強制行政法第四十一條

A. 行政訴訟原告資格問題

行政訴訟原告資格問題

【摘要】行政訴訟原告資格問題在理論與實務中一直爭論不斷。

其核心爭議點在於原告資格的內涵以及標准問題。

原告資格不僅是一個程序性的問題，更是法院實體審查的范圍，本文將圍繞這兩個問題展開探討。

【關鍵詞】行政訴訟;原告資格;行政法

一、行政訴訟原告資格的內涵

原告資格問題在學界中存在合法權益說、利害關系說、實際影響說等觀點。

筆者認為，行政訴訟資格應該是一種能力並且這種能力能夠獲得法律上的認可，即從實體法的角度來確定什麼人真正具有提起行政訴訟的權利的問題。

並不是所有人都能夠提起行政訴訟，而是只有滿足法律設定的條件的前提下才具有資格。

從公權力與私權利的角度來看，行政訴訟原告資格問題與一個國家公民權利的保障程度息息相關，當一個國家的利益天平向公民權利傾斜的時候，公民獲得權利救濟的途徑往往更廣。

在行政訴訟中，司法機關對行政行為的審查力度就會加大，相應地法律對原告資格的認可度也會隨之增強。

從此種角度看，原告資格與行政訴訟的受案范圍存在著一定的正向相關關系。

但這不等於說受案范圍等同於原告資格，二者仍然存在著一定的差異，前者解決的是哪些行政爭議能夠納入司法機關的視野，而原告資格解決的是正當原告的問題。

需要注意的是，這里所說的法律要求的條件並不等同於起訴條件，從寬泛意義上來看，只要起訴人認為具體行政行為侵犯其合法權益即可以提起訴訟，但是法院經過實質審查發現起訴人並不是適格的原告，此時起訴人就會收到法院駁回起訴的裁定，他也就不具備提起訴訟的真正權利。

因此，起訴條件的規定是純粹程序的設計，採取推定的方式假定起訴人具備原告資格，但是這種資格的具體認定需要經過法院的審理方能確定。

筆者認為具備原告資格的人是實質享有訴權的人，而起訴人充其量是具備原告資格的人的替身。

二、行政訴訟原告資格認定的標准

對於我國《行政訴訟法》中是否有原告資格的規定一直存在著爭議，焦點集中在《行政訴訟法》第二條、第四十一條以及司法解釋第十二條所確立的是否是原告資格的標准。

筆者認為我國是存在原告資格的規定的，也是存在一定的判斷標準的，主要包含程序和實體兩個方面的要求。

(一)程序條件

《行政訴訟法》第四十一條第(一)項規定：“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。”作為潛在具備原告資格的起訴人只要主觀上認為行政機關所作的行政行為侵犯其合法利益，即具備程序意義上的提起訴訟的資格。

若同時具備第四十一條規定的其他條件，法院應當予以受理。

法院對於是否具備原告資格的起訴人只進行形式上的審查。

從程序角度審視原告資格，我們不難發現首先應該是發動行政訴訟程序的人，並且主觀上認為與行政機關存在著行政爭議以及行政權力的運作侵犯其合法權益。

之所以在認定原告資格問題上大膽地添加起訴人的主觀感受，這首先是對公民起訴權的尊重，在當今公民訴權較之於行政權相對弱小的時代，公民提起行政訴訟的'權利並非處於飽和狀態，因此，事實上濫用訴權現象不應該成為法律規制的重點。

這是一種利益博弈的結果，世界各國原告資格的發展幾乎都是呈現出從嚴格到寬松的趨勢。

因此筆者認為，從程序條件來看，只要起訴人具備主觀要件並且啟動行政訴訟程序，在法律意義上就應該推定其具有原告資格，當然這種資格是一種過渡狀態，待司法機關進行實質審查後才能成長為適格原告。

(二)實體條件

從《行政訴訟法》及其司法解釋的相關規定來看，判斷是否具備原告資格的實質要件經歷了從“合法權益”標准到“利害關系”標準的轉化。

這種轉化意味著法律對原告資格所設定的限制條件日益寬松，打開了曾經過於嚴苛的法律閘門，強化了對公民訴權的保護力度。

但是這種標准仍然不具有確定性，需要最高法院對此項標准進行更為明確的界定，從而對法官的自由裁量權進行有效的約束。

筆者總體上是贊成法院在受理案件後採取“利害關系人”標准對原告資格進行實體審查。

但是應該將此標准予以明確，具體說來有以下幾點：1、法律上的利害關系，此處“法律”不應狹義的限定為行政法律，否則將是對訴權的更高程度的限制，這將有違於放寬原告資格的立法目的。

