行政法理論沖擊

1. 請談談行政法基本原則在實踐中的運用

中華人民共和國行政許可法》將於今年7月1日起正式實施，這是一部規范我們各級政府行為的重要法律，也是世界上以單行法形式頒布的第一部行政許可法。因此，行政許可法的制訂和實施還沒有現成的、成熟的經驗可以讓我們借鑒，還需要我們在實踐中去不斷的探索和完善，這是不同於以往任何一部法律在制訂和實施過程中遇到的客觀情況。當然，在實踐過程中，從屬於行政法部門的《行政許可法》在制訂和實施的過程中必然要受到行政法原則的指導，以更好的體現出制訂該法的價值取向，彌補法律制訂中的疏漏，協調法律實施過程中的矛盾和沖突。

傳統中國行政法理論把行政法的基本原則主要歸納為行政合法性原則和行政合理性原則，然而近些年以來，行政公開原則以及信賴保護原則等行政法原則也越來越被國內行政法學界所認同。我國以單行法的形式頒布了《行政許可法》，其目的正是要規范我國各級政府的行為，限制政府權力的濫用，以更好的保護起行政相對人的權利。而作為行政法原則之一的信賴保護原則，其出發點就在於限制政府行為的隨意性，督促政府對自己的言行負責，保護公民基於對政府的信賴所產生的利益。因而，我們不難看出，信賴保護原則對於行政許可法的制訂和實施有著固然的指導性價值，將信賴保護原則運用於政府實施行政許可行為方面，將會有助於更完善的保護起公民的利益，並有助於誠信政府的構建。可喜的是，在我國即將實施的行政許可法中已經在很多方面體現出了信賴保護原則，盡管在有些方面體現的還不是特別充分、完善。本文寫在《行政許可法》即將實施之時，更多的是希望信賴保護原則及其理念能被學界和政府部門所認同和理解，並能使信賴保護原則被貫穿並運用於政府的行政許可之中，從而更好的保護起公民的信賴利益，樹立誠信政府的良好形象。

一．行政法學理論中的信賴保護原則

信賴保護原則最早出現在德國1976年《聯邦行政程序法》中，《聯邦行政程序法》第48條第2款規定：「提供一次性或連續性金錢給付，或者以此為條件的行政行為違法的，不得撤銷，但以受益人信任該行政行為存在，並且該信任在權衡撤銷的公共利益的情況下值得保護為限。如果受益人已經使用給付，或者財產處理不能恢復原狀，或者恢復原狀會造成受益人無法預料的損失的，原則上應當保護信賴。」韓國1996年《行政程序法》第4條對信賴保護原則有了新的發展：「1、行政機關執行職務時，應本於誠實信用為之。2、法令之解釋或行政機關之慣例為國民普遍地接受後，除對公共利益或者第三者的正當利益有明顯危害之慮外，不得以新的解釋或者慣例溯及而為不利之處理。」我國台灣地區於2001年1月1日施行的《行政程序法》吸收並發展了信賴保護原則，於第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並保護人民正當合理之信賴。」 [1] 以上可見，信賴保護原則在行政法理論的發展過程中並不是一個非常明確的概念，其外延呈現出越來越大寬泛的趨勢。一般認為，狹義的信賴保護原則只限於運用在授益性行政行為中，即若行政機關要撤消先前的授益性行政行為，而行政受益人又存在值得保護的信賴利益，則行政機關不得撤銷先前的受益性行政行為，除非不撤消將明顯損害到公共利益，則只能在給予合理補償的前提下才能撤銷。廣義上的信賴保護原則擴展到了保護由一切行政行為引起的相對人信賴利益的損失。行政許可作為一種典型的授益性行政行為，信賴保護原則顯然應該成為行政許可行法的基礎性的真理和原理，並成為實施行政許可行為的指導性原則。

為了更好的理解信賴保護原則，我們需要知道在哪些情況下行政相對人以及其他利害關系人可以適用信賴保護原則尋求保護。一般來說，使用信賴保護原則需具備以下三個要件：首先，信賴對象為行政行為，至少具有公權力行為的外貌，至於它是合法還是非法不成問題，除非它因重大明顯之瑕疵而無效；其次，相對人因信賴該行為而作出一定的安排，而不止有信賴的意思表示；再次，對行政行為的信賴是正當的、有生活經驗上的根據的。根據各國的行政法理論，一般來說下列行為是不能尋求信賴利益保護的：1.行政行為因為相對人採用欺詐、脅迫、賄買或者其它不正當手段作出；2.相對人對重要事項為不正確或者不完全的說明；3.相對人明知行政行為違法，或者應知其違法但因重大過失而不知其違法；4.行政行為顯然錯誤；5.行政機關預先保留變更權。 [2]

二.信賴保護原則在我國《行政許可法》中的體現和不足

我國行政法學理論的發展起步較晚，至今仍未給予信賴保護原則以足夠的重視。我國目前還很少開展對信賴保護原則的研究，立法中也沒有信賴保護原則的明確規定，實踐中自然也就不可能將其作為行政主體進行行政活動的要求，這與現代行政法治的要求是不相適應的。

值得慶幸的是，已由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議於2003年8月27日通過，並將自2004年7月1日起施行的《中華人民共和國行政許可法》開始關注起信賴利益保護的問題，並實際上已經把信賴保護原則運用於其中。該法第八條：「公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可」，「行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者准予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償」；該法第六十九、第七十條明確規定了行政許可可以撤消和注銷的幾種情況及限制條件，並確立了行政機關由於撤消行政許可給相對人造成損害的賠償責任。

當然，在這部行政許可法中信賴保護原則還沒有得到完全的、充分的體現和運用。首先，行政許可法在總則中只把公正、公平、公開以及便民作為行政許可設定和實施的的原則，並沒有明確的提出信賴保護的原則。顯然，行政許可法中的這些原則只注重了在行政許可設立和授予過程中對政府行為的規范和對公民利益的保護，然而，這些原則是很難運用於行政許可授出後的實施階段的，這很容易造成政府在行政許可實施階段行為的隨意性，使得行政許可的喪失穩定性，從而造成對相對人信賴利益的損害。如果能把信賴保護原則運用於其中，則這些原則基本可以貫穿行政許可行為的整個過程之中，從而對行政許可行為起到更好的指導作用。其次，行政許可法第六十九條，對於行政機關自身的違法、越權等情況下作出的行政許可籠統的規定為可以撤消，而不管相對人是否善意、有過錯，這樣的規定明顯有違於信賴保護原則。依據信賴保護原則，只要被許可人是基於合理的信賴並善意的取得該利益，那麼行政機關自身的錯誤或者是違法行為的後果就不能由行政相對人來承擔。因此，關於許可法中的這一條款，本人認為還值得商榷。再次，行政許可規定了行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可的唯一情形——即為了公共利益的需要。這樣的規定不僅過於單一，而且由於對公共利益沒有統一、明確的解釋，很容易造成行政機關對公共利益的濫用。但是，如果能夠合理利用信賴保護原則的幾種排除保護情形，在行政許可法中賦予行政機關預先保留變更或撤銷行政許可的權利，通過聽政、協商等方式與相對人約定具體、明確的變更、撤消情形，這樣做不僅可以事先給予相對方以合理的預期並減少其信賴利益受損的可能，也可以通過這樣的保留使行政機關在許可實施過程中有了一種對被許可人更為有效的監督手段。此外，行政許可法也沒有完全確立起信賴利益保護的途徑。就理論上來講，對相對人的信賴利益主要有兩種保護方式，即存續保護和財產保護。所謂存續保護，即因行政行為而產生的行政法律關系主體之間的法律關系，不論其是否合法，一律要穩定行政相對人所信賴的法律狀態。所謂財產保護，即在必要時則打破原有法律狀態，而對行政相對人因信賴行政行為而遭受的損失予以財產上的保護。我國目前的行政許可法對行政相對人的信賴利益還是主要採用不完全的財產保護，對於存續保護還沒有明確的、有效的救濟途徑。

