孫志剛案例行政法

『壹』 孫志剛案件中的行政主體有那些違法行為

孫志剛案件屬於故意傷害致死。

案例——孫志剛被故意傷害致死案一審宣判

孫志剛被故意傷害致死案一審宣判 主犯被判死刑 其他被告人分別被判死緩、無期徒刑、有期徒刑 ６名涉案瀆職犯罪人員被判有期徒刑 另有２３名責任人分別受到開除黨籍、行政開除、撤職等處分
據新華社廣州６月９日電 廣東省廣州市中級人民法院６月５日至６月６日公開審理喬燕琴、李海嬰、鍾遼國等故意傷害原廣州市達奇服裝公司職員孫志剛致死案，於９日作出一審判決。以故意傷害罪判處被告人喬燕琴死刑，剝奪政治權利終身；判處被告人李海嬰死刑，緩期二年執行，剝奪政治權利終身；判處被告人鍾遼國無期徒刑，剝奪政治權利終身；判處被告人周利偉、張明君、呂二鵬有期徒刑十五年，剝奪政治權利五年；判處被告人李龍生有期徒刑十二年，剝奪政治權利四年；判處被告人韋延良、何家紅、李文星、喬志軍、胡金艷有期徒刑三年至十年。 同日，孫志剛案涉及的原廣州市公安局天河分局黃村街派出所民警李耀輝，原廣州市腦科醫院江村住院部副主任張耀輝，原廣州市收容人員救治站負責人彭紅軍，醫生任浩強，護士鄒麗萍、曾偉林等６人，以玩忽職守罪，被廣州市天河區人民法院和白雲區人民法院分別判處有期徒刑二年至三年。 法院經審理查明，３月１７日晚，被害人孫志剛因未攜帶任何證件外出，被廣州市公安局天河區分局黃村街派出所民警錯誤收容。３月１８日晚，孫志剛稱有心臟病被送至廣州市收容人員救治站診治。３月１９日晚，因孫志剛大聲呼叫，引起救治站護工喬燕琴不滿。喬遂與呂二鵬、喬志軍、胡金艷等人商量，授意李海嬰等８名被收治人員毆打孫志剛。３月２０日凌晨，被告人李海嬰、鍾遼國、周利偉、張明君、李龍生、韋延良、何家紅、李文星等先後兩度對孫志剛輪番毆打，致使孫志剛於３月２０日上午經搶救無效死亡。後經法醫鑒定，孫志剛系因背部遭受鈍性暴力反復打擊，造成大面積軟組織損傷致創傷性休剋死亡。 法院經審理認為，被告人喬燕琴、李海嬰、鍾遼國、周利偉、張明君、呂二鵬、李龍生、韋延良、何家紅、李文星、喬志軍、胡金艷無視國法，共同故意傷害他人身體，並致人死亡，其行為均已構成故意傷害罪，應依法懲處。公訴機關指控上述被告人故意傷害的事實清楚，證據充分，罪名成立。其中，被告人喬燕琴指使、糾合其他被告人對孫志剛實施傷害行為，系本案主犯，應予從嚴懲處；被告人李海嬰、鍾遼國、周利偉、張明君、呂二鵬等兩度輪番毆打致死被害人，罪行嚴重，應從重處罰；被告人李龍生、韋延良、何家紅、李文星、喬志軍、胡金艷在共同犯罪中起輔助、次要作用，是從犯，應依法懲處。但鑒於被告人李文星在犯罪時未滿１８周歲，依法從輕處罰。 另據廣州市天河區人民法院和白雲區人民法院審理認定，原廣州市公安局天河分局黃村街派出所民警李耀輝，原廣州市腦科醫院江村住院部副主任張耀輝，原廣州市收容人員救治站負責人彭紅軍，醫生任浩強，護士鄒麗萍、曾偉林等６人，身為國家機關工作人員或受國家機關委託行使公務的人員，不認真履行職責義務，嚴重不負責任，導致孫志剛被錯誤收容並在救治站遭受傷害致死，其行為已觸犯《中華人民共和國刑法》，構成玩忽職守罪。為此，有關法院分別作出前述判決。 本報北京６月９日電 （記者 程鵬）據廣東媒體報道，為嚴肅黨紀、政紀，堅決落實責任追究，經廣東省廣州市委、市政府同意，廣州市紀委、市監察局和有關單位已對孫志剛案涉及的有關責任人員作出了黨紀政紀處分（見圖表）。 一、市監察局研究決定，對在孫志剛案件中負有領導責任的市公安局副局長林培坤、市衛生局副局長盧彥德給予行政記過處分，市民政局副局長唐啟暢給予行政警告處分。 二、市紀委、市監察局經研究，同意市公安局、市衛生局、市民政局和天河區、白雲區紀委、監察局對孫志剛案件中有關責任人員的處分意見： （一）對市公安系統１２名違紀責任人的處分意見 天河區公安分局黃村街派出所民警單梅葉，不履行職責，違反規定，對孫志剛被錯誤收容負有失職責任，給予開除黨籍、行政開除處分。 天河區公安分局黃村街派出所民警譚穗渝，不履行職責，違反規定，對孫志剛被錯誤收容負有失職責任，給予開除黨籍、行政開除處分。 天河區公安分局民警羅僑安，不履行對收容人員進行甄別的職責，對孫志剛被錯誤收容負有失職責任，給予留黨察看一年、行政撤職處分。 天河區公安分局黃村街派出所副所長劉敦樹，對孫志剛被錯誤收容負有失職責任，給予留黨察看一年、行政撤職處分。 天河區公安分局黃村街派出所所長許偉浚，對本所幹警管理不嚴，對孫志剛被錯誤收容負有主要領導責任，給予撤銷黨內職務、行政撤職處分。 天河區公安分局民警陳建華，不認真履行對收容人員進行甄別的職責，對孫志剛被錯誤收容負有失職責任，給予行政記大過處分。 天河區公安分局副局長韓立平對收容遣送工作管理不到位，對孫志剛被錯誤收容失察，負有領導責任，給予行政撤職處分。 天河區公安分局治安大隊大隊長吳小明，對分局收容遣送工作管理檢查不到位，對孫志剛被錯誤收容負有直接領導責任，給予行政撤職處分。 天河區公安分局治安大隊副大隊長楊東勝，對收容待遣所的管理工作不到位，對孫志剛被錯誤收容，負有直接責任，給予行政撤職處分。 天河區公安分局副局長付強，在接待孫志剛親屬上訪時，對其親屬反映孫志剛非正常死亡問題未引起重視，沒有嚴格按照有關規定對反映的重大警情提出准確的處理意見，工作失職，給予行政記大過處分。 市公安局指揮中心辦公室信訪科副科長鄒琨，在處理孫志剛家屬來訪反映重要線索的材料時，沒有認真審核材料並作為重要問題向領導呈批，延誤了對該案的查處，給予行政記過處分。 白雲區公安分局江高鎮派出所副所長楊炳坤，對孫志剛親屬上訪材料中反映的孫志剛非正常死亡問題，沒有認真履行職責，未採取積極措施進行調查，工作失職，給予行政記過處分。 （二）對市衛生系統３名違紀責任人的處分意見 市腦科醫院江村住院部科主任林建榮，對市收容救治站管理不嚴，造成嚴重後果，負主要領導責任，給予撤職處理。 市腦科醫院江村住院部護士長劉兆江，對市收容救治站護理工作管理不嚴，造成嚴重後果，給予行政記大過處分。 市腦科醫院副院長鄧河晃，對市收容救治站管理混亂失察，負有重要領導責任，給予行政記過處分。 （三）對市民政系統５名違紀責任人的處分意見 市收容遣送中轉站收容遣送科副科長葉建華，未認真履行職責，負直接領導責任，給予行政撤職處分。 市收容遣送中轉站站長馮紹裘，對收容遣送中轉工作管理不力，負有重要領導責任，給予行政記過處分。 市收容遣送中轉站收容遣送科工作人員梅廣平、李愛榮、謝志勤工作責任心不強，違反工作紀律，分別給予行政記過處分。
姓 名 原 職 務 處 分
林培坤 廣州市公安局副局長 行政記過
盧彥德 廣州市衛生局副局長 行政記過
唐啟暢 廣州市民政局副局長 行政警告
單梅葉 天河區公安分局黃村街派出所民警 開除黨籍、行政開除
譚穗渝 天河區公安分局黃村街派出所民警 開除黨籍、行政開除
羅僑安 天河區公安分局民警 留黨察看一年、行政撤職
劉敦樹 天河區公安分局黃村街派出所副所長 留黨察看一年、行政撤職
許偉浚 天河區公安分局黃村街派出所所長 撤銷黨內職務、行政撤職
陳建華 天河區公安分局民警 行政記大過
韓立平 天河區公安分局副局長 行政撤職
吳小明 天河區公安分局治安大隊大隊長 行政撤職
楊東勝 天河區公安分局治安大隊副大隊長 行政撤職
付強 天河區公安分局副局長 行政記大過
鄒琨 市公安局指揮中心辦公室信訪科副科長 行政記過
楊炳坤 白雲區公安分局江高鎮派出所副所長 行政記過
林建榮 市腦科醫院江村住院部科主任 撤職處理
劉兆江 市腦科醫院江村住院部護士長 行政記大過
鄧河晃 市腦科醫院副院長 行政記過
葉建華 市收容遣送中轉站收容遣送科副科長 行政撤職
馮紹裘 市收容遣送中轉站站長 行政記過
梅廣平 市收容遣送中轉站收容遣送科工作人員 行政記過
李愛榮 市收容遣送中轉站收容遣送科工作人員 行政記過
謝志勤 市收容遣送中轉站收容遣送科工作人員 行政記過

