要堅決貫徹執行黨和國家的路線方針政策以及工作部署,嚴格遵守紀律,有令必行,有禁必止。
五十、國務院組成人員必須堅決執行國務院的決定,如有不同意見可在國務院內部提出,在沒有重新做出決定前,不得有任何與國務院決定相違背的言論和行為;代表國務院發表講話或文章,個人發表涉及未經國務院研究決定的重大問題及事項的講話或文章,事先須經國務院同意。
五十一、國務院各部門發布涉及政府重要工作部署、經濟社會發展重要問題、與群眾利益密切相關事項的信息,要經過嚴格審定,重大情況要及時向國務院報告。
五十二、國務院組成人員要嚴格遵守保密紀律和外事紀律,嚴禁泄漏國家秘密、工作秘密或者因履行職責掌握的商業秘密等,堅決維護國家的安全、榮譽和利益。
五十三、國務院組成人員要做學習的表率,國務院及各部門要建設學習型機關。
五十四、國務院領導同志要深入基層,調查研究,指導工作,解決實際問題。下基層要輕車簡從,減少陪同,簡化接待;不要地方負責人到機場、車站、碼頭及轄區分界處迎送。
五十五、國務院領導同志不為部門和地方的會議活動等發賀信、賀電,不題詞,因特殊需要發賀信、賀電和題詞,一般不公開發表。國務院領導同志出席會議活動、下基層考察調研的新聞報道和外事活動安排,按有關規定辦理。
五十六、國務院組成人員要嚴格執行請銷假制度。副總理、國務委員、秘書長離京出訪、出差和休養,應事先報告總理,由國務院辦公廳通報國務院其他領導同志。
各部門主要負責人離京外出,應事先向國務院辦公廳報告,由國務院辦公廳向國務院領導同志報告。
國務院直屬特設機構、直屬機構、辦事機構、直屬事業單位適用本規則。
❺ 權力清單制度涉及行政法的哪些內容
廣推權力清單制度,是從中央到地方自上而下施行的政府內部的自覺行動,是一次深具中國特色的行政管理色彩強於法律強制要求的自我變革。
首先,推行權力清單制度是提高行政效能的重要方式。行政效能強調數量與質量、功效與價值、目的與手段、過程與結果的統一。[1]公布權力清單目錄,有利於明確權力邊界,增強組織內部的協調性和外部的遵從度,部門內外達成共識,一定程度上可減少不必要的摩擦沖突,降低行政管理和運行成本,提高行政效能。
其次,推行權力清單制度是調控行政立法的必要補充。20世紀以來,一般性、抽象性的根據、基準由法律來規定,而具體性、實質性的內容則委託給行政立法,「框架立法」越來越多。[2]立法權被分割、轉授,而道德約束相對軟性和政府部門有限理性等極易導致部門利益化,在陽光下晾曬權力並進行制度化運作,倒逼立法良性,是對行政立法天然缺陷的自我修復。
再次,推行權力清單制度是深化行政治理的突出體現。國家治理能力和治理體系的現代化,關鍵是制度現代化。要培養和增強制度自信,就必須尊重製度形成規律並厲行制度創新。制度的發生、形成和確立是在人類歷史長河的消逝和人類活動沉積的雙重結果。[3] 廣推行權力清單制度,是一次嶄新的行政實踐,是具有開拓意義的制度創新,必將為國家治理體系注入行政治理的強大內生動力。
第四,推行權力清單制度是優化行政服務的內在要求。美國「重塑政府運動」三原則:顧客導向原則主要是解決思想觀念即「為誰服務」的問題;競爭導向、結果導向原則主要是解決程序和實際效果即「如何服務」的問題。[4] 在職權法定基礎上,用行政手段編織權力的制度籠子,並著力規范權力運行軌跡,進一步解決「權為民所授、權為民所用、如何為民用、如何讓民滿意」的問題,最終達到優化行政服務的目的。
最後,推行權力清單制度是推進行政公開的應有之義。在美國,公開公正成為民主程序一個不可或缺的部分,讓陽光照耀所有重要行政決策的過程,可激勵政府機關更高質量達成行政目標。[5]行政公開包括:行政立法和政策公開、執法行為公開、行政裁決和行政復議行為公開以及行政信息、情報公開。[6] 公開以權力依據、類型、數量和運行程序為核心內容的權力清單,既是公權的自我約束,也飽含對私權的尊重和敬畏,一定程度上明晰了公私權力(利)的界限。