對於我國這樣一個一直強調國家利益、公共利益的國家而言，在行政許可中能將私人合法權益置於國家利益、公共利益同等地位予以考慮，能開始注意到對公民信賴利益的保護，這表明我國行政法治在現代化的歷史進程中已經邁出了可喜的步伐。可是，在行政許可法中只靠幾條簡單的法律規定並不能使我們對信賴保護原則擁有足夠的理性認識，無法自覺而又全面地運用信賴保護原則。因此，有必要加強對行政法學中信賴保護原則的研究。我們在行政立法中，沒有信賴保護原則這樣一個核心思想的貫穿，對公民信賴利益的保護將會是鬆散的不成體系的；同時，信賴保護原則在某種程度上，其實是一種理念，我們在行政活動過程中，需要信賴保護這樣的理念的貫穿，從而使每一個公民，包括行政機關人員，自覺全面地運用信賴保護原則來行政、來保護自己的合法權益。

三．信賴保護原則在行政許可中的主要運用：

（一） 運用信賴保護原則可以對行政機關的行政許可行為進行事前的控制：

信賴保護原則其意義不僅在於提供事後的權利救濟，保護公民的信賴利益不受損害；信賴保護原則的運用也給行政機關的行政許可行為提出了要求——不得隨意作出、不能任意變更，否則就有可能承擔起由損害公民信賴利益而產生的責任。因此，信賴保護原則在行政許可中的運用可以增強行政機關的責任感，通過明確的責任承擔機制來反響約束和監督行政許可行為，使得行政機關在設立行政許可時不得不三思而後行，由此起到事先規范行政行為，防止行政許可的隨意性的效果。

信賴保護原則要求行政機關在作出行政許可時必須審慎，不僅僅要考慮到作出的行政許可是否合法、合理，筆者認為，還必須要考慮以下這些方面。第一，行政機關必須有明確的分工和協調，行政許可在設立時就要防止不同部門之間的行政許可相互交叉、矛盾、沖突，以避免因為今後不斷的調整而可能給相對方造成的信賴利益的損害；第二，由於行政許可是基於對普遍行為禁止為基礎的，所以行政機關在設立行政許可時還要考慮是否在將來一定時期內有必要進行這種禁止，可禁可不禁的或者只是為了短期目標的，就盡量避免使用行政許可的方式，以提高行政許可的穩定性和信賴度；第三，應該將只能一次性授出、無法收回的行政許可（如對自然資源開採的許可）和可以收回的行政許可（如對特許經營權的授予）作出區別對待。對於前者行政許可的授予必須特別慎重，採用諸如潛在的被許可人競爭性的方式和綜合評判的方式予以授權（如招投標方式）；而對於後者則應對行政許可的期限以及撤消情形作出合理的、明確的規定，在給相對人合理預見的基礎上，利用信賴保護原則本身排除損害賠償的例外情形——預先保留變更許可變更權，來妥善解決行政許可中對將來情況難以預計的難題，當然這種方式要求行政機關和相對人之間的互動，單方面的允許行政機關保留許可變更權必然會造成權力的濫用，因而可以採取諸如聽政、協商等方式來解決。

（二） 信賴保護原則要求行政機關的行政許可行為不得損害相對方的即得利益：

行政機關作出的行政許可，是基於對普遍行為禁止的基礎上的。行政許可當然的對許可實施以後的未經許可的行為具有禁止的效力，然而信賴保護原則的存在又要求行政許可不得任意禁止行政許可施行前已經存在的合法行為，不得隨意限制或者損害相對人已經依法取得的利益，除非該行為與利益的存在已經嚴重影響到了公共利益，否則應該優先對該行為作出許可的追認。雖然政府的行政行為必然要與社會發展變化相適應而不斷調整，然而政府的行為如果割斷歷史，沒有連續性，不注意對合法的即得利益的保護，則社會生活必然處於不穩定狀態，也就談不上公民對政府的信賴。實際上，這也是法治國家普遍信奉的「禁止不利變更」原則的又一體現。在法國，信賴保護主要是通過限制立法機關制定具有溯及力的法律規范、保護既得權益的方式表現出來的。 [3] 因此，在我們行政許可法即將開始實施的階段，特別要注意行政許可在對於普遍行為進行限制之時，對於過去已經存在的合法的即得利益的保護，有條件給予許可的，就應該優先對其承認並給予其許可；由於公共利益的需要不能再允許其存在的，就應該予以適當的補償。這種「禁止不利變更」的做法也應該是對信賴保護原則的一種擴展。

（三） 行政許可的撤銷必須受到限制

「行政機關與人民事務往返之間，往往使人民對行政行為的合法性與持續性產生信賴。當無明顯的事由足以證明此信賴與公共利益相違背時，應對其予以適當保護。信賴保護原則固然在許多公法領域都有適用的餘地，但於行政行為的撤銷最具直接關系」。 [4] 從依法行政的角度講，行政機關如果作出了違法的行政行為，有權機關應當依其職權並經正當程序予以撤銷。但是，基於信賴保護原則，「是否撤銷違法的行政處分，應衡量行政合法性的公共利益與人民信賴該行政處分的信賴利益，而非一意維護合法性」。具體地說，在一般情況下，對違法的不利具體行政行為（或稱負擔行政行為），有權機關可隨時依法撤銷。因為在一般情況下，撤銷不利具體行政行為通常不發生相對人既得利益或信賴利益的保護問題。 [5] 然而行政許可在一般來說都是授益性行政行為，撤消該行為通常會損害到相對人信賴利益，因此行政許可的撤消必須受到嚴格限制。只要被許可人是善意的、無重大過失的，那麼由於行政機關自身的原因，如違法、超越職權、或者疏漏而作出的行政許可就不得任意被撤消。除非如果不撤消將會嚴重損害到公共利益，然而即使這樣也應該給予相對人信賴利益損失的賠償。

（四） 行政許可的廢止應受到限制

在行政法上，行政行為的撤銷是針對違法行政行為而言的。而行政行為的廢止則是針對合法行政行為而言的，它是指因客觀情況的變化，原行政行為不再適應新的情況，有權機關決定終止該行為往後的效力。一般情況下，對合法的不利行政行為，行政機關可以依法裁量是否廢止。對合法的授益行政行為，如行政許可行為，除非法律上有特別規定，原則上不得廢止。基於信賴保護原則，在下列情況下行政許可不得廢止：1.如果行政機關在廢止該行政許可後又有義務作出內容相同的行政許可的（例如由於城市道路擁擠，提高發放車輛牌照標准，對已申請到牌照，符合原來發放標準的許可就不應該廢止）；2.行政機關曾對第三人承諾不廢止該行政行為的；3.按法律、一般法律原則、行政先例或行政行為的特徵等要求，不得廢止的。但當出現了下列情形時，可以部分或全部廢止：1.行政許可在作出時就附有廢止保留條款；2.行政許可附有履行義務，而相對人未及時履行該義務或未在法定期限內履行該義務；3.行政許可所依據的法規或事實基礎發生了變化，如不廢止該行政行為，則將會給公共利益造成危害，且該危害大於相對人將會受到的信賴利益的損失。在上述三種情形中，前二種是可歸責於相對人的事由所造成的。如第一情形，相對人明知或應知行政機關將來要在一定條件下廢止該行政許可，因而不產生信賴保護的問題。第二種情形是因相對人的過錯造成的，也不符合信賴保護原則的構成要件。但是第三種情形實屬情勢變更所致，故行政機關在廢止行政許可時，應充分考慮信賴保護原則，對被許可人的信賴利益進行補償。