『貳』 行政霸權現象是什麼

在行政管理事務日趨復雜、公民權利意識日益高漲的現實態勢下，如何合理規制最有效、最嚴厲、同時也是最危險的行政強制權？如何在保證政府權威與保護公民權利之間達致平衡？在構建和諧社會的時代語境下，行政強制立法如何表達對弱勢群體的特別關愛？如何植入應有的人文關懷和人性光芒……

這些行政強制立法無法迴避的關節點，考驗著立法者的智慧。而其最終的決策，不僅決定著《行政強製法》的質量良莠，也將標示出中國行政法制的精神品質。

「《行政強製法》是繼《行政許可法》、《行政處罰法》之後，我國行政法制建設立法三步曲中的第三步。」《行政強製法》草案（以下簡稱「草案」）進入一審程序前夕，全國人大常委會法制工作委員會行政法室主任李援向媒體介紹立法情況時，形象地概括了中國「控權」行政法的歷史進程。

此前，遏制「亂處罰」的《行政處罰法》已在1996年誕生，終結「濫審批」的《行政許可法》亦於2003年問世，兩者均成為中國立法史上轟動一時的標志性事件。而《行政強製法》，則成為規范行政權力的最後一塊立法「硬骨頭」。

雙刃之劍

行政強制，分為行政強制措施和行政強制執行。區分兩者的一個重要標準是，行政強制措施是在行政決定依法作出之前，行政強制執行則在行政決定依法作出並生效之後。舉例而言，某地稅務機關進行稅務檢查時，發現一家企業有轉移資金、拒交稅款的企圖，就凍結了該企業的銀行存款。該企業接到納稅通知書後，果然以種種借口拖延不辦，於是稅務機關再次採取行動，從其銀行賬戶上劃撥出相應的資金，用來抵繳稅款。在這起案例中，「凍結」是行政強制措施，「劃撥」屬於行政強制執行。

「在履行政府職能過程中，對不履行法定義務的公民或者組織，通過強制手段迫使其履行法定義務，以達到社會管理的目標，從而使行政強製成為行使行政權力的重要方式。」在全國人大常委會舉辦的一次法制講座上，十屆全國人大常委會委員、全國人大常委會法工委副主任、知名學者信春鷹女士如此解釋行政強制權的由來。

一方面，如信春鷹所言，「效率是行政的生命」，從市容整治到城市拆遷，從市場清理到質量監督，行政強制的觸角已深入社會、經濟生活的方方面面。另一方面，亦如信春鷹所言，在行政管理過程中，「維護社會秩序和保障公民自由、維護公共利益和保障個人權利之間的沖突經常發生」。

鑒於行政強制的特殊性質，學者們普遍將其視為一把雙刃劍。「行政強制制度能夠正確運用，令行禁止，就能保證有良好的法治秩序。反之，行使不當，就將給公民、法人和其他組織帶來巨大損害，嚴重影響政府形象。」知名行政法專家、國家行政學院教授應松年分析說。

如今已被廢除的收容遣送制度，是濫用行政強制的一個典型樣本。這項制度原本以救助為宗旨，並不具備行政強制功能，但由於各地法規自定「規矩」，執法隊伍混亂不堪，大批收容站最終蛻變成了任意限制公民人身自由、「創收」不當利益的「第二看守所」。據統計，在收容遣送制度存續的最後幾年，全國七百多個收容站每年收容遣返的人數高達一百多萬，許多無辜公民在大街上好端端行走，只要執法人員「看不順眼」，就隨時可能被「抓走」，被迫支付高昂的「保領費」、食宿費、遣返路費等等，甚至被遙遙無期地關押。收容遣送這一被濫用的行政強制手段，在不少地方激起民怨。直到孫志剛事件發生後，中央政府順應民心廢除劣制，這種大規模、長時期的侵權現象才得以終結。但顯然，我們的社會已為此付出了過於沉重的代價。

行政強制這柄雙刃劍，必須配備法制的劍鞘予以約束。1999年3月，全國人大常委會法工委正式啟動了行政強製法起草工作，經過六年多的打磨，終於交出了初步的答卷。

從本質而言，行政強制立法是一門平衡公權和民權的藝術。正如信春鷹所言：「行政強制是行政權力行使的極端狀態，如何實現行政效率和權利保障的平衡，是行政強制制度的核心問題。」而參加行政強制立法的另一位重要人士李援則使用了「天平」的比喻：「這是一個天平，要把它擺平。既要給行政機關必要的權力，又要給老百姓提供法律救濟和保護。」

源頭治「亂」

行政強制「亂」，是行政強制實踐的一大弊病。

行政強制「亂」，首先表現在行政強制設定亂。不僅法律在設定行政強制，法規、規章乃至「紅頭文件」等等也蜂擁而上，隨意創設。

據統計，截止到2005年6月底，現行行政法規有72部規定了行政強制，其中42部沒有上位法律依據，另外30部雖有上位法律依據，但有些規定也超出了法律所規定的行政強制范圍。

在地方性法規和更低層級的部門規章、地方政府規章層面，情形更為混亂。1999年的有關調查就表明：8469件部門規章中，有145件規定了行政強制。而上海市政府五百多件地方規章中，有26件規定了行政強制，其中11件沒有任何上位法依據。

行政強制「亂」的又一表現是，行政強制的具體方式種類繁多，五花八門。

早在1999年，就有學者進行過統計，當時的法律、法規、規章中規定的行政強制措施竟然多達二百六十多種。與此同時，行政強制方式的多種表述和概念混淆，引發了更大的混亂。以生活中常見的扣押違章車輛為例，「有的叫暫扣，有的叫終止駕駛，有的叫責令停到指定位置等等，都可以把同一種強制措施變成各種不規范的說法。」李援說。

