美國行政法之父

① 崔卓蘭的成長歷程

老師1953年9月12日出生於吉林省吉林市。其童年、少年及青年時代均在困苦與動盪時期度過，正是長期的磨難練就了她仁厚達觀的品格，而這種品格在其後來的學術歷程中一展無余。
老師1983年畢業於吉林大學憲法學專業，獲法學碩士學位，自1976年一直任教於吉林大學法學院，至今已執教30年整。在這30年裡，老師在憲法學與行政法學領域默默地鑽研著，以其女性獨有的敏感和洞察力選擇著具有研究價值的課題，從不盲目跟風。1987年至1988年，老師以訪問學者身份到美國美利堅大學進修行政法學，回國後於1990年將《美國行政法與行政程序》譯為中文，旋即發表了與行政程序相關的諸篇文章，在當時計劃經濟體制下的中國，主張以法律明文規定的方式對行政主體加以程序約束尚屬罕見，這部譯著與其後的文章在當時引起了巨大反響，也引導中國更多的行政法學人對行政程序的關注。由於學術成果顯著，老師於1991年——這個職稱評定極為嚴格的年代，被評為副教授。1992年至1993年，老師再次奔赴美國，至路易斯克拉克學院研修行政法學。第二次回國後，老師在行政權與行政相對方權利的關系、政府與公民的關系、行政相對方權利的保護、非強制行政行為以及行政規章等方面又有建樹。為此，1994年破格晉升為教授，1998年被聘為博士生導師，成為吉林大學哲學社會科學史上第一位女博士生導師。崔卓蘭老師所作出的突出成績為其贏來了多項榮譽，分別於1991年、1992年、1999年被評為吉林大學「先進工作者」；於1998年被評為「吉林大學跨世紀人才」；於1999年、2001年、2003年獲得「巾幗建功先進個人」榮譽稱號；於2004年被評為「吉林省第八批有突出貢獻的中青年專業技術人才」；於2005年被吉林省委、省政府評為「吉林省高級專家」。
作為在行政法學領域作出卓越貢獻的中青年行政法學家，崔卓蘭老師連續四屆當選為中國法學會行政法研究會副秘書長、常務理事，此外還擔任中國太平洋學會法律專業委員會委員，吉林省憲法與行政法學會總幹事，長春市社聯委員，吉林省政協社會法制宗教委員會特邀委員，長春市婦聯巾幗法律顧伺團副團長以及吉林省哲學社會科學「十五」規劃法學學科規劃專家組成員，並且在北京大學憲法與行政法學研究基地擔任兼職研究員，在長春理工大學及吉林省法官進修學院擔任兼職教授。 我國行政法學研究起步較晚，學者們對於其中核心問題之一——行政主體與行政相對方權利義務的配置缺乏系統梳理。崔卓蘭教授經過長期的學術思考，以「權利本位」和「以人為本」的人文關懷為出發點，從行政權與行政相對方權利的關系、行政程序以及行政規章三個角度為構建行政相對方權利保護體系提出了諸多真知灼見，在學術界產生了廣泛而深遠的影響。
行政權與行政相對方權利關系的研究
崔卓蘭教授對於行政權與行政相對方權利關系的研究大體分為三個階段，在不同階段均有不同的側重方面。第一階段，側重於以權力制約權力，即通過司法權制約行政權，這一時期大體從20世紀80年代後期沿至90年代初。三權分立學說的集大成者孟德斯鳩說過，要防止權力的濫用，必須以權力制約權力。對於行政權而言，其本身即蘊涵著某種可能的侵犯性與擴張性。老師深諳此理，為此早在1982年於《法學季刊》上發表了一篇題為《西方國家違憲審查制度簡介》 (1982年第3期)的文章，將西方違憲審查制度介紹到中國，這篇於1982年憲法頒布之前寫就的短文在剛剛經歷過文革風暴的中國實屬難得，對於國門初開之際中國法學學人學術視野的開闊大有裨益，直至當下，將違憲審查制度引入中國以制約行政權仍是我國諸多學者為之力爭之事業。老師在這一階段發表的較有代表性的論文有： 《論行政處罰及由其引起的訴訟》(《法學雜志》1987年第3期)； 《公民本位：我國行政訴訟法的目的》(《法學》1989年第3期)以及《論對行政的司法監督》(《中國法學》1991年第1期)。其中，《公民本位：我國行政訴訟法的目的》一文發表於《行政訴訟法》頒布實施之前，當時，學者們對我國即將出台的《行政訴訟法》之立法目的的認識迥然有異，大體上有三種代表觀點，其一，認為行政訴訟法應以保證人民法院及時准確地審理行政案件為主要目的；其二，認為行政訴訟法應將監督和保障政府行使行政權置於首位；其三，認為維護公民和組織的合法權益才是行政訴訟法的初衷。這三種觀點雖不沖突，但體現了三種不同的思路與指導思想，也將影響行政訴訟法的價值取向與發展路徑。老師在文章中立場鮮明地選擇了第三種觀點——以對行政相對人權益的維護作為行政訴訟法的宗旨與基點，並極有創設性地提出「公民本位」概念，這一觀點始終如一地貫徹於其學術理念與成果當中，至今不曾改變。此後，崔卓蘭教授又在《中國法學》上發表了一篇題為《論對行政的司法監督》的文章，在這篇文章中，老師又與眾不同地大膽提出，行政相對方不應被動等待救濟，而應成為主動「啟動」司法機關監督「裝置」的主體，應當將司法監督視為司法機關的權力監督和一般公民的權利監督融為一體的「合力」監督，只有這樣，公民權方能得到充分的尊重。
第二階段，側重於在平衡國家權力與公民權利的過程中對行政相對方權益的積極保護，這一階段主要貫穿於20世紀90年代。在行政法律關系中，行政權與行政相對方權利是緊密相連的，也是行政法的核心矛盾，不對行政權的行使予以規制而僅僅給予行政相對方權利單純的保護是不切實際的。如果說在第一階段，崔老師寄希望於通過司法機關對行政機關的監督來消極制約行政權的濫用、維護公民權利的話，那麼自90年代開始，隨著國家經濟體制與政治體制的進一步健全與完善，老師則從行政機關與行政相對人關系的梳理著手，主張在二者大體平衡的基礎上適度增加行政相對方的權利，即「平衡中適度傾斜」。在此理念指導下，老師寫就多篇有重大學術影響的論文，主要有： 《論行政法權利保障功能的發揮》(《法學研究》1994年第4期)； 《論確立行政法中公民與政府的平等關系》(《中國法學》1995年第4期)；《論市場經濟下政府角色和行為的轉變》(《法制與社會發展》1997年第1期)以及《論行政權、行政相對方權利及相互關系》(《中國法學》1998年第3期)。其中最具影響力的是與時任中國法學會行政法學研究會會長、最高人民法院副院長、北京大學法學院羅豪才教授共同撰寫的《論行政權、行政相對方權利及相互關系》一文。該文發表之後即屢被轉載，引證率極高，並獲得長春社會科學協會社科優秀成果論文類一等獎(政府獎)。羅豪才教授於90年代初曾針對行政主體與行政相對方的權利義務關系提出了著名的「平衡論」，此次與老師合作的文章中最為突出的亮點是在堅持行政權與行政相對方權利終極平衡的原則下，將理論與中國的具體實踐相結合，即在官本位、權力至上等傳統觀念尚未徹底摒棄的中國，要真正實現行政權與行政相對方權利的平衡並不可行，而應當對行政相對方之權利予以適當延伸與拓寬，同時對行政權給予約束，具體而言：凡是法律、法規所不禁止的行為，行政相對方均有權去作，概之「法不規定即自由」；行政管理所涉及的日常生活領域中，所有未被法律、法規所明確劃定為行政職權管理范圍的事務，一律可作為「剩餘權利」劃歸行政相對方自由行使；行政法所規定的行政主體之各項義務，也可被推定為行政相對方之權利，謂之「推定權利」。當行政相對方為法律所不禁止、行使其「剩餘權利」或「推定權利」時，不受行政權的規制，不得對之加以限制、取消、制裁，甚至也不宜進行法律評價。行政權則截然相反，對之任何缺乏法律根據的內容、范圍方面的擴大解釋，均不被允許。故針對行政權行使者：凡法律、法規未明文規定即授權的，都不得去作，否則將構成違法、越權，必須恪守「公民權利為政府權力天然界限」之基本原則，不得沒有法律根據而介入私權領域，對個人生活之必要干預也應止於最低限度；不允許藉助於手中的行政權參與市場競爭；在以普通機關法人身份進行民事活動之際，不得利用行政權作為「後盾」而把自己的意志強加於對方。為防止行政權對行政相對方權利的侵害，必須對行政權進行「顯性」界定。