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[1] 朱麗琴：《試論行政程序法中的信賴保護原則》，選自《法學雜志》2003年，第二期

[2] 何海波：《通過判決發展法律――評田永案件中行政法原則的運用》，摘自上海法律與經濟研究所網站：http://www.sile.org.cn/zlk/list.asp?articleid=288

2 王名揚著：《法國行政法》，中國政法大學出版社1989年5月版，第145、第158-167頁。

[4] 黃學賢：《行政法中的信賴保護原則研究》《法學》2002年第5期

[5] 城仲模：《現代行政法學發展的新趨勢》，載《行政法專集》（一），台北市公訓中心印行，1990年版，第126頁。

（邵俊: 同濟大學法律系憲法與行政法碩士研究生）

2. 為什麼我國行政法壟斷是無效的

一 我國行政法淵源的主流觀點：
形成過程、社會原因及最近修正
二 反思法律淵源的性質
（一）作為依據的法律淵源？
（二）作為論據的法律淵源
三 行政法淵源重述
（一）成文法源
（二）不成文法源
四 各種法律淵源間的「優先性規則」
我國行政法淵源理論在20年間幾經變遷。目前對行政法淵源的理解，大體定位在法律、法規、規章和法律解釋等制定法層面上。這一主流觀點體現了我國學者在特定情境中，面對國家治理難題，構建行政法治的一種努力。鑒於主流觀點所面臨的困境，一些學者試圖對它加以修正，但法律淵源作為法律存在形式和執法依據這一基本命題還沒有根本動搖。
本文將反思我國行政法淵源的性質，並把法律淵源理解為一種法律論據，即闡述一種法律制度或者爭辯一條法律規范時，可以使用的形式多樣、具有說服力的論據。在此基礎上，本文提出並闡述法律淵源應當包括一般法律原則、民間習慣、行政慣例和司法判例、法律學說、比較法等非制定法因素；在權威機關制定和認可的淵源中，本文還討論了憲法、國際條約的司法適用效力，以及其他規范性文件（行政規定）。最後，本文探討如何整合各種法律淵源，以及各種法律淵源之間是否存在、在什麼意義上存在優先關系。
一 我國行政法淵源的主流觀點
主流的法學理論認為，法律淵源是一國法律的存在方式，或者說表現方式。我國法律存在於（表現為）特定級別的國家機關依照特定程序制定和頒布的規范性文件。具體地說，我國的法律淵源包括：憲法，法律，法規（包括行政法規、地方性法規和自治法規），規章（包括國務院部門規章和地方政府規章），法律解釋等。[1]
（一）行政法淵源主流觀點的形成
當我們回溯20年來中國法學中各種法律淵源理論，我們發現，當前流行的法律淵源理論是一系列法律實踐和理論變遷的產物。它有著兩個明顯不同的理論淵源。在正式法律文本中，法最初被看作最高權力機關制定的法律，此後立法權不斷分化，及於法規、規章和法律解釋。在法學理論中，法一開始就被定義為各級國家機關制定的各種規范性文件，隨後，范圍不斷收縮，止於法規、規章和司法解釋。兩個源流基本殊途同歸，匯流成今天流行的法概念。
先說法律文本意義上法律淵源的發展。中華人民共和國建立並制定憲法後，依照新的國家學說和政制理論，全國人民代表大會成為最高權威，一切權力由它而生，法律自它而出。這種理念在「54憲法」中得到鮮明的體現。它規定，「全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關」。不單國務院和地方沒有被賦予立法權，連全國人大常委會都沒有國家立法權（全國人大常委會有權解釋法律），可謂「法不二出」。但「54憲法」剛出，立法權旋即發生了分化，全國人大常委會和最高法院審判委員會分別被授予制定法律和就法律具體應用進行解釋的權力；70年代末以後，國務院、省級地方人大、省級地方政府、最高法院和最高檢察院、國務院部委、省會城市和一些較大市的人大和政府相繼取得了規則制定的權力。這些被授權制定的行政法規、地方性法規、規章和法律解釋文件，人們都從觀念上承認它們屬於法的范疇。經過這些連續的授權，法律淵源在80年代中期基本成型，在2000年的《立法法》最後鞏固。從此，憲法、法律（包括基本法律和非基本法律）、地方性法規、行政法規和行政規章、自治條例和單行條例，構成了法律文本意義上的法。
在法學理論中，法律淵源則呈現從彌散到集中的相反趨勢。70年代末、80年代初期，雖然開始強調「有法可依、有法必依」，但法學理論對法並沒有更多的形式上的要求：只要是國家機關制定的規范性文件，無論哪個機關制定，也無論以什麼方式制定，都是法。[2]在行政法著作出現前，權威的法學辭書在介紹行政法時，用的是與法理學相同的口氣。[3]萌發於80年代初期的中國行政法學，在行政法的概念上基本照搬了法理學的定義。第一本全國行政法學統編教材《行政法概要》在論述行政法的淵源時稱，「行政法是由各種含有行政法規范性質和內容的法律文件和法規所組成的」。[4]直到80年代中後期，行政法的概念和法源被重新討論。多數作者把行政法淵源限定在憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例以及行政規章范圍，反對把行政規章「排除在行政法之外」，也反對把行政法的范圍擴大到鄉或者縣一級人民政府的規范性文件。從一些專著、論文和教科書中，我們不難看到這場重述行政法淵源的努力。[5]1989年出版的第二本全國行政法統編教材《行政法學》，可以視為這種重述在行政法學獲得正統性。[6]此後，這種觀點在行政法學界一統天下。
（二）主流觀點的社會背景
在前面關於行政法淵源的變遷中，不管各種觀點變化有多大，在這一點上卻是完全地一致：法律都是國家機關「制定」出來的白紙黑字的文本。我們不承認自然法，基本上也排除習慣、判例、學說等不成文法律淵源。不但如此，按照主流的法律淵源理論，法的制定機關限於特定的高層機關，法的生產是高層級機關壟斷的事業。除了制定機關級別的要求外，主流理論對行政法淵源還有一個形式要求：我們承認國務院及其部委、省級政府和較大市政府制定的行政法規和規章是法，但同時把他們以「通知」等形式下發的規范性文件排除在法的家族之外。
上述觀點可能令一些人感到費解：為什麼法律必須是制定的？為什麼我國行政法不包括法律原則、判例等其它淵源？為什麼只有特定機關、以特定形式制定的規范性文件才演算法？兩個同樣大小的城市，為什麼一個有權立法，另一個卻不行？
要回答上述問題，不僅要注意我國的成文法傳統和現行憲政體制，更要追問它背後的社會原因。本文認為，我國行政法淵源的主流觀點，體現了中國當代行政法學者面對國家治理難題，建構行政法治的初步努力，具有歷史的合理性。