(二) 邏輯起點:限制權力而非設定權力
權力清單制度的邏輯起點,在於限制權力而非設定權力,通過行政層級的內部管理方式進行梳理匯總並分類公布,具有「示範性、規范性、公示性、工具性、變動性」[7]等特性,在權力制約制度譜系中展示了四個維度。
1.權力清單應是伸縮有為的指向標。一般來說,行政職能和行政權力行使包含積極和消極兩個指向,即:依法作為和依法不作為以及應當依法行為而消極未作為。從對相對人的影響看,盡管大多數行政行為是賦予義務或限制甚至剝奪權利即侵益性行為,但某些行政行為賦予當事人權利或減免其義務即授益性行為。[8] 20世紀行政國家的產生,源於國家行政職能的增加和行政權的擴大,意味著社會經濟發展所必需的秩序的確立和保障,也意味著個體的自由和權利受侵害的威脅性和可能性增大。[9]
2.權力清單應是動靜結合的刻度尺。從形式看,權力清單一經公布便成為靜態,而從內容看,權力清單目錄中的權力范圍、數量和類型等則是動態的。國家治理是個綜合體,在發展過程中,國家權力、社會權力等多種治理力量此消彼長、相互滲透或轉化擴張;國家管理領域、范圍和事項隨著經濟社會發展不斷發生變化;而且立法不可能事前對所有權力進行事無巨細的明確授權;加之法律具有滯後特性;並且制定的法不一定是良法等等,因而公布權力清單不能是得一勞永逸之功,而應實施動態管理。
3.權力清單應是松緊有度的調節閥。權力清單能將行政權力「一網打盡」嗎?從管理學的角度看,制度成本與制度收益是一對矛盾,一項制度的有效性某種意義上應遵循「木桶理論」,將有限成本規制最可能肆意濫為的權力比不顧制度成本更為有效。從行政權的屬性看,行政裁量和權力濫用是一對矛盾,「自由裁量意味著在在合理意志范圍內,符合法定要求並服務合法目的採取行動」[10],這樣的行政行為即具有公定力、執行力和拘束力。
4.權力清單應是公私分明的警戒線。行政實現的是公共利益,[11]任何行政行為都是從其所欲實現的公共目標中獲得強制力和價值。[12]行政權力與公共利益密切相關,一方面這些特殊權利維護國家的普遍利益和法制,歸入國家的普遍利益和法制之內;[13]另一方面,政府管制服務公共利益的程度和對公共利益的增進是國家管制活動正當性的基本原因。[14] 這也意味著行政權力的擁有和行使都必須以公共利益為出發點和落腳點,未經授權不得進入社會自治、公民自治的私人領域、非為公共利益不得侵犯私人合法權益。
二、制度本質:最優選擇和行為清單
(一)行政行為承載行政權力:退而結網的最優選擇
行政行為是行政權力的外在載體,通過規范行政行為達到控制行政權力,是退而結網的最優選擇。
1.學理上,行政權力內涵界限難以清晰界定。
首先,行政、公共行政、行政行為、行政權力和行政職權是含混夾雜的綜合概念,甚至在一定意義上互用或混用,對行政權力作出非此即彼且最令人信服的惟一性詮釋,難度很大甚至難以進行,因而直接編織關住行政權力的「制度籠子」並不可行。有學者將行政和權力互用,認為行政,就是執行和實施法律的權力。[15]有學者將行政等同於為行政行為,認為其目的旨在完成更為技術性的與重復出現的、細節性的、區域性的任務。[16] 還有人按照行政活動的范圍和性質將公共行政區分為消極定義和積極定義。前者指立法和司法之外的活動;後者區分為實質意義、形式意義和組織意義等三種公共行政。[17]
其次,行政權力與行政職能、行政職權的內涵和界限不易界分。主流觀點認為,權力是依法賦予國家機關及其工作人員的職權並從而具有的處理公務的資格和能力。[18] 按照組織機構行使的不同權力大體區分,法律終極的權力是國家強制權力。[19] 行政並不僅限於執法,而且也包含了立法和司法職能的意味,實質是一個集立法、執法、司法三權於一身的復合體。[20]有學者總結,行政職權包括決策權、執法權、任免權、外交權、軍事指揮權、緊急狀態權、刑事特免權以及其他權力。[21]相應的,行政權在結構上也分為決策、執行和裁判等不同部門。 [22]行政職能,行政管理學和法學的定義並不相同。行政管理學上,行政職能是行政機關的基本職責和功能作用,主要涉及管什麼、怎麼管、發揮什麼作用的問題。其基本職能包括政治、經濟、文化和社會服務職能,運行職能包括決策、組織、協調和控制職能。[23]法學上,行政職能除了立法職能和司法職能外,還包括全部行政權力;具有剩餘的特徵,從制定廣泛的政策到對日常事務事無巨細的管理,都是行政職能的行使范圍。[24]