兩位作者在這篇文章的末尾指出，行政權與行政相對方權利，其實質是國家權力與公民權利、政府職權與市場主體權利在行政法律關系領域的延伸，兩者之良性互動、同步加強，意味著社會中個體利益和整體利益均獲維護，公平與效率得到兼顧，標志行政民主與法治化的真正實現。強調公民權利的適度增加只是手段，而國家權力與公民權利的平衡與和諧才是終極目標。這一觀點不但啟發了當時中國行政法學界諸多學者進行深層次思考，且因應了我國當下「構建和諧社會」這一嶄新的治國理念。
第三階段，側重於通過對非強制行政行為的倡導實現行政相對方主體地位的提升，這一階段的工作從20世紀末延續至今。在1993年修憲中，最為引人注目的是將我國的經濟體制以根本法形式確定為市場經濟。隨著市場經濟的發育與成熟，計劃經濟體制下形成的行政法觀念與模式受到了挑戰，原因在於，市場經濟基於以平等、協商及合意為特徵的契約精神而建立，但當下行政行為仍然是單方的、強制的和不可協商的。市場經濟要求政治與行政模式的回應，要求契約精神的注入，要求行政法律關系主體雙方在不存在強制性背景下的協商與合作。崔卓蘭老師在此方面所作出的理論貢獻為我國行政法學人所公認，其早在1995年即於《吉林大學社會科學學報》上發表了題為《行政法觀念更新試論》一文，主張我國的行政法應當適應市場經濟的需要，從以「管理」為目的轉換為以「服務」為宗旨；從注重「權力」行使轉為注重「權利」保障；從依靠「命令」轉向依靠「協商」。此後，崔老師又在《非強制行政行為初探》(《行政與法》1998年第3期)一文中從行政指導、行政合同、行政獎勵以及行政協調等具體行政行為人手，抽象出其共同性——非強制性，進而在國內首次提出「非強制行政行為」這一創新性概念。「非強制行政行為」概念一經提出，即引起了學界的廣泛關注，我國著名行政法學家、行政法學研究會副會長、蘇州大學法學院楊海坤教授在其著作《中國行政程序法典化》中給予了充分肯定，認為「崔卓蘭教授把行政指導、行政獎勵、行政合同、行政調解稱之為『非強制行政行為』，很有新意。」
在提出「非強制行政行為」概念以後，崔老師隨後撰寫多篇文章對之加以逐步論證，其中較有代表性的是：《論非強制行政行為》(《吉林大學社會科學學報》1998年第5期)；《非強制行政行為——現代行政法學的新范疇》(《行政法論叢》第4卷，2002年《中國行政法學精萃》全文收錄)；《從壓制型行政模式到回應型行政模式》(《法學研究》2002年第8期，2003年《中國行政法學精萃》全文收錄)以及《契約、服務與誠信——非強制行政之精神理念》(《社會科學戰線》2005年第4期)等。
「非強制行政」理念的形成是崔卓蘭老師公民權利本位思想的延續，非強制行政行為將成為行政機關與公民之間緊張關系的潤滑劑，更為實現行政權與公民權的平衡與和諧提供助力。原因在於，在非強制行政行為中，行政主體與行政相對方之間的權利義務關系主要通過雙方協商達成的契約、承諾等而產生、變更或消滅，因此具有服務與自願履行的特點，較之以強制、高壓為特點的強制行為而言更易為相對方所接受與配合，更有益於提升相對方的主體地位，也更有益於提高政府服務的質量和水平。
行政程序研究
崔卓蘭老師對於行政程序的研究可以回溯至上世紀80年代末。1987年至1988年，崔卓蘭老師到美利堅大學進修時即注意到了行政程序法在規范行政權、保障公民權益上所發揮的重要作用，回國後發表了《論程序化行政》(《當代法學》1989年第4期)一文，而在當時的中國行政法學界，對於行政程序撰文論述的學者還極為少見。此後，其申報並完成了國家級課題、中華社科基金青年基金項目——「行政行為的正當程序」。1990年，老師將美國學者歐內斯特·蓋爾洪和鮑葉合著的《美國行政法與行政程序》譯為中文，將著名的美國行政程序法介紹到中國，旋即又發表了《立法程序化應當注意的幾個問題》(《法學與實踐》1990年第3期)；《論行政權與行政程序法》(《吉林大學社會科學學報》1993年第2期)以及《論依法行政與行政程序法》(《中國法學》1994年第4期)等多篇文章，並於1996年獨著了《行政程序要論》一書，對行政程序進行了系統的論述。
崔卓蘭老師是我國最早關注行政程序的學者之一，其早期的文章與著述對學界同行頗有啟發，寫在《論依法行政與行政程序法》中對行政程序法之重要性予以肯定那句「所謂的依法行政，是指依行政程序法行政，離開行政程序法無以言依法行政」已成為被多方引證的「經典格言」。而且，於其之後，對行政程序加以多方面、多角度研究的行政法學人急劇增加，至1990年代末，中國掀起了行政程序學術研究的高潮，行政程序的法典化成為當時呼聲最高的議題，由此引起了實務界的高度重視。當前，《行政程序法》草案尚在論證過程中，但其以法典形式出台指日可待。
根據對行政程序的長期研究和行政程序法草案的制定，崔卓蘭老師修訂了10年之前寫就的《行政程序法要論》一書，並於2005年發表了《行政程序的價值與功能》(《憲政與行政法治評論》2005年第6期)與《論民主與效率的協調兼顧——現代行政程序的雙重價值辨析》(《中國行政管理》2005年第9期)二文，繼續對行政程序進行著深層次研究與探索，力圖為制定一部以規范行政主體行為、保護公民權利為宗旨的行政程序法典提供有理有力的學理支持。
行政規章研究
崔卓蘭老師在長期的學術研究及對社會實踐的關注下意識到了在行政規章的制定過程中行政權對公眾權利的隱性損害。原因很明顯，對於具體行政行為而言，當行政機關作出有損於行政相對方之行為時，僅針對一個或幾個數量有限的主體，且根據《行政訴訟法》的規定，相對方有權就該行政行為提起行政訴訟；而對於作為抽象行政行為的行政規章而言，其具有法之普遍性、強制性及不可訴性等特徵，行政規章制定權的濫用將會令數量眾多的相對方利益受損，且因其不可訴而「告狀無門」。為此，崔卓蘭老師於上世紀90年代初即在《社會科學戰線》上發表了《論行政規章及其制定程序》(1992年第4期)一文，試圖以程序規范規章制定權的行使，減少權力濫用，防止法繁擾民。此後，又主持申報並完成了兩項國家級課題：其一為1996年的國家教委人文社科項目——「違法行政規章及其對策研究」，此間發表了《行政規章可訴性探討》(《法學研究》1996年第1期，獲中國法學會成果二等獎、全國第二屆中青年訴訟法學優秀科研成果二等獎)、《瑕疵行政規章形態與成因析》(《法制與社會發展》1999年第4期)、《行政規章的經濟分析》(《吉林大學社會科學學報》1999年第5期)等多篇文章；其二是2000年的國家社科基金項目——「行政規章研究」。對於這一課題，崔卓蘭老師與於立深老師在發表了《論行政規章監督的法學機理和機制》(《吉林大學社會科學學報》2001年第2期)、《論制定行政規章思維模式的轉換》(《吉林大學社會科學學報》2001年第3期)以及《行政規章的性質解析與裁量權模式》(《吉林工業大學學報》2001年第3期)等多篇論文之後，於2002年合著了《行政規章研究》一書作為結題成果，該書從對行政規章予以概念界定和性質解析人手，對規章制定權、裁量權模式、程序設置、監督機理與機制以及規章管制的功能加以遞進式梳理與分析，是我國首部對行政規章進行系統研究的著作。該書出版之後反響熱烈，獲得了同仁的廣泛好評，在其他學者的著述中引證率極高，並於2004年獲第六次吉林省社會科學優秀成果獎著作類一等獎(政府獎)。中國社科院法學研究所周漢華研究員與浙江大學法學院宋華琳博士在《2002年行政法學研究綜述》中對《行政規章研究》給予了高度評價，認為該書是「2002年本領域最為矚目的成果之一」。
