行政法法條竟合

A. 同一行為觸犯兩種以上法律如何行政處罰

你的提問，三言二語還真闡述不清楚。

一行為違反數法條（或兩種以上法律）如何實施行政處罰

一行為違反數法條如何處罰問題，在《行政處罰法》中主要體現為第24條，即「對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰」。但該條款僅是從禁止重復罰款角度予以規范，對一行為違反數法條時應如何實施行政處罰並未明確。討論此問題，應從以下問題入手：

首先是如何界定「同一個行政違法行為」？

其次是「一行為違反數法條」具體包括哪幾種情形？

最後才是針對具體情形，分別應如何適用法律實施行政處罰？

一、「同一個行政違法行為」的界定

「同一個行政違法行為」應當是指「法律上的一行為」，而不是指「自然上的一行為」。

由於行政處罰與刑罰有一定的銜接性，不妨參照刑法理論中有關「一行為與數行為」的判定標准來分析此問題：

凡只能充分滿足一個行政違法構成要件的行為，就是「一個行政違法行為」；

能分別獨立、完整地充分滿足數個行政違法構成要件的行為，就應認定為「數個行政違法行為」。

「法律上的一行為」，可能由一個「自然上的行為」構成，也可能由數個「自然上的行為」基於法律的規定或者社會一般觀念結合而成。但是，一個「自然上的行為」卻不可能同時構成數個「法律上的行為」。具體的某種行政違法行為的構成要件，要結合相關法條的具體規定來判斷。

例如，《無照經營查處取締辦法》中的無照經營，包含了「未依法取得營業執照和（或）許可證、批准文件」的消極不作為，和「實施了相關經營活動」的積極作為這兩個「自然上的行為」；

又如《商標法》第52條第三項所規定的「偽造他人注冊商標標識」行為，也要求同時具備「未經商標注冊人許可」的消極不作為，和「製造與他人注冊商標標識相同的標識」的積極作為。就無證照印製假冒他人注冊商標標識行為而言，表面上看同時構成了「無照經營」和「偽造他人注冊商標標識」，但構成這兩個違法行為所必須的積極作為要件卻是重合的，都是「印製與他人注冊商標標識相同的標識」，也就不能分別獨立、完整地充分滿足上述兩個違法行為構成要件。因此，無證照印製假冒他人注冊商標標識行為，只是一個違法行為，不過同時違反了數個法條。

二、「同一個行政違法行為」的分類 我們仍參照刑法理論來分析：

（一）單純的一個行政違法行為，即只違反一個行政管理法條。由於行政管理的繁雜和執法主體多樣，這種情形其實也不多。

（二）實質上的一個行政違法行為。是指看起來是數個行政違法行為，但實質上僅是一個行政違法行為。包括：

1、持續性或繼續性違法。指出於一個概括的過錯，實施的行為及其引起的違法狀態在一定的時間、空間上處於持續或繼續狀態，沒有間斷，法律對其評價為一個行政違法行為。如某人從A地到B地超載駕駛。持續性違法，可能僅違反一個法條，也可能違反數法條。

2、法條競合違法。指一行為同時違反數個法條，數法條對該行為規定了不同的法律後果，或者規定了不同的行政執法主體，而且數法條之間在調整對象上存在必然的交叉、包含乃至重疊的包容關系。法條包容關系分兩種：一是完全包容，即數法條在調整對象上具有包含乃至重疊的重合關系，簡稱法條重合；二是部分包容，即數法條在調整對象上具有交叉關系，也稱法條交叉。

3、想像競合違法。指一行為同時違反數法條，但數法條之間不存在必然的包容關系。法條之間是否存在必然的包容關系，是想像競合與法條競合的區別關鍵。例如，《無照經營查處取締辦法》有關無照經營的規定，與《商標法》有關侵犯注冊商標專用權的規定，法條本身之間並無必然的包容關系。因此，無證照印製假冒他人注冊商標標識行為，是「無照經營」與「商標侵權」的想像競合而非法條競合。