雖然我國傳統上被認為是成文法國家，但如果仔細觀察，非成文因素在我國古代法律實踐中曾廣泛存在[7]，現代法學理論在討論法律淵源時，對非成文因素也都予以肯定[8].主流法律理論排斥不成文法，與其說是由於法學傳統斷裂而導致的遺忘，或者出於防止行政專制、保護公民自由的考慮[9]，不如說是出於特定時期國家治理需要的一種選擇。50年代以來，乃至80年代以來中國法治的成長時期，正是社會變革時期。制定法和各種政策性文件因其能最明快地體現政府的意志，最迅速地統一各方認識，成為政府推行變革的有效工具。而各種不成文淵源，要麼還沒有生成，要麼對秩序統一有害無益。以習慣為例，社會變革意味著舊的習慣可能恰恰是變革對象，新的習慣又難以生成。再說司法先例，當前社會面對的諸多矛盾使得高層機關也常常不得不出於各種現實考慮而無法遵循法律。我們也許能夠容忍對法律條文的一時違背，但不能容忍因遵循先例而一錯到底。說到法理，當初我們的法學本身還比較幼稚，還沒有形成自己的知識傳統和相對獨立的規范體系。更重要的是，把法理引入法律淵源，意味著法律學者在正式立法程序之外直接分享了法律的制定權，意味著一般民眾也可以對法律問題按照自己的理解進行爭辯。在法律共同體還沒有成長，法律議論的理性空間還沒有形成的情況下，承認非成文因素，法律問題就可能異說紛呈，產生「無窮之辭」[10].只有斷然擯棄可能產生各種異說的法理、原則、道德，把各方思路統一到制定法條文中，才能避免紛爭。
在排除不成文法源後，從理論上把法的制定者限於高層級機關，表明了對法的合法性問題的關注，對「法出多門」的憂慮和抗拒。在中國這樣的大國里，完全依靠中央立法來提供規則顯然應付不了各地非常迥異的情況；但由於司法審查制度和其他法律監督制度在相當長時間內沒有建立或者有效運作，對統合層次繁復、形式多樣的法律規范還缺乏有效機制。「一放就亂，一統就死」，是考慮如何分配立法權時反復出現的一個雙重難題。面對行政部門本位主義和地方保護主義，我們不能允許立法權過度分化，不得不通過法律淵源的層級限制來防止低層級機關濫用權力。[11]立法權適度分化又相對集中，止於國務院部委和較大城市的政府，是中央與地方博弈的暫時均衡，反映了在現有憲政結構下中央控制地方的限度。
至於把國務院「通知」等規范性文件被排除在法的家族之外，既不是因為它們天然「不姓法」[12]，也不是因為它們不直接設定權利義務關系，因而無關緊要。真正原因恐怕是兩者在制定程序和形式上的區別，以及對這種區別意義的認識。雖然暫時還承認命令、決定、指示的實際約束力，但無法消除對領導個人意志和紅頭文件不確定性、易變性的憂慮。對法律淵源范圍的限定，反映了學者們對依靠明確、穩定的規則治理的企求，應當「以法治理」，即通過特定程序和特定形式的文件來治理，而不是用「紅頭文件」所體現的政策來治理。[13]
（三）對主流觀點的若干修正
在我國行政法淵源主流觀點確立後不久，大約從1990年代中期開始，行政法學界即開始對其提出輕微的質疑，或局部的修正。
首先，法律、法規和規章以外數量龐大的其他規范性文件引起了學者們的重視。不管是否承認它們是法的淵源，這些規范性文件的實際效力被認為應當予以尊重。一些學者認為，它們在行政審判中也具有「參照」適用的地位，或者換一個說法――「參考」。[14]
其次，憲法的作用開始被重新審視。雖然教科書中大都把憲法列為行政法淵源的一種，但長期以來，援引憲法判案卻是法律實踐當中的禁忌。但近年，「憲法司法化」，更准確地說是「憲法的司法適用」，呼聲日高。最高法院在「齊玉苓案件」中，明確表達了這種意圖。[15]
第三，行政法一般原則等不成文淵源被廣泛討論。開始，一些學者小心翼翼地提出，要考慮和重視非成文淵源，或者提醒人們不要忽視對它的研究。[16]之後，在一部分學者中逐漸形成共識，行政法的淵源不應限於制定法，還要包括非成文因素。羅豪才教授提出，行政法「不僅包括一系列行政法規范，而且理應包括一些重要的行政法原則，它們同樣具有法的效力」。[17]大量的論文在比較法研究的基礎上，闡述了行政法諸原則，並強調其在實踐中的應用。[18]司法判例和行政慣例、習慣對法院審判的效力也被不斷地提出。[19]關保英教授以發展市場經濟為背景，主張承認行政法的非正式淵源。[20]孫笑俠教授在一本著作中把政策、法理和判例列為我國行政法的非正式淵源。[21]姜明安教授也指出，「在實際的司法和行政執法中，法理和判例也有著重要的作用」；甚至，權威法學家的著作也具有「准法源」的作用。[22]朱新力教授主編的一本教材批評大陸學者概括法源類型時「遺忘」了非制定法。該書列舉了習慣、判例和法的一般原則等幾種外國法中認可的不成文法源，呼籲我國權力機關對這些非正式淵源予以「明確承認」，使之具有司法的統一適用性。[23]雖然上述觀點迄今仍是一種比較前衛的觀點，還沒有進入法學院學生的必讀教材，但主流理論開始面臨動搖，新的共識正在形成。
二 作為論據的法律淵源
對主流理論的前述改良，在思想淵源上主要來自西方國家（尤其是大陸法國家）已經定型的法律理論。如果我國也確立這樣的理論，我們與西方國家教科書上的說法就非常接近了。但這種形式上的接軌並不意味著法律淵源理論的成熟和思考的終結，反而包藏著一個更大的理論危機。一旦我們為把上述成文和非成文因素都添加到法律淵源家族中，我們原先對法律淵源性質的理解，即把法律淵源定義為「法律的存在方式」，並奉為「有約束力的法律依據」，是否還能成立？如果不能成立，我們又當如何去理解法律淵源本身的性質？
（一）法律淵源作為「依據」的缺陷
迄今為止，不管對我國行政法淵源的類型看法多麼不同，對於法律淵源性質的理解仍然沒有擺脫主流法理學的觀點：法律淵源是法律規范的存在方式，或者說是法律規范的表現形式。
這一論斷表明或暗示：
1、法律淵源和法律規范是形式和內容的關系，就象通常所理解的語詞與其所指稱的對象一一對應一樣，每一條法律淵源都包含固定內容的法律規范（至少其核心的意義是確定的）。如果說法律條文的含義還有不清楚的地方，那隻是一個解釋的問題。解釋法律的過程，就是正確地認識和闡述法律條文本來就有的含義，就好比從工具箱里找出預先擺放在那裡的合適工具。在這樣的意義上，法律淵源和法律規范沒有實質區別。
2、法律淵源的范圍由一個權威機構選定，因此是有限的、固定的幾種。最高法院專門規定法律文書的援引范圍，以及學者主張全國人大對不成文法源予以「明確承認」，都顯示這一觀念被廣泛接受。
3、法律淵源具有約束力，是法院和其它執法機關必須遵循的「依據」。反過來，只有具有這個特徵才能被承認為法律淵源。從規章和規章以下的規范性文件是否法律的爭論，到主張或者反對我國建立判例制度，都能看到同樣立場。
這幾條相互聯系：既是權威機關選定，就不容不服從；既然具有約束力，就不能人人得而主張。上述論斷表達了一種自上而下進行國家治理的理想：權威機關提供法律，然後要求行政機關和法院必須服從法律，而且只能考慮法律。「有法必依，唯法是從」，就這個信條的簡單表達。
但這幾點都有相當問題的。
首先，當代法律解釋學指出，法律條文本身並不包含固定的含義。這種不確定首先來自語言本身含義的不確定。奧地利哲學家維特根斯坦通過對日常語言的精細分析指出，語言沒有本質，沒有統一性，它是在不同語境中針對不同對象、按照不同方式使用的；只有在多種多樣的實際用法中，才能把握語言的含義。[24]同樣道理，法律文本的含義不是不可以界定，但也只有在千變萬化的特定情境中才有可能得到界定。泛泛地敘述法律文本的含義（就象法律教科書一樣）不是沒有意義，但不能代替對錯綜復雜案件的具體思考。法律文本的不確定性，還因為法律解釋是帶有價值判斷的，在很大程度上不是一個事實層面的問題，而是一個正當性的問題。由於法律涉及利益，當事人爭奪法律文本的含義，就是為了爭奪切身利益。這里存在的問題不是語詞本身具有什麼含義，而是我們希望它具有什麼含義。也就是說，法律文本的「歧義」可能是當事人為尋找對自己有利的論據而人為製造出來的。[25]有時作者（立法者）的原意是清楚的，但拘泥原意可能導致不利的或不合理的結果，當事人甚至法官可能舍棄立法原意而代之以其它。
