行政倫理與行政法治的關系

1. 請問什麼叫做行政倫理學

行政倫理是調控政府及公職人員行政行為的基本價值觀念和道德准則。構建合理的行政倫理規范並有效地實施，以增強對公職人員的激勵，強化對公共權力的約束，建立廉潔、高效的行政管理體制，是當今世界各國共同關注的現實課題。從世界范圍看，20世紀70年代中期至今，隨著新公共行政運動的不斷高漲，對行政倫理的研究和應用也逐步深入和得以快速發展，行政倫理學已日益在公共行政學領域「站穩腳跟」並由邊緣走向中心。在我國，行政倫理學研究方興未艾，已出現一批研究成果，並隨著學者們學術視野的不斷拓寬和行政體制改革的深化，呈現良好的發展勢頭。
中國人民大學公共管理學院張康之在其撰寫的《在公共行政的演進中看行政倫理研究的實踐意義》一文中提出：從公共行政的發展歷程來看，特別是從工業社會向後工業社會的轉型過程中，行政倫理研究變得越來越重要。但是，就社會治理模式從公共行政向公共管理變遷的歷史趨勢來看，行政倫理研究又具有過渡的性質。
一、行政倫理研究的興起
近些年來，人們對行政倫理研究的興趣越來越濃厚。可以相信，行政倫理學將成為推動整個公共行政學科及其理論發展的一個新的「動力源」。行政倫理學將會成為公共行政學學科體系中最為重要的分支學科，行政倫理學的研究將會為整個公共行政學科提供全新的理論支柱，並通過公共行政學理論範式的變革去作用於公共行政的實踐，重塑公共行政的體系、制度、行為模式，以及為公共行政的實踐確立起一個全新的方向。
自20世紀後期以來公共行政實踐中的各種各樣新的跡象都一再地向我們展示了行政倫理研究的意義:
第一，從控制導向向服務導向的轉化。當公共行政走出控制導向的時候，即用服務導向取代控制導向的時候，它雖然還需要得到科學和技術的支持，倫理化的問題則被提了出來。
第二，從效率導向向公正導向轉化。從19世紀80年代公共行政開始成為管理行政的主流以來，效率的問題漸漸掩蓋了公正的問題。近一個時期以來，公共行政的公正責任又被人們提了出來，要求公共行政在政治的意義上擔負公正責任，而且要求公共行政同時也要在倫理的意義上擔負公正責任。
第三，在工具研究中引入價值的視角。20世紀的公共行政學沿著科學化、技術化的方向發展，突出了工具研究的意義。在20世紀後期，這種狀況發生了改變，人們越來越注意在研究工作中引入價值的視角。行政人員的思想觀念、認識能力和道德素質等都是公共行政實踐中的重要影響因素，甚至是決定性的因素。正是由於價值視角的引入，突出了行政倫理研究的意義。
第四，確立合作和信任的整合機制。合作和信任這兩個概念是近些年來人們使用頻率最高的概念。近些年來這種理念己經逐漸確立起來，但是，在實踐中如何作出安排，還需要認真地探討。而行政倫理研究恰恰是要落腳在探討，如何確立起公共行政的合作和信任的整合機制上來。
第五，在治理方式上謀求德治與法治的結合。在從工業社會向後工業社會轉型的過程中，它需要得到德治的補充，這將是公共行政的重大轉變。如何保證這一轉變順利地進行，如何把德治的願望變成公共行政實踐的現實，需要行政倫理研究來提供切實可行的方案。
第六，用行政程序的靈活性取代合理性。20世紀後期，隨著向後工業社會轉型的啟動，社會的復雜性和不確定性與日俱增。行政程序的合理性己經成了束縛行政人員手腳的制度設置。在這種情況下用行政程序的靈活性來取代行政程序的合理性已經勢在必然。做到這一點同樣需要行政倫理研究去開辟方向。