由於崔老師長期從事地方立法的論證工作，作為行政規章研究的延伸，老師將研究范圍擴展至地方立法研究，正承擔著教育部人文社科基金項目——《地方立法研究》以及國家社科基金項目——《地方立法實證研究》兩項課題，已形成初步成果，發表了《論地方立法的目的轉換》(《行政執法與行政審判》2003年第3期)一文，該文於2005年為《中國行政法學精萃》收錄，另外在台灣省的《法令月刊》(2004年第11期)上發表了《中國大陸地方立法的走勢》一文，積極促進了海峽兩岸行政法學的有益交流。此外，針對地方立法的膨脹發表了《地方立法膨脹趨向的實證分析》(《吉林大學社會科學學報》2005年第5期)一文，從實證角度分析地方立法膨脹現象的成因及可能造成的危害。
無論在任何國家，人們可以終其一生不受民法、刑法、經濟法等諸多法律的調整，但不可能不受行政法的制約、不與行政機關打交道。從出生時的注冊戶口到死亡時的注銷戶口，從適齡時入學到結婚時登記，從依法交納稅金到接受社會保障等等，行政權均將作用於此。面對行政管理領域的不斷擴大，行政事務的逐漸增多，如何保障行政機關依法行政，不損害處於弱勢地位之相對方的權益即成為亟待解決的問題。崔卓蘭老師鑽研行政法學的幾十年裡，執著地堅持「民權至上」原則，多角度、多方位地圍繞著行政相對方權利的維護進行著不懈的理論探索，其著述中所體現出的人文關懷赫然可見。
不覺之間，老師在行政法學領域已耕耘30載，教誨幾代人，取得了許多學界同行無法望其項背的卓越成績。但她卻不容許自己有片刻停歇，依然為那須臾不曾改變的信念行走在學術之路上。2005年，經全國哲學社會科學規劃領導小組批准設立的國家社科基金重大項目首次面向全國進行招標，此次招投標工作具有很強的政治性、學術性、政策性與導向性，其主要支持關系黨和國家事業發展全局、對推動經濟社會發展有重要參考價值、對弘揚民族精神和傳承民族優秀文化有重大作用的研究課題。以崔卓蘭教授為首席專家的課題組所申報的「構建和諧社會的法律制度保障」課題，經過受理投標、資格審查、會議初評、復評答辯、審核批准五個階段，在四個競標單位中以多數票通過，成為吉林省唯一獲准立項的課題。在以後的兩年裡，老師將再次投入到繁重的科研工作中，攀登又一學術高峰。 法學是一門實踐性很強的學科，行政法更是如此。崔卓蘭老師深知理論對實踐的指導意義，同時更願藉此機會將其所倡導的對公民權利的保護從抽象的學理研究付諸實踐。因此，老師雖承擔繁重的科研工作，但卻並未推脫一個學者應盡的社會使命與責任，其長年擔任吉林省人大常委會立法咨詢委員、吉林省政府立法咨詢委員、長春市政府立法咨詢委員、吉林省檢察院專家咨詢組成員、吉林省高級人民法院專家咨詢委員會委員等多項社會兼職。
老師常教導我等，學者必須有學術良心，要樂於並勇於承擔社會責任，選擇了學習行政法就要選擇保衛最廣大民眾的利益。老師一直用行動詮釋著這樣的理念。作為立法機關、行政機關及司法機關的咨詢委員和顧問，當國家機關與公民在不同領域交鋒時，她總是義無反顧地站在維護公民權益的立場。在對省人大制定的地方性法規和省政府制定的行政規章以及其他行政規范性文件進行立法論證時，她主張人性化立法、程序化立法、授益性立法；在為人民政府作顧問時，她倡導政府依法行政、誠信行政、陽光行政；在為人民法院審判案件作咨詢時，她鼓勵司法機關擺脫行政機關的影響公正審判、獨立審判、公開審判。所幸的是，服務意識和法治觀念不斷增強的各類國家機關對於學者的建議十分重視，老師的觀點得以充分採納。吉林省人民政府法制辦公室即曾在一份材料中寫到： 「崔卓蘭教授自受聘擔任吉林省政府立法咨詢委員以來，多次應邀為省政府行政立法提供咨詢。她提供的立法咨詢意見有理論深度，依據可靠，內容具體詳盡，符合現實行政管理實際，具有很強的權威性和重要的參考價值『。近年來，我省的多項立法項目中吸納了她提出的咨詢意見。崔卓蘭教授承擔省政府立法論證項目最多，為我省立法作出突出貢獻，曾受到省政府領導的稱贊和肯定。」
老師的「社會」兼職工作不僅體現為在立法、行政、司法機關中擔任咨詢委員與法律顧問，還表現在需要經常性地處理各地百姓寄來的請求給予法律援助的信件。面對眾多的個案，為了讓更多的公民在日常生活中「趨利避害、防患未然」，在遇到問題時「知己知彼、保護權益」，老師帶領學生們編寫了一套《百姓維權叢書》，在醫療服務、房屋拆遷、物業管理、進城打工等諸多與生活息息相關的領域為百姓提供法律指導，這套叢書已陸續出版，而這項維權事業也還將持續下去。 師者，傳道、授業、解惑也。法律追求公平與正義，傳授法律之人，更應傳道於先。跟隨老師多年，耳濡目染的不僅是為學之法，更有做人之道。
老師是平實低調的。在我攻讀碩士研究生期間，為我們講授政治學的是年逾古稀的李放教授，李老先生曾是崔老師學生時代的老師，在崔老師的誠邀下回到學校為我們授課。老先生的家距離學校很遠，上課時又正值嚴冬時節，每次來去都極為不便。老先生在講授學期最後一課時告訴我們，他退休之後從未接受任何學校的聘請，而只在法學院為憲法與行政法學的研究生上課，原因之一即出於對崔老師正直謙遜、與世無爭之人品的欽佩。老師的淡泊名利可謂「遠近聞名」，於遠，老師在行政法學界以創新而聞名，但由於老師不喜宣傳，不願張揚，因此對於大多數人來說多見其文，罕見其人；於近，作為法學院元老級教師，作為哲學社會科學史上的第一位女博導，她有令人羨慕的驕傲資本，但卻從不見她恃才傲物、爭名奪利，反而無欲無求、安之若素。從教30年來，老師只是在努力盡到自己教師和學者的本分，勤勤懇懇地教書育人、認認真真地鑽研學問。
老師是寬容仁厚的。對於年青的同事，老師從不以長輩自居，給予更多的是扶持而非壓制，是幫助而非排擠。對待學生，在學術研究上，老師包容多於苛責，啟發多於灌輸，她一向注重培養我們的開闊性思維，絕不將學生的思想囿於其所研究的領域及所主張的觀點之中。在平常生活中，老師細心關注著每個同學的成長，當我們面對抉擇時指點迷津，當我們遇到困難時傾力相助。我和愛人雙雙辭去工作拜於老師門下求學，逢年過節每每欲到老師家裡拜訪時，老師總是在電話里告之：心意已領，無需登門。後來同學若干一起聊天時談及此事，方知被「拒之門外」者遠不止我們二人。在世風日下的今天，老師依然恪守師德、為人師表，不但慎獨己身，且為我輩樹立仿效之典範。
老師是樂觀堅強的。第一次見到老師是在面試當日。三五成群的同學站在考場門外等待老師們的到來，因不識老師容貌，我等皆關注著眼前走過的每位神似教師之人，老師也正是這時走人我們的視野。此前，我以為老師乃近知天命之年，長期鑽研學術之人必面色蒼白，神情凝滯，不想站在我們眼前的卻是著一襲藍色牛仔裝，笑意盈盈，神采奕奕的中年女性。此後見到的老師總是溫和而微笑著的，對工作和生活從無抱怨。但事實上，老師身上的負擔並不輕松。老師的父母年事已高，需要更多的照顧；孩子年幼時身體孱弱，是在她的呵護下在家中學完的小學、中學課程，現已通過了法學全國高等教育自學考試的全部課程，為此，吉林大學於2004年在「文明家庭」評比活動中授予老師「傑出母親」的榮譽稱號。雖然工作依然繁重，雖然生活並不輕松，但這些都無法削弱老師的堅強，無法阻礙老師樂觀而積極地面對生活。
老師如深谷之幽蘭，不炫耀、不逐流、不矯揉、不媚俗，暗發芬芳而不張揚；老師若舒緩之流水，守拙、執著、堅忍、包容，雖利萬物而不與爭。其雖低調而不消極，雖執著而不頑固。以納川之胸，憂國、憂民、憂天下；將無欲之心，對人、對事、對生活。