其次，在司法和行政活動中，作出法律決定的實際考慮也不象主流觀點所要求的那樣，局限於指定的幾種法律淵源。這一點不但被西方的法律現實主義和法律解釋學所揭示，也被中國當代的司法活動所印證。西方法律現實主義揭示了司法活動中法官實際思維的復雜性，當代的法律解釋學則論證和闡明法律解釋方法的多樣性。[26]雖然法律解釋學並不著眼於法律淵源，但法律解釋的多樣性已經暗示了法律淵源的復雜多樣。如果不拘泥於理論，而注意一下我國當前的法律現實，我們將同樣看到多種多樣的材料和理由被當事人用以爭辯自己的主張。其它規范性文件雖不認為是法律，但大量地被當成一種行為規范，甚至在司法中廣為「參照」。甚至不成文法的因素，例如法律原則、司法判例、學說、外國法等等，都被拿到法庭上使用。前述一些學者考慮到制定法的不足，把習慣、學說、原則等列為「非正式淵源」，作為正式淵源的可能的補充。[何海波2] 非正式淵源區別於立法機關制定的具有約束力的「正式淵源」，並維護了法律淵源有限的觀點。可是，一旦承認「非正式淵源」在一定條件下也可以成為作出法律決定的理由，那麼，它與「正式淵源」就不存在不可逾越的區別。
第三，即使某個法律文本的含義可以被確定，它的有效性也不是絕對的。在法規、規章和其他規范性文件效力上，主流觀點就遇到了首尾不能相顧的難題。規章作為行政法淵源基本上沒有爭議[27]，但我國《行政訴訟法》含蓄地承認法院對規章效力的保留態度。這對法律淵源理論產生了沖擊：有一種法不是法院必須遵循的，或者說有一種不是法的規定卻是法院必須考慮的。如果說一個措辭含混的「參照」暫時解決了規章地位給法律淵源理論帶來的尷尬，那麼把這一點推演開，「參照」就不僅僅是行政規章。《行政訴訟法》把法律、法規列為法律審理案件必須遵循的「依據」，按通常見解，就是它怎麼規定法院就怎麼判決，不能違背。但依照《憲法》、《立法法》等確立的我國法律監督體制，法院對於法律、法規也不是必然無條件地適用。雖然通常認為法院無權徑自決定不適用或者宣告其無效，但如果法院認為其違法，可以提請法定監督機關予以撤銷或改變。這種程序設置賦予法院對法律、法規含蓄的保留。法律、法規實際上是否也只是一種「參照」？至於規章以下的規范性文件，主流觀點認為根本算不得法律，然而它仍對法院具有一定的約束。如果我們承認規章以外的其他規范性文件不應被視若無物，完全不加考慮，那麼它們是否也獲得「參照」的地位？最後，也更為復雜的是，假如我們把法律原則、習慣、判例、學說等非成文因素也引進到法律淵源中來，我們更無法把它當作必須遵循的規定來對待。主流觀點從法律效力角度理解和限定法律淵源，本身不能自圓其說。
（二）作為論據的法律淵源
把法律淵源看成對行政執法和法院判決有約束力的「法律依據」，導致理論與事實的脫節。那些被奉為法律淵源的制定法條文，並非在任何情況下都有約束力；而那些沒有被承認為法律淵源的材料，對行政執法和司法活動有著實際的影響力。在許多情況下，後者比依循有約束力但沒有說服力的法律更有實效，甚至取代有約束力的法律而成為判案根據。主流的法律淵源理論不能解釋這些現象，反而令自己陷入自相矛盾的尷尬。為此，我們需要重新定義法律淵源，為它確立一個統一的邏輯基礎。
美國法學家格雷（John C. Grey）提出，區別使用「法律」和「法律淵源」這一組概念。格雷認為，制定法和判例白紙黑字的東西，以及道德、政策、法律原則、習慣、法律專家的意見，都不是法律本身，而是法律的淵源。法律適用者結合這些淵源和案件事實得出的適用於具體案件的規則，才是真正的法律。[28]格雷對法律淵源和規范的區分是一個重要觀點，也是本文探討法律淵源的邏輯起點。我國的法學教科書一般也提到法律與法律淵源的區分，並往往用專門章節闡述我國的法律淵源。但是，法律和法律淵源的區分在不斷的轉述過程中變得模糊，乃至被忽略。在主流的行政法學中，那些本來被作為法律淵源的法律、法規文本似乎成了法律本身。「法律」這個術語，既指法律淵源（法律文本），也指法律規范。[29]
在格雷區別法律與法律淵源後，英國法學家哈特（H. L. A. Hart）提出，哪些屬於法律淵源，可以根據一套「承認規則」，即指明哪些形式具有「法的資格」的權威性標准，來加以確認。[30]承認規則很少明文制定出來，而是「通過法院或者其他官員、私人或者私人顧問確認的方式顯示出來」。哈特的理論，從邏輯上區分了法律規則的不同層次，為理解法律淵源提供了一個有意義的視角。但它仍具有某些缺陷。首先，哈特把法律規則視為由某個「承認規則」所確立或者引入的，他暗示了一種本體意義上的法律規則固定地存在於某種形式的法律淵源中，只是需要予以「引入」而已。其次，盡管哈特強調在現代社會里確認法的標準的多樣性，但在他的敘述中，法的淵源仍是有限的。比較典型的是，他幾乎沒有提到法律原則這一重要的法律淵源。正是基於「承認規則」的復雜性，德沃金批評道，在美國和英國這樣有著復雜法律制度的國家中，不存在哈特所說的辨識哪些是法律規則、哪些不是法律規則的基本檢驗標准。[31]
如果想讓法律淵源理論能夠更好地解釋現實，必須改弦易轍，放棄法律淵源效力上的決定性和種類上的固定性，採取一種更開放、更靈活的態度。本文將基於區分法律規范和法律淵源的立場，把法律淵源理解為敘述法律或者爭辯法律時所使用的論據。
當我們敘述某個法律是什麼，或爭辯某個事件應當適用的法律是什麼時，我們必須使用某些論據來論證；就如當我們爭辯某個案件事實時，必須使用一定證據來證明。當一位法學家向人們介紹某個國家特定領域的法律制度（例如行政許可制度、高等教育制度）時，他是從一個觀察者的視角，把法律作為一種有關行為規范的確定的知識加以敘述。它可能援引制定法條文，也可能根據某些司法判例、行政習慣，作為敘述的根據。在法庭上，當事人爭辯案件應當適用的法律時，他是從一個參與者的視角，把法律作為一個有待確定的、可爭辯的命題。例如，當一個學生認為校方對他的開除處分沒有事先聽取他的意見，因而違背正當的法律程序，構成違法，他實際上爭辯的是：存在這樣一條法律規范，它要求校方在作出開除處分決定之前，應當聽取學生的申辯。在行政訴訟中，行政機關要證明其實施的行政行為的合法性，原告常常要駁斥其合法性，法院在作出判決時同樣要向當事人、上級法院乃至社會公眾證明其裁判依據的合法性。他們可能援引制定法條文，也可能根據上級法院的某個先例，某本權威教科書，某個被廣泛認可的法律原則，甚至外國法的經驗。在許多情況下，這些論據是有說服力的。這些有說服力的論據就是本文所說的法律淵源。
一旦接受這種立場，可用來論證的法律淵源就不再局限於立法機關事先提供的法律條文，而容納了法律原則、學說、先例等等廣泛的因素；它們的效力也不再是絕對的，而是取決於具體情境的對話和論證。採取這一態度，先前遇到的種種矛盾正好得到理論上的統一，困擾我們的很多問題也可以消散。

