行政法指導案例91號

㈠ 如何理解行政訴訟法規定的"利害關系"暨如何認定原告主體資格問題

最高法案例: 如何理解行政訴訟法規定的「利害關系」暨如何認定原告主體資格問題

1.行政法上的利害關系。

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。《中華人民共和國行政復議法》第十條也有關於利害關系的規定。顯然，上述法條規定的「有利害關系的公民、法人或者其他組織」，不能擴大理解為所有直接或者間接受行政行為影響的公民、法人或者其他組織；所謂「利害關系」仍應限於法律上的利害關系，不宜包括反射性利益受到影響的公民、法人或者其他組織（以下統稱當事人）。同時，行政訴訟乃公法上之訴訟，上述法律上的利害關系，一般也僅指公法上的利害關系；除特殊情形或法律另有規定，一般不包括私法上的利害關系。因而，舉凡債務人夫妻的離婚登記行為、債務人的非抵押房屋轉移登記行為、抵押人的公司股東變更登記行為，雖有可能影響民事債權人或者抵押權人債權或抵押權的實現，債權人或者抵押權人因而與上述行政登記行為有了一定的利害關系，但因此種利害關系並非公法上的利害關系，也就不宜承認債權人或者抵押權人在行政訴訟中的原告主體資格。上述債權人的普通債權和抵押權人的抵押權等民事權益，首先應考慮選擇民事訴訟途徑解決。申言之，只有主觀公權利，即公法領域權利和利益，受到行政行為影響，存在受到損害的可能性的當事人，才與行政行為具有法律上利害關系，才形成了行政法上權利義務關系，才具有原告主體資格（原告適格），才有資格提起行政訴訟。

2.行政法上利害關系的判斷。

公法（行政法）上利害關系的判斷，同樣較為復雜。原告主體資格問題與司法體制、法治狀況和公民意識等因素密切相關，且判斷是否具備原告主體資格的標准多重，並呈逐漸擴大和與時俱進態勢。其中，保護規范理論或者說保護規范標准，將法律規范保護的權益與請求權基礎相結合，具有較強的實踐指導價值。即以行政機關作出行政行為時所依據的行政實體法和所適用的行政實體法律規范體系，是否要求行政機關考慮、尊重和保護原告訴請保護的權利或法律上的利益（以下統稱權益），作為判斷是否存在公法上利害關系的重要標准。實踐中，對行政實體法某一法條或者數個法條保護的權益范圍的界定，不宜單純以法條規定的文意為限，以免孤立、割裂地「只見樹木不見森林」，而應堅持從整體進行判斷，強調「適用一個法條，就是在運用整部法典」。在依據法條判斷是否具有利害關系存有歧義時，可參酌整個行政實體法律規范體系、行政實體法的立法宗旨以及作出被訴行政行為的目的、內容和性質進行判斷，以便能夠承認更多的值得保護且需要保護的利益，屬於法律保護的利益，從而認可當事人與行政行為存在法律上的利害關系，並承認其原告主體資格，以更大程度地監督行政機關依法行政。但需要強調的是，個案中對法律上利害關系，尤其是行政法上利害關系或者說行政法上權利義務關系的擴張解釋，仍不得不兼顧司法體制、司法能力和司法資源的限制；將行政實體規范未明確需要保護、但又的確值得保護且需要保護的權益，擴張解釋為法律上保護的權益，仍應限定於通過語義解釋法、體系解釋法、歷史解釋法、立法意圖解釋法和法理解釋法等法律解釋方法能夠擴張的范圍為宜。

3.法律上保護的權益。

⑴將當事人是否具有法律保護的權益，作為判斷當事人是否具有原告主體資格的重要標准，與行政行為合法性審查原則也相互契合。法院對行政行為合法性的評判，除了依據行政訴訟法等行政基本法，更要依據行政機關所主管的行政實體法；在實體問題上的判斷，更多是依據行政實體法律、法規、規章甚至規范性文件。如果原告訴請保護的權益，並不是行政機關作出行政行為時需要考慮和保護的法律上的權益，即使法院認可其原告主體資格，但在對行政行為合法性進行實體審查時，仍然不會將行政機關未考慮原告訴請保護權益之情形，作為認定行政行為違法的標准。也即，即使當事人所主張的權益客觀存在，也可能會間接受到行政行為的影響，但因不屬於行政實體法保護的權益，故並不會得到實體裁判支持，原告最終仍然只能承擔不利的後果。申言之，即使法院認可其原告主體資格，受理其起訴，因其所訴請保護的權益並不會在訴訟中得到保護和尊重，其起訴也就喪失了必要性，不具備訴的利益；因而不承認其原告主體資格，也並不會侵犯其任何權益。對於僅具有反射性利益，而非法律上權益的當事人而言，也不能以被訴行政行為被作否定性評價後，可能會間接有利於保護其所主張的權益為由取得原告主體資格。申言之，當事人民法上的權益或者習慣法上的權益，只有在有關行政法律規范對其加以保護的情形下，才能成為行政法上保護的權益，才能形成行政法上的利害關系，才能取得原告主體資格，才能請求司法保護該權益。否則，上述相關權益，只宜通過民事訴訟或者針對直接對其設定權利義務的行政行為提起行政訴訟等方式來保護。而且，對行政行為合法性的評價，主要依據行為作出時的事實和法律狀態，一般不受事後變化了的事實和法律規定的影響；因而當事人主張的權益，應當是行政機關作出行政行為時已經存在和需要考慮的權益，原則上對於事後形成的權益或者已經消失的權益，當事人無權提起訴訟，除非存在因行政法律關系存續而事後受到影響等特殊情形或者法律有特殊規定。