2.實踐中,行政行為和行政權力不能剝離
從行政實踐看,行政權力與行政行為相伴相隨,行政行為是行政權力的載體,「無形的」行政權力只有通過「有形的」行政行為來體現;靜止狀態的權力不具有危害的現實性,運動狀態的權力才是利害並行的「雙刃劍」;行政權力數量的多少和有無通過行政行為外化出來,行政行為的效力直接反映行政權力的運行效果,無權或不正當行使行政權力的行為應屬無效,反之行政行為無效、被撤銷等意味著行政權力越位、失位、越界,因而規范行政行為是約束行政權力的最好抓手,通過規范行政行為,以間接方式達到規范行政權力的直接效果。
(二)行為類型規范權力類型:名為權力清單實為行為清單
將行政行為抽象成不同的類型,具有理論與實踐的雙重意義;也是規范行政權力類型的基礎工程。一般來說,行政行為分為抽象行政行為和具體行政行政。抽象行政行為,即行政立法權。具體行政行為,分為行政司法行為、行政執法行為和行政救濟三大類;行政司法行為細分為行政調解、行政裁決和行政仲裁;行政執法行為則分為行政決定、行政確定、行政許可、行政裁定、行政處理、行政處罰、行政徵收等;行政救濟分為行政法制監督、行政復議、行政賠償和行政補償。[25]
從各地推行權力清單制度實踐不難得出這樣的結論:權力清單其本質是,將行政權力置換為行政行為,按行政行為類型規范行政權力類型,名為行政權力清單實為行政行為清單。
三、實然局限:實踐試錯和症結剖析
(一)實踐試錯:權力清單暴露內在瑕疵
限於篇幅,本文僅對出台較早、反響較好、傳播較廣的浙江、江蘇、安徽權力清單模板進行比對、分析和評判。
1.三張清單樣本
(1)浙江模式:部門清單匯總
2014年6月25日,浙江發布了省級政府權力清單,有關媒體報道是全國首張權力清單。(a)按類型:行政許可、非行政許可審批、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政給付、行政裁決、行政確認、行政獎勵和其他行政權力;(b)按部門:省發改委、省經信委、省教育廳等42個部門;(c)部門權力分為:省級保留、市、縣(市、區)屬地管理、共性權力、審核轉報等四種權力。[29]
(2)江蘇模式:改進的部門清單匯總
2014年11月,江蘇省在省編辦門戶網站上匯總公布了省政府部門權力清單,各部門權力清單可分項查詢。(a)按類型:行政許可、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政給付、行政獎勵、行政確認、行政裁決、行政徵用和其他;(b)按部門:省發改委、省經信委、省教育廳等51家單位。
(3)安徽模式:總清單+部門清單
2014年10月31日,安徽省人民政府公布了該省政府權力總清單,同時還公布了部門清單。(a)按類型:行政審批、行政處罰、行政獎勵、行政確認、行政規劃、行政徵收、行政強制、行政裁決、行政給付和其他權力;(b)按部門:省發展和改革委員會、省教育廳、省科學技術廳等55個單位。
2.內在瑕疵