3. 論行政法的基本原則

[論文摘要] 行政法的基本原則，是指指導和規制行政法的立法、執法以及指導、規制行政行為的實施和行政爭議的處理的基礎性規范。行政法基本原則貫穿於行政法具體規范之中，同時又高於行政法具體規范，是在行政法調控行政權的長時期中形成的，體現行政法基本價值觀念，是整個行政法的理論基礎，是貫穿於整個行政法的主導思想和核心觀念，是行政法的靈魂。行政法的基本原則，是指導和統率具體行政法律規范，並要求所有行政法律關系主體在行政管理中必須遵循的基本准則。行政法基本原則對行政法的制定、實施等全部活動過程具有「指導」作用。「指導」作用是行政法基本原則的核心價值所在。據此，本文認為我國行政法基本原則為：合法性原則、民主性原則、及時救濟原則和統一原則。

關於行政法基本原則的概念，歸納起來無外乎下列四種：一是指導行政法制定、執行、遵守以及解決行政爭議的基本准則，是整個行政法的理論基礎，是貫穿於整個行政法的主導思想和核心觀念；二是貫穿行政法之中，指導行政法的制定和實施等活動的基本准則，它是人們對行政法規范的精神實質的概括，反映著行政法的價值和目的所在；三是貫穿行政法律規范之中，指導行政權的獲得、行使及對其監督的基本准則，也是揭示行政法基本特徵並將其與其他部門法區別開來的主要標志；四是只貫穿於行政法始終，指導行政法的制定和實施的基本准則或原理，是行政法精神實質的體現，是行政法律規范或規則存在的基礎。這四種不同的定義體現了學者們對行政法基本原則認識的逐步深化，也體現了其所依據的行政法基礎理論的發展。同時，上述四種行政法基本原則的概念都包含了相同的含義，即對行政法制定、實施等全部活動具有指導作用。在行政法基本原則的功能中，其「指導」作用才是最根本的，才是行政法基本原則的核心價值所在，也是行政法基本藉以建立和展開的基礎。
基於此，筆者認為我國行政法的基本原則應為：合法性原則、民主性原則、及時救濟原則和統一原則。
一、合法性原則
對此原則有學者稱之為行政法治原則，並大都認為這一原則要求行政主體的各種行為都應嚴格依法，強調依法行政是行政法作為獨立法律部門存在的最根本性原則，也是行政法與其他部門法區別的主要標志，它是貫穿行政權力過程始終，是指導、規范行政權利運作的基本准則。首先，行政合理性問題應屬合法性原則的一個方面，理由如下：第一，行政合理性原則，有學者認為又稱公正、公平原則，是行政法基本原則之一。它要求行政主體行使權利應當客觀、適度、符合理性。學者們把行政合理性原則作為行政法基本原則的前提是，行政活動千變萬化，錯綜復雜，行政法律規范不可能對每一種權利的每個具體方面都規定的細致入微，必然會有遺漏，特別在變動性很強，行政法律規范永遠也不可能趕上每個變化，因此，法律規范必須留給權利行使的自由空間，即行政自由裁量權。行政機關形勢行政權力，必須對行為的方式、范圍、種類、幅度享有一定的選擇權。正是由於自由裁量權的存在，所以要求行政權力主體在法定范圍內盡可能合理、適當地做出行政決定，採取行政措施，即行使行政權力時應適度，符合理性，符合行政法的目的，歸納為一點，即符合行政法的精神實質。法律共同的基本價值追求為自由、平等、正義、程序、效率等，行政法的精神實質應是對法律基本價值的一種反映、體現。那麼，行政法精神實質就在於保護公民的基本自由和權益，維護平等，追求正義，確保行政秩序穩定，並保證行政管理的高效率。行政法基本原則就應全面體現行政法的這種精神實質。同時，直接實用性應是行政法的基本原則特徵之一。故此，在行政法具體規范有所遺漏之下，自由裁量權的行使，仍應嚴格地依據行政法的基本原則行使，也即仍是嚴格依法行政，此合理性原則應屬合法性原則之列。第二，行政法的精神實質也包涵在行政法的規范之中，由行政法的規范得以具體體現。行政合理性原則其實也是要求行政主體依法行政，應屬於行政合法性原則的一個方面，是蘊含在行政法規范之中的。若因法律規范沒有以明確的文字形式表述其精神實質，就認為依此所謂行為為合理性之考慮，不為合法性行為，那麼，推而廣之，任何部門法都存在合理性行為問題，如刑法的量刑幅度，這豈不要求刑法基本原則也應有一合理性原則。因為刑法規范也不可能將各種犯罪行為一覽無遺地加以規定，而各種犯罪行為是多種多樣的，並隨社會進步，科技發展，犯罪手段與形式呈多樣化、復雜化。這顯然是違背立法初衷的。第三，合理性原則應當也必須包含在合法性原則之中，否則就不符合我國行政法追求「法治」的發展趨勢。「法治」應是行政法追求的主要目標，它要求法律的權威，削弱甚至消滅「人治」。如果合理性原則不是以合法為基本前提就違背了「法治」的基本要求。自由裁量權的行使也必須在行政法的規范內進行，它不是任意裁量，也應有一個依據，按照行政法規范規定的幅度、范圍行使自由裁量權，既然行政法已規定了相應的幅度、范圍，就只能依據這一范圍幅度進行，不能有任何超過范圍幅度的自由裁量權，這更應是嚴格依法行政的問題，而不僅僅是合理問題。只要嚴格依法，就能合法，也能合理。
其次，行政合法性原則除了強調行政主體的各種行為都應嚴格依法，並承擔相應的法律責任之外，該原則還應強調行政法關系中的相對人應對行政主體的行政管理行為依法進行配合、支持，並切實履行其行政法上的義務。理由為：隨著社會的發展，特別是中國市場經濟的建立和完善，行政主體直接干預經濟、社會事務的范圍越來越小，而更多行政事務的管理、社會秩序的維護需要與行政相對人共同完成。合法性原則要求行政相對人對合法行政行為予以配合、支持，並積極地依法履行自己的行政義務，這樣就能很好地約束行政相對人，使之不會無理抗拒。同時，有利於保護其他公民、法人的合法權益，維護公共利益。故此，行政合法性原則不僅要求行政主體的各種行政行為嚴格依法和符合行政法的精神實質，還應強調行政相對人在行政立法、行政執法等活動中要依法配合、支持的義務。
二、民主性原則
該原則要求一切與行政主體行使行政權力有關的活動都要實行民主，必須代表廣大人民群眾的利益，依靠廣大人民群眾的支持，採用適合廣大人民群眾的方法。人民對事物的認識是一個由淺入深，由表及裡，並隨社會的發展而發展的，行政法基本原則也應是如此。20世紀80年代末90年代初，認為行政民主原則是行政管理的組織原則范疇，沒有貫穿行政法律關系始終，這只是當時社會背景下的認識，隨著社會的進步和發展，民主化程度總是越來越高，人們的民主、法制觀念逐步增強。我國行政法的發展趨勢是更趨民主化。「法治」也成為我國治國安邦的重要途徑。「法治」的第一要求便是有「良法」，何謂「良法」，其價值核心應是公正、平等，它要求立法、執法等都要講求民主，特別作為影響面廣的行政法，更需要充分的民主，因行政法無時無刻地影響著人們的切身利益，行政執法最容易侵害相對人的合法權益，故而，行政立法、執法等各種行政活動都較其他部門法更重民主。這一趨勢已被目前的法理所確認，如：我國的《行政處罰法》和《物價法》均規定了聽證制度。還有《立法法》也規定了行政法規、規章制定中的聽證會、論證會、座談會等。在現實中，因為行政法不同於刑法具有嚴格的懲罰性；也不像民法所規定地位平等的當事人之間本就蘊含了民主因素，致使一直以來部分行政主體片面理解並認為，行政法就是管理法，是單方面要求行政管理相對人的服從，而社會需要行政管理過程的充分民主，以求得行政相對人的配合與支持。這是一對矛盾且經常影響行政執法的效率與水平。這一矛盾的解決取決於行政主體及其執法人員的民主意識的進一步提高。