以土地確權案件為例，行政機關確認A享有土地使用權，B認為爭議土地系其合法使用的范圍，在這一案件中，倘若不賦予B提起行政訴訟的權利，那麼該案件也就永遠不可能淪落到法院審查的地步，B的權利將成為法外利益，法律再也不能為B保駕護航。

而若承認B的訴權，那麼B提起行政訴訟的理由應為行政機關頒發給A土地使用權證的行為侵害了其民事權益。

由此，行政法所承認的法律上的利害關系不應僅限於行政法上的利益。

2、利害關系也有程度的區別，筆者認為，行政訴訟所要求的原告資格應該與具體行政行為存在直接的、現實的利害關系。

直接性是指所受侵害是由具體行政行為造成的，若與具體行政行為所輻射的范圍距離較遠，則不應當承認其原告資格，其可以通過其他的路徑維護自身權益，否則將會使行政機關的執法顧慮增多，也會造成司法權對行政權的過分干預，這樣的一種現狀也不是良好的法治國家所追求的結果。

現實性要求所受損害是客觀存在的，在此不與承認期待利益，法律救濟在行政訴訟中應定位為事後救濟，否則將可能導致司法機關對行政機關的初次判斷權的踐踏的後果。

綜上所述，行政訴訟原告資格問題仍然是理論與實踐的難點，我們需要更為深入的理論研究以及實踐總結，並在此基礎上尋找公民訴權與行政權鏈條上的黃金分割點，從而改變以往二者敵對的姿態，消減彼此之間的矛盾和沖突，進而構建更為和諧的值得信賴的官民關系。

參考文獻：

[1]胡建淼行政法與行政訴訟法[M]北京：中國法制出版社，2009

[2]羅豪才，湛中樂行政法學(第三版)[M]北京：北京大學出版社，2012

[3]周博論我國行政訴訟的原告資格[D]復旦大學，2012

B. 憲法第四十一條與行政訴訟法第四十一條的不同應該怎麼理解

您好！

從您所引用的憲法四十一條的字面解釋來看，中華人民共和國公民「有提出批評和建議的權利」，其體現方式有「申訴、控告或者檢舉」。這樣看來，行政訴訟是該權利的其中一種體現方式，除行政訴訟外還有檢舉等其他方式。

您所引用的行政訴訟法四十一條所規定的則是關於行政訴訟的起訴條件。為提起行政訴訟，原告必須是自身權益受到侵害的主體（在美國法律中類似的概念稱為「standing」）。

因此關於您所假設的行政行為不當、但公民並未受到權益侵害的情況，由於該公民自身權益並未受到侵害，其無法根據行政訴訟法提起行政訴訟。但根據憲法，該公民還有檢舉等其他的救濟方式。

上述為本人拙見，歡迎指教。

關於您的問題補充：

在法律級別上，憲法是中國的最高法，其所規定的內容是國家性質、政府組織形式、以及公民的基本權利，其他的法律在憲法以下，稱為部門法，另外還有行政法規等又在部門法以下。

而基於憲法所賦予的公民權利以及所賦予的國家機構職能，各部門法（包括行政訴訟法）和行政法規進行具體的立法和規定。這點上正如樓下所說。而且這些規定符合憲法所規定的原則即可（即不與憲法的原則相違背）。

在你的問題中，憲法四十一條所述的公民權利其形式可有多種，行政訴訟只是其中一種，憲法並沒有說這是唯一的形式，反而列舉了其他形式。在判斷是否適合提起行政訴訟時，則要依作為具體部門法的行政訴訟法以及行政法。因此邏輯上和法理上這兩條完全沒有矛盾。