從權力依據、類型和數量看,包含度不夠且數量不統一。權力依據,有的包括法律法規規章;有的則擴充到法律法規規章及省政府三定方案文件。權力類型總數均為十種但具體類型不盡相同,權力的具體數量則多少不一。除去相同的權力類型,不同的表現為:浙江將行政許可和非行政許可審批列為權力類型;江蘇將行政許可、行政徵用列為權力類型;安徽將行政審批、行政規劃列為權力類型。究其原因,未准確把握好行政審批和行政許可的內涵和界限;二者分離的根本原因是立法層面未能處理好 「許可權法定」與「實踐需要」的緊張關系。行政機關創造性地把行政審批作為行政許可的上位概念,將行政審批分為許可類和非許可類審批;並通過規范性文件形式進行公布,獲得了實踐層面分類的法律效力。[26] 而行政徵用和行政規劃則屬於其他兩種完全不同類型的行政權力。此外,應作為「主業」的行政權力卻遺漏未列入,如浙江省權力清單中省地稅局未有行政徵收的權力類型。
從職權部門看,職權部門名稱及職權認識不規范統一。職權部門總數,浙江42個、江蘇51家、安徽55個,最大差數達到13個之多;職權部門名稱更是「政出多門」。還有對部門職權的性質認識不統一,比如省政府法制辦是否列入清單,還有一些與行政相對人接觸不多、平時在行政管理領域「亮相」很少的單位如省地方誌編纂委員會辦公室,是否屬職權部門,安徽列入了清單,其他兩家則未列入。從權屬等級來看,浙江分為省級保留、市、縣(市、區)屬地管理、共性權力和審核轉報等四種權力,其他兩省未作細分。
(二)症結剖析
1.功能誤區:正衣鏡還是通行證。一種觀點,把權力清單當通行證,即認為未列入清單目錄的權力不得行使;另一種觀點,權力清單可作正衣鏡,從權力設定法律效力位階、清單制度價值和實踐情況等分析,權力清單制度的利好不得優先於職權法定。[27] 筆者認為,權力清單並非設定(限定)權力的通行證,而應作為權力運行的正衣鏡。
2.調控誤區:行政權還是執法權。從各省公布的權力清單來看,清單目錄制度調控對象均為執法權;而行政權是集立法、執法、司法三權於一身的復合體,且實踐中導致行政管理亂象的源頭性因素正是行政立法的失控,各類紅頭文件大行其道,將行政立法權「置之度外」明顯欠妥,與《中共中央關於全面深化改革若乾重大問題的決定》「推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度,依法公開權力運行流程」的要求也明顯不符。
3.權責誤區:職責含混職權。實踐中,未正確區分職權和職責的內涵和界限,導致權力清單與責任清單含混不清、夾雜難分。職權與職責相比權力和義務職權是依據、基礎,對某一部門而言是其存在的依據,對某一行政行為而言是其成立的基礎;職責是後果、約束,職權應行使未行使或行使不當應承擔相應的後果;達到職權和職責的統一。目前來看,「職權法定」比「職責法定」的法定化程度高,行政職責更多的由內部管理制度文件作出規定。
4.職能誤區:法定覆蓋實有。如前文所述,行政職能具有剩餘的特徵,從制定廣泛的政策到對日常事務事無巨細的管理,除了法律明確授權,還有廣泛發揮作用但尚未職權法定的實有職能。按照現行公布的職權依據法律效力等級,大量實有的職能因沒有法定依據或依據「不夠格」不能進入權力清單目錄,未能列入是否意味著被覆蓋或取消呢?筆者以為,法律永遠落後實踐,實有職能並不等量於法定職能,隨著社會發展,實有職能和法定職能同處於辯證發展變化中,法定職能和實有職能均應進行制度化調控,但不一定採取「格式化」的清單模式。
5.依據誤區:條款代替條規。各地公布的權力清單目錄,權力事項進行細化分解並將依據精確到條、款、項、目,展示了制度的精細化程度,也不當擠壓了行政權力的彈性空間。權力類型化和依據條款化是一對矛盾,司法中法律適用要求精確、准確,而行政管理事項量多、事雜往往注重效率、簡便,將所有事項分解對應具體條款,可能導致事與願違、事倍功半。事實上,往往一個行政管理事項對應多個不同的法律依據或不同的條款,權力清單制度不同於具體辦事指南,更不是一個行政處理決定,以條款完全替代條規不值提倡。
6.主體誤區:政府等同部門。從各地的權力清單目錄看,都把政府部門清單匯總作為政府清單目錄,未對政府獨享權力開列清單,且政府部門名稱和數量嚴重不對應,暴露出了權力底子不清、職能不順等問題。各級政府均為獨立執法主體資格,且在現行行政管理體制下,政府部門職權來自政府指定或授權的現象並不少見,正是因為機構改革不徹底、不完全,部門職權法定程度低,政府授權不規范等問題的存在,導致部門職能職責不清、推諉扯皮等現象層出不窮。