第七，用前瞻性取代回應性。政府在回應社會要求方面，往往會在較好地解決了某一方面的問題的時候，也造成了很大的消極效應，引發了一些更大的、更難於解決的問題。當前的「風險社會」特徵以及危機事件的頻發，都是由於政府圄於回應性思路而造成的，惟一的出路就是用前瞻性代替回應性。而政府的前瞻性則需要有新的科學思路，這一思路也應當由行政倫理研究來提供。
二、行政倫理研究的過渡性
行政倫理學將是一門過渡性的學科，就行政倫理研究以及行政倫理學這門學科的發展方向而言，它將會為一門更新的學科——公共管理倫理學所替代。
公共管理倫理學與行政倫理學的不同之處在於：行政倫理學主要集中在公共行政人員的職業道德方面的研究，而公共管理倫理學既是公共管理的職業倫理學，又是倫理學的一種新的形態。一方面，公共管理倫理學在社會治理的普遍意義上思考倫理社會到來的歷史必然性，試圖發現倫理社會所應擁有的全新的社會倫理結構，探討社會治理制度倫理化的基礎和基本原則，不同於行政倫理學的職業倫理學定位；另一方面，公共管理倫理學又把重心放在公共管理者的職業道德研究上，對行政倫理學又有著繼承關系。
對於公共管理學的學科體系建設來說，公共管理倫理學的研究是一項基礎性的工作。公共管理倫理學的首要任務是闡述公共管理的服務理念和活動原則，是在服務宗旨下探討其實現的制度保障手段的可行性等等問題。服務理念是公共管理的精髓，而對這一精髓的解讀恰恰是由公共管理倫理學來承擔的。其實，公共管理倫理學的基本任務就在於揭示公共管理這種新型社會治理模式的服務理念，思考這種服務理念轉化為制度設計和制度安排的可能性，發現公共管理者在公共管理活動中貫徹和落實這種服務理念的現實途徑。也就是說，對於公共管理學的學科體系建設，公共管理倫理學的研究擔負著為整個學科體系確立基本原則和指導思想的任務。
（資料來源：《湘潭大學學報》2005年第5期）

行政倫理學應關注的四個重大問題

美國南加州大學公共管理學院教授特里·L·庫在《公共行政評論》（PublicAdministrationReview）上發表文章認為，行政倫理學的發展必須倡導對該領域內重大問題的關注，以及學者們在此類研究中的合作努力，作者提出四個值得關注的重要問題：公共行政倫理學研究的規范性基礎、全球化、組織、設計、平等問題。以下是對該文的摘要：
一、公共行政倫理的規范性標準是什麼
有人簡單化地將這一問題表述為:「政府應該根據誰的道德標准進行道德抉擇？」這種提問方式隱含了一種假設，即在面臨道德選擇時，我們只能向自身尋求個人的道德標准來進行判斷。大多數人都不認可也不理解在個人自身的道德視角之外，還存在著另一種道德視角，即「職業道德」的視角。這種現象的產生可能部分應歸因於行政倫理學研究在某些方面的欠缺，即：未就該專業領域內具體有哪些規范性標準的問題形成清晰統一的認識，自然也就無法為人們提供公認的「公共行政的職業道德准則」。
而且，由於公共行政職業精神的內涵並不明確，使得大多數人的思維局限於職位責任和工作責任，而很少考慮到其作為公共行政從業者所應該承擔的職業的責任。由於職業精神的缺乏，使得公共行政從業者很容易屈從於組織和政治命令的支配。所以我們在尋求「應該以誰的道德標准為准則」。
從過去30年有關行政倫理方面的學術著作中，可以提煉出5項規范性標准，為公共行政實踐提供明確的道德指向，它們是政治價值、憲法理論及社會基本思想；公民理論；社會公平；品德，或者說是「以性格為基礎的道德」；公共利益。
（一）政治價值、憲法理論及社會基本思想
約翰·羅爾提出，官僚的道德應該建立在美國憲政傳統及該憲政傳統所依存的政治價值之上，而這些政治價值則體現於美國的憲法及最高法院對憲法的解釋之中。他認為，自由、平等和所有權是美國社會中最為重要的三個核心價值，而作為政治體系一員的公共行政管理者，更應該明確該體系的核心價值並確保自己能夠遵守這些價值。