② 行政學的發展

行政管理學是現代社會的產物。工業革命帶來了社會化大生產和科學技術的進步，為行政管理學的產生奠 行政管理
定了物質基礎；行政管理的實踐為行政管理學的產生提供了有益的經驗材料；政治學、法學、經濟學的發展為行政管理學的建立提供了必要的理論基礎。 行政管理學概念最早由德國學者L.von施泰因提出，他於1865年撰寫的《行政管理學》一書，用行政法的觀點闡述行政問題。1887年美國學者T.W.威爾遜發表了《行政管理學之研究》一文，主張政治與行政分離，建立一門獨立的行政管理學科。威爾遜因此被譽為行政管理學的奠基人。1893年美國學者F.J.古德諾出版了《比較行政法》，此書成為美國的第一部行政管理學教科書。1900年他出版了《政治與行政》一書，提出行政與政治分離的理論。此後，愈來愈多的學者把行政管理學作為單獨學科加以研究。1926年美國學者L.D.懷特撰寫了《行政管理學導論》一書，論述了行政管理的重要性，講求效率的必要性，以及對行政管理進行科學研究的可能性。1927年美國學者W.F.威洛比發表了《行政管理學原理》，比較系統地闡述了行政管理學理論體系。行政管理學作為一門獨立學科已基本形成。 行政管理學的產生和形成受到當時工商企業科學管理的影響，並從中吸收了許多原理、方法。1911年美國管理學家F.W.泰勒根據長期實踐經驗，撰寫了《科學管理原理》一書，提出一套企業科學管理的理論。法國管理學家H.法約爾提出了組織管理功能理論，並在實踐基礎上總結出14條管理原則，對改進行政管理、提高行政效率、建立和發展行政管理學起了積極作用。這個時期，通常被稱為科學管理時期或傳統理論時期。其理論的主要缺陷表現在過分重視機械效率，忽視社會效益；把行政組織視為封閉式組織系統，忽視組織外部環境的影響；片面強調人的物質利益，忽視人的精神因素，缺乏對人的尊重。 20世紀30年代,世界資本主義經濟危機的爆發，工人運動的發展，使傳統理論受到很大沖擊。1927～1932年美國哈佛大學教授G.E.梅奧等人通過霍桑實驗，提出人際關系理論。美國學者C.I.巴納德在《執行者的職能》中提出均衡理論。20世紀40年代以後，美國學者А.Н.馬斯洛提出需求層次理論，美國學者F.赫茨伯格在《工作的動機》提出雙因素理論，美國學者D.麥克格雷戈提出X理論和Y理論。與此同時，美國學者H.A.西蒙開創了以行政決策為重點的行政管理學研究的新領域。他從人的有限理性出發，把決策理論、數學方法、計算機學融為一個新的研究體系。美國組織學家J.G.馬奇提出理性與組織融合理論；美國政治經濟學家C.E.林德布洛姆提出漸進決策理論。他們把行為科學和決策理論用於行政研究，對行政管理學發展產生了很大影響。

③ 行政法學界四大金剛有哪些

芮沐，中國法學「第一翁」

（1908年—）

我國經濟法學和國際經濟法學的創始人，以百歲高齡被尊為中國法學「第一翁」。1954年後到北京大學法律系工作，曾任北京大學經濟法國際經濟法研究所所長等職。他執教近70年，親自指導了12屆博士研究生，著有《民法法律行為理論之全部》等。

韓德培，中國環境法學的開拓者

（1911-2009年）

我國國際法學一代宗師，也是中國環境法學的開拓者和奠基人。1979年開創建立了中國高校第一個國際法研究所；1981年推動組建了中國第一個、也是亞洲第一個環境法研究所。他著作等身，其中《國際私法》是我國高等院校第一部統編教材，《環境保護法教程》是我國第一本環境保護法的教材。