（三）數行為而法定為一個行政違法行為。

指本來符合數個行政違法行為構成要件，但法律將其規定為一個行政違法行為。如，《治安管理處罰法》第43條第一款對「毆打他人或者故意傷害他人身體」設定了處罰，第二款第三項又對「多次毆打、傷害他人」設定了更重的處罰。「多次毆打、傷害他人」。此類情形，一般存在法條競合的問題。

（四）數行為而在處理上作為一個行政違法行為。主要包括：

1、連續違法。指行為人基於一個概括的過錯，連續實施性質相同的數個違法行為。連續違法在時間上有間斷。在刑法上，連續犯按一罪處斷。根據我國《行政處罰法》第29條的規定，違法行為有連續狀態的，（行政處罰追究時效）從行為終了之日起計算。因此，對連續違法，我國也是按一個行政違法行為從重處理的。」

2、牽連違法。指以實施一個違法行為為目的，但其手段行為或結果行為又分別構成其他行政違法行為。其特徵：一是實施了數個行為，且數個行為分別構成了不同的行政違法行為；二是數個行為之間具有目的行為與手段（方法）行為或目的行為與結果行為的牽連關系。如為了銷售不合格產品而假冒他人注冊商標，就屬於牽連違法。對於牽連違法，一般是按一個行政違法行為處理，但國家有特別規定的從其規定。例如，競買人為了串通拍賣賄賂拍賣公司，串通拍賣與賄賂行為之間存在牽連關系，但根據《關於禁止商業賄賂行為的暫行規定》第十一條，對賄賂行為與串通拍賣行為應一並處罰。

3、吸收違法。指基於一個概括的過錯，實施了數個分別構成了不同行政違法的行為，由於數行為之間存在特定的依附與被依附的關系，實踐中按一個行政違法行為處理的情形。特定的依附與被依附關系，指根據一般觀念和法條內容，數行為之間由於基本性質相同或有密切聯系而存在的附隨關系。包括其中一個或某些行為是另一個行為的必經階段或必要部分，或者其中一個行為是其他行為的當然結果。

三、一行為違反數法條的處罰原則

如前所述，一行為違反數法條主要表現為法條競合、想像競合、牽連違法和吸收違法。在刑罰領域，對想像競合犯、牽連犯和吸收犯，一般是從一重斷處。對於法條競合犯，法條本身對適用法律有明確規定的從其規定；法條交叉時由於很難區分誰是特別規定誰是一般規定，應根據犯罪行為最為顯著的特徵和重法優於輕法的原則從一斷處；其他情況下，以特別規定優於一般規定原則為主。

與行政處罰相比，刑罰的裁決機關單一，種類相對較少，刑法條文也更協調統一，從一斷處就足以達到刑事制裁的目的。而行政處罰的執法主體、監管角度和對象、處罰種類、制裁目的以及法條內容，都非常復雜；不同法條的調整對象、不同行政主體的監管任務、不同行政處罰的制裁目的，其側重點也不同。對一行為違反數法條實施行政處罰時，如果也絕對地採取從一斷處原則，就可能使違法者逃脫應受的處罰，妨礙不同行政執法主體間、不同行政處罰種類之間制裁功能的全面實現。

仍以無證照印製假冒他人注冊商標標識為例，無論是單獨依《印刷業管理條例》無照經營，還是依《商標法》商標侵權定性處罰，都不能全面評價該行為的違法之處。若僅依商標侵權查處，只能責令停止侵權行為，沒收侵權商品和專用工具，並處罰款，而《印刷業管理條例》所設定的「取締無證照印刷經營活動」和「沒收違法所得」處罰就會落空，反之亦然。 其實，《行政處罰法》第24條立法精神是禁止對同一個違法行為給予兩次以上相同種類的行政處罰，並未排除在遵守該立法精神的前提下適用數個法條對同一個違法行為實施行政處罰。

