獨立行政法人國立印刷局

A. 日本是怎樣控制公務員與公企業薪酬的

國家公務員的工資是由國家財政支付的，其來源是企業和國民繳納的稅金。為使國家公務員的薪酬水平與民間企業和納稅人的收入保持合理的差距，既確保國家公務員的工資水平，又得到國民的理解與支持，日本政府自1948年制定的《國家公務員法》、在內閣建立人事院以來，就一直以「人事院勸告」的方式來制定或修改國家公務員的工資水平。同時，地方公務員的工資水平也由地方地方人事委員會根據人事院勸告並結合各地方的具體情況來制定和修改。所謂人事院勸告，就是人事院每年定期進行生活費與工資調查，比較國家公務員與民間企業員工之間的工資差距，並向政府提出報告，如果人事院判定國家公務員的工資必須增減，就要同時提出勸告，勸告經政府審議批准後實施。
由於國家公務員的工資是在民間企業工資水平發生變化的基礎上調整並參照民間企業的工資水平確定增減幅度，因此，國家公務員的工資增長率在迄今為止的大多數年份里都低於民間企業的定期提薪率。從近年來的情況看，在民間企業工資增加緩慢或減少的情況下，人事院2005年的勸告是公務員月薪平均減薪0.3%，配偶撫養津貼每月由13500日元減為13000日元，全年獎金按月均基本工資計算由4.4個月增加為4.45個月，平均減薪0.36%；2007年的勸告是公務員月薪平均提高0.35%，全年獎金增加0.05個月，平均提薪0.36%；2009年的勸告是全年獎金減少0.35個月，平均減薪15.4萬日元，比上年減少2.4%。
2002-2007年，在日本經濟增長緩慢的情況下，國家公務員人均年薪由698.2萬日元減少到662.7萬日元，減少了5.1%。同期，民間企業每年的定期提薪率雖然保持在1%以上，但由於基本工資減少特別是由於非正式僱用和短期僱用的員工人數增加，而非正式僱用和短期僱用員工的工資水平明顯低於正式僱用和長期僱用的員工，因此，企業員工人均年薪在1997年達到467萬日元以後一直是減少的趨勢，2002年減少到448萬日元，2007年又減少到435萬日元。2002年，國家公務員人均年薪相當於企業員工的1.56倍，2007年略微下降到1.52倍。
2.控制獨立行政法人薪酬水平的做法
獨立行政法人是日本政府各部門管轄的公設機構，現有107個，其中，內閣府管轄的有國立公文書館、國民生活中心等4個機構，總務省管轄的有統計中心等3個機構，法務省管轄的有日本司法支援中心，外務省管轄的有國際協力機構和國際交流基金；財務省管轄的有造幣局、國立印刷局等5個機構；文部科學省管轄的有科學技術振興機構、日本學術振興會、日本原子能開發研究機構等25個機構；厚生勞動省管轄的有福祉醫療機構、國立病院機構、年金?健康保險福祉設施整理機構整理等14個機構；農林水產省管轄的農林水產消費技術中心、農林漁業信用基金、水產大學校、農畜產業振興機構等17個機構；經濟產業省管轄的日本貿易振興機構、日本貿易保險、原子能安全基礎機構等11個機構；國土交通省管轄的住宅金融支援機構、水資源機構、航空大學校等20個機構；環境省管轄的有國立環境研究所和環境再生保全機構，防衛省管轄的有駐留軍勞務人員勞務管理機構。
上述獨立行政法人實際上是日本的公共事業部門，也可稱之為公共法人，在日本經濟社會中發揮著至關重要的作用。獨立行政法人在運營與管理方面雖然有自主性，但由於它們都是日本政府出資的，運營資金在很大程度上也依靠財政預算或財政投融資，因此，包括薪酬水平在內，在各方面就都受到了日本政府制約和控制。
以日本內閣2007年12月24日審議通過的《獨立行政法人整合合理化計劃》為例，日本政府就要求獨立行政法人按下述原則改革和確定薪酬水平：
①根據《行政改革推進法》的相關規定，切實削減人事費總額；
②對於高於國家公務員薪酬水平的行政法人，各主管大臣要說明其原因並公諸於眾，並以官民認可為前提，把其薪酬水平控制在社會能夠接受的水平上；
③對於財政支出大和累計虧損的行政法人，各主管大臣要核實其薪酬水平的合理性，並且向國民解釋清楚，對於國民不能認可的高薪，必須調整到適當的水平；