王鐵崖，中國國際法學界的一面旗幟

（1913－2003年）

北京大學國際法研究所創始人，國際法研究院士，是中國國際法學界的一面旗幟。新中國成立初，參與了《共同綱領》的起草；1984年、1990年，任香港特別行政區基本法起草委員會委員，參與基本法起草。著有《戰爭與條約》、《中國舊約章匯編》等，譯作《奧本海國際法》。

王名揚，「行政法學界四大金剛」之首

（1916—2008年）

當代著名行政法學家。1946年考取最後一批國民黨政府的公派留學生，前往法國巴黎大學法學院攻讀博士，1958年學成回國。他參加了我國第一部行政法統編教材《行政法概要》的編寫工作。著有《英國行政法》、《美國行政法》等。福布斯網站將其列為「行政法學界四大金剛」之首。

④ 有哪些好的行政法著作可以看

1.王名揚三部曲：
《英國行政法》政法大學出版社《法國行政法》北京大學出版社版《美國行政權法》中國法制出版社
2.哈特穆特.毛雷爾（德），高家偉譯：《行政法學總論》，法律出版社
3.鹽野宏（日）：《行政法》，北京大學出版社
4.翁岳生：《行政法》（上、下），中國法制出版社

⑤ 中外行政法歷史發展的比較

本人認為，為了更好地比較中外行政法的歷史發展，應該首先了解各自的發展歷史，這是前提所在，然後再分別對中國行政法與大陸法系國家的和英美法系國家行政法的歷史發展進行比較。
一、新中國建立以前行政法的產生與發展
現代意義的行政法在中國產生於民國初期。1914年5月18日公布的《行政訴訟條例》，同年7月15日公布的《行政訴訟法》，是中國歷史上第一部行政訴訟法。1914年3月21日公布的《平政院編制令》，平政院具有行政法院的性質，行政審判權不屬於普通法院，而屬於平政院。1932年11月27日，國民黨政府頒布了《行政訴訟法》，1945年4月16日又頒布了《行政法院組織法》，這兩個法律規定，行政法院與普通法院分立，專門處理行政訴訟案件。它規定行政訴訟有三個步驟，當事人必須先向行政機關提出訴願和再訴願，不服的才能向行政法院提起訴訟。
二、新中國行政法的產生與發展
新中國行政法的發展經歷了以下四個階段：
1、行政法的初創階段（1949－1956年）。這是我國民主與法制建設的初創階段，沒有制定系統的行政法體系，甚至對行政法的認識也是有限的。
2、行政法的倒退與破壞階段（1957－1977年）。這一時期由於反右運動擴大化和」文化大革命」的爆發，行政法失去了生存的土壤，被破壞殆盡。
3、行政法的恢復階段（1978－1988年）。從十一屆三中全會，特別是82憲法開始，行政法進入了恢復階段。許多領域的行政法律規范相繼制定，初步結束了無法可依的局面。1982年頒布的《民事訴訟法（試行）》規定人民法院依照民事訴訟法審理行政案件，這一規定標志著中國行政訴訟制度誕生的。
4、行政法的發展階段（1989年－）。1989年頒布的《行政訴訟法》具有重大意義，確立了司法權對行政權的制約機制，給公民的合法權利以切實的保障，促進了行政機關依法行政的水平。近年來，行政機關和公民的法律意識有了極大的提高，權力機關和司法機關對行政權的監督機制發揮著越來越大的作用。中國正朝著「法治國」的目標艱難而穩步地前進著。
三、外國行政法的歷史發展
現在人們使用行政法這一概念是指現代意義上的行政法，是資產階級革命勝利的產物，是在資產階級民主與法制的理論基礎上產生和發展起來的。
一、大陸法系國家行政法的歷史發展
大陸法系的行政法產生較早，體系完善、理論發達。其特點主要是各國都有兩個法院系統，即普通法院和行政法院；都存在兩種法律規則，即公法和私法。法國行政法和德國行政法是其中的傑出代表。但是由於大陸法系各國的歷史不同，在行政法的產生和發展上也存在差異。
二、英美法系國家行政法的歷史發展
其特點主要是各國都沒有獨立的行政法院系統；普通法院在審理各種案件（包括行政案件）時，適用同一體系的法律規則。
1、英國行政法
在英國沒有明確的法律部門的劃分，所以早期的英國沒有明確的行政法概念。作為現代意義的行政法是17世紀下半葉開始出現的，它是資產階級革命和改革的產物。
2、美國行政法
美國行政法受英國行政法的影響產生較晚，美國行政法的產生是同政府積極干預經濟相聯系的，1887年成立的州際貿易委員會被認為是美國行政法的開始。從羅斯福「新政」開始，美國行政法迅速發展，1946年聯邦行政程序法的制定是美國行政法上劃時代的法律，該法以美國憲法中的正當法律程序為基礎，建立起准司法的行政程序。
四、歷史發展比較
外國行政法主要分為兩大法系行政法，即為大陸法系國家行政法和英美法系國家行政法。
1、中國行政法與大陸法系國家行政法
雖然中國屬於大陸法系國家，但中國行政法相對大陸法系其他國家的，特別是法國、德國的而言，起步較晚。從產生開始，中國的行政法就直接或間接的受到德國行政法的影響。
2、中國行政法與英美法系國家行政法
與英美法系國家相比，中國行政法研究則起步較早，重視程度也較高。中國現代意義的行政法產生於民國初期，而英美法系國家直到19世紀後半葉，其
學者們才開始注意行政法的功能並逐步建立了理論體系。在英國，作為一門科學，行政法研究真正受到重視是20世紀70年代以後的事情；美國行政法的發展是20世紀30年代以後。
從當代行政法的發展趨勢來看，中外行政法日趨融合。兩大法系互采之長，英美法系的行政法范圍向廣義演進，既包括程序法，又包括實體法，既包括內部行政法，又包括外部行政法。過去上訴法院把行政案件看作私法案件，由民事庭審理，現在，上訴法院專設了行政庭，審理行政案件。大陸法系行政法已經突破公法的范圍，在一些行政領域適用私法，在法德等國，行政私法已成為流行詞，公私法的界限日漸模糊。
參考文獻：
1、《行政法與行政訴訟法學》，應松年，法律出版社，2004年1月
2、《新編行政法學》，譚宗澤，重慶出版社，2001年。