C. 行政訴訟的原告資格有哪些條件如何認定

行政訴訟原告資格是指行政訴訟的身份條件，在本質上是指起訴人與行政主體的行為或不作為或所爭議的行政法律關系的利害關系。我國法律、司法解釋有關行政訴訟原告資格的規定主要有兩條，一是《中華人民共和國行政訴訟法》(以下稱《行政訴訟法》)第四十一條第(一)項規定：「原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。」二是《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下稱《若干解釋》)第十二條規定：「與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。」根據上述規定，行政訴訟原告資格的核心要素可以概括為三個：一是「認為「;二是「法律上的利害關系」;三是「合法權益」，而司法實踐中的分歧主要體現在「法律上的利害關系」上。
「法律上的利害關系」是指起訴人與被訴行為之間存在直接利益關系，這種直接利益關系是基於具體的法律關系而產生的。可見，利害關系的前提是有具體的法律關系。
「無利益則無訴權」是行政訴訟法的重要理念。對法律上的利害關系不能孤立地理解。《若干解釋》第一條將「對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為」排除在可訴的具體行政行為之外，意味著可訴的具體行政行為必定對相對人的權利義務從產生實際影響。因此，筆者認為，可以將「具有法律上的利害關系」解釋為對行政相對人權利義務產生實際影響。這種實際影響，應當包括積極(不利)影響和消極(有利)影響兩種情況。也就是說，如果行政主體的行為對行政相對人的合法權益造成了不利影響，原告資格方可具備。
同時，根據《行政訴訟法》第四十一條和《若干解釋》第十二條規定，起訴人必須與被訴具體行政行為有行政法上的利害關系，否則不具備原告主體資格。同行政訴訟法規定的「有事實根據」的要求不同，法院必須首先對起訴人有無主體資格予以嚴格審查。「與具體行政行為有法律上利害關系」，是指行政機關的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權利義務已經或將會產生實際影響。可見，這種利害關系必須是一種已經或者必將形成的關系，不能僅是事實上、不確實的，而必須是法律上、已經確定或者必將形成的權利義務關系。