⑵將當事人是否具有法律保護的權益，作為判斷當事人是否具有原告主體資格的重要標准，與現行公益訴訟的立法和實踐相一致。行政訴訟的立法宗旨，體現了權利保護和權力監督的統一性。適格原告的起訴，既在主觀上維護自身合法權益，又在客觀上維護法秩序，監督依法行政，有利於法治國家建設，從而體現出主觀為自己，客觀為他人的樣態。因而，通過適度擴大原告主體資格、堅持合法性全面審查、嚴格審查標准等，可以在一定程度上彌合行政訴訟主、客觀訴訟的爭議。但行政訴訟雖有一定的公益性，卻顯然不能將原告主體資格範圍無限擴大，將行政訴訟變相成為公益訴訟。現行行政訴訟法在確定原告主體資格問題上，總體堅持主觀訴訟而非客觀訴訟理念，行政訴訟首要以救濟原告權利為目的，因此有權提起訴訟的原告，一般宜限定為主張保護其主觀公權利而非主張保護其反射性利益的當事人。即使在消費者權益保護、環境污染、公共服務等領域，部分原告提起的訴訟，客觀上具備一定程度公益訴訟特點，呈現自益為形式而公益為目的的特徵；但在原告主體資格上，一般仍然限於提起自益形式的公益訴訟，仍然堅持原告本人需要提供證據證明其存在與普通公眾不同的獨特的權益，且該種權益受行政實體法律規范所保護，並存在為被訴行政行為侵害的可能性；法律明確規定其屬於可以直接提起公益訴訟的主體除外。因而，在行政機關不依法處理投訴舉報事項等行政不作為引發的訴訟中，認可因自己法律上的權益受侵害而投訴舉報的當事人的原告主體資格，就比認可因公共利益受損而投訴舉報的當事人的原告主體資格，更具有正當性。

4.審理方式。

人民法院審理行政案件原則上應當公開進行，但人民法院可依法決定書面審理或者開庭審理、公開開庭或者不公開開庭。不能認為所有的一審行政案件和二審行政案件，都必須要經過公開開庭審理程序。為節約司法成本，減輕各方當事人訴訟負擔，對於原告或者上訴人所訴之請求，在法律上顯無理由者，人民法院可基於職權，不經言詞辯論，直接不予支持。

【案件基本信息】

案號：（2017）最高法行申169號行政裁定

案由： 行政復議

審理法院： 最高人民法院

審理程序： 再審復查與審判監督

【當事人信息】

再審申請人(一審原告、二審上訴人)：劉廣明。

被申請人(一審被告、二審被上訴人)：張家港市人民政府。住所地：江蘇省張家港市楊舍鎮人民中路33號。

法定代表人：黃戟，市長。

【訴訟記錄】

再審申請人劉廣明訴被申請人張家港市人民政府（以下簡稱張家港市政府）行政復議一案，江蘇省蘇州市中級人民法院於2016年9月13日作出（2016）蘇05行初59號行政判決，駁回劉廣明的訴訟請求。劉廣明不服提起上訴後，江蘇省高級人民法院於2016年12月21日作出（2016）蘇行終1415號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。劉廣明仍不服，在法定期限內向本院申請再審。本院依法組成由審判員耿寶建擔任審判長並主審、審判員白雅麗、汪軍參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