『叄』 孫志剛事件誰報案

2003年，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢止後，各地的收容遣送站撤牌。 資料圖

孫志剛的死，為收容制度的廢除鳴響了最後一槍

法治周末記者 高原

15年前的6月，施行21年的「收容法」被廢止。

這是一次由政府親自操刀的手術，舊法中所有備受爭議的強制性內容和字句被全部刪除——從破舊到立新，為時不到5天。

而推動這一極速變化的，是2003年3月因為沒有隨身攜帶身份證而被關進收容所，導致死亡的孫志剛。

在孫志剛事件中，從律師的取證到獨立的法醫鑒定，再到公民上書，最後收容審查制度被廢止。

孫志剛之死

當時上書中央的五位法學家之一、如今的北京大學法學院副院長沈巋在十幾年後回憶起這件事時，依然激動不已。

沈巋從美國喬治城大學法學院做短期訪問研究回國之後的那段時間，除了SARS肆虐給他留下深刻印象外，他記得的一個人的名字就是孫志剛。

2003年3月17日晚10點，剛剛大學畢業兩年的青年孫志剛像往常一樣出門去上網，因為剛來廣州，孫志剛還沒辦理暫住證，當晚他出門時，也沒隨身攜帶身份證。當晚11點左右，他因為沒有暫住證而被帶到了黃村街派出所。

隨後，孫志剛被錯誤地作為「三無」人員送至廣州天河區公安分局收容待遣所，由於待遣所民警的不負責任，導致孫志剛「被錯誤地作為被收容遣送人員送至廣州市收容遣送中轉站」。

9個小時後，孫志剛向中轉站報告自己有心臟病，因為緊張而心慌、失眠，要求放他出去或住院治療。中轉站遂以「心動過速待查」為由，將孫送往廣州市收容人員救治站。

在這里，孫志剛23歲的生命戛然而止。

3月20日凌晨，在遭同病房的8名被收治人員兩度輪番毆打之後，孫志剛不治身亡。

從後來的屍檢結果看，孫志剛死前幾天內被人毆打並最終導致死亡已是不爭的事實。

孫志剛該被收容嗎？一個公民，有工作單位，有正常居所，有身份證，只因為缺一張暫住證，被收容，被遣送，乃至最後失去了生命。

實際上，在孫志剛案件發生之前，因收容制度而被強奸的女子，失蹤的孩子，莫名死亡的打工者，年年都見諸報端。

孫志剛的死，為收容制度的廢除鳴響了最後一槍。

收容伊始

實際上，收容制度的出台和當時的社會形勢不無關系。

1961年，中共中央批轉了公安部《關於制止人口自由流動的報告》，決定在大中城市設立「收容遣送站」，以民政部門為主，負責將「盲流」收容起來並遣送原籍。

這是收容制度的發端，針對控制因「三年自然災害」而進城的農民。

「(上世紀)60年代，三年自然災害剛剛開始，一部分農民開始背井離鄉進城謀生。當時國家戶籍制度還相當嚴格，但從那時候開始，一過春節，火車站已經擠滿了背著沉甸甸包裹進城的農民。『盲流』的提法這樣才有的。」研究收容制和中國戶籍制度的上海大學社會學系教授顧駿說。

對於剛剛經歷「自然災害」的政府而言，農民大量棄田務工對農業經濟的負面作用是致命的。

上世紀60年代至70年代的「文革」期間，因為戶籍制度強化對城市人口的嚴格控制，盲流人口不多，主要是少量的乞討者，這期間的公檢法加強了對這部分人員的執法力度，盲流人口變成被管制對象。

事實上，盡管當時的政府嚴格以戶籍制度控制城市人口，不僅嚴控農民向城市的流動，而且通過「上山下鄉」等手段使城市青年流向農村，以減低城市就業的壓力。「盲流」人口因此得到嚴格控制，但並未絕止，所以收容遣返政策一直在嚴厲執行。

上世紀70年代末以後，隨著改革開放，工業化進程日益擴大了城鄉差距，給人口流動提供了更為直接的經濟驅動力，使農村人口湧向城市的潮流再也無法控制。

於是，上世紀60年代曾一度試行的「收容遣送」便在這種前提下成為管理者的首選。

1982年5月，國務院發布了關於「收容遣送」的正式法規——《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，收容制度由此全面啟動。

在收容遣送條例的開篇有這樣的表述：「為了救濟、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護城市社會秩序和安定團結，特製定本辦法。」

中國政法大學副校長馬懷德認為，「顯然後一句話才是關鍵所在。在城鄉博弈中，其初衷首先是維護城市秩序，阻止農村人口向城市遷移，解決城市化進程中的發展問題。收容遣送制度是偏向城市安全的」。

馬懷德認為，收容遣送辦法從一開始的確存在明顯的問題，「對待農民和城市居民的差別立法，首先就違背了法的基本精神。其次，強制力的介入時刻存在著侵犯個人權利的可能」。

至於城市之所以在處理流動人口問題上採取這種明顯具有「超法律」手段的深層原因，顧駿分析說：「城市是一個權利體系。在社會轉型的背景下，城市權利資源發生了大規模重新配置，權利資源短缺成為一段時間內的普遍現象。當城市原有人口在權利資源上發生爭奪的情況下，農村人口進入城市很難指望獲得作為公民應有的權利份額。所謂『城市是誰的』這一問題實質上就是農村人口在城市中的權利缺乏問題。」

事實上，收容遣送制度也確實在近十年間給城市控制人口過快膨脹、改善治安環境帶來過顯著成效。來自公安部的資料顯示，「犯罪率在上世紀90年代初達到最高峰後，開始有回落趨勢，1995年的大小刑事案件數目比1991年減少了13351起」。

其中收容制度功不可沒。但顧駿認為，城市對於「收容遣送」在40年間產生了嚴重的「整體性依賴」，就像「嗎啡針」，「鎮痛就得加大劑量」。

矛盾初現

1991年，「民工潮」泛濫，各大城市不堪重負。

國務院於是發出第48號文件，將收容對象擴大到「無合法證件、無固定住所、無穩定經濟來源」的「三無」人員。在現實執行中，「三無」往往變成身份證、暫住證、務工證「三證」缺一不可。

其後幾年，民政部、公安部數次聯合發文，進一步強化收容遣送工作，收容遣送成為公安、民政、街道的重要工作。而收容制度的功能也從最初維護城市形象、維護城市正常的生活生產秩序演變為配合打擊刑事犯罪的一項措施。

當時民政部的數據顯示，北京市在1999年的遣返人數不足15萬人，到2000年上半年，收容遣返人數就達到18萬，超出1999年全年總和，2001年，2002年到2003年上半年，每年增加超過20個百分點。

當時有政協委員做了這樣一項抽樣調查，在抽樣的10起農民工被收容案例中，幾乎沒有依法執行的，而問題就出在大量超范圍收容上。據估計，在收容人員中，真正屬於救助對象的不到15%，其餘大部分是「三無人員」。

隨著民工在城市裡的人口日益增多，遣送量每年急速增長。基層執行人員的權力被放大，收容遣送制度甚至成為一些地方單位的創收項目。違法濫用權力的事件於是屢有發生，相關立法質疑的呼聲越來越高。

在沈巋看來，收容制度自身就包含著反規范、反權利的成分，在實際運作中，部門利益、部分執法者素質等因素加進來，制度本身包含的反規范方面惡性膨脹便不可避免。

沈巋認為，收容遣送制度在三個層面上縱容了各種惡性事件的產生：

一是多種功能賦予了這個制度，導致這一制度的變形甚至變異，一些地方政府可以毫無理由將「三無人員」趕走，還可以當面把你的證件撕掉，讓你回去。其二，這裡面可能有經濟因素，使這種制度依然存在，制度的設計者可能沒有想到，但是它確實成為了一種創收工具。第三，「在我們國家各種涉及強制措施的制度中可能存在一個空間，在這個空間里暴力會出現，失控的制度會將它釋放出來」。

這樣關於收容制度的立廢之爭幾乎持續了整整40年。

而從上世紀90年代初開始廢止收容制度的呼聲就沒有停過。有法學界人士透露，每年全國人大都會收到上千封要求廢止「收容法」的上書。

顧駿認為，針對流動人口的收容遣送已經在多個層面上與城市管理體制乃至城市生活本身發生交互作用，40年深刻依附於我們城市化的體制之中，「廢止當然不是輕易之舉」。

上書中央

如果沒有「三博士」和「五學者」的上書，孫志剛也許不會是最後一個死在收容所的中國人。

2003年5月14日，3名剛剛走出校門不久的法學博士向全國人大常委會遞交了一份關於審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書，建議改變或撤銷收容遣送制度。