對一行為違反數法條且數機關均有管轄權的，我國目前對此問題規定不夠祥盡，實踐中一般是同種處罰由在先處理的機關管轄，發生爭議的由共同的上一級機關指定。通說認為，對一行為違反數法條實施行政處罰時，除法條本身對如何適用法律有明確規定時從其規定外，應以「分別適用但同種處罰不重復」原則為主：即分別適用該行為所違反的所有法條，指出其違法性並實施行政處罰，但同種處罰不得重復作出，若數法條由同一個機關主管的，同種處罰適用法定幅度最重的法條；若數機關均有管轄權的，同種處罰由在先處理的機關依法作出，發生爭議的由共同的上一級機關指定。

當然，在法條競合情況下，除法條本身對如何適用法條有明確規定時從其規定外，目前仍以「特別規定優於一般規定從一斷處」的原則為主：法條交叉的，很難區分誰是特別規定誰是一般規定，應實行「分別適用但同種處罰不重復」原則；法條重合且行政執法主體相同的，按立法法規定的上位法優於下位法、後法優於前法以及特別法優於一般法等規則，從一斷處；法條重合但規定了不同的行政執法主體，且相關行政執法主體都有管轄權的，實行「分別適用但同種處罰不重復」原則。 另外，一行為違反的數法條均由同一個機關主管的，該機關對該行為只能同時適用相關法條作出一次處罰且同種處罰不重復，不能分別作出數次處罰，否則有違依法行政的誠實守信原則和依賴保護原則。確有必要改變原處罰的，應依法撤銷原處罰再重新處罰，且不得因當事人申辯而加重處罰。

B. 對當事人的同一個違法行為不得給予兩次以上行政處罰

對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。 按此規定， 一事不再罰 可界定為： 行政主體 對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上同類（罰款）的行政處罰。「同一個違法行為」是指當事人實施了一個違反行政法規范的行為或者說一個違反行政管理秩序的行為，當事人在客觀上僅有一個獨立完整的違法事實。同一個違法行為，指的是該違法行為的全貌，如果違法行為人針對該行為向行政處罰主體作了重大欺瞞，且該欺瞞導致處罰主體對該違法行為的定性和施罰產生重大影響，則處罰主體在第一次處罰後可以根據新查明的事實情況對違法當事人追加處罰
同一個違法行為對行政法規范的違反會出現以下三種情況：第一，同一行為違反了一個行政法律規范，受一個行政主體管轄，這種情況比較普遍。第二，同一行為違反一個行政法律規范，由兩個以上行政主體管轄。第三，一個行為違反了兩個以上行政法律規范，依法分別由兩個以上行政主體管轄，即所謂「競合違法」或「規范競合行為」。可見，同一個違法行為也並非是違反一個法律規范或一個行政管理關系的行為。
「一事」指行為人的一個違法行為或同一違法行為。准確地界定「一事」是正確適用一事不再罰原則的基礎和前提。要把握以下幾個方面：如違法佔地建房，從准備材料到施工直至建成。對既遂行為，應將整個過程視為「一事」，不能再分預備，實施數個行政處罰；違法未遂指已著手實施違法行為，但由於行為人意志以外的原因，而沒有完成違法行為。如違法建房，已著手清理現場開始施工被發現制止。由於行為人已開始實施行為，構成違法，也應定「一事」處罰。對連續違法行為的界定。連續違法行為指出於同一違法故意，連續實施數個獨立的、符合數個違法構成的同一性質的違法行為，觸犯同一法律規范規定的行為。如計程車司機連續違章載客。對連續行為以行政機關發現並處罰為界限來界定是否屬「一事」。
行政機關發現違法行為連同以前數次連續行為，界定在「一事」范圍內。如行為人受處罰後再實施連續違法行為，則按上述原則界定為新的「一事」。對繼續行為的界定。繼續行為指某種違法行為從開始到終止前，在時間上一直處於繼續狀態。如某飯店一年內一直無照經營。對繼續行為，不分時間長短，都界定為「一事」。對牽連行為的界定。牽連行為指出於一個違法目的，而違法方式或結果又牽連地構成其他違法，對牽連行為也宜界定為「一事」作出處罰。
「不再罰」的界定。不再罰指對行為人的同一違法行為進行處罰後，不得給予第二次及以上的處罰。界定不再罰，應把握以下幾點：對行為人同一違法行為進行處罰後，沒有法律規定，不得再對行為人作出第二次及以上的處罰。對行為人同一違法行為處罰時，如沒有法律規定和特殊情況，應在法律相應規定的諸處罰種類中選擇一種處罰形式進行處罰，不得給兩種以上的處罰。不再罰指不得給予行為人兩次以上的罰款，不包括在一次處罰中給予行為人兩種以上的處罰 。
法律依據：
《中華人民共和國行政處罰法》
第二十四條省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使，並定期組織評估。決定應當公布。
承接行政處罰權的鄉鎮人民政府、街道辦事處應當加強執法能力建設，按照規定范圍、依照法定程序實施行政處罰。
有關地方人民政府及其部門應當加強組織協調、業務指導、執法監督，建立健全行政處罰協調配合機制，完善評議、考核制度。