7.運行誤區:實體重於程序。從清單樣本看,各省的權力清單目錄均從權力依據的實體法角度進行了制度梳理和架構,而權力如何運行則有所偏失。實體和程序謂之行政行為的雙翼,也是行政運行的二輪驅動,缺一不行。當然,並不主張對每個具體的行政管理事項制畫權力運行流程圖,而應總結權力類型的共性,規范權力運行的程序軌道。
8.銜接誤區:權責偏離權義。除了權力清單,目前政府也在推行責任清單和「負面清單」制度,簡稱「三單」制度,由於對三份清單的理解和認識不統一、不到位,導致銜接不好、夾雜不清。「三單」制度的邏輯起點均為限制行政權力,權力清單突出正向例舉、側重打造陽光政府;責任清單注重中間兜底、彰顯建設責任政府;負面清單進行反向限制、凸顯私法自治,共同劃定國家、社會和私人的治理領域。
四、局限克服:思路引導和路徑選擇
(一) 思路引導
一要遵循政府和市場的邊界。為了突出社會自我調節的優先權,國家和社會必須分開但相互發生聯系,一方面確保國家能完成保障個人自由和社會自治的功能,另一方面又要防止國家濫用權力侵害自由。[28]凡是市場能自我決定、自行調節、自我凈化的事項和領域,公權不得介入、無權干涉;然而,市場機制沒有能力在所有情況下或對每一種財產都提供正義性的利益性平衡,[29]當市場失靈、失控、失位的時候,公權為了公共利益應及時介入、主動干預。
二要遵循公權與私權的邊界。「區分真正現實中的利益競爭與法律規范的利益價值判斷」[30]既是法理命題,也是實踐問題。法律通過私益和公益的概念,對利益結構作了多重規范。事實上,公益和私益的范疇和邊界是變化發展的,界限是模糊的也是清晰的。對負有履行管制任務的行政法而言,認知特定行政領域中實際利益的數量、利益結構及典型運作規則,是必要前提條件。法律授予廣泛的利益衡量空間,實質上也展現了公益到私益之間的多重過渡階段。[31]
三要遵循積極行政和消極行政的邊界。積極行政和消極行政分別對應不同的國家任務和行政任務。一般來講,消極行政對應守夜人式國家,也稱「最低限度的國家」(minamal state),國家是再分配的,其功能局限於保護所有公民免於暴力、盜竊等,公民能得到以稅收為基礎的擔保。[32]積極行政對應社會福利(法治)國,國家不僅僅只是出現災難或危機的時候才作出反應,而是要預見可能出現的問題並通過早期控制措施使其消滅於萌芽狀態。[33]事實上我國,既提供基本生存保障也提供預防性的積極服務,行政是積極行政和消極行政的有機結合。
四要遵循政府職能和部門職能的邊界。凡履行由法律秩序決定的職能者就是一個機關,這些職能不論是創造規范性質或者是適用規范性質,全都是最終旨在執行法律制裁。[34]不論政府還是其部門,作為行政機關均具有立法、執法和司法的職能,既有造法功能也有適法功能;並且按照事務和地域劃分,行政權從普通向特殊、從復合向單一推移,劃分為不同部門和上、下級,實現行政權的橫向和縱向分配。
(二)路徑選擇
從已公布的權力清單樣本看,「一股腦兒」公布的總清單暴露出制度瑕疵,不可貪一時之功,宜探索路徑,著眼長遠,穩妥推進。
1.輕重緩急,先後有序。從行政行為(權力)對相對人的利益影響看,行政行為分為侵益性與授益性,侵益性行政行為的現實危害性大於後者,應先公布侵益性權力清單;從行政權力性質看,除了執法權力,還宜公布立法權力和司法權力清單,且須明確各級行政機關的立法許可權,加大對規章及以下規范性文件的合法性審查力度。
2.循序漸進,從粗到細。權力清單是一個動態管理的越織越密的制度網,按法律效力位階自上而降,權力依據依照法律、行政法規、地方性法規、規章以及其他規范性文件等逐步梳理公布。按權力類型分期分批公布,可按行政徵收、行政處罰、行政強制、行政許可等類型逐步公布。