④各主管大臣要根據各府省事務次官的年薪水平，控制所轄行政法人CEO的年薪水平；
⑤各主管大臣對於所轄行政法人的CEO以及董事、監事的薪酬水平，要在保護其個人隱私的基礎上，及時公諸於眾；
⑥各獨立行政法人要充分運用體現能力和業績的薪酬制度，更緊密地把業績和工作成績與經營者和員工的薪酬掛起鉤來，特別是經營者的薪酬水平，一定要與其考核期間的業績保持適當的關系
；⑦為使獨立行政法人的薪酬水平得到國民的充分理解，不但要由監事進行嚴格的監察，而且由評價委員會嚴格地進行事後評價。
由於日本政府各部門一直參照國家公務員的薪酬水平來控制獨立行政法人的薪酬，並注重控制CEO的年薪，因此，獨立行政法人的薪酬就一直被控制在略高於國家公務員的水平上。其中，員工平均年薪對國家公務員的倍率一直保持在1.1倍左右，2003年度為1.07倍，2008年度為1.15倍；CEO的年薪2003年度為1842萬日元，2006年度為1886萬日元，2007年度為1855萬日元，2008年度因日本經濟惡化和國家公務員工資水平下降，減為1687萬日元，比上年減少9.1%。從獨立行政法人CEO與員工的年薪差距看，2003年CEO相當於員工的2.53倍，2008年CEO相當於員工的2.28倍。
當然，各獨立行政法人因其性質和重要性的不同，其CEO的年薪水平也有明顯的差距。以2006年度為例，CEO年薪最高的5家依次為文部科學省主管的大學評價與學位授予機構、經濟產業省主管的日本貿易保險、總務省主管的信息通信研究機構、經濟產業省主管的日本貿易振興機構和文部科學省主管的宇航研究開發機構，各為2686萬日元、2319萬日元、2312萬日元、2308萬日元和2295萬日元；CEO年薪最低的5家依次為國土交通省主管的淹美群島振興開發基金、厚生勞動省主管的國立重度智利殘疾人綜合設施、農林水產省主管的農葯檢查所、農林水產消費技術中心和文部科學省主管的國立女性教育會館，各為1170萬日元、1395萬日元、1397萬日元、1439萬日元和1446萬日元[1]。從上述最高與最低年薪的比較看，大學評價與學位授予機構約相當於淹美群島振興開發基金的2.30倍。
3.控制特殊法人薪酬水平的做法
日本是資本主義國家，基本上沒有國有企業，戰後初期時國有企業只有三公社（國有鐵道公社、電信電話公社、專賣公社）、五現業（郵政、國有林野、造幣、大藏省印刷局、酒類專賣）。經過上世紀80年代開始的國有企業民營化改革，電信電話公社一分為三，國鐵公社一分為六，都改組成了股份公司，專賣公社和酒類專賣也分別改組為日本煙草產業株式會社和日本酒產業株式會社。2007年10月，郵政也實行了民營化，分別建立了日本郵政株式會社、郵政事業株式會社和郵局株式會社。
不過，日本政府和各地方政府為加強對國民經濟的掌控，在公共事業領域都根據相關法規，出資建立了一批特殊法人。與民間出資建立「私企業」相比，日本政府出資建立的企業被稱之為「公企業」。
日本政府出資或控股的特殊法人除中央銀行即日本銀行外，還包括事業法人、政策銀行、金融公庫、金庫、特殊公司、公營競技和其他公企業，2008年前共有42家，2009年合並、民營化後減少為35家。其中，事業法人有日本私立學校振興?共濟事業團；政策銀行有存款保險機構、農林水產業協同組合存款保險機構，日本政策投資銀行（2008年10月1日移交日本政策金融銀行，完全實現民營化）、國際協力銀行（2008年10月1日國際金融部門並入日本政策金融公庫、海外經濟合作部門並入國際協力機構）；金融公庫有國民生活金融公庫（2008年10月1日並入日本政策金融公庫）、中小企業金融公庫（2008年10月1日並入日本政策金融公庫）、農林漁業金融公庫（2008年10月1日並入日本政策金融公庫）、沖繩振興開發金融公庫、公營企業金融公庫（2008年10月1日移交地方公營企業等金融機構）；金庫有商工組合中央金庫（2008年10月1日並入商工組合中央金庫，完全實現民營化）；特殊公司有日本電信電話株式會社（NTT）、東日本電信電話株式會社、西日本電信電話株式會社、日本郵政株式會社、郵政事業株式會社、郵局株式會社、日本煙草產業株式會社、日本酒產業株