C. 違法行為同時觸犯了行政法和刑法的規定如何處理

行為人的一個行為既違反行政法中某個法條的規定同時又觸犯刑法的某個法條規定，從而構成行政違法行為與犯罪的競合。在實踐中，一行為同時觸犯了行政法和刑法的情況大量存在，如偷漏稅、走私、破壞公共秩序等行政違法行為等，在行為構成犯罪的同時還觸犯有關行政法的規定。發生行政違法行為和犯罪競合的實施處罰大致有以下幾種情況：

1．單處刑罰。即對一行政違法行為己構成犯罪的，只由司法機關給以刑事處罰，行政機關不得就同一事實重復處罰。這實際上也是「一事不再罰」原則的具體體現。對於給予刑罰就足以達到懲處和預防行政犯罪的目的的，就沒有必要再由行政機關予以有關行政處罰。如：對於結伙斗毆，尋釁滋事，侮辱婦女等流氓活動，我國刑法和治安管理處罰條例都作了處罰規定。刑法規定，聚眾斗毆，尋釁滋事，侮辱婦女或者進行其他流氓活動，破壞公共秩序，情節惡劣的，處7年以下有期徒刑、拘役或者管制；治安管理處罰條例規定，對「結伙斗毆，尋釁滋事，侮辱婦女或者進行其他流氓活動的」，尚不夠刑事處罰的，處15日以下拘留、200元以下罰款或者警告。在處理這類違法行為時，對於違法者違法行為情節惡劣的，應當由司法機關給予刑事處罰，行政機關原則上就不應再對其適用行政處罰了。這是因為司法機關對違法行為人已經作出了限制人身自由的處罰，而且處「7年以下有期徒刑、拘役或者管制」的處罰其制裁程度已遠遠超過了行政處罰對其的制裁，因此行政機關再對其適用拘留等行政處罰已沒有必要，因而在這種情況下，只要適用刑罰後，便不得再適用行政處罰。