3. 法律保留,程序正當。對屬於法律保留的權力和事項,未經授權不得實施;對清理出來的違規設定權力的依據文件,要宣布作廢或提請有權部門出台有效文件。對清理出來的權力(事項),要通過網路、座談、聽證會等方式廣泛徵求公眾意見,並組織專家評審論證。
4.上下聯動,內外有別。建立上下聯動機制,按照中央、省、縣(市)區、鄉鎮四級,對應清理法律、法規、規章和其他規范性文件,下一級擬公布的權力清單應經上一級審核批准、政府部門的權力清單要提交政府匯總;同時在時間安排上亦應從中央到地方、從上級到下級逐次公布,避免沖突。對內要完善組織規范,提高部門職能職責的法治化程度,明晰授權或委託,禁止多次授權或轉委託。對外要明確權力邊界,不得越權、違規行使權力;公布權力運行流程圖和時限要求,接受公眾監督。
5.權權相稱,權責一致。對具有對外職能、行使權力的部門,要建立權力監督機制,加強行政法制建設並對應逐級完善罰則體系,做到權責統一,確保權力清單制度真正落到實處、取得實效。
6.格式統一,形式固定。為維持權力清單制度的統一性和嚴肅性,央地上下應統一權力清單格式,同時給予地方少許調整空間。權力清單的路徑構造,一種是視為行政機關內部行政行為,以非正式文件公布;一種視為外部行政行為,通過正式文件發布。建議以同級政府以規范性文件形式統一公布清單,權力清單包括政府權力及部門權力;同時註明實行動態管理,如與上位法沖突以上位法為准。
五、結語
制度的建構及發展完善,遵循從實踐中來到實踐中去的發展軌跡,歷經實踐先行、理論提煉、修正完善、實踐發展再到理論總結等不斷循環過程。政府及部門權力清單制度並非如列出「菜單」般簡單,隱蘊其後的制度價值、功能定位、本質屬性等必須從理論上凝結、提升並及時反哺實踐並及時糾偏,推進制度建設,才能煥發制度生命力。
❻ 行政法新增內容
法律分析:《行政處罰法》第二條明確將行政處罰定義為行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織,以「減損權益」或者「增加義務」的方式予以懲戒的行為,為行政機關和司法機關准確區分行政處罰和其他行政行為提供了法律依據。第九條增加了通報批評、降低資質等級、限制開展生產經營活動、責令關閉和限制從業的行政處罰類型,修訂內容與今年初剛施行的《最高人民法院關於行政案件案由的暫行規定》關於行政處罰的二級、三級案由的規定進行了銜接。
法律依據:《中華人民共和國行政處罰法》
第十八條 國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等領域推行建立綜合行政執法制度,相對集中行政處罰權。國務院或者省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關和法律規定的其他機關行使。
第十九條 法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。
❼ 中華人民共和國行政處罰法(2021修訂)
第一章總則第一條為了規范行政處罰的設定和實施,保障和監督行政機關有效實施行政管理,維護公共利益和社會秩序,保護公民、法人或者其他組織的合法權益,根據憲法,制定本法。第二條行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織,以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為。第三條行政處罰的設定和實施,適用本法。第四條公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為,應當給予行政處罰的,依照本法由法律、法規、規章規定,並由行政機關依照本法規定的程序實施。第五條行政處罰遵循公正、公開的原則。
設定和實施行政處罰必須以事實為依據,與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。