（二）公民理論
公共行政管理者的角色派生於公民的角色之中，他們是公民的代表，是職業化的公民，是受委託的公民。從這個角度出發，公共行政管理者的道德責任實際上跟美國社會中一個良善公民的道德責任是密不可分的。因此，公民理論將對以下一些問題的研究放在了重要的地位：公共行政應對公民具有回應性、要鼓勵公民參與、公共行政機構對公民負有解釋的義務，要將公民視為行政組織和個人忠誠的最終指向，要尊重公民個人的權利和尊嚴，行政決策和行為應力求審慎並足堪質詢，提倡公民美德的養成，公共部門要致力於提供公共物品。公共行政人員在接受其所在的官僚組織層級節制的約束和責任的同時，亦需培養和加強他們作為全體公民代表所應遵守的基本的道德約束和責任。
（三）社會平等
行政倫理以社會平等為規范化視角並將其作為一個研究領域，得益於20世紀70年代開始的新公共行政運動。約翰·羅爾斯在其《正義論》一書中指出：「公正（justice）」是政府的中心組織原則，為此，他還進一步提出了實現社會平等（equity）所應遵循的一整套具體的標准。自此，「平等」成為公共行政學研究的一個重要主題。很顯然，它已經成為了行政倫理主要的規范化標准之一。
（四）品德
品德顯然是公共行政倫理標准化的基礎之一。但是，在培養品德、對特定個人的品德進行評價以為錄用和任命提供支持、以及創造有利於培養優秀品德的環境的過程中，行政倫理學者應該如何定位自己的角色或者是否應該在其中扮演某種角色，這都是有待我們研究解決的問題。
（五）公共利益
公共利益也許是行政倫理領域中認同程度最高的規范標准。我個人認為，公共利益應該在行政倫理學的規范性研究中佔有重要的一席，它可以作為我們的道德指南並為我們提供基本的責任取向。它不斷地提醒公共管理者要以共同利益而非有限的特殊利益作為自身行為的基礎，並迫使我們不斷地對自身行為進行反思。
二、區域性的行政倫理准則如何與全球化的背景相適應
以上這些道德規范是針對美國的具體情況而提出來的。但現在越來越多的人更關心的是，這些道德規范能否適用於其它國家？是否存在全球性的行政道德規范？
通過對20世紀70年代以來簽訂的大量的國際條約、國際公約、國際協定、國際慣例和國際項目的文件的研究，可以發現其中存在一些共有的核心價值，包括：自主、自由、誠信、信任及穩定（Cooper and Yoder, 2002）。全球化背景下國家和組織間相互依存性的不斷增強，以及世界范圍內朝著市場經濟和民主政府方向的努力，是這五項道德標准存在的基礎和背景。
值得指出的是，在我們研究的這些文件中，有關社會公平的價值並不常見。在許多發展中國家，當社會中的絕大多數人走向民主政府，如果市場主要由少數人支配，這種政治和經濟發展的不平衡就會在政治上和經濟上產生緊張。如果缺乏對社會公平問題必要的關注，這種不平衡會導致嚴重的不穩定和動盪的局面。
三、如何設計組織，使其支持道德行為
自20世紀60年代，到行政倫理學作為一個研究領域存在之前，組織結構和組織文化在道德取向上並非是中立的。總的說來，官僚組織不僅不能很好地鼓勵其組織成員按公共道德規范行事，反而常常會設置障礙。
有研究發現，組織成員將大部分權利都讓渡給了組織，大型組織日益成為「小政府」，而個人則日益成為「組織人」。組織通過對狹隘市場觀的強調，使其成員熱衷於追逐經濟利益的最大化，而排除了所有道德和法律因素，以及組織之外其它各種重要因素的考量。組織日益支配著其成員的生活。