和一般的公民向全國人大常委會提出制定、修改法律的建議不同，這份公民建議書非同尋常之處在於，是公民依照立法法的規定，向全國人大常委會提出對有關法規進行違憲審查的創舉。

這份公民建議書，以民間形式啟動了要求全國人大常委會行使違憲審查權的程序，罕有先例。

9天後，33歲的沈巋作為執筆人，跟其他4名學者一起，以中國公民的身份向全國人大常委會遞交建議：就孫志剛事件及收容遣送制度實施狀況提請啟動特別調查程序，建議全國人大成立特別調查委員會。

沈巋向法治周末記者回憶，他們這么做，首先是為了支援三博士的行為。而「五學者」呼應「三博士」，給予了輿論上的支持。

沈巋並沒有想到，上書在一個月之後就有了結果。

2003年6月20日，時任國務院總理溫家寶簽署國務院令，公布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，同時廢止了1982年5月12日國務院發布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。

沈巋認為，決策層反應迅速的原因是中央當時就有對舊制度進行改革的想法，而且在人口流動率升高的大時代背景之下，收容遣送這種人口管制措施已經不適應深入發展市場經濟的需要。此外，民意壓力亦是一大促進因素。

盡管沈巋他們的建議沒有得到完全採納，但他依然很高興，這一事件已經成為中國法制史上的一個里程碑。「它是2000年立法法通過後，公民用違憲審查建議權獲得成功的第一個事例。」沈巋說。