對違法行為給予行政處罰的規定必須公布;未經公布的,不得作為行政處罰的依據。第六條實施行政處罰,糾正違法行為,應當堅持處罰與教育相結合,教育公民、法人或者其他組織自覺守法。第七條公民、法人或者其他組織對行政機關所給予的行政處罰,享有陳述權、申辯權;對行政處罰不服的,有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。
公民、法人或者其他組織因行政機關違法給予行政處罰受到損害的,有權依法提出賠償要求。第八條公民、法人或者其他組織因違法行為受到行政處罰,其違法行為對他人造成損害的,應當依法承擔民事責任。
違法行為構成犯罪,應當依法追究刑事責任的,不得以行政處罰代替刑事處罰。第二章行政處罰的種類和設定第九條行政處罰的種類:
(一)警告、通報批評;
(二)罰款、沒收違法所得、沒收非法財物;
(三)暫扣許可證件、降低資質等級、吊銷許可證件;
(四)限制開展生產經營活動、責令停產停業、責令關閉、限制從業;
(五)行政拘留;
(六)法律、行政法規規定的其他行政處罰。第十條法律可以設定各種行政處罰。
限制人身自由的行政處罰,只能由法律設定。第十一條行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。
法律對違法行為已經作出行政處罰規定,行政法規需要作出具體規定的,必須在法律規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定。
法律對違法行為未作出行政處罰規定,行政法規為實施法律,可以補充設定行政處罰。擬補充設定行政處罰的,應當通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見,並向制定機關作出書面說明。行政法規報送備案時,應當說明補充設定行政處罰的情況。第十二條地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷營業執照以外的行政處罰。
法律、行政法規對違法行為已經作出行政處罰規定,地方性法規需要作出具體規定的,必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定。
法律、行政法規對違法行為未作出行政處罰規定,地方性法規為實施法律、行政法規,可以補充設定行政處罰。擬補充設定行政處罰的,應當通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見,並向制定機關作出書面說明。地方性法規報送備案時,應當說明補充設定行政處罰的情況。第十三條國務院部門規章可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。
尚未制定法律、行政法規的,國務院部門規章對違反行政管理秩序的行為,可以設定警告、通報批評或者一定數額罰款的行政處罰。罰款的限額由國務院規定。第十四條地方政府規章可以在法律、法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。
尚未制定法律、法規的,地方政府規章對違反行政管理秩序的行為,可以設定警告、通報批評或者一定數額罰款的行政處罰。罰款的限額由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會規定。第十五條國務院部門和省、自治區、直轄市人民政府及其有關部門應當定期組織評估行政處罰的實施情況和必要性,對不適當的行政處罰事項及種類、罰款數額等,應當提出修改或者廢止的建議。第十六條除法律、法規、規章外,其他規范性文件不得設定行政處罰。第三章行政處罰的實施機關第十七條行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施。第十八條國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等領域推行建立綜合行政執法制度,相對集中行政處罰權。