⑥ 財政法與行政法的關系

經濟法與行政法的關系
（一）行政法的界定
傳統行政法是在資產階級革命以後以判例發展起來的。本質是在市場經濟條件下，對在國民經濟運行中政府權力濫用的限制之法。行政法起源於對政府權力的控制（「控權論」），以保護國民不因權力濫用而遭受損害。傳統行政法，實際以國家利益、個人利益平衡為本位，以防止行政權膨脹，越界侵害私人利益，應對其加以防範、限制為價值理念，以依法行政、合理行政為基本原則。
部分行政法學者主張，現代行政法認同國家行政權的擴張（「賦權論」）或「平衡論」），認同行政法領域從國家行政擴充至公共行政，認同行政主體及行政相對人的擴張，以使行政法與民法一樣呈現邊緣化、社會化趨勢，對日新月異經濟發展有更大的適用度、以使行政法學對當代社會生活有更強的解釋力。
大陸法系國家與英美法系主流行政法學界對行政法的認識不一，一般來說，前者較寬，後者較窄。同一法系不同國家，同一國家不同學者對行政法的認識也不一致。我們認為控權仍是最經典的行政法的核心與本體，其宗旨、理念、基本原則和功能有所修正，但未發生根本變化。
按照我國的通說，行政法是「規定國家各個方面行政管理的行政法規的總稱」，是「關於國家行政組織及其行為，以及對行政組織及其行為進行監督的法律規范的總稱」。我國關於行政法學界對行政法的理解和界定偏於寬泛。
（二）經濟法與行政法的區別
經典行政法之本質是在市場經濟條件下，對政府權力濫用的限制之法。現代行政法學起源於對政府權力的控制，以保護國民不因權力濫用而遭受損害。美國行政法學家古德諾認為，「行政法是公法的一部分，它規定行政機關的組織和職權，並規定公民在受到行政行為侵害時的行政救濟」。我國台灣學者林紀東和管歐都認為，行政法是規定行政權的組織及其作用的法。行政法為政府的組織人事和行政救濟法，基本宗旨是依法行政和廉潔高效。
產生並發展於現代市場經濟條件下的經濟法，即不是從行政法中分化出來的法，更與行政法在立法宗旨、功能作用、調整對象、理論依據、基本原則等方面有著本質的區別。
（三）經濟法與行政法的聯系
經濟法為實現國民經濟穩定、協調、持續發展，國家介入社會經濟最主要和經常性地運用政府和其他行政主體的權力，因而，經濟法與行政法在內容上有交叉，具有密切的相互聯系性。

⑦ 行政行為的主要特徵是什麼

行政行為及其特徵的再探討

作者：石東坡

〔中圖分類號〕d922.1 〔文獻標識碼〕a

國家通過憲法、組織法設立行政組織體制中的各級各類行政機關，並適應社會生活的需要以授權的方式創設其它的行政主體，就是為了對社會公共事務進行組織和管理，以實現國家職能，因此，行政主體的職權性活動控制著社會秩序和發展的方向，代表著國家權力存在的意義。在社會主義國家，行政主體的行為過程與領域又成為人民民主參與管理的實際渠道和重要范圍，體現著民主政治的實現程度。所以，在依法治國、建設社會主義法治國家的新時期，運用法律手段對行政行為進行調整，保障依法行政，是行政法制建設的重要環節之一。本文僅就行政行為的幾個基本理論問題進行再探討。

一、行政行為的基本界定與構成要素

行政行為，概括地講，是指行政主體行使行政職權、進行行政管理的活動。在行政學上，「行政行為」（administrative behavior ）就是行政管理，是美國學者赫伯特·a·西蒙（herbert·a·simon）首創的。藉此開拓了運用行為科學方法探討公共行政的決策、組織、執行機制及其效果，以促進行政效率的嶄新研究領域。所以「行政行為」既是行政管理活動的概括性范疇，又代表著行為主義在政治學、行政學中的應用。 在行政法學上， 「行政行為」（administrative act 或administrative action，19世紀末葉， 德國「行政法之父」奧特·邁耶確立了這一概念）[1] 則是強調行政主體的職權性活動應當接受法治主義的約束，應當由行政法律規范調整，具有一定的權利義務內容，能帶來法律關系產生、變更、消滅，也就是將行政管理作為行政主體實施的法律行為來對待，著重其法律效果。因此，盡管行政行為的客觀存在是同一的，但是行政法學不象行政學那樣著力揭示行政行為的活動規律，而是將其視為一個概括行政主體的各種具有法律意義的管理活動的范疇。確立行政行為的科學涵義和范圍，是運用法律手段調整行政管理活動，健全行政行為法的首要前提。

目前，對行政行為概念的理解尚無定論[2]。筆者認為， 行政行為是行政主體運用行政職權實施行政管理所作出的具有法律意義、產生法律效果的行為。對此應把握以下幾點：

第一，從主體上看，行政主體是行政行為的發出者。這是行政行為的主體要素。行政主體是指享有國家行政權力，能夠以自己的名義從事行政管理活動，並能獨立地承擔由此所產生的法律責任的組織。它包括行政機關和法律、法規授權的組織。行政主體的根本任務就是實現行政職能，為此國家才賦予其行政權力和相應的物質條件、人力資本，而行政行為無疑是行政主體表明其活動指向的主要行為。所以，行政主體必然做出行政行為，行政行為也只能由行政主體做出。至於行政主體是以直接的組織決議的方式做出還是通過公務員執行公務的公務行為的方式做出，或者委託其他組織做出，都不影響行政行為的性質。這樣，不具備行政主體資格的其它國家機關、社會組織或個人，由於不擔負行政職能、不具有行政職權，便不能做出行政行為。

第二，從根據上看，行政行為是行政主體行使行政職權的行為。這是行政行為的權力要素。判斷行政主體的全部活動中，哪些屬於行政行為，關鍵是看該行為是否以行政職權為依據。行政主體在存續期間，就是追求國家在相應法律、法規中確定的行政職能的實現，擔負起它的社會功能。例如，工商行政管理機關依法維護市場活動秩序；環境保護機關依法防治各種環境污染，實現社會經濟效益與環境效益相統一和可持續發展戰略。為此，進行職權性活動是行政主體的生命所在。與此同時，為了保證正常、順利地通過行政行為達到管理的目的，或者履行作為一個社會生活主體的普遍義務，行政主體又必須進行必要的非職權性活動。例如：招標采購辦公用品，或者組織進行衛生掃除、接受當地社會治安綜合治理檢查等等。這些不是行政行為，只對其起著保障、輔助的作用。

第三，從內容上看，行政行為是具有法律意義和產生法律效果的行為。這是行政行為的法律要素。行政行為是行政主體以行政職權為根據的行政管理行為，它不僅包含調節國家、集體和個人三者之間的利益關系格局，協調現實生活與經濟、社會發展規劃，實現一定的政治、經濟、文化要求等等的決策內容，而且包含計劃、組織、控制、執行、溝通等操作內容。同時，行政行為在行政法律規范調整下，必須符合所確定的行為模式的要求，否則應由行政主體承擔相應的法律責任。這表明，行政行為具有法律要素，但是對法律要素的含義眾說紛紜，莫衷一是。筆者認為，其含義應當是：（1 ）行政行為的決策內容和操作內容應與行政法律規范中業已確定的行為模式，即行政主體的實體權利義務與程序權利義務相吻合；（2 ）行政行為在實際行政領域中能夠引起行政相對人權利、義務的變化，即使之取得、喪失或變更權利，設定或免除、變更義務，這些行政行為的實際影響不只是一種事實，更主要的是表現為行政主體和行政相對人之間的行政法律關系；（3 ）行政行為的法律效果是指行政行為在行政法律規范或行政法治原則的評價之下，表現出來的合法或違法、不當等實際法律後果，以及相應的法律責任；（4 ）行政行為的實施可能引起新的法律實踐活動，如權力機關的質詢、上級行政機關的復議、司法機關接受公民以及法人或其他組織的控告等法制監督的活動。因此，那種將行政行為的法律意義僅僅局限於產生行政法律後果的觀點是不全面的[3]。