要做到這一點，我們應在行政法基本原則的高度來認識民主的指導作用，將民主性作為我國行政法的一項基本原則。這無疑對我國行政法的實踐具有重要的指導作用，並在根本上扭轉部分行政主體的片面觀念，進一步提高行政執法的效率與水平。另外，現實中還有部分行政主體和行政相對人認為行政民主沒有貫穿行政法律關系始終，這也過於片面，當今更重民主的社會，行政法律關系中當事人即行政主體和行政相對人的各種行為無不從始自終強調民主，要求民主：首先，行政主體的行政立法行為，要求其舉行聽證會、論證會、座談會，這就要求充分發揚民主，集思廣益，從群眾中來到群眾中去，這不僅是我國行政管理的組織原則，更是立法的一項基本原則，行政立法更應如此。其次，行政執法行為中，為了取得行政相對人的理解、支持、配合、信任，更應強調民主。這已在《行政處罰法》和《物價法》中得到體現。最後，在現實的行政立法、行政執法行為中，無不要求行政相對人服從民主原則，不能以單個利益違背整體利益、多數人利益。使行政相對人知曉其享有民主權利的同時，也明白民主的終極關懷為多數人的意見和利益。
民主性原則應作為行政法的一項基本原則，其中包含參與性原則、公開性原則，內容包括：（1）行政法規、規章的制定程序，除不宜公開外都應公開，充分徵求利害關系人的意見，必要時還得舉行立法聽證會、論證會和座談會的民主性形式。這樣做才能符合「法治」的前提要求，即有「良法」，使行政法規范的內容充分體現民主。行政法規范的調整涉及作為管理者的行政主體及被管理的行政相對人之間的行政權利和義務，該行政權利和義務與當事人的切身利益密切相關，它是行政執法的依據和基礎，如果行政法內容不能充分體現民主，就不會確保人民群眾利益的切實維護，也不能取得行政相對人對行政管理行為的信任、理解和支持，勢必影響行政管理的效率。只有行政法規范的內容充分體現民主，才能在行政執法中真正做到民主，更有效地實施對社會的管理。（2）公民有權要求政府提供政治、經濟和社會各方面的信息，回答有關咨詢，以便公民參加經濟和社會活動，對此，各行政主體應創造條件。這也是行政相對人積極參與各種社會管理活動，主動配合並履行其行政法義務的重要保障。（3）在做出具體影響行政相對人權利義務的決定時，必須聽取相對人的意見，即建立聽證程序。（4）行政相對人應遵循民主程序的約束機制，在其充分行使民主權利的同時，當其私自、個別利益與意志與公共利益、多數人意志發生沖突時，其應讓位於公共利益及多數人利益，服從行政主體的行政管理行為，積極支持、配合，並切實履行其行政法義務。
三、及時救濟原則
這一原則要求行政主體在行使行政權影響行政相對人的合法權益時，行政主體應始終確保行政相對人受損權益的及時恢復和補救。
行政法所追求的價值之一就是促進行政效率的提高，而行政效率除了講求時間、數量等量上的效率外，還應包括質的效率，亦即取得較好的社會效益，它要求得到行政相對人的心悅誠服並積極地予以協助。單純的強制服從是不能取得很好的效率的。若某一行政行為不能取得行政相對人的支持與協助，甚至認為侵害其合法權益，這就應給予行政相對人一定的救濟途徑。但行政救濟也應講求效率，盡快地解決爭議，否則也會影響整個行政效率的提高。而目前我國的現實是：無論是某一具體行政行為是否為明顯的違法與不當，都只能通過行政復議和行政訴訟來解決，這對於那些需要調查取證的違法不當不很明顯的具體行政行為來說是可行的、必要的，可對那些有明顯的違法不當的具體行政行為，就顯得不必要而徒耗時間、人力、物力，無疑也導致行政效率低下，要解決這一問題，我們還應把視線放在行政實體法本身上。要求行政主體在做出行政行為時，包括行政立法行為，始終有一套給予行政相對人及時救濟的機制，要建立這一機制，就應有一指導性原則給予概括或指導，這便是及時救濟原則，它要求行政主體行使行政權的整個過程中，始終以合法行為行使其獲得及時救濟的權利，監督行政主體的各種行政行為。為此，才能做到行政法治。
行政法較其他部門法而言，其影響是最廣泛的，涉及到公民、法人等生活的方方面面，行政法在法律體系中的地位僅次於憲法，也正是這個道理。那麼，行政主體在各種行政行為中，最經常也最直接地影響甚至最有可能侵害行政相對人的合法權益，這是行政法及其實施過程中的特點。這樣，給權益受侵害的行政相對人一個及時救濟就尤顯重要，並且這種救濟應貫穿於行政法的始終，也體現了行政法的精神實質。及時救濟的原則要求建立行政糾錯制度，「對於行政行為特別是具體行政行為存在一般人都能以常理判斷為違法不當的，應有一個獨立於行政復議、行政訴訟制度之外的行政糾錯制度，並相應地在行政機構內部設立獨立辦案的行政糾錯機構，以經常性地對明顯違法不當的具體行政行為進行及時地修正，以盡快地恢復行政相對人的合法權益，提高行政效率」。同時，及時救濟原則是和合法性原則相輔相成的，共同保證行政法治的實現，並促使行政主體能及時主動地糾正錯誤，盡快地理順行政法律關系。
四、行政統一原則
這一原則要求國家行政權的實施必須統一，與國家行政管理有關的活動都必須統一協調，統一指揮，統一組織，統一規定。同時，要求行政相對人服從行政主體的統一管理行為，並予以支持配合。
伴隨我國改革開放的展開和深入進行，行政事務及行政法律關系急劇增長，行政法作為一個獨立部門法的地位在我國得到確立。在行政法學領域深入研究的展開以及行政法的實施、實踐取得一定成功並積累相應經驗的同時，也暴露出了一些問題，需要吸取一定的教訓。如：行政規章之間的矛盾問題及其繁雜無序問題；行政主體之間的行政執法行為的彼此沖突、矛盾和重合、重復等等；不同行政的相對人因同種或類似的違法行為卻受到行政機關不同的處罰決定，皆因依據不同的行政法規及規章，使其不能申辯，獲得及時救濟，等等。「法治」時代，就是要求事事皆有法可依，特別是涉及人們切身利益的行政事務的管理，都要於法有據。行政主體之間的行政行為應密切配合、彼此協調，行政相對人的同種行為應同等對待。所有這些都有賴於行政統一性原則的指導。行政立法、行政執法和行政守法都應遵循這一原則，具體有五個要求：
一是理順現有行政法規之間、行政規章之間及其相互之間的關系，消除彼此沖突的地方，並在以後的行政立法中始終本著統一的要求，實行行政立法程序的統一化，確保我國行政法律規范體系的統一和協調（如我國已經頒布的《立法法》）。
二是要求行政法能盡其涵蓋力，應根據國家行政事務不斷發展變化及其趨勢，及時將新生的乃至今後可能產生的行政事務統一由行政法規加以規定，使行政執法的法律依據協調、一致、統一（當然，這還依賴於一定的立法技術性規定）。
三是要求實行行政程序統一化。盡快制定統一的行政程序法典，使各種行政行為的程序有法可依，有章可循，不致行政行為之間前後矛盾和沖突。不同的行政主體的行政行為必須統一、一致不應彼此矛盾、相互沖突。
四是要求國家行政機關及其機構設置應以職能為依據，以統一精簡為原則，在一定行政區域內的國家行政機關各個機構要形成一個完整統一的整體，防止機構重疊，職能重復，相互推委扯皮，防止政出多門，朝令夕改；國家行政機關工作人員的職位、職權、工資、任免、獎懲、選舉、退休等等都要有統一的規定，以便使國家行政機關工作人員的管理走上統一的法治軌道。
五是要求行政相對人服從行政主體的統一管理，同時監督行政主體的各種行政行為，使同一行政主體的前後行為及不同行政主體之間的行政行為的協調一致，促進我國行政法治進程。