2．刑罰與行政處罰雙重適用。即對行為人除由司法機關予以刑罰處罰外，有關行政機關還應予以行政處罰。這主要是因為：一方面，行政犯罪具有觸犯刑法和行政法的雙重性，行為人也就應當相應承擔刑事責任和行政責任，另一方面，刑罰與行政處罰的種類及功能的差異決定了在適用刑罰的同時還必須適用行政處罰以彌補刑罰的不足。刑法規定的主刑和附加刑的種類和范圍相對比較狹窄，主要是人身罰和財產罰。僅適用刑法規定的刑罰在有些情況下不足以消除違法行為人犯罪的全部危害後果，也不足以徹底糾正行政違法行為，在這樣的情況下，在適用刑罰的同時並處一定的行政處罰有利於更好地打擊犯罪，糾正行政違法行為，因此是十分必要的，在實踐中也切實可行。如：對於偷稅。抗稅的違法行為，刑法只規定「違反稅收法規，偷稅、抗稅情節嚴重的，除按照稅收法規補稅並且可以罰款外，對直接責任人員，處3年以下有期徒刑或者拘役」，而依照有關稅務法規的規定，對於有偷稅、抗稅行為的人，行政機關還可以吊銷其營業執照。在這種情況下，如果只對違法者處以限制人身自由的刑罰，還不足以挽回其給國家和人民造成的損失，因而可以並處吊銷營業執照的行政處罰，以解決刑罰所不能解決的問題。對於刑罰和行政處罰並處的問題，有些是法律、法規有明確規定，如：刑法規定，違反海關法規，進行走私，情節嚴重的，除按照海關法規沒收走私物品並且可以罰款 外．處三年以下有期徒刑或者拘役，可以並處沒收財產。更多的情況是法律、法規沒有明確規定是單處還是並處，這就需要執法人員在司法實踐中靈活掌握。如產品質量法規定，銷售失效、變質產品的，責令停止銷售，沒收違法銷售的產品和違法所得，並處違法所得1倍以上5倍以下的罰款，可以吊銷營業執照；構成犯罪的，依法追究刑事責任。依據這一規定，對於銷售失效、變質產品情節嚴重構成犯罪的行為，應給以刑事處罰，同時在必要的情況下也可給予吊銷營業執照的行政處罰。當然這一行政處罰必須是為了解決刑事處罰所無法解決的問題而作出的。也就是說一行政違法行為觸犯了刑律，如果刑罰已對違法者作出了限制人身自由的處罰，關於限制人身自由的行政處罰就應當免除；如果刑罰已對違法者作出了財產方面的處罰，如罰金，關於財產方面的行政處罰，如罰款就應當免除。

D. 淺析行政法領域中法律責任競合

淺析行政法領域中法律責任競合

當存在多個違法行為情形時，就要考慮法律責任承擔的問題。怎樣對行政法領域中法律責任競合的理解?

行政法領域包含的行政執法部門眾多，執法方式、內容、思路也存在不一的情形，違法行為與法律責任競合理論目前只是理論探討，實踐中暫無法統一實行。

因此，考慮到個案執法的特殊性以及執法自由裁量權，對理論應用實踐的前景，筆者並不看好，故本文就個案案例探討，不失為一種研究方向。

案例

A公司主要生產各類民用風機產品，其生產的單元式空氣調節機用雙進風離心通風機，前向多翼離心通風機，暖通、製冷空調用軸流通風機，屋頂通風機等產品於2009年12月3日取得了編號為“XK06—015—00465”的製冷設備全國工業產品生產許可證，有效期至2014年12月2日。A公司從未取得任何防爆通風機的工業產品生產許可證，且生產的各類離心通風機時沒有取得能效標識。

後經市質量技術監督局查處，發現A公司於2014年2月上旬生產8台離心通風機是應B公司要求生產，產品上均用白色標簽標注的產品名稱為防爆變頻離心風機箱的前向多翼離心通風機，其產品金屬銘牌標注內容為：“HTFC—I系列低雜訊風機箱，生產日期均為2014年1月，製造單位為A公司”;上述8台離心通風機均未標注能效標識。A公司與B公司簽訂的上述產品合同金額為16370元，因產品被查處時A公司尚未發出，故未產生任何利潤。

區質量技術監督局予以立案調查後，根據《中華人民共和國節約能源法》(以下簡稱《節約能源法》)、《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)、《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例》(以下簡稱《工業產品生產許可證條例》)的相關規定，予以如下行政處罰：一、責令改正;二、沒收8台未取得許可生產的防爆離心通風機產品;三、處以罰款人民幣30000元整。

一、違法行為的判定

前述案例中對於是否存在多個違法行為存有相當大的爭議，無論是作為執法部門的質監局，還是作為被處罰單位A公司，抑或是司法審查部門人民法院，觀點都是不盡相同

之所以需要對違法行為的數量進行最終認定，因為最直接的影響便是相對人的法律責任的承擔，較為間接的影響是執法部門對於“一行為觸犯數法律”還是“多行為觸犯數法律”的判定。我們知道，質量技術監督部門擔負著《產品質量法》、《計量法》、《標准化法》、《特種設備安全監察條例》等多部法律法規的執行職責，對企業實施監督檢查時，有些企業往往存在著多個違法行為，根據標的物的不同，可以分為以下二種情形：