D. 行政強制應遵循的原則

行政強制的原則包括：比例原則、平衡原則、正當法律程序原則、行政強製法定原則、教育與強制相結合原則以及救濟原則。若違反行政強制行為違反上述原則，則極有可能為違法行政行為。
行政強制，是指行政機關為了預防或制止正在發生或可能發生的違法行為、危險狀態以及不利後果，或者為了保全證據、確保案件查處工作的順利進行而對相對人的人身、財產予以強行強制的一種具體行政行為。從1999年3月起草，《行政強製法（草案）》歷經10年，到2009年8月24日終於第三次提請審議，這是一部繼《行政處罰法》《行政許可法》後，又一部旨在約束行政權力的法律。經過五次審議，全國人大常委會於2011年6月30日表決通過了行政強製法，進一步規范行政強制的設定和實施。以草案的基本精神而言，在正式發布時不會被消解。真正令人擔心的，是發布實施後，具體執行者可能會有一段時間的適應過程。畢竟，我管，你聽式的居高臨下心態成了行政執法很強的心理定勢。但是以人為本的行政文明，是不可逆轉的潮流。行政強制包括兩個類型，一類是行政強制措施，一類是行政強制執行。
強制類型
行政強制是指因情況緊急，為了達到預期的行政目的，行政主體不以向對方履行義務為前提，即對相對方的人身自由和財產予以強制的活動或制度。
立法背景
歷經10年行政強製法草案再次被「激活」，從1999年3月開始起草，到2009年8月24日第三次提請審議，行政強製法草案歷經10年，跨第十屆、第十一屆全國人大常委會。《行政強製法》是繼《行政處罰法》、《行政許可法》出台之後，又一部旨在約束行政權力的法律。上述三部法律被譽為我國行政立法的「三部曲」。1996年和2003年，中國分別出台了旨在遏制「亂處罰」的《行政處罰法》和終結「濫審批」的《行政許可法》。有關專家指出，《行政強製法》是行政法領域中的支架性法律，它的制定標志著中國向建成完備的行政法體系邁出重要一步，將對推進政府依法行政，保障和監督行政機關履職，保護公民權益產生重大影響。
根據立法法的規定，法律案如果經過兩年沒有再次列入常務委員會會議議程審議的，該法律案將終止審議。因此有不少媒體認為，此次三審更多是為了激活這部法律案。對此說法，全國人大常委會法工委行政法室副主任張世誠說，確實到了兩年的大限了，再不審議就廢案了。但他同時強調，這部法經過各個方面多年的深入研究，應當說審議通過這部法具備一定條件了。
論證評估
設定行政強制須進行事前論證和實施評估，此次提請審議的草案規定，起草法律草案、法規草案，擬設定行政強制的，起草單位應當採取聽證會、論證會等形式聽取意見，並向指定機關說明設定該行政強制的必要性、可能產生的影響以及聽取和採納意見的情況。
行政強制的設定機關應當定期對其設定的行政強制進行評價；對已經設定的行政強制，認為不適當的，應當對設定該行政強制的規定及時予以修改或者廢止。同時草案還規定公民、法人或者其他組織可以向行政強制的設定機關和實施機關就行政強制的設定和實施提出意見和建議。
主要內容
1、執法主體必須是正式執法人員，全國人大法律委員會經同國務院法制辦研究，建議增加兩項內容。草案規定，行政強制措施權不得委託。行政強制措施應當由行政機關具備資格的正式執法人員實施，其他人員不得實施。
2、行政機關不得夜間執行不得停水停電。
3、行政機關不得在夜間或者節假日實施行政強制執行。違反本法規定，在夜間或者節假日實施強制執行的，由上級行政機關或者有關部門責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。
4、行政機關不得對居民生活採取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行行政決定。
5、不得查扣公民個人及其家屬的生活必需品。
6、草案的內容照顧到了人的基本生存需要問題，在規定行政強制有查封、扣押權力的同時，也規定不得查封、扣押公民個人及其家屬的生活必需品。
7、實施行政強制措施不得影響企業正常經營。
8、行政機關依法查詢企業的財務賬簿、交易記錄、業務往來等事項，不得影響企業的正常生產經營活動，並應當保守所知悉的企業商業秘密。
9、查封、扣押限於涉案的場所、設施或者財物，不得查封、扣押與違法行為無關的場所、設施或者財物。
10、行政強制執行不排斥「執行和解」。行政強制執行可達成執行協議，也就是說，行政強制執行不排斥「執行和解」。草案規定，實施行政強制執行，行政機關可以在不損害公共利益和他人利益的情況下，與當事人達成執行和解。
11、行政強制行為在引起強制原因的具體行政行為被當事人提起行政訴訟的情況下，一般應暫停強制行為。但為了公共利益和集體利益的需要可以強制執行，被執行人可以對此提出行政復議，復議期間不暫停執行。
行政設定
行政強制的設定：
（一）設定權
行政強制措施的設定
（1）行政強制措施由法律設定；
（2）尚未制定法律，且屬於國務院行政管理職權事項的，行政法規可以設定除「限制公民人身自由、凍結存款匯款」和應當由法律規定的行政強制措施以外的其他行政強制措施；
（3）尚未制定法律、行政法規，且屬於地方性事務的，地方性法規可以設定「查封場所、設施或者財物以及扣押財物」的行政強制措施；
（4）「法律、法規」以外的其他規范性文件（如規章）不得設定行政強制措施；