【案件基本情況】

一審法院審理查明，2015年11月24日，張家港市發展和改革委員會（以下簡稱張家港市發改委）向江蘇金沙洲旅遊投資發展有限公司（以下簡稱金沙洲公司）作出張發改許備〔2015〕823號《關於江蘇金沙洲旅遊投資發展有限公司金沙洲生態農業旅遊觀光項目備案的通知》（以下簡稱823號通知）。該通知內容涉及項目名稱、主要功能及建設內容、項目選址、項目總投資及資金籌措、有效期等五個方面。劉廣明於2016年1月通過信息公開的方式取得了上述通知，認為該通知將其位於江蘇省張家港市錦豐鎮福利村悅豐片一、二組擁有承包經營權的土地納入其中，該通知存在重大違法情形，遂向張家港市政府提起行政復議，要求確認違法並予以撤銷。張家港市政府經審查認為，劉廣明與823號通知不具有利害關系，遂於2016年3月21日作出〔2016〕張行復第2號駁回行政復議申請決定，並於2016年3月22日送達劉廣明。劉廣明不服，向一審法院提起行政訴訟。

一審法院認為，根據《中華人民共和國行政復議法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第二十八條第二項的規定，申請人提起行政復議申請，應當與具體行政行為有利害關系。《江蘇省企業投資項目備案暫行辦法》第十七條規定，項目申報單位憑項目備案機關出具的項目備案通知書，依法辦理土地、環保、規劃等各方面的手續後方可開工建設。本案中，823號通知系對建設項目的備案行為，是職權機關就申請人申請備案的項目是否符合項目備案條件依法進行審查後作出的行政行為，該行為產生實體影響的利害關系人是備案申請人金沙洲公司，對其他人的合法權益並不產生直接影響。金沙洲公司僅憑該通知是不能實施開發建設的，還必須依法辦理土地、環保、規劃等各方面的手續後方可開工建設。故劉廣明與823號通知並不具有利害關系，其提起的行政復議申請不符合《實施條例》規定的受理條件。根據《實施條例》第四十八條第一款第二項的規定，行政復議機關受理行政復議申請後，發現該行政復議申請不符合行政復議法和本條例規定的受理條件的，應當決定駁回行政復議申請。因此，張家港市政府作出駁回行政復議申請決定符合法律規定，遂判決駁回劉廣明的訴訟請求。

劉廣明不服一審判決，上訴至江蘇省高級人民法院。江蘇省高級人民法院以基本相同的事實與理由，駁回上訴，維持一審判決。

劉廣明向本院申請再審，請求：1.依法撤銷一、二審判決，並依法改判；2.一、二審訴訟費由張家港市政府承擔。其申請再審的事實和理由為：823號通知具有行政審批效力。該通知是涉案地塊進入徵收程序的必備文件。唯有該通知通過，涉案項目才能啟動其他程序。因此，823號通知並非隻影響到備案申請人金沙洲公司，還直接對用地范圍內的土地承包經營權人產生影響。823號通知將再審申請人的土地納入項目選址范圍，對再審申請人的權利義務產生了重大影響。由於823號通知的作出，導致再審申請人的土地因涉案項目需被徵收的法律後果，且再審申請人作為相關地塊地上附著物所有權人，仍未獲得合法補償，再審申請人的合法權益受到了嚴重侵害，故再審申請人與823號通知有重大利害關系，再審申請人有權提起行政復議，張家港市政府理應受理並履行行政復議職責。二審法院並未就案件情況向再審申請人進行任何詢問即決定進行書面審理，嚴重違反法律規定。

【裁判分析過程】

本院認為，本案的爭議焦點是如何理解行政訴訟法規定的「利害關系」暨如何認定原告主體資格問題。

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。《中華人民共和國行政復議法》第十條也有關於利害關系的規定。顯然，上述法條規定的「有利害關系的公民、法人或者其他組織」，不能擴大理解為所有直接或者間接受行政行為影響的公民、法人或者其他組織；所謂「利害關系」仍應限於法律上的利害關系，不宜包括反射性利益受到影響的公民、法人或者其他組織（以下統稱當事人）。同時，行政訴訟乃公法上之訴訟，上述法律上的利害關系，一般也僅指公法上的利害關系；除特殊情形或法律另有規定，一般不包括私法上的利害關系。因而，舉凡債務人夫妻的離婚登記行為、債務人的非抵押房屋轉移登記行為、抵押人的公司股東變更登記行為，雖有可能影響民事債權人或者抵押權人債權或抵押權的實現，債權人或者抵押權人因而與上述行政登記行為有了一定的利害關系，但因此種利害關系並非公法上的利害關系，也就不宜承認債權人或者抵押權人在行政訴訟中的原告主體資格。上述債權人的普通債權和抵押權人的抵押權等民事權益，首先應考慮選擇民事訴訟途徑解決。申言之，只有主觀公權利，即公法領域權利和利益，受到行政行為影響，存在受到損害的可能性的當事人，才與行政行為具有法律上利害關系，才形成了行政法上權利義務關系，才具有原告主體資格（原告適格），才有資格提起行政訴訟。