這樣的結果給沈巋很大的信心：如果有心使用立法法規定的制度和程序，可能會收到意想不到的效果。

在沈巋看來，近十幾年來讓他覺得「最美好的事就是孫志剛事件後，收容遣送制度被廢除」。

「從這件事上，能切實感受到中國的法治建設在進步。」沈巋說。

『肆』 論行政計劃過程中的公民參與權

傳統行政法理論是以國家與社會、行政機關與公民個人之間的二元對抗為前提發展起來的，其關注的重心是對行政權力的消極控制，即如何防止行政機關對公民自由權和財產權的侵犯，法律關系主要體現為行政主體與行政相對人之間的兩極對立的權利義務關系。在現代社會，由於利益的多元化，行政行為不僅對行政相對人產生重要影響，而且會對相對人以外的第三人產生重要影響，形成三極甚至多極的行政法律關系，因此，現代行政法的研究從立法對行政的控制以及司法對行政的控制的關注，開始轉向對行政過程本身的關注，試圖通過對行政過程的調控，形成國家行政機關、行政相對人、利害關系人及其他公民之間的良性互動關系和合作關系，實現公共利益和公民福祉。不論是在英美「法治」（rule of law ）傳統之下還是在德國「法治國」（Rechtsstaat）傳統之下，公民參與作為實現行政民主化、正當化的機制的意義不斷凸顯，公民參與從對行政處分過程的參與擴展到對行政立法、行政計劃、行政指導、行政評價、行政救濟等行政過程的參與。本文以我國轉型期出現的典型事件——電動自行車事件為例，通過分析該事件中公民參與缺失的問題，探討我國行政機關在面對復雜的利益關系時，如何在依法行政的前提下，通過有效的公民參與機制，回應不同的利益需求，形成「科學化、民主化、規范化的行政決策機制和制度」①，確保行政決策的民主性與正當性。
一、在禁與不禁之間——電動自行車事件的簡單回顧與反思
在《道路交通安全法》（2003年10月28日公布，自2004年5月1日起施行）出台的前前後後，全國各地在電動自行車的禁與不禁的公共政策問題上，各行其是。2002年8月1日北京市率先以通告的形式限制電動自行車上牌②；2003年6月福州市政府以通告的形式禁止銷售電動自行車並粗暴執法，引發激烈的矛盾沖突並最終訴諸法院[1,2]；2005年5月珠海市人大常委會立法禁止電動自行車上路，成為首例以地方性法規的形式禁止電動自行車上路的立法例。電動自行車在這些地方以「污染」、「不安全」、「妨礙交通」等理由頻遭封殺。而在另一些地方，如上海、江蘇、浙江等地市允許電動自行車依法登記後上路；哈爾濱、南寧則允許生產銷售而不許上路；廣州、長沙則出現了管理上的真空。[3]
這是一個現代化建設高速發展的時代，這是一個公共資源越來越緊張的時代，這是一個利益主體日益多元化、各種利益相互沖突與糾結的時代。在電動自行車禁與不禁之間，暴露出我國行政法治進程中存在的幾個重大問題：其一，行政決策過程沒有充分的公民參與，缺少民主性與正當性，主要表現為：復雜利益關系中不同主體的利益需求沒有得到充分考慮，廣大居民作為道路資源共同使用者的利益及其選擇出行方式的自由沒有得到充分尊重，專業知識作為行政決策的技術支持缺少充分的論證，等等。其二，司法權軟弱無力，行政訴訟受案范圍非常有限，對規范性文件的審查力度有限，公民利益受到損害後缺乏獲得法律救濟的制度保證，從而也抑制了公民事後參與的積極性。在電動自行車事件中，因禁止電動自行車上路涉及的利益主體千千萬萬，我們沒有看到因禁止電動自行車上路而提起行政訴訟的相關報道。其三，在我國現有的規則審查機制之下，對規范性文件具有審查權的機關不作為，導致了對制定規則的權力缺乏有效的制約。《道路交通安全法》出台以後全國仍有不少地方無視該法的規定，自行其是，以地方性法規或行政決定、命令、通知等形式禁止電動自行車上路，再次將規范性文件的審查問題擺到我們面前。限於篇幅，本文選取公民參與行政決策的角度來反思我國行政決策的民主性與正當性，以及在現有的制度框架內如何保障公民參與行政決策過程。
二、公民參與行政決策的必要性
以人民主權為原則，立法、行政、司法三權分立為基礎建立的傳統行政法律制度，是以立法機關的事前授權為前提、以司法機關的事後合法性審查為核心架構起來的行政法律制度，其重心在於確保行政權力的合法行使，「即運用具有控制功能的規則和程序，使原本在形式上不向選民負責的行政官員對私人利益行使權力的行為得以合法化」。[4](P3) 但這樣一個制度模式僅適用於消極行政，即將行政行為限定在立法機關設定的合法性框架之內，行政機關不得超越法定許可權行事。在立法機關的授權日益廣泛、行政職權不斷擴張、公民對行政權的依賴與期盼與日俱增的情況下，「為了使行政能夠更好地發揮作用，各國皆呈現出逐步擴大行政的裁量范圍，賦予行政以不直接基於法律的具體規定而積極能動地作出政策判斷之權能的傾向」[5]，傳統意義上的行政法對行政權力的制約功能被不斷弱化。這當然並不是說傳統的行政法的制約功能變得不重要了，而是說在此基礎之上，必須尋求新的更有效的制約與激勵機制，以適應不斷擴張的行政領域，更好地實現公共福祉。公民參與作為實現行政民主的程序性機制，在行政決策過程中得以廣泛採用。公民以提供信息、表達意見、訴求利益等方式參與行政決策過程，為行政決策民主化、科學化、正當化提供了程序上的保障。民主制的重心由議會民主轉向行政民主，由民主下的行政轉向行政中的民主。
在我國現代化過程中，法治的進程勢不可擋，合法化、正當化的訴求日益強烈，行政機關自身也在為其行為的合法化、正當化而努力，以尋求民意的支持，從而更好地推進各項行政管理活動。以國務院2004年頒布的《依法行政實施綱要》為代表的依法行政理念的宣示即表明了政府在使其行為合法化、正當化方面所作的努力。在民主制度下，民主為權力行使的合法性與正當性提供了制度手段，民主立法為行政權力的合法性提供了制度保證，民主行政又為行政權力的正當性提供了制度保證。電動自行車事件所暴露出來的公民參與機制的缺失促使我們進一步思考行政過程中的民主參與的制度性保障。
電動自行車事件中，在電動自行車的禁與不禁之間，不僅涉及行政決定直接指向的電動自行車的購買者和使用者（包括潛在的購買者與使用者）的利益，而且涉及電動自行車及相關產業的生產者、銷售者以及競業者的利益；不僅關繫到交通發展戰略，而且關繫到廣大居民選擇出行方式的自由；不僅涉及本行政區域內相關主體的利益，而且其影響擴展到其他行政區域；不僅涉及電動自行車的專業技術問題，同樣也涉及一般民眾對該政策的認知及態度。因此行政機關在面對如此復雜的利益關系，作出禁與不禁的行政決策時，除了要尊重法律的優先性之外，還必須通過民主行政程序，充分考慮民意及相關因素，重新審視其擬定的行政目的及實現目的所需要的手段，以作出最終決策，而不能簡單地以「污染」、「不安全」、「妨礙交通」、「城市交通發展戰略」為由禁止電動自行車上路。
多元主體參與行政決策可以促使行政機關考慮相關利益，促進行政決策的科學性與正當性，形成政府與公民之間的良性互動，同時將糾紛解決機制前置，促成多元利益主體之間的妥協與讓步，化解沖突與矛盾，實現社會和諧。但是這一模式也存在諸多弊端，如：可能導致在行政決策過程中不同利益之間的對抗與沖突，使得行政機關難以抉擇；利益主體的參與也不可能避免行政機關在作出決策時偏向某種利益，如組織化的利益；民主參與機制也必然會造成行政成本的擴大與效率低下，等等。為了避免這些問題，行政機關可能會盡可能採用非正式的決策程序或者採用私法方式達成行政管理目的，造成利益代表機制的虛置。如在法律規定「聽取意見可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式」時，行政機關可能會選擇採取座談會、論證會、書面提交意見等形式而避免採用正式的聽證程序。即使在法律規定採用正式聽證制度的領域，由於法律規定的不明確性，行政機關仍有很大的裁量空間選擇決策方式。③ 盡管利益代表模式存在著各種各樣的問題，但是我們不能由此而否定利益代表模式的合理性及其在行政決策中的意義。行政民主化的趨勢不可阻擋，公民參與行政過程是現代行政的必然要求。
三、公民參與行政決策的基礎
一項行政公共決策的出台，需要以充分的信息為基礎，而信息的充分性有賴於公民的廣泛參與及信息輸入，因此，有必要探討公民參與行政決策的基礎。筆者根據公民參與行政決策的基礎不同，將公民參與分為基於主觀利益的公民參與、基於客觀利益的公民參與和基於專家知識的公民參與。
（一）基於主觀利益的公民參與
基於主觀利益的公民參與是指參與者基於其主觀利益可能會受到行政決策影響而參與行政決策過程，其功能意義在於防禦行政權的濫用，以防對其利益產生不利影響。如在電動自行車事件中，廣大的消費者、電動自行車及相關產業的生產者、經營者以及競業者等主體的利益即屬於主觀利益，電動自行車的禁與不禁與他們的財產性利益息息相關。基於主觀利益進行的公民參與，因參與主體不同，可進一步分為未經組織化的利益主體參與和組織化的利益主體參與。二者由於在人力、物力、財力以及信息等資源佔有方面差異懸殊以及利益受影響的程度不同，從而在參與動機與能力以及對行政機關決策的影響方面有明顯的不同。
大量分散的、未經組織化的利益主體由於高額的組織成本和搭便車效應，缺乏足夠的動機參與決策程序，即使參與行政過程，也會因為在人、財、物以及信息等資源方面的限制而顯得「人微言輕」，因此，在行政決策過程中，個體的利益往往會被有意或無意地忽視。相對而言，組織化的利益由於其在行政決策過程中利益會受到較大的影響，而且在人力、物力及信息等資源佔有方面都有更強的優勢，有更強的動機和能力參與行政決策過程，表達其利益訴求，進而影響行政決策，規制捕獲理論也由此產生。
（二）基於客觀利益的公民參與
基於客觀利益的公民參與是指參與者以公民身份，作為政治生活共同體的成員而對行政決策過程的參與。該種參與與參與者的主觀利益沒有直接關系，而是基於公民責任，基於對公共生活的關切而進行的參與。在一個公民社會中，公民責任對一個社會的健康發展起著重要作用，對公共決策有著重要影響，如圓明園防滲工程由於公民參與而被扭轉，孫志剛案由於公民參與而最終導致《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢止，以及在此次電動自行車事件中，許多學者紛紛質疑《珠海經濟特區道路交通安全管理條例》的合法性，等等，這些事件都彰顯了社會公共生活中的公民責任的重要性。
基於客觀利益的公民參與，除了以公民個人的身份參與行政決策過程之外，非政府組織在行政民主決策過程中的作用也開始不斷凸顯，並促進了行政民主化進程。在國外，NGO組織在行政民主過程中發揮了重要作用。在我國，隨著經濟體制改革和政治體制改革的不斷演進，NGO在我國公共生活領域中的作用也開始顯現，並引起社會公眾和政府部門的關注。如在貢嘎山下的木格措水壩建設、與都江堰相鄰的楊柳湖水庫建設、怒江水壩建設、北京市動物園拆遷等事件中，由於NGO的積極參與而對公共決策產生了重要影響。
（三）基於專業知識的參與
基於專業知識的參與主要指的是專家參與。因為現代行政事務日益專業化、技術化，行政機關的決策必須經過對專業問題的科學論證才能實現決策的科學性與技術性，因此有賴於專家為其提供決策所必需的技術支持。如在電動自行車事件中，對涉及的專業技術問題，如污染問題、安全技術標准問題、公共資源的使用問題、城市交通發展戰略問題，等等，都需要專家的廣泛參與和論證。但一項公共政策的出台，不僅涉及專業技術問題，而且會涉及更廣泛的價值選擇和判斷問題，即使是同一領域的專家，也可能在專業方面不能達成共識，或者在達成共識的基礎之上作出截然不同的選擇，因此專家知識也並不能構成行政決策的唯一依據。
公民參與行政決策過程，並不意味著必然會左右行政主體的最後決策。決策權是行政權的核心，行政決策的最終出台，取決於信息的充足性、事務的專業性、利益的權重性以及相關的政策判斷及價值取捨等多重要素，取決於行政機關的最終判斷。通過公民參與，可以使得在缺少法律明確規定的情況下，通過程序的正當性來獲致結果的可接受性，實現公共利益最大化。
四、公民參與行政決策的權利體系
公民參與行政決策是現代行政民主的必然要求，參與的實現需要一系列權利相互配合，其中最重要的權利是參與權、知情權和救濟權。
（一）參與權
公民對公共生活的參與權是人民主權原則的體現。在傳統行政法中，公民參與是通過選舉民意代表機關的代表來實現的。公民通過定期選舉的形式選舉代表組成代議機關，由代議機關以立法的形式約束行政機關權力的行使，從而實現公民對行政機關的間接控制。在現代社會中，由於行政疆域不斷拓展，立法機關通過大量的授權性法律授予行政機關廣泛的裁量空間，民主的重心隨之由通過立法實現的民主轉向通過行政實現的民主，因此必須賦予公民廣泛的參與權，包括行政決策過程的參與權、行政政策實施過程的參與權以及行政政策評價的參與權，其權利形態可以表現為投票權、參與聽證權、陳述權、申辯權、表明意見權，等等。
（二）知情權
「對於行政過程的參與機制來說，關鍵在於實現行政機關和公眾對目標、過程和成果的共有，而其基礎就是信息共享。」[5] 信息共享取決於兩個方面，其一是公民的知情權；其二是行政機關的信息公開義務。公民的知情權是公民參與行政決策的基本前提條件。公民只有在了解行政決策的相關信息的前提下，才有可能積極表達意見，獻言立策，參與行政過程，否則不能有效參與行政決策過程。與公民的知情權相對應的則是行政機關的信息公開義務。行政機關在作出公共決策時，除法定保密事項之外，有義務全面、准確、真實地公布行政決策的基本目標、手段、事實根據、政策的形成過程、成本效益分析、替代方案等信息。為此有必要建立經常性的、規范化的政務信息公開制度，以保障公民及時獲得真實、有效的政府信息。④ 在信息共享的基礎上形成行政機關與公民之間信息輸入與信息輸出的互動機制，使公民能夠更有效地參與行政管理活動，使行政機關能夠獲得更加充分的決策信息。
（三）救濟權
參與權是公民參與行政決策的資格，知情權是公民參與行政決策的前提，而救濟權則是公民參與行政決策的制度保證。參與權作為一項程序性權利而非實體性權利，對該項權利的保障，應當在堅持窮盡行政救濟原則的基礎上保證司法最終救濟原則。
窮盡行政救濟原則是指「當事人沒有利用一切可能的行政救濟以前，不能申請法院裁決對他不利的行政決定。」之所以要堅持窮盡行政救濟原則，並不是要否認行政相對人的救濟程序選擇權，而是因為行政機關在立法機關授權范圍內作出行政決策，是行政機關行使職權的結果，當事人先利用行政救濟手段可以為行政機關自我改正錯誤提供機會，促使其反思行政決策過程，提高行政效率，減少司法資源的浪費。[6](P651—652)
在此基礎之上，必須確保司法的最終救濟。為此，必須通過擴大行政訴訟主體資格範圍，一方面保證受到損害的利益可以獲得有效的法律救濟；另一方面，也可以促使行政機關在做出行政決策時，為相關主體提供參與決策過程的機會，充分考慮他們的利益訴求。這樣的利益不一定必須是「合法權益」⑤，只要具體行政行為涉及其「實質利益」，「不管該利益是法律保護的利益，還是事實上的利益」，都應該承認其訴的利益。[7](P202)
五、我國公民參與行政決策的制度保障
我國目前法律制度中並不缺少公民參與行政決策的制度性規定。憲法第2條規定：「人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務」。該規定為公民參與行政決策提供了憲法依據。除此之外的一系列法律、政策也對此作了相應規定，如《價格法》（1998.5.1）首次將聽證制度引入行政決策領域，《立法法》（2000.7.1）規定了公民有權參與行政立法過程，《國務院依法行政實施綱要》（2004.3.22）提出了要「建立健全科學民主決策機制」，《行政許可法》（2004.7.1）規定了公民參與行政評價制度，等等。但是在這些法律的原則性規定或者政策性規定之下，缺少一系列具體而微的精細的制度設計，包括決策信息公開制度、參與者的申請與審批制度、利益代表的遴選制度、專家制度、對話、協商制度，公布結果並說明理由制度等，以致我國現實中的公民參與行政決策機制在很大程度上形同虛設。⑥
在救濟制度方面，我國現行《行政復議法》和《行政訴訟法》是以人身權和財產權等實體性權利保障為目的的，參與權作為一種程序性權利在我國現有法律制度框架內的保障有其困難性，盡管如此，卻並非不存在法律救濟的制度空間。對參與權的救濟在我國也應遵循「窮盡行政救濟」的原則，首先通過正式的行政復議程序或非正式的行政申訴程序，由行政機關對其行政決策的民主性與正當性進行審視，在行政系統內部進行自律性救濟，並改進和完善其行政決策程序。在經由行政程序而救濟不得的情況下，可以向人民法院提起行政訴訟。在法律有明確規定的情況下，可以以行政程序違法侵害其人身權或財產權為由提起行政訴訟；在法律沒有明確規定的情況下，同樣可以通過主觀訴訟的形式，由人民法院根據正當行政程序的基本要求對行政決策過程進行審查，如果違背正當程序的基本要求的，則應確定行政程序違法。在此，人民法院有必要超越形式法治意義上的制定法准據主義，通過法解釋學，從憲政體系及行政法目的出發，綜合衡量各種要素，對公民是否享有參與權作出實質法治主義的判斷。這並不違背我國基本的憲政制度，相反，通過此類司法實踐，可以有效地推動我國法治主義進程。