一是企業存在多個違法行為，且標的物不盡相同;如某企業同時存有產品質量以次充好的違法行為、計量器具逾期未檢定的違法行為，未經許可擅自安裝起重機械的違法行為等。

二是企業存在多個違法行為，而標的物相同;如某企業同一批產品同時存有產品質量嚴重不合格，又屬無生產許可證產品，還冒用了QS質量標志等違法行為。 那麼回歸到本案例中，A公司生產的同一批次產品，標的物是同一批次的8台離心通風機，違法行為包括無防爆通風機的工業產品許可證、列入國家能源效率標識的產品目錄而無能效標識，顯然本案中A公司存有多個違法行為，不屬於行政處罰法領域中“一事不再罰”中只有一個違法行為的情形。

二、法律責任的承擔

當存在多個違法行為情形時，就要考慮法律責任承擔的問題。對於數個違法行為觸犯數部法律規范的情形，實踐中各地乃至各行政部門的做法紛繁不一，有的採用“數行為並罰”的處理方式，有的分開單獨立案處理，互不相干，還有的則適用“吸收原則(重吸輕)”，也有的一直在適用“並科處罰”的.模式。

我們認為，為了更好地規范行政執法中處罰適用，有效控制行政自由裁量權的運用，做到及不放縱違法行為，也不致使行政處罰過於嚴苛，建議對數個違法行為觸犯數種規范行為，以限制加重原則為主，以吸收並科原則為輔的處理模式，不同行政處罰種類不能相互吸收。

那麼具體到前述案例，我們該如何適用處罰的方式呢?首先違反的數部法律規范的規定。根據《工業產品許可證管理條例》第四十五條，第七十三條規定，我們不難發現二部規范中除了罰款種類有共同外，其他的處罰種類並不一致。

該市給予A公司的行政處罰種類包含三類：責令改正、沒收違法生產產品以及罰款。也就是說A公司的二個違法行為觸犯了二部法律規范，總體上採取了並科原則，但對其中的罰款採用了吸收原則。

同時本案中考慮到A公司尚未銷售出涉案產品、在案件的查處過程中積極配合調查以及迅速有效開展了離心類通風機產品能效標識的辦理等情節，依照《行政處罰法》第二十七條的規定從輕處罰。

三、違法行為間關系與法律責任競合

對於同一標的物的數個違法行為間存在的吸收或牽連關系，將直接影響到法律責任是否存在競合。借鑒刑法理論中的“吸收犯”、“牽連犯”，我們認為行政法領域中所謂吸收和牽連關系，是指數個違法行為之間彼此存有密切的聯系，如前一違法行為是後一違法行為的所經階段，後一違法行為是前一違法行為發展的自然結果。

那麼相應的法律責任承擔方式應當是“擇一從重處罰”，即重罰吸收輕罰，不實行並罰。例如某企業無生產許可證生產危化品包裝物，不銷售，只做本企業包裝品使用，顯然有兩個違法行為，即無生產許可證生產產品和經營性使用無證產品;但兩個違法行為之間存在緊密聯系，後一違法行為是目的，前一違法行為是方法，後一違法行為是前一違法行為發展的自然結果，應當擇一重罰。

回到本文討論的案例中，是否存在違法行為之間存在某種聯系呢?質量技術監督部門的理解是二個違法行為之間不存在任何聯系，是相互獨立的，所以應當直接採用並處罰則。

我們認為，該案中二個違法行為存在一定的聯系：首先該企業無無防爆通風機的工業產品許可證，即生產防爆通風機產品的資質都沒有;其次該批次產品列入國家能源效率標識的產品目錄而無能效標識，生產出來的產品無能效標識，實際上包含於前一違法行為之中，該違法行為是前一違法行為發展的必然結果。