全面理解行政行為的法律要素有助於我們將行政行為和行政主體的事實行為、民事行為區別開來。行政主體的一些活動可能與其職權相關，但不產生法律效果，即屬於事實行為，例如氣象局的氣象資料分析預報、統計局的公布統計數字、司法局的法制宣傳教育活動以及有關部門開展的學習「邯鋼」模擬市場運算、成本否決法的典型示範活動等。這些與作為法律行為的行政行為不同，根本的一點就在於行政行為要實現的政府職能關繫到行政相對人的權益，從而在行政法律規范的前提下產生行政法律效果。當然，不產生行政法律效果的行政主體的活動，不是行政行為。而行政行為除產生行政法上的行政法律效果以外，還可能附帶產生其它法律效果，但後者從屬於前者。例如行政主體對民事糾紛的裁決，就又產生民事法律效果。

總之，主體要素、權力要素和法律要素必須同時具備，缺一不可，這是我們准確界定行政行為的基本標准。首先，有助於行政主體樹立正確的行政管理觀念。行政行為作為行政主體行使行政職權的法律行為，雖然以行政職權為根據，但是行政職權是行政主體在法定職務范圍內按照一定方式和程序對一定行政事務進行處理的權力，它除了一般權力、國家權力的特徵外，更主要的是有著法定性和義務性，所以在看待職權性活動時，行政主體不應僅僅注目於其強制性，而應當看到它們的法律意義，認識到行政行為所受到的法律調整和制約。因此，從構成上講，行政行為是行政職能、行政權力、行政法律通過行政主體的有機結合的活動表現，幾個要素缺一不可。其次，有助於行政相對人明確其行政法律地位。行政相對人對行政行為的法律意義的認識和評價，標志著對自身行政法律地位的認知，所以明確了行政行為的主體要素，有利於行政相對人確定自身權益受到影響的來源；明確了行政行為的權力要素，有利於行政相對人知道相應的遵守與服從義務；明確了行政行為的法律要素，有利於行政相對人尋求權利救濟的法律途徑。最後，有助於行政法制監督。完整的行政法治應在三個領域展開，即對行政主體的組織、編制和公務人員的法律規范，對行政行為的法律規范以及對行政責任及其追究的法律規范。而其中對行政行為的法律規范，是監督行政主體、追究其違法或不當行使職權的行政責任，進行行政法制監督活動的基本依據。只有立足於行政行為的界定，才能夠准確把握行政主體法律責任的活動來源和形態，開展行政復議和行政訴訟，這也有直接的實踐作用。

二、行政行為的實質特徵和形式特徵

界定行政行為是進一步分析其特徵的基本前提。所謂行政行為的特徵，是指行政行為和其他法律行為相比，主要是相對於立法行為、司法行為所具有的特殊性。概括起來有實質特徵和形式特徵兩個方面。對行政行為的形式特徵，認識較一致；而就行政行為的實質特徵而言，應當指行政行為因其職權、功能、目的所具備的特點，學術界較少論及，目前有兩種觀點：一種觀點認為，行政行為的特徵有單方面性、強制性和政策性；另一種是多數學者主張的觀點，認為行政行為的實質特徵就是其構成要素[4]。這兩種觀點均欠妥，亟待澄清， 為此筆者試作以下論述：

首先，公益性，是指在目的上行政行為是為了實現國家和社會公共利益。行政管理活動是一種以社會公共事務為對象的活動。在本質上，行政行為的過程中形成的行政法律關系，是國家、集體、個人三方利益相協調的關系，其中起主導作用的就是行政主體所代表的國家和社會公共利益。而公民、法人和其他組織作為行政相對人，是因為他們的特殊利益在享有和取得的過程中涉及到社會公共利益、國家利益，才被納入到行政管理領域、成為社會公共事務的。相對人應當服從和遵守行政行為所確定的具體的行政法律義務，才能實現社會穩定、有序和協調發展。例如，要由公安機關針對公共娛樂場所的消防安全措施、設施進行審查，在確保公民娛樂、休息的權利和社會公共秩序與安全的條件下，才頒發《公共場所安全許可證》，准其開業。可見，公益性是行政行為的根本目標指向。

這里需要進一步明確的是：第一，公益性在內涵上包括社會公共利益和國家利益，二者是密切相關的，「政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在執行了它的這種社會職能時才持續下去。」但二者在不同的社會制度下又有顯著差異。第二，公益性具有價值上的終極性、優先性、協調性。行政行為以實現國家和社會公共利益為根本目標，要對國家、集體、個人利益統籌兼顧、合理安排，必須保證行政主體代表的社會公共利益，只有這樣才能體現人民群眾的長遠利益、根本利益。在利益沖突時要以此作為取捨的標准，例如緊急狀態的行政；同時也不能只顧國家利益而不顧乃至嚴重損害行政相對人的個人、局部利益。只有充分保障公民、法人和其他組織的特殊利益、合法權益，充分調動一切積極因素和群眾的創造力，才能保證國家和社會利益的實現。第三，行政行為的公益性不僅要求在行政行為的主觀方面，即行政主體的意思表示中，不能以機關自身的本位觀念、小團體利益來代替以至侵蝕行政行為的公益性，例如不能為發獎金而濫施罰款，而且還要求公務人員在代錶行政主體做出行政行為時不能以權謀私，例如不能因人情而少收環境排污費。第四，行政行為的公益性是行政行為的內在合理性，又是由行政法律規范來予以保證和體現的，公益性與合法性是內容與形式、目的與手段的對立統一關系，不能割裂開來。第五，正因為行政行為的公益性才賦予行政主體以行政優益權，即它可以按自己單方面的意思表示就能構成行政法律關系，在行政行為被依法撤銷前可以推定其有效，並可先行執行；行政主體及公務人員在執行公務時，享有職務上的便利，並且要求行政相對人有協助的義務。公益性是行政主體行使優益權的惟一目的，行政優益權也只能用於公益目的，而不得以此作為個人權威和影響力，加以濫用。第六，為了確保行政行為的公益性，通過行政相對人的知情權、參與權和其它程序權利以及行政法制監督主體如權力機關、司法機關的監督權來對行政行為的過程、內容與結果加以控制。例如我國《行政訴訟法》第1條、第2條即規定為了「……保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使職權」，才由公民提起行政訴訟，由人民法院進行具體行政行為的合法性審查。又如《行政處罰法》第1 條規定「……維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益……」

其次，執行性。與立法行為相比，行政行為具有鮮明的執行法律的功能。布勞克在其《法國行政辭典》中把行政定義為：「公共服務的總體，從事於政府意志的執行和普遍利益規劃的實施」[5]。同樣， 筆者也認為在法治國家中，行政行為在整個法治實現的機制中，起著將普遍的法律規范與變動不拘的社會生活聯系起來，實現法律所確定的社會秩序與社會目標，約束和引導公民、法人和其他組織的活動符合整體社會要求，落實國家職能和法律所確定的權利與義務的作用。所以盧梭形象地說：「政府就是在臣民與主權者之間所建立的一個中間體。」[6]