『伍』 孫志剛事件涉及的法律問題

一、違憲審查機制能否真正啟動 「孫志剛事件」和三博士上書全國人大常委會事件，也許將被記入中國依法治國的歷史之中：這是中國公民首次行使違憲審查建議權，由此引發的關於全國人大應當盡快啟動違憲審查制度的討論，也將對中國依法治國的進程起到一定的推動作用。 由「孫志剛事件」引發的三位公民上書建議全國人大常委會審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》是否違憲，許多人認為此舉可能促進違憲審查機制的啟動。那麼三位公民的建議書命運會如何？最終能否真正啟動違憲審查機制呢？ 在現有法律的框架下，公民的建議書由全國人大常委會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。專門委員會認為被提請審查的行政法規同憲法或法律相抵觸的，可以向制定機關（本案中是國務院）提出書面審查意見；也可以由法律委員會與有關的專門委員會召開聯合審查會議，要求制定機關到會說明情況，再向制定機關提出書面審查意見。 制定機關應當在兩個月內研究提出是否修改的意見，並向全國人民代表大會法律委員會和有關的專門委員會反饋。如果法律委員會和有關的專門委員會審查認為行政法規同憲法或法律相抵觸而制定機關不予修改的，可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常委會會議審議決定。但中國目前還沒有法律對公民建議書的反饋渠道和程序、回復時間等作出規定，應通過立法對此予以明確規定，使違憲審查機制具有更強的操作性。 綜合分析各種因素，事情的結果可能是：有關的專門委員會和法律委員會審查後，若認為《收容遣送辦法》同憲法或法律相抵觸，即可向國務院提出書面審查意見，由國務院自行決定撤銷或修改。《收容遣送辦法》被提請全國人大常委會會議審議然後被撤銷的可能性不大。 鑒於中國的現實情況和城市穩定發展的需要，現實的選擇是：在剝離收容遣送制度的強制人身自由的權能，恢復其救濟、教育和安置的初始功能後，收容遣送制度（這一制度的名稱可以探討）也許仍將繼續存在。這也是上書的三位公民所希望的。 要實現這一目的，無論是選擇撤銷或廢止該辦法，重新制定相關法規，還是選擇徹底修改該辦法，有兩點必須堅持：一是必須排除其強制人身自由的權能。對違法行為可以適用行政處罰法、治安管理處罰條例等進行處理，必要時可以修改治安管理處罰條例，使其包含原收容遣送辦法的某些內容。二是對適用對象和執法程序要做嚴格規定。比如執法時必須履行一定的手續，必須聽取行政相對人的申辯，收容對象只能限於流浪乞討人員，不能包含民工等，使這一制度真正起到動員政府有關部門和社會力量共同救助流浪乞討人員的作用。 二、中國違憲審查制度 所謂違憲審查，是指特定的國家機關對某項立法或某種行為是否合憲所進行的具有法律效力的審查和處理。這一制度的主要目的就是裁定並處罰違憲行為，尤其是立法機關和行政機關制定違憲的法律和法律性文件的行為，以制約國家權力，保障公民權利，保證憲法的有效實施。 違憲審查制度是監督憲法實施的重要制度之一。憲法是一國的根本大法，憲法既需要有完善的規定，更需要有效的保障實施的措施。 違憲審查制度就是監督憲法實施的有力措施之一。 世界各國的違憲審查制度主要有三種模式：一是立法機關行使違憲審查權，如英國。二是普通法院通過受理公民的訴訟來行使違憲審查權，這種模式也稱為司法審查，典型代表是美國。但這種模式下，法院即使宣布該項法律、法規違憲，效力也僅及於本案，並不等於宣布該法無效。三是由專門的機關行使違憲審查權，如法國的憲法委員會和德、俄等國的憲法法院。 現代國家通過兩種方式對法律及法律性文件的合憲性進行審查。一是事先審查，即在法律、法律性文件頒布生效之前所進行的合憲性審查，一旦被確認違憲，該項法律、法律性文件便不得頒布實施。二是事後審查，即法律、法律性文件頒布實施之後，在執行和適用過程中進行的合憲性審查，這種審查或由公民以訴訟方式提起，或由行使違憲審查權的有權機關主動進行。中國的法規備案審查制度就是事後審查的一種方式。 中國也有違憲審查機制，但還不完善。中國的違憲審查從模式上說，是由立法機關進行審查；從審查方式上說，是事先審查和事後審查兼而有之。中國憲法規定，全國人大常委會有權解釋憲法並監督憲法的實施，有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令，《立法法》中也有相應的更加具體的規定，這就明確了違憲審查的主體。 中國違憲審查制度的問題在於：一是還不完善，比如沒有規定審查的期限和審查後可能產生的法律責任，二是在實踐中，本來非常重要的事後審查權未被真正行使過。 無論如何，「孫志剛事件」與三博士上書事件引發的討論，充分反映了全社會對依法保障人權、依法治官治權和監督政府依法行政的高度關注，充分反映了中國公民法律意識的提高，充分反映了中國依法治國的不斷進步。