（5）法律對行政強制措施的對象、條件、種類作了規定的，行政法規、地方性法規不得作出擴大規定。
（二）設定程序及評價
1、起草法律草案、法規草案，擬設定行政強制的，起草單位應當採取聽證會、論證會等形式聽取意見，並向制定機關說明設定該行政強制的必要性、可能產生的影響以及聽取及採納意見的情況。
2、評價
（1）設定機關：「應當」定期對其設定的行政強制進行評價，並對不適當的行政強制及時予以修改或者廢止。
（2）實施機關：「可以」對已設定的行政強制的實施情況及存在的必要性適時進行評價，並將意見報告該行政強制的設定機關。
（3）公民、法人或者其他組織：「可以」向「行政強制的設定機關和實施機關」就行政強制的設定和實施提出意見和建議。
基本原則
行政強制合法性原則
（行政強製法定原則）
行政強制的「設定和實施」應當依照法定的「許可權、范圍、條件和程序」。
行政強制適當原則
（合理性原則）
行政強制的設定和實施應當適當、合理，應當符合比例原則。
（1）「設定」行政強制應當適當
法律、法規的立法機關設定行政強制時，應當保持謹慎的態度，在維護公共秩序和保護公民權利之間掌握平衡。
（2）「實施」行政強制應當適當
①能不實施就不實施
（A）違法行為情節顯著輕微或者沒有明顯社會危害的，「可以不」採取行政強制措施；
（B）對沒有明顯社會危害，當事人確無能力履行，中止執行滿3年未恢復執行的，行政機關「不再」執行。
②查封、扣押、凍結的財物價值應當適當
（A）查封、扣押的限於涉案的場所、設施或者財物，不得查封、扣押與違法行為無關的場所、設施或者財物；
（B）不得查封、扣押公民個人及其所扶養家屬的生活必需品；
（C）凍結存款、匯款的數額應當與違法行為涉及的金額相當。
③選擇適當的強制手段
（A）當事人不依法履行行政決定時，應當優先使用非強制手段；
（B）行政機關應當優先使用間接強制手段（代履行、執行罰），在代履行和執行罰無法實現行政目的時，才適用直接強制執行；
（C）多種強制手段都可以實現行政目的，應當選擇對當事人損害最小的方式，即符合「比例原則」的要求。
教育與強制相結合原則
（1）經教育能達到行政管理目的的，不再實施強制。
（2）先行催告
①在製作行政強制決定前要催告，實施行政強制時要說理；在催告或者實施前，只要當事人願意自動履行的，應當立即停止強制執行；
②行政機關申請人民法院強制執行前，應當催告當事人履行義務。
（3）在催告過程中一旦發現當事人有故意逃避履行行為的，應當立即執行（教育不能成為惡意逃避懲罰和制裁的漏洞）。
禁止利用行政強制權謀取利益原則
（1）不得使用被查封、扣押的財產；
（2）不得收取保管費；
（3）收支兩條線；
（4）合理確定代履行費用。
保障當事人程序權利和法律救濟權利原則
（1）陳述權、申辯權
作出對當事人不利的決定前，應當聽取當事人的意見。
（2）申請行政復議、提起行政訴訟和申請行政賠償的權利
①當事人對基礎行政決定沒有異議，只認為行政強制執行違法的，應當單獨就行政強制執行提出行政復議或訴訟；
②當事人對基礎行政決定不服的，可以對基礎行政決定和行政強制行為提出行政復議或訴訟；
③針對「在法定期限內既不申請復議又不提起訴訟才可強制執行」的情況，由於基礎行政決定的救濟期限已過，當事人只能就行政強制執行行為尋求救濟；
④針對「當事人對基礎行政決定不服，提起訴訟後，法院維持了行政決定或者駁回了當事人訴訟請求」的情況，如果進入強制執行階段，當事人又對強制執行決定提起行政訴訟的，法院應當集中審查強制執行行為本身的合法性。
（3）申請司法賠償的權利
①行政機關申請人民法院強制執行後，如果法院裁定並執行，且沒有變更基礎行政決定，因基礎行政決定違法導致法院的司法強制執行行為違法，且損害當事人合法權益的，應當由「申請執行的行政機關」承擔主要賠償責任。
②公民、法人或者其他組織因人民法院在強制執行中有違法行為或者擴大強制執行范圍受到損害的，也有權依法要求其給予賠償。
法律依據
《中華人民共和國行政強製法》第四條
第四條行政強制的設定和實施，應當依照法定的許可權、范圍、條件和程序。
《中華人民共和國行政強製法》第五條
第五條行政強制的設定和實施，應當適當。採用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制。
《中華人民共和國行政強製法》第六條
第六條實施行政強制，應當堅持教育與強制相結合

E. 行政強製法實施條例

法律分析：發生或者即將發生自然災害、事故災難、公共衛生事件或者社會安全事件等突發事件，行政機關採取應急措施或者臨時措施，依照有關法律、行政法規的規定執行。行政機關採取金融業審慎監管措施、進出境貨物強制性技術監控措施，依照有關法律、行政法規的規定執行。

法律依據：《中華人民共和國行政強製法》 第十條 行政強制措施由法律設定。尚未制定法律，且屬於國務院行政管理職權事項的，行政法規可以設定除本法第九條第一項、第四項和應當由法律規定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。尚未制定法律、行政法規，且屬於地方性事務的，地方性法規可以設定本法第九條第二項、第三項的行政強制措施。