行政行為的執行性應包含以下幾點：第一，執行性是行政行為作為實現法治的執行環節的功能的表現，表明行政主體職權活動的法律從屬性，要求行政主體依據相應行政法律規范的具體規定，處理社會公共事務，而不能單純地由行使權力、實現行政主體的單方面意志的本位角度出發。第二，執行性表明行政主體的受制約性，即行政主體在遵循法律的同時，受到權力機關重大決策以及司法審查的制約，只有這樣才構成完整的法律運行機制，並維護法制的統一。第三，執行性是行政行為的總體特徵，並不排斥行政主體在法律授權的前提下從事法律創制活動和糾紛裁決活動， 例如為了適應改革開放中及時進行制度創新的需要，1985年後，國務院根據全國人大常委會《關於授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定》，制定了一系列行政法規。第四，行政行為與司法機關的法律適用活動都是將具有普遍約束力的法律規范適用於特定的社會事務，但是行政行為的執行性表現得較主動、較經常並且較直接，多數情況下構成行政主體與行政相對人的雙向法律關系狀態，而司法審判活動則典型地呈現出被動性和司法主體與雙方當事人兩造對抗的三方法律關系狀態，特別是在刑事訴訟法、民事訴訟法修改之後的訴訟結構更是這樣。第五，緊急行政中執行性非常突出，但同樣不能因此忽視行政相對人的了解權等民主權利，行政主體不能以執行性對抗行政相對人要求告知理由和其它參與的權利。

再次，主動性。行政行為的主動性有以下幾層意思：第一，行政主體完全依照自己對行政法律規范的理解，按照自己對社會生活的分析和判斷，決定是否實施行政行為，實施何種行政行為，不受行政相對人的意志左右。第二，行政主體做出行政行為追求的是一種與自己的意思表示一致的管理效果，因此必須對行政行為的法律效果負責，不論是合法行為還是違法行為。第三，行政主體的主動性不排除行政行為採取不作為的方式、依申請的方式。所謂不作為，是指行為人以消極的、不做出一定的動作來對客體發生作用，例如拒不履行法定職責。這種方式同樣包含著行政主體的意思表示，也就是行政主體主觀判斷的一種表現。又如，演員向文化行政部門申請《演出許可證》時，是否頒發許可證，仍然由行政主體決定。行政相對人的申請並不必然引起行政主體實施相應的行為，可見行政主體的主動性側重強調行政行為的成立是以行政主體的意思表示為支配要素。第四，行政行為的主動性還表現在行政行為在大多數情況下創建新的法律關系，自由裁量因素比較大。例如經濟行政部門決定對我國汽車產業結構進行調整，即成就了其與某一汽車組裝企業之間的行政法律關系。第五，行政主體在做出行政行為時有可能片面強調主動性，從而違背了行政行為的公益性、執行性，由此造成一些違法或不當的行政行為，特別是濫用職權的行政行為。所以行政行為的主動性應當以行政主體正確的行政法律意識為主導。第六，行政行為的主動性不能錯誤地理解為行政相對人處於完全被動的地位。實際上，行政行為之所以具有主動性，是因為行政主體擔負的實現國家意志和政府職能的必然要求，而不是來自於國家權力的暴力強制，特別是在社會主義法治國家中，行政行為的主動性必須和行政相對人的積極參與、配合接受相適應，行政法律關系不是單純的、不對等的管理與被管理關系，而應當是管理、服務、監督相融合的法律關系。例如公民、法人和其他組織享有批評、建議權，根據《行政處罰法》享有聽證權。在美國，當事人還有權對聽證中的事實爭論，提出自擬的裁定結論（美國《行政程序法》第557（c）項規定）[7]。

行政行為的主動性和司法行為的主動性有區別。因為立法者不可能為每一個特定案件都提供詳密的法律規范，所以司法行為必須能動地適用法律，也表現出一定的主動性、創造性，這一點與行政行為的主動性在完成社會管理職能、實現法治的作用上是一致的。但是，行政行為的主動性不象司法行為的主動性那樣僅針對個別案件，行政行為的主動性在缺少相應明確的法律規范的前提下，往往表現通過制定行政政策或具有普遍約束力的規范性文件的抽象行政行為來進行規范性調整，而司法行為只局限於個別性調整。再者，行政行為的主動性比較普遍，存在於各個部門行政領域，而司法行為的主動性通常反映在疑案審判中，在成文法國家僅表現為類推制度，在判例法國家才表現為一種能夠上升為法律原則或法律規范的「法官造法」機制。

最後，程序性。作為法律行為，行政行為必須遵守相應的程序法律規范，具有程序性。程序是指按照一定的次序、步驟作出決定的過程，行政程序是關於行政主體行使行政管理權的過程、步驟、方式和時限，反映了行政行為的形成和秩序，是行政行為的有機組成部分，行政程序法即是調整行政行為的程序部分的法律規范的總和。行政行為的程序性是任何一個行政行為都必須具備的，這不僅因為只有經過一定程序才能做出一定行為，而且對行政主體而言，行政行為必須具備行政程序才能成立，才能保障國家意志在行政主體的管理活動中得以體現，也才能產生法律意義。例如國務院制定行政法規應當按照《行政法規制定程序暫行辦法》進行；行政處罰行為應當按照《行政處罰法》規定的簡易程序、一般程序、聽證程序進行；土地行政部門查處土地違法案件應當按照《土地違法案件查處辦法》規定的受理、立案、調查、處理、送達、執行、查封、結案進行。需要指出的是，行政行為的成立，必然有一定的程序因素，但未必與行政程序法的規定相吻合。也正因如此，行政行為的程序性有相互關聯的兩層含義：第一，行政行為在客觀上實際都表現出一定的程序；但更主要的是，第二，行政行為應當體現出遵守法定行政程序，如果程序不合法，不僅影響行政相對人的合法權益，而且妨礙行政職權實現其社會功能，將在法律效果方面致使該行政行為被撤銷。

〔收稿日期〕1999—11—20

【參考文獻】

[1] 姜明安.外國行政法教程[m].北京：法律出版社，1993.106.

[2] 胡建淼.行政法教程[m].北京：法律出版社，1996.90.

[3] 羅豪才.行政法學[m].北京：中國政法大學出版社，1996.126.

[4] 姜明安.行政法與行政訴訟[m].中國卓越出版公司，1990.238.

[5] 布勞克.法國行政辭典[a].[美]古德諾.政治與行政[m]. 北京：華夏出版社，1987.11.

[6] 法學教材編輯部.西方法律思想史資料選編[z].北京：北京大學出版社，1983.287.

[7] 王名揚.美國行政法（上）[m].北京：中國法制出版社，1995.515.

⑧ 美國行政法是由哪一個機構頒布的

最高法院。

美國聯邦最高法院（Federal Supreme Court of the United States），美國聯邦法院系統的最高審級和最高審判機關，是唯一由憲法規定的聯邦法院。1790年根據《美利堅合眾國憲法》成立，設於首都華盛頓。最初由首席法官1人和法官5人組成，1869年根據國會法令規定由首席法官1人和法官8人組成，9位大法官中，有1位是美國首席大法官，其產生過程與另外8位大法官一樣。法官均由美國總統徵得參議院同意後任命，只要忠於職守，可終身任職，非經國會彈劾不得免職。但年滿70歲、任職滿10年或年滿65歲、任職滿15年者，可自動提出退休，另外，美國聯邦最高法院大法官的薪水不能被裁減。美國憲法規定，聯邦最高法院對涉及大使、其他使節和領事以及一州為訴訟一方的案件有初審權；對州最高法院或聯邦上訴法院審理的案件，有權就法律問題進行復審；有權頒發調審令，調審下級聯邦法院或法院審理的案件。聯邦最高法院還擁有司法審查權，審查聯邦或州的立法或行政行為是否違憲。不論是初審案件，還是復審案件，都是終審判決。聯邦最高法院開庭時間為每年10月的第一個星期一到翌年6月中旬 。判決以法官投票的簡單多數為准，判決書寫下各方意見。