『陸』 城市收容所的廢除的呼聲

朱列玉認為，在中國法治發展過程中，有三個制度飽受批判、爭議：收容遣送、勞動教養和收容教育制度。
2003年6月20日，在「孫志剛」事件發生僅僅三個月後，國務院廢除了收容遣送制度；2013年12月28日，十二屆全國人大常委會決定：廢止有關勞動教養制度的四部法律文件；對正在被執行勞動教養的人員，解除勞動教養，剩餘期限不再執行。
收容遣送制度和勞動教養制度都已經廢除，收容教育制度雖在施行，但爭議聲已四起。
2011年12月，廣州男子小潘在嫖娼時被抓獲，警方對其處以行政拘留15日，並收容教育6個月。
小潘不服公安機關的收容教育決定，向廣州公安申請行政復議，公安機關維持收容教育決定，小潘又將公安機關告上廣州越秀區法院，一審判決駁回訴訟請求，小潘繼續上訴至廣州中院。
廣州中院經審理後認為，可認定潘某存在嫖娼行為，但沒有證據證明潘某存在多次嫖娼的惡習，公安機關收容教育決定證據不足應予撤銷。
「我認為，對社會的現實，應當有所體諒。現實草根階層的違法行為受到處罰的可能性更大，由此可能造成不公。因此，在行政管理的過程中還是應予適當寬容」，二審法官汪毅此後表示，首先需要認定「惡習」一詞，對此法律沒有具體界定。
汪毅稱，《辭海》中對「惡習」的解釋是「不良的習慣」。習慣，不是一次就能形成的，因此應該撤銷上述案例中的收容教育決定。
這個案件轟動廣州司法界，「收容教育制度的存廢問題」，也再次引發討論。
廣州市政協副主席、廣州市中級人民法院副院長餘明永在媒體上發表了自己的看法：「未經司法審判，就可以限制公民人身自由長達六個月至兩年。明顯有悖於人權保護原則，不是法治思維，更不是法治方式。」
餘明永今年已向廣州市政協提交提案，建議廣州在全國率先停用收容教育制度，他認為廣州已具備率先停用收容教育制度的環境。
朱列玉對此表示認同，他稱在《治安管理處罰法》中，對賣淫嫖娼的處罰已有明確規定，對賣淫、嫖娼人員除了罰款、拘留外再進行「收容教育」，也違背了行政法的「一事不再罰」的原則，是雙重處罰。
作為全國人大代表，朱列玉已將《應盡快廢除收容教育制度》提案准備好，准備在今年兩會上提出。對於廢除這一制度，他滿懷信心。

『柒』 拘留後又被反票被收容教育1-6個月

法律視覺下的收容教育

（湖北 武漢 王培蔭）

主題詞：收容 收容教育 違法 廢除

隨著2003年8月1日《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止，該辦法中所確定的收容遣送制度也隨之取消。大學生孫志剛的非正常死亡，一時間，民怨鼎沸，使早已臭名昭著的收容遣送制度終於成了過街老鼠。而在打鼠的過程中，媒體的介入，三位法學博士和五名法學專家的上書，都起到了積極的推動作用。據稱「（收容遣送）引起了司法制度的混亂，不利於維護公民的人身權利，擴大了打擊面，加深了社會矛盾，已成為法治建設的桎梏，應予以取消。」但是《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》中第一條卻是這樣規定的：「為了救濟、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護城市社會秩序和安定團結，特製定本辦法。」從該條文，我們只能看出該辦法的制定時的目的是多麼善良和冠冕堂皇！完全是為了救濟、教育和安置社會的弱勢群體，是為秩序和安定團結嘛。又怎麼會法治建設的桎梏，應予取消呢？至少表面上良好的立法目的，卻導致在執行的實踐中南轅北轍呢？這是應該引起人們深思的！無論如何，這個辦法總算是被明智的領導層廢止了，亡羊補牢，雖然有些晚，生命的代價過於大。
與此類似，且與收容遣送制度相比，更違法和更不人道的，並長期為學者和有良知的司法、執法人員詬病的勞動教養制度，卻沒有被宣布廢止，迄今還在實際中運用得不亦樂乎。盡管如此，反對的聲音微弱卻一直不曾停止。
而另一種制度------收容教育，反對的人卻極少，甚至很多人都聞所未聞，連專家學者可能都未曾聽說過。
何謂收容教育，根據中華人民共和國國務院《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》（1993年9月4日國務院令第127號發布）第2條：「本辦法所稱收容教育辦法，是指對賣淫嫖娼人員集中進行法律教育和道德教育、組織參加生產勞動以及進行性病檢查、治療的行政強制措施。」
一、收容教育的法律性質。
收容教育與收容教養、勞動教養並列，因此有近似的地方而又有所區別。收容教養制度是根據《中華人民共和國刑法》第17條以及《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》第38條「未成年人因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責令他的父母或其他監護人嚴加管教，必要的時候，也可以由政府依法收容教養」而設立的。其對象是未成年人。勞動教養是指「國家勞動教養機關依照勞動教養法規的規定，對違反治安管理，屢教不改，或者有輕微違法的犯罪行為，不夠或者不需要給予刑罰處罰，而又符合勞動教養條件，採取限制自由，進行強制性教育改造的最高最重的治安行政處罰措施。」（1）對象較為復雜，即包括了《國務院關於轉發公安部制定的勞動教養試行辦法的通知》（1982年1月21日國務院發布）第9條和10條限定的對象，又包括了《國務院關於將強制勞動和收容審查兩項措施統一於勞動教養的通知》（1980年2月29日國務院發布）第1條的對象「對有輕微違法犯罪行為，尚不夠刑事處罰需要進行強制勞動的人，一律送勞動教養。」勞動教養的性質，屬於行政處罰還是行政強制措施呢？曾經有過爭論，《行政處罰法》中採取迴避的態度。國務院在《中國的人權狀況白皮書》中明確解釋為行政處罰。至於收容教育，其收容教育的對象是賣淫嫖娼人員，至於參與賣淫活動的引誘、強迫、容留、介紹、組織賣淫的人員是否歸屬其中，此辦法未明確列入，也未見明確的解釋。此前的地方規范性文件中倒有，如《大同市收容教育賣淫嫖娼人員暫行規定》中列入了其他類型的與賣淫嫖娼相關聯的人員。對於收容教育的法律性質，《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》認為是行政強制措施。筆者卻認為應該認定為行政處罰。其主要的理由。第一，與勞動教養比較，兩者有極大的近似性。1982年，公安部〈〈勞動教養試行辦法〉〉中指出，勞動教養對被勞動教養的人實行強制性教育改造的行政措施。而收容教育的方針是實行教育、感化、挽救的方針，是對收容的人員進行法律教育和道德教育、組織參加生產勞動以及進行性病檢查、治療的行政強制措施。兩者的目的和途徑以及對被教育對象的實際效果而言，沒有什麼差別。我國長期以來，將勞改人員和勞教人員並列，對兩者而言，無論是同一種的「監獄」式的羈押、管理模式，還是期滿釋放後的待遇，在觀念上和實際上，少有差別。收容教育與勞教又基本是一個模式。如果勞動教養被明確為行政處罰，那麼，收容教育當然也可以劃入行政處罰的行列。即使，當初制定該辦法時認為是行政強制措施，也不能否認這一點，當時的行政法理論上還未將其准確定性罷了。第二，行政強制措施，很重要的特點之一是，臨時性，即中間性而非終局性，通常的扣押、查封、凍結就是行政強制措施；另一個特點，非處分性，一般是限制權利而非處分權利。收容教育，對公民的人身自由的限制長達六個月至兩年，不具備臨時性，也並不是非處分性。行政處罰的本質，是合法地使違法人的權益受到損失，直接的目的是通過處罰造成違法者精神、自由和經濟、利益受到損害或限制的後果，以促使其改正。收容教育的目的和手段，完全符合行政處罰的本質。