國務院或者省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。
限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關和法律規定的其他機關行使。
❽ 行政法的問題
第二十五條 經國務院批准,省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則,可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。
第二十九條 公民、法人或者其他組織從事特定活動,依法需要取得行政許可的,應當向行政機關提出申請。申請書需要採用格式文本的,行政機關應當向申請人提供行政許可申請書格式文本。申請書格式文本中不得包含與申請行政許可事項沒有直接關系的內容。
申請人可以委託代理人提出行政許可申請。但是,依法應當由申請人到行政機關辦公場所提出行政許可申請的除外。
行政許可申請可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數據交換和電子郵件等方式提出。
第三十三條 行政機關應當建立和完善有關制度,推行電子政務,在行政機關的網站上公布行政許可事項,方便申請人採取數據電文等方式提出行政許可申請;應當與其他行政機關共享有關行政許可信息,提高辦事效率。
❾ 政府信息公開要准確屬於行政法什麼原則
行政法的基本原則包括:合理行政原則、合法行政原則、程序正當原則、誠實守信原則、高效便民原則、權責統一原則、信賴保護原則。
信息的公開屬於程序正當原則,而公開的信息准確屬於誠實守信原則。請參考2015司考第二卷43題
❿ 我國憲法所確認的行政法規范和原則有哪些
我國憲法作為行政法發源,其包含的行政法規范主要有:(一)關於行政管理活動基本原則的規范。如關於依法治國、建設法治國家的原則、人民參與國家管理的原則、保障人權和保障公民權利自由的原則、法制統一的原則、工作責任制原則、民族平等原則、行政首長負責制原則、行政機關工作人員接受人民監督的原則的基本原則規范。(二)關於國家行政機關組織、基本工作制度和職權的規范;觀音國務院各部委和審計機關的基本職權規范;關於地方各級人民政府的組織、基本工作制度的基本職權的規范;關於民族自治地方人民政府的組織、基本工作制度和基本職權的規范;關於民族自治地方人民政府的組織、基本工作制度和基本職權的規范等。(三)關於國家行政區域劃分和設立特別行政區的規范。(四)關於公民基本權利和義務的規范。如關於公民批評權、建議權、申訴權,私有財產權,獲得賠償、補償權,言論、出版、集會、結社、遊行、示威自由權,非經法定程序不受逮捕、拘留權,勞動權,受教育權,社會保障權以及服兵役的義務,納稅的義務,遵守法律、公共秩序、尊重社會公德的義務的規范。(五)關於保護外國人合法權益和關於外國人義務的規范。(六)關於國有經濟組織、集體經濟組織、外資或合資經濟組織以及個體勞動者在行政法律關系中的權利、義務的規范。如關於國有企業在法律規定的范圍內享有自主經營權的規范、關於集體經濟組織在遵守有關法律的前提下享有獨立進行經濟活動自主權的規范、關於國家保護個體經濟、私有經濟等非公有制經濟合法權益,對非公有制經濟予以鼓勵、支持和引導,並依法實行監督和管理的規范等。(七)關於國家發展教育、科學、醫療衛生、體育、文學藝術、新聞廣播、出版發行等事業方針政策的規范;關於發揮知識分子作用、建設社會主義精神文明、推行計劃生育、保護環境、防止污染和其他公害的規范;關於加強國防、保衛國家安全和維護社會秩序的規范等。