從我27年所搜集的各類例子中，反映出的最具普遍性的問題是：組織化的層級節制，更多的時候是一種組織文化，往往會成為道德的阻礙，而且還會懲罰那些意欲按照道德規范行事的個體，有時候僅僅是提出類似的建議也會受到懲罰。
因此，行政倫理學能否通過研究，設計出一套能夠允許並支持有關道德考量的意見存在的組織體系，制定鼓勵道德行為實施的相應政策，對敢於直言批判和揭發不符合公共行政價值行為的人，還要考慮如何保護其不受打擊報復。在現階段我們可能很難明確這種組織設計的具體原則和措施，但l9世紀末和20世紀初美國漸進改革運動的實踐證明，制度設計的路徑的確是非常有力的改革工具。當時，美國在全國范圍內成立了獨立的市立研究機構作為改革智囊團。它們站在改革運動的最前沿，打碎了地方政府陳舊的政治機器，設計確立了促進效率的組織結構和過程。或許我們也需要成立類似的機構，把致力於公共組織倫理問題研究的行政倫理學家、組織發展學家和行政組織中有思想的從業者團結在一起，以創造出能夠支持道德行為的組織結構和組織文化。
四、何時應平等對待所有的人，何時應區別對待
這個問題來自於無法消除的社會差別的存在。20世紀的前半個世紀所進行的美國的漸進改革假定：為了實現對每一個公民的公平對待，我們必須以同樣的方式對待不同的公民。然而，20世紀中期後不久，美國社會的差異性不斷增強，此時，「同等地對待每一個人就是公平地對待每一個人」的公式己經顯得過於簡單化了。許多公民在面對大型的中心化的官僚組織提供的服務時，有時候反而會產生不公平的感覺。在這一對矛盾中，關鍵性的倫理問題在於我們有時候需要同等地對待每一個人，而有時候，為了實現公平，我們又需要對不同的人加以區別對待。
六年前，洛杉磯進行城市憲章改革，計劃成立一個官方的鄰里委員會系統，以加強市民與政府的聯系，同樣出現了有關「區別對待還是同等對待」的問題並引起了激烈的爭論。首先，關於委員會所轄區域，是進行標准化的劃分，從而使每個鄰里委員會都有相同的人口規模還是允許人們自己決定委員會的規模，後者所產生的委員會可能在規模上出現很大差異。其次，是統一制定標准化的規章制度和組織結構還是允許各鄰里委員會自主決定。絕大多數城市行政管理機構都積極提倡標准化，原因不外乎是管理的需要——效率和秩序，而選舉產生的城市政務官員似乎也持同樣立場，但他們是出於未曾言明的原因：控制和效率。
爭論的最終結果是採取標准化和差異化混合的形式。為了在社會異質性特徵顯著的洛杉磯實現平等，允許鄰里社區自主決定其社區委員會的邊界、自己制訂規章制度、自主決定財政責任體系；但是同時又在新城市憲章中設立了一項要求所有鄰里社區共同遵守的標准程序。該程序要求委員會與該區域內的利益相關者進行積極而廣泛的接觸，要建立一套規章制度和具回應性的財政責任體系，以保證其工作的透明度。這套混合形式的最終目的是為了平等地對待全體公民。
在一個具有復雜多樣性的社會中圍繞公平定義而產生的問題，很容易引起人們的關注和爭論，這也是我們從事行政倫理研究中遇到的最為困難的問題之一，但也為研究工作帶來了更大的空間。
（資料來源：轉引自《國家行政學院學報》2005年第3期）

當代美國行政倫理的理論與實踐

上海師范大學跨學科研究中心王正平教授在《當代美國行政倫理與實踐》一文中對美國行政倫理的理論與實踐進行了系統總結，認為當代美國行政倫理的基本價值理念在個人價值上重視誡實和正義；在職業價值上重視專業和敬業；在組織價值上重視效率和規則；在合法價值上重視依法和守法；在公共利益價值上重視為公共利益服務。
一、美國行政倫理的基本價值理念