二、實行收容教育的所謂法律依據
制定《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》的所謂法律依據是「根據《全國人民代表大會常務委員會關於嚴懲賣淫嫖娼的決定》，制定本辦法。」而全國人民代表大會常務委員會所制定的《關於嚴禁賣淫嫖娼的決定》（1991年9月4日主席令第51號公布）的第4條1款中規定「對賣淫嫖娼的，依照治安管理處罰條例第三十條的規定處罰。」 第4條第2款規定「對賣淫嫖娼的，可以由公安機關會同有關部門強制集中進行法律、道德教育和生產勞動，使之改掉惡習。期限為六個月至二年。具體辦法由國務院規定。」但是，於1994年經過全國人大常委會修正的《治安管理處罰條例》中第30條1款明確規定的是「嚴禁賣淫、嫖宿暗娼以及介紹或者容留賣淫、嫖宿暗娼，違者處15日以下拘留、警告、責令具結悔過或者依照規定實行勞動教養，可以並處5000元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。」由此，顯然在立法主體同為全國人大常委會，就同一懲治對象-----賣淫嫖娼人員，所制定的《關於嚴禁賣淫嫖娼的決定》和《治安管理處罰條例》的法律效力處於同一位階，因此按照後法優於前法的基本法理，可以得出下列結論：對賣淫嫖娼人員的懲治，應該依照《治安管理處罰條例》的規定來處理；處理的方式只能是拘留、警告、責令具結悔過、勞動教養、罰款等其中之一種或一種與罰款並罰。《治安管理處罰條例》的處理方式並不包括收容教育，而不論收容教育屬於行政處罰或行政強制措施。因此，可以得出收容教育已經被依法廢止的結論。如果有人一定要說《關於嚴禁賣淫嫖娼的決定》中不是還白紙黑字地寫著「對賣淫嫖娼的，可以由公安機關會同有關部門強制集中進行法律、道德教育和生產勞動，使之改掉惡習。」嗎？不錯，形式上是存在，但是從實際來看，法律效力已經喪失，從實質上講，該具體規定已經作了修正。最方便的一個例證就是《治安管理處罰條例》，其中第30條2款中不是仍然規定「嫖宿不滿14歲幼女的，依照刑法第一百三十九條規定，以強奸罪論處。」這個以強奸罪論處，就沒有法律效力。我想今天的司法機關不會對嫖宿不滿14歲幼女的被告人，以強奸罪論處吧。原因顯而易見，新《刑法》已經對嫖宿不滿14歲幼女的犯罪行為，不是規定為強奸罪而是嫖宿幼女罪。
雖然國務院《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》將收容教育認定為行政強制措施，我們權且承認其為行政強制措施。《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》以及相關的文字規定和執法的現實都顯示：既為行政強制措施，限制賣淫嫖娼人員的人身自由，確實無庸質疑。那麼，依照2000年頒布的《中華人民共和國立法法》第8條，下列事項只能制定法律：
（一）國家主權的事項；
（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；
（三）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；
（四）犯罪和刑罰；
（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；
（六）對非國有財產的徵收；
（七）民事基本制度；
（八）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；
（九）訴訟和仲裁製度；
（十）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。
其中第5項明確指出，對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；必須制定法律，而法律的制定權屬於全國人大及其常委會。該法第九條規定「本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。」可見，對公民限制人身自由的收容教育，不得授權國務院制定行政法規。同樣根據後法優於前法，《關於嚴禁賣淫嫖娼的決定》中對國務院的授權，違反了《立法法》的這一規定，應該自《立法法》生效之日起，失去法律效力。也即，該授權依法無效，國務院無權制定有關對公民限制人身自由的收容教育的行政法規。如果已經制定的，則因為與上位法抵觸而失效。
三、違反我國的〈〈憲法〉〉和聯合國有關國際公約
我國<<憲法>>第5條2款規定「一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。」第33條3款中明確規定「國家尊重和保障人權。」第37條規定「中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。
任何公民，非經人民檢察院批准或者決定或者人民法院決定，並由公安機關執行，不受逮捕。

禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。」並且聯合國〈〈公民權利和政治權利國際公約〉〉第9條中規定「人人有權享有人身自由和安全，任何人不得加以任意逮捕或監禁。除非依照法律所規定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由。」因此，如果被收容教育的人員被剝奪自由或被監禁，應該有法律規定的依據和程序。否則，不僅是違反了上述國際公約，也違反了國內最高法----<<憲法>>這個其他國內法的母法和法源。

後記：我本來不想寫刑法之外的東西，每個人有自己的專業槽，不好意思在別的槽邊偷食或鵲巢鳩占。好在僅僅寫的法律方面的，多少懂一點皮毛，沒有寫電子、經濟或醫學我一竅不通的東西。本文的寫作緣於一個真實的案例。一花甲男子，因為一紙收容教育決定，就關進去了。當時就開始思考，思考在寫本文後並未停止。
連可以算作慈善行為的收容遣送都在實際執行中，完全變了樣，何況本身就是出於懲治目的的收容教育呢？廣東曾經在孫志剛案件之後，又暴露了強制戒毒所工作人員把戒毒的女性出賣給「雞頭」而強制她們賣淫的丑聞。勞教所、戒毒所、收容遣送所都有過丑聞，這些還只是冰山一角。目前還沒有看到收容教育所的丑聞，但是，全國183個收容所，每年約四萬個被收容人員（2），沒有暴露不等於沒有。在曾經為高雅、脫俗的「象牙塔」丑聞尚且層出不窮、習以為常的情況下，如果說決定採取和執行收容教育這些權力沒有被濫用，如果說收容教育中真的沒有丑聞和罪惡，那是奇聞！何況中國人有「萬惡淫為首」的思想傳統。對待賣淫嫖娼的人員，怎麼可能手軟，怎麼可能人道！更別說堂而皇之地依照「規定」可以收取被收容教育人員和其家屬的錢，名義上有伙食費、治療費、水電費等。一旦決定了收容教育，被收容教育人員只能是「人為刀俎，我為魚肉」，哪敢不低頭？
賣淫嫖娼，是有很老的歷史了，回顧其源頭，也許並不是今天人們想的那麼邪惡和墮落------在西方，神妓，是一種為神而作出身體奉獻的女人。性成為個人的權利，而不是個人的義務，民眾權利意識覺醒的今天，怎樣動用公權？全國各地，遍布有賣淫嫌疑的場所，我們今天要採取什麼樣的措施，來合法地予以規制，應該好好的考慮了，是疏還是堵？是先關窗戶再整理房間內被風吹亂的紙張還是不關窗戶就這么將吹亂了的紙張顧此失彼,手忙腳亂的整理下去?愛滋病的陰影愈來愈近，怎麼在兩害相權中取其輕？我們曾幻想在現階段創建一個沒有剝削的制度，結果呢？但是引進了外資，放鬆了對內部民營資本的管制，雖然有對剩餘價值的剝削，可是，經濟發展了。我們的思路應該開闊些。那麼多的收容教育所,勞而無功,吃力不討好.