式會社、關西國際機場株式會社、北海道旅客鐵道株式會社、四國旅客鐵道株式會社、九州旅客鐵道株式會社、日本貨物鐵道株式會社、東京地鐵株式會社、成田國際機場株式會社、東日本高速公路株式會社、中日本高速公路株式會社、西日本高速公路株式會社、首都高速公路株式會社、阪神高速公路株式會社、本州四國聯絡高高速公路株式會社、日本環境安全事業株式會社、日本政策投資銀行株式會社（2008年10月1日設立）、商工組合中央金庫（2008年10月1日設立）、日本政策金融公庫（2008年10月1日設立）；教育有廣播大學學園；公營競技有日本中央賽馬會 (JRA）、地方賽馬全國協會（NAR）、日本汽車振興會、日本小型汽車振興會；其他有日本廣播協會（NHK）。
日本地方政府出資的公企業有都營交通、縣營電力、市營自來水、町村營公共汽車等。
日本特殊法人在組織上採取的是同民間企業或股份公司一樣相同的企業形態，在經營上具有獨立性，經營者和員工的薪酬水平也是自主決定的。盡管如此，由於特殊法人的設立和運營都依據特定的法律，並且是由日本政府出資或控股的，因此，包括薪酬水平在內，在各方面就都受到了日本政府制約和規制，特殊法人等改革推進本部也經常以其工資水平與國家公務員相比較的方式，公布其員工和經營者的薪酬水平。因此，日本公企業的薪酬就一直被控制在略高於獨立行政法人的水平上。以日本特殊法人年薪水平較高的2005年度和2006年度為例，員工人均年薪各為806萬日元和818萬日元，與獨立行政法人員工的729萬日元和733萬日元相比，分別相當於其1.11倍和1.16倍；CEO平均年薪各為2276萬日元和2235萬日元，與獨立行政法人CEO的1841萬日元和1886萬日元相比，分別相當於其1.24倍和1.19倍。從特殊法人CEO與員工的年薪差距看，基本上是控制在3倍以下。2005和2006年度，CEO平均年薪分別相當於員工的2.82倍和2.73倍。在日本政府幹預很強的七家特殊法人中，CEO平均年薪在2007年度為2312.1萬日元，在2008年度為2229.3萬元，與一般員工的815.0萬日元和819.9萬日元相比，分別相當於其2.83倍和2.72倍。
與獨立行政法人一樣，特殊法人之間的年薪水平也有明顯的差距。以日本政府幹預很強的七家特殊法人為例，CEO年薪最高的是日本銀行行長，2008年度為3239.9萬日元，相當於日本銀行員工平均年薪813.2萬日元的3.98倍，其次是日本中央賽馬會2331.7萬日元、存款保險機構2310.2萬日元，日本政策金融公庫2033.6萬日元、沖繩振興開發金融公庫2060.0萬日元、廣播大學學園1866.5萬日元、農林水產業協同組合存款保險機構1763.3萬日元，分別相當於其員工平均年薪的2.55倍、2.50倍、2.50倍、2.53倍、2.52倍和1.86倍[2]。可見，除日本銀行行長與員工的年薪倍率接近4倍以外，其餘六家CEO與員工的年薪差距都在3倍以下，其中農林水產業協同組合存款保險機構甚至在2倍以下。
4.獨立行政法人、特殊法人CEO與政府官員的年薪比較
按日本公務員制度的慣例，在職務晉升中沒有晉升為局長、部長（處長）的副職，有退官到政府掌控的公共企事業部門任職的出路，這就是所謂的「下凡」。因此，在日本獨立行政法人和特殊法人的CEO以及董事、監事等企業高管中，就有不少是來自政府的高官。正因為如此，獨立行政法人和特殊法人CEO的年薪就一直被控制在政府高官的水平以下。以2007年度為例（見表5），特殊法人CEO平均年薪為2312萬日元，獨立行政法人CEO平均年薪為1886萬日元，不僅都大大少於總理大臣和最高裁判官5141萬日元，也都明顯少於眾參兩院議長的4857萬日元、國務大臣的3753萬日元、事務次官的3011萬日元和國會議員的2896萬日元；即使與局長的2291萬日元相比，特殊法人CEO年薪也只不過是略高一點而已，至於獨立行政法人的CEO，則只相當於局長的82.3%。另外，根據表5的統計，地方公企業CEO的年薪也都明顯低於都道府縣知事、議長、副知事、助理、市町村長以及都道府縣議員和都道府縣教育長的水平。