美國社會在20世紀經歷了公共服務改革，公民權利運動，1960年以「重塑政府」為主旨的新公共管理運動，1978年以美國國會參議院和眾議院通過《美國政府行為倫理法案》為標志的「道德立法」行動，1989年美國公共行政學會在華盛頓召開第一次「全國政府倫理學大會」，1992年美國政府頒布由政府倫理辦公室制定的《美國行政官員倫理指導標准》等活動，使「行政倫理」、「官員道德」成為全社會共同關注的一個熱點。
美國學者把公共管理者的價值取向區分為許多方面，並試圖從中找出主要的價值根源。蒙哥馬利·范瓦特認為，有五種重要的價值理念影響著公共政策的制定，並成為美國公共管理者的基本價值理念，它們包括個人價值、職業價值、組織價值、合法價值和公共利益價值。
（一）個人價值：誠實和正義
與西方傳統倫理價值理念相一致，美國行政倫理把誠實和正義看作是個人價值理念的基礎。公務員所具有的正義感肯定可以帶來非常強烈的社會責任心。
美國公共行政管理的正義中，包含一些重要的道德理念或文化價值：誠實；堅持原則；協調一致；互惠互利。
美國行政倫理通常鼓勵政府工作人員為了表達個人的信念而大膽地講權利。關鍵是要以公正、合理的方式來實現個人的權利，以誠實和正義來提升個人價值。
（二）職業價值：專業和敬業
美國行政倫理關於職業價值的理念，首先要求進入這一領域的人員具備較高的教育和實踐標准。在美國公共管理領域，對從業人員受教育程度有較高的要求，有計劃地接受繼續教育，幾乎是帶有強制性的。蒙哥馬利·范瓦特認為，從業人員的高教育標准會導致公共管理領域內職業道德水平的提高。
美國行政倫理關於職業價值的理念，把敬業、盡責作為其基本點。ASPA倫理准則，把「力爭成為優秀的職業人員」作為其成員的基本倫理要求。
（三）組織價值：效率和規則
美國行政倫理關於組織價值的理念，把組織機構的工作效率放在首要的地位。為了提高組織機構的工作效率，一方面應當以為公眾服務作為管理系統的目標，使機構有好的聲譽，吸引和留住高質量的人才，一方面要建立合理的規則，來克服官僚主義和教條主義的傾向。ASPA倫理准則明確提出：「鼓勵組織成員運用倫理的手段提高組織的能力，為公眾提供有效的服務。」
（四）合法價值：依法和守法
美國公共行政倫理中強調的合法價值理念，主要表現在遵守憲法、地方法律、與法律有關的制度與規則、法律解棒、為人們的基本權利而設定的合理程序等方面。當管理決策出現道德兩難時，人們都是運用法律及合法程序來處理問題的，法律通常是人們解決兩難問題的重要方法。
合法是公共行政管理的重要道德理念。ASPA倫理准則把「遵守憲法和法規」作為公共管理者的重要道德職責，要求其成員遵守、支持、學習政府的憲法和法規，以明確公共機構、公職人員的依法、守法責任。
（五）公共利益價值：為公共利益服務
美國公共行政倫理通常倡導「民有價值觀」，把維護公眾普遍利益看作公共管理者最根本的道德職責，公共管理者應當成為那些已經受到不公平待遇的或正在受到不公平待遇的個體權利的保護者，保護公眾的權利是政府工作的一部分。
ASPA倫理准則的第一部分開宗明義是「為公共利益服務」，明示公共管理領域的公務員，「為公眾服務高於為自身服務」，它是光榮的。
二、美國行政倫理規范的制定、演進與實踐
政府官員及其工作人員的道德行為規范是行政倫理建設的重點。美國行政倫理的上述基本價值理念，集中反映在美國政府行政倫理規范的制定、修改和實踐的過程中。
（一）美國行政倫理規范的制定、修訂和演進