所以應當擇一重罰。但因為沒有相應的法律依據，只是法理上的一種理解思路而已，爭議較大，故質監部門並未採納筆者的該種思路。

E. 違反同一部法律多個條款的行政違法行為如何處罰

根據理性制度的要求和立法精神，行政處罰應當遵循一事不再罰原則，我國行政法對一事不再罰原則明確的法律規定是《行政處罰法》第24條規定「對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰」。按照通說觀點，對於行政法規不同條款的競合，一個違法行為同時觸犯了兩個或兩個以上的行政法律規范的不同條款。如果每個法律規范的行政處罰權均授予同一個行政機關，但所規定的行政處罰的種類不同，該行政機關可以依據不同的法律條款，從一加重處罰。若處罰的種類相同，但將行政處罰權授予不同的行政機關，有處罰權的行政機關只能給予一次行政處罰，給予兩次行政處罰的，最先作出的行政處罰是合法的，以後作出的行政處罰應認定為不合法

F. 「疑似」法條競合如何處理

某葯監部門在對轄區一醫療機構進行監督檢查時發現，該醫療機構未按照規定建立真實完整的葯品購進記錄。在對上述違法行為進行處理時，執法人員產生了爭議。一種意見認為，應當按照《葯品流通監督管理辦法》第41條規定處理，責令限期改正，情節嚴重的，給予通報批評。 第二種意見認為，該省出台了《葯品使用條例》，對「未建立真實完整葯品購進記錄」的違法行為，規定「責令改正，給予警告；情節嚴重的，處以一千元以上五千元以下罰款」，因此，應該按該《條例》的相關規定進行處理。 第三種意見認為，由於上述兩部規章及地方法規對未建立真實完整葯品購進記錄的行為所設定的法律責任不同，屬於立法上的沖突，應根據《立法法》第86條第一款第三項「部門規章與地方政府規章之間就同一事項規定不一致報國務院裁決」。 【分析】 法條競合原則 「法條競合」是刑法上的概念。參照刑法有關規定，對行政法上的法條競合可作如下定義：是指一個行政違法行為同時違反數個具有包容關系的行政法律法規條文，依法只能適用一個法條規定予以處罰的情況。法條競合的表現形式主要有以下兩種：一是不同法律法規之間的法條競合；二是同一法律法規之中的法條競合。 對於法條競合的適用原則，主要有兩項：一是特別法優於普通法，即一個違法行為同時違反了不同的法律規定，既符合特別法規定的違法行為構成，又符合普通法規定的違法行為構成，適用法律時按特別法規定處理。二是特別條款優於普通條款，即一個違法行為同時違反了同一法律的不同條款，適用法條時按特別條款規定處理。 此外，結合行政法的實際情況，在處理法條競合時還應按照「上位法優於下位法」、「後法優於前法」等規則來選擇適用法律法規。還需注意的是，由於行政法與刑法打擊或規范的對象不同，刑法中適用原則中「重法優於輕法」的原則不適用於解決行政法中的法條競合問題。 「疑似」法條競合 本案屬於「疑似」法條競合，而非實際法條競合。 根據《行政處罰法》第8條規定，行政處罰的種類包括警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、行政拘留等。同時，該法第12條規定，國家部、委制定的規章只可以設定警告和一定數量罰款的行政處罰。 而《葯品流通監督管理辦法》第41條規定的「責令限期改正」和「給予通報批評」並不是《行政處罰法》規定的行政處罰種類，而屬於行政措施。與之不同的是，該省《葯品使用條例》規定的「警告」、「罰款」則屬於法定的行政處罰種類。因此，《葯品流通監督管理辦法》與該省《葯品使用條例》對於醫療機構未建立真實完整的葯品購進記錄違法行為，前者設定的是行政措施，後者設定的是行政處罰，二者的規定不屬於「對同一事項規定不一致」，不屬於法條競合。 綜上，葯監部門發現醫療機構未建立真實完整的葯品購進記錄行為，應對醫療機構給予警告並責令改正。如發現其屬於情節嚴重的，則可以依照該省《葯品使用條例》規定，處以一千元以上五千元以下罰