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4. 行政法基本原則是什麼該如何去理解

行政法基本原則是指導和規范行政法的立法、執法以及指導規范行政行為的實施和行政爭議的處理的基礎性法則，是貫穿於行政法具體規范之中，同時又高於行政法具體規范體現行政法基本價值觀念的准則。
行政法基本原則定義理解：

一是指導行政法制定、執行、遵守以及解決行政爭議的基本准則，是整個行政法的理論基礎，是貫穿於整個行政法的主導思想和核心觀念。它又分為實體性基本原則和程序性基本原則.
二是貫穿行政法之中，指導行政法的制定和實施等活動的基本准則，它是人們對行政法規范的精神實質的概括，反映著行政法的價值和目的所在。
三是貫穿行政法律規范之中，指導行政權的獲得、行使及對其監督的基本准則，也是揭示行政法基本特徵並將其與其他部門法區別開來的主要標志。
四是只貫穿於行政法始終，指導行政法的制定和實施的基本准則或原理，是行政法精神實質的體現，是行政法律規范或規則存在的基礎。

5. 行政法與民主政治,憲政之間的關系

行政法制建設的歷史連續性，在很大程度上依賴於政治、經濟與社會條件基於一定規律的發展變化。在我看來，推動我國現代行政法制發展的動因主要包括五方面：第一，市場經濟的發展。這是現代行政法制發展的最基本動因。市場經濟體制的建立和發展，必然要對既有政治體制和行政法制產生較大沖擊。第二，民主政治的建設。民主政治是平等、權利等價值觀念在制度層面的反映。行政法與民主政治的聯系非常密切，我國的行政法制建設必然要全面回應民主政治建設的需要。第三，法治理念的確立。法制建設，法治理念先行；依法治國方略的確立與展開，直接推動了我國行政法制建設的快速發展。第四，信息化、網路化與全球化程度的提高，對行政法制提出新的挑戰；網路化的一個重要特點是信息的公開化和迅速傳播，這對於行政行為接受公眾的監督，促進行政管理公正、公平、公開有很大的積極影響；經濟全球化在某種程度上將促進特定領域法律規范的全球化，中國尤其要正視wto規則與具體行政法制度之間的對接問題。第五，行政法學理論研究的深化。如果說，前四個動因是決定行政法制現代化發展趨勢的"硬體"，那麼，行政法學理論則是影響行政法制現代化的"軟體"，我國行政法制建設不可能不受到我國行政法學理論的影響。
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6. 2022年行政法變化大嗎

2022年行政法變化不大。行政法體系已經基本形成，行政法基本原則漸趨成熟行政法觀念實現重大轉變，行政法理論取得重大突破，今後我國行政法還將呈現五個方面的發展趨勢，和其他法律制度相比行政法產生較晚，但發展迅速在現代國家法治進程中發揮著重要作用。

2022年行政法的特點

行政法是指調節行政權被行使過程中所產生旳社會關系以及對行政權進行規范和控制旳法律規范旳總稱。應當給予行政處罰的，依照本法由法律法規或者規章規定，並由行政機關依照本法規定的程序實施。沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。

7. 互聯網的發展，對行政法理論有何沖擊

你好：
互聯網本質上是一種連接。在PC互聯網時代，BAT三巨頭的模式，都是促成了人和互聯網的連接：網路用互聯網連接人和信息，淘寶連接人和商品，騰訊連接人和人。移動互聯網時代，連接人和服務，被認為是一個巨大的機會。從教育、零售、金融……現在連製造業都必須面對建立連接的問題了。
傳統企業應對互聯網，絕對不可以固步自封，必須要打開國門，迎難而上，同時招攬人才，把傳統企業和互聯網緊密的聯系在一起。

8. 行政法基本原則是什麼

行政法基本原則是指導和規范行政法的立法、執法以及指導規范行政行為的實施和行政爭議的處理的基礎性法則，是貫穿於行政法具體規范之中，同時又高於行政法具體規范體現行政法基本價值觀念的准則。

資料擴展：

行政法的基本原則既包括行政法的實然狀態的原則，又包括行政法的應然狀態的原則。包括以下原則：行政法治原則、適度性原則、互動性原則、程序正當原則。

不同的定義體現了對行政法基本原則認識的逐步深化，也體現了其所依據的行政法基礎理論的發展。四種行政法基本原則的概念都包含了相同的含義，即對行政法制定、實施等全部活動具有指導作用。

在行政法基本原則的功能中，其「指導」作用才是最根本的，才是行政法基本原則的核心價值所在，也是行政法基本藉以建立和展開的基礎。