美國政府部門行政倫理規范的制定，始於20世紀50年代。1958年7月，美國第85屆國會通過了共同決議《美國政府部門倫理准則》。盡管這一倫理准則在當時並無法律約束力，但政府雇員和國會成員必須遵守這項決議中規定的行為標准。在此基礎上，1965年，約翰遜政府頒布了《政府官員和雇員倫理行為准則》；1978年卡特總統簽署了美國國會參議院和眾議院通過的《政府行為倫理法案》；1984年，在美國98屆國會官員行為標准委員會指導下，制定了《眾議院官員行為准則》和《參議院職務行為規則》；1989年，美國國會通過了《美國政府倫理改革法案》；1990年布希總統以「總統行政命令」的方式，頒布了《政府官員及其雇員的行政倫理行為准則》；1992年，美國政府又頒布了由政府倫理辦公室制定的內容更詳細、操作性更強的《美國行政官員倫理指導標准》。這些行政倫理准則和道德法案為判斷公務人員的行為是非提供了具體標准，反映了美國行政倫理發展的歷史進程。
1990年10月，美國政府在廣大民眾要求政府官員實行廉政的推動下，總結多年政府行政倫理建設的經驗，以總統行政命令的方式發布了《政府官員及雇員的行政倫理行為准則》，不僅更加具體、全面地規定了公務人員的行政倫理行為准則，而且更加重視對政府官員和雇員行政倫理行為的監督，進一步明確規定了「政府倫理辦公室」作為公務員行政倫理行為監督機構的責任和權力。
（二）美國行政倫理的管理與實踐
20世紀50年代以來，美國國會和美國政府不僅制定了一系列公務員的行政倫理行為准則，並將道德要求在一定意義上法律化，而且成立了相應的管理與監督機構，把「道德自律」與「道德他」結合起來，推動行政倫理的具體實踐。
美國的行政倫理監督機構可分為立法、行政、司法三大系列。眾議院在制定《官員行為准則和關於行為標準的規定》、《聯邦眾議員和眾議院雇員倫理手冊》等規范的同時，專門設有「眾議院官員行為規范委員會」，負責對官員行為的道德監督，對有違紀行為的議員進行懲罰。聯邦憲法規定，有三分之二議員的一致同意，有權驅逐議員。違反倫理准則的議員會受到開除、指責、訓誡、罰款、譴責、暫停職務或要求道歉的處罰。參議院設有「參議院道德特別委員會」，負責管理、解釋、強制執行《參議院公務行為規范》，明確規定，「議員從事違反道德的行為同樣會受到開除、指責、申斥、罰款、定罪、停職或被要求道歉等處罰。」大法官會議設有「司法道德委員會」，負責監督司法倫理行為規范的執行。
手中握有實權的政府部門公務員行政倫理狀況，是美國行政倫理監督的重點。美國聯邦政府1979年7月成立了「政府倫理辦公室」，最初隸屬於人事管理局。1989年10月，美國「政府倫理辦公室」進行了機構改革，升格為一個具有獨立性的政府機構，直接向總統、國會和國務院負責。辦公室負責的工作包括美國總統及3000名最高級公務員的財產收入的申報，參加高級公務員的行政倫理和廉政問題的聽證會等等。
為了加強對公務員行為的倫理監督，美國不僅在國會和聯邦政府設有「道德委員會」和「倫理辦公室」等專門機構，而且許多州、市、地方的議會和政府也設有倫理辦公室或倫理委員會。例如，德克薩斯州倫理委員會成立於1992年，由8名委員組成，其中4人由州長委派，4人由州議會委派。又如，洛杉磯市倫理委員會成立於1990年，因為廣大民眾需要「強有力的倫理委員會，對政府進行監督」。該委員會奉行的宗旨是「公正、廉潔、不分黨派」。參加委員會的成員首先都是志願者，一旦當選，在5年任期內不能隨意離開。該委員會保持對政府行為監督的獨立性，對處理問題有相當大的決策權。
在美國，一些非營利的民間組織對政府的監督調查機構，在反映民眾意志，加強對公務員行政倫理行為的監督方面發揮著重要作用。如，芝加哥的「改進政府工作協會」，華盛頓的「公僕廉政中心」，丹佛的「卡門考草根游說組織」等，活動經常由商界、慈善組織及民眾自願捐助，以調查和揭露政府官員的貪污、腐敗和不公正行為，維護公共利益為職責，在喚起民眾對政府官員行為的監督意識，提高公務員行政道德水平方面具有獨特的重要職能。
三、美國行政倫理建設的啟示
（一）重視對公務員職能行為的「外部道德控制」。
（二）重視對公務員職能行為的「內部道德控制」，加強公共行政管理人員的行政倫理培訓和道德自主意識培養。
（三）設立行政倫理的專門管理與研究機構，監督與促進行政倫理規范的貫徹。

2. 行政倫理的發展趨勢

行政倫理在行政實踐中逐步發展，呈現出新的跡象及發展態勢：
1. 從控制導向轉化為服務導向
公共行政從控制導向向服務導向轉化，實際上是在科學化、技術化的基礎上轉向倫理化，服務導向註定的「關系」格局是這種轉變最強有力和直接的動力。
2. 從效率導向轉化為公正導向
管理行政基本上是效率導向的行政。從19世紀80年代管理行政開始成為公共行政的主流以來，效率的問題漸漸掩蓋了公正的問題。公正導向的提出促使公共機構和公職人員擔負公正責任。
3. 在工具研究中引入價值視角
公共行政的作用對象是由人構成的社會，公共行政的主體是理性與情感兼具的行政人員，他們的思想觀念、認識能力、個人處境與道德素質等，都是在公共行政實踐中發揮不同作用的重要影響因素。只有致力於在公共行政研究中引入價值視角，才足以保證工具理性與價值理性的健全視角，也才是真正保證公共行政研究的合理化方向。
4. 確立合作與信任的新型整合機制
公共行政的基本功能在於實現對社會資源的優化整合，一方面，它要實現對自身體系的優化整合；另一方面，通過自身的優化整合而實現對整個社會的有效整合。統治行政和管理行政基本上都是通過控制的方式來整合社會的，但公共行政完全可以擁有另一種自身整合以及整合社會的方式，那就是以合作建立行政機構、行政人員與社會各種機構、人士的關系結構，以信任建立起合作者之間的牢固互動結構。
5. 在治理變革上謀求德治與法治的結合
從20世紀後半期開始，工業社會向後工業社會轉型，圃於法治的公共行政呈現出自身的不足，它需要得到德治的補充。德治作為法治的有效補充，將公共機構與行政人員主動履行公共責任放在重要位置，將外部的制度約束與內在的工作動機貫通起來，從而將公共機構及其人員履行公共職能變成高強度化的自覺訴求。

3. 行政倫理教育的重點是什麼

第一章 1、行政倫理關系 行政倫理關系是指行政主體間的價值關系，主要是指包含在行政人員行政權力、履行行政職能的過程中的那重可以用善惡標准去評價的職業關系，也可以簡單地看作是存在於行政管理職業角色間的價值關系。可以在兩個向度上來加以把握： 1）在行政體系之中，行政人員以及以機構、部門等形式出現的行政管理主體間包含著行政倫理關系； 2）在行政體系的運行中，與外部環境之間、與互動夥伴之間、與作用對象之間，都有著行政倫理關系。行政體系中的行政倫理關系有著垂直和平行的兩條主線，外向的行政倫理關系都應視作平等的互動關系。 2、官德：官德指的是官員恪守職業道德，保持政治操守。「官德」本質是一種政治道德，而政治道德始終處於社會道德的核心地位。 中國古代的官德主要包括：（1）公忠（2）誠信（3）廉政（4）勤政（5）愛民（6）用賢（7）修身 3、公共行政中的倫理價值 （1）?公共行政的科學觀與倫理觀 公共行政的效率觀、法制觀和權力觀都屬於科學觀的范疇，而倫理觀則是這些科學觀的調節和整合因素，為科學觀提供目標導向和價值定位。公共行政的科學觀涉及的是如何做事，而公共行政的倫理觀則涉及做正確的事。 （2） 公平與公正 公正是公平、正義的簡稱，使人們在社會生活中受到平等對待且根本利益要求得到無差別實現的狀態。因而，所謂公正，實質上就是社會公正，試作為處理人的社會關系的原目標而存在的。公共管理所追求的公正是一種動態的、發展的公正，是與促進「人的全面發展」的原則相一致的。 第二章 行政倫理規范的含義： 行政倫理規范產生於社會公共生活領域中，是社會對從事行政管理職業活動的行政人員所提出的到的要求的體現，是專門用來規范行政人員及其行政行為的倫理規則和道德標准。 行政倫理規范的特性： 政治性：把社會對行政人員的道德要求提升為國家意志，並以制度化的規范形式固定下來的，目的是為國家的政治功能實現提供相應的保障。 強制性：以強制性力量對之進行約束。 示範性：行政倫理規范通過對行政人員個體的行為而對社會其他領域產生全局性和方向性的影響。 程序性：從貴方的形成、實施到評估等整個過程都嚴格遵守一定的程序。 3、行政倫理規范的本質 行政倫理規範本質上是整個社會對行政人員基於公共秩序所提出的到的願望和要求。 1）行政倫理規范是主觀性與客觀性的統一 （1）行政倫理規范植根於行政管理過程中的倫理關系 （2）行政倫理規范是行政人員及行政體系各部門倫理關系主觀認識的結果 行政倫理規范是他律與自律的統一 4、行政倫理規范的作用 （1）行政倫理規范的一般作用： 對行政管理過程中的特定道德秩序有維護作用。 對以法律規范為主的其他社會規范有補充作用。 行政倫理規范對社會有著教育和示範作用。 行政倫理規范能夠促進經濟基礎的發展和進一步鞏固，並影響社會生產能力的發展。 行政倫理規范對文化的傳承和開創有促進作用。 （2）?行政倫理規范對行政人員的作用 對行政人員行為有導向作用。 對行政人員行為有規范作用。 對行政人員行為有調整作用。 第三章 行政紀律的含義：指行政組織為了維護公共利益和組織整體利益而制定的一種要求行政人員在行政管理活動甚至個人生活中必須遵守的行政准則和行為規范。（它與行政管理各個方面的要求是一致的，是一種帶有強制性的行為規范。） 行政紀律的特徵 除一般紀律的特徵外，還有（1）具體性（行政目標不同）（2）強制性 （3）公共性 社會性（對社會造成的影響） 行政紀律的基本內容： 主要是根據行政人員履行職務、執行公務的性質和內容的需要而做出的決定，它需要以行政人員的基本行為准則為核心，並在法律的原則授權下開展。 我國行政紀律的基本內容：（1）政治紀律 （2）工作紀律（3）保密安全紀律（4）廉政紀律（5）財經紀律（6）道德紀律 四、行政人員自律的必要性 自律是指人以道德規范為依據而對自己的節制和約束。 自律是道德產生的前提； 2）自律是實現人類道德完善的條件；3）自律是倫理道德的本質特徵；4）自律是道德生活的歸宿。 歸結起來，自律是道德存在的特殊形式。 行政人員可以通過以下途徑來提高自我道德修養並做到自律： （1）樹立良好的行政人員形象。 （2）加強學習和實踐鍛煉。加強學習，最根本的是要注重道德修養，用先進的方法、先進的理論武裝頭腦，注重自身思維革命，勇於突破前人，積極開拓進取。 （3）強化「自重」、「自省」、「自警」、「自勵」的磨煉。在法治社會中，更多強調的是依法行政。 第四章 行政榮譽的內涵： 社會輿論對行政組織及其行政人員的行為做出肯定性的判斷以及行政人員的全體或個人對這種肯定評價的自我意識，本書所指的是與行政人員相關的道德榮譽。 二、行政榮譽的功能 1、行政榮譽促成完整人格的形成 （1）道德評價功能 （2）道德激勵和利益激勵功能 （3）內外