公法（行政法）上利害關系的判斷，同樣較為復雜。原告主體資格問題與司法體制、法治狀況和公民意識等因素密切相關，且判斷是否具備原告主體資格的標准多重，並呈逐漸擴大和與時俱進態勢。其中，保護規范理論或者說保護規范標准，將法律規范保護的權益與請求權基礎相結合，具有較強的實踐指導價值。即以行政機關作出行政行為時所依據的行政實體法和所適用的行政實體法律規范體系，是否要求行政機關考慮、尊重和保護原告訴請保護的權利或法律上的利益（以下統稱權益），作為判斷是否存在公法上利害關系的重要標准。實踐中，對行政實體法某一法條或者數個法條保護的權益范圍的界定，不宜單純以法條規定的文意為限，以免孤立、割裂地「只見樹木不見森林」，而應堅持從整體進行判斷，強調「適用一個法條，就是在運用整部法典」。在依據法條判斷是否具有利害關系存有歧義時，可參酌整個行政實體法律規范體系、行政實體法的立法宗旨以及作出被訴行政行為的目的、內容和性質進行判斷，以便能夠承認更多的值得保護且需要保護的利益，屬於法律保護的利益，從而認可當事人與行政行為存在法律上的利害關系，並承認其原告主體資格，以更大程度地監督行政機關依法行政。但需要強調的是，個案中對法律上利害關系，尤其是行政法上利害關系或者說行政法上權利義務關系的擴張解釋，仍不得不兼顧司法體制、司法能力和司法資源的限制；將行政實體規范未明確需要保護、但又的確值得保護且需要保護的權益，擴張解釋為法律上保護的權益，仍應限定於通過語義解釋法、體系解釋法、歷史解釋法、立法意圖解釋法和法理解釋法等法律解釋方法能夠擴張的范圍為宜。

將當事人是否具有法律保護的權益，作為判斷當事人是否具有原告主體資格的重要標准，與行政行為合法性審查原則也相互契合。法院對行政行為合法性的評判，除了依據行政訴訟法等行政基本法，更要依據行政機關所主管的行政實體法；在實體問題上的判斷，更多是依據行政實體法律、法規、規章甚至規范性文件。如果原告訴請保護的權益，並不是行政機關作出行政行為時需要考慮和保護的法律上的權益，即使法院認可其原告主體資格，但在對行政行為合法性進行實體審查時，仍然不會將行政機關未考慮原告訴請保護權益之情形，作為認定行政行為違法的標准。也即，即使當事人所主張的權益客觀存在，也可能會間接受到行政行為的影響，但因不屬於行政實體法保護的權益，故並不會得到實體裁判支持，原告最終仍然只能承擔不利的後果。申言之，即使法院認可其原告主體資格，受理其起訴，因其所訴請保護的權益並不會在訴訟中得到保護和尊重，其起訴也就喪失了必要性，不具備訴的利益；因而不承認其原告主體資格，也並不會侵犯其任何權益。對於僅具有反射性利益，而非法律上權益的當事人而言，也不能以被訴行政行為被作否定性評價後，可能會間接有利於保護其所主張的權益為由取得原告主體資格。申言之，當事人民法上的權益或者習慣法上的權益，只有在有關行政法律規范對其加以保護的情形下，才能成為行政法上保護的權益，才能形成行政法上的利害關系，才能取得原告主體資格，才能請求司法保護該權益。否則，上述相關權益，只宜通過民事訴訟或者針對直接對其設定權利義務的行政行為提起行政訴訟等方式來保護。而且，對行政行為合法性的評價，主要依據行為作出時的事實和法律狀態，一般不受事後變化了的事實和法律規定的影響；因而當事人主張的權益，應當是行政機關作出行政行為時已經存在和需要考慮的權益，原則上對於事後形成的權益或者已經消失的權益，當事人無權提起訴訟，除非存在因行政法律關系存續而事後受到影響等特殊情形或者法律有特殊規定。

將當事人是否具有法律保護的權益，作為判斷當事人是否具有原告主體資格的重要標准，與現行公益訴訟的立法和實踐相一致。行政訴訟的立法宗旨，體現了權利保護和權力監督的統一性。適格原告的起訴，既在主觀上維護自身合法權益，又在客觀上維護法秩序，監督依法行政，有利於法治國家建設，從而體現出主觀為自己，客觀為他人的樣態。因而，通過適度擴大原告主體資格、堅持合法性全面審查、嚴格審查標准等，可以在一定程度上彌合行政訴訟主、客觀訴訟的爭議。但行政訴訟雖有一定的公益性，卻顯然不能將原告主體資格範圍無限擴大，將行政訴訟變相成為公益訴訟。現行行政訴訟法在確定原告主體資格問題上，總體堅持主觀訴訟而非客觀訴訟理念，行政訴訟首要以救濟原告權利為目的，因此有權提起訴訟的原告，一般宜限定為主張保護其主觀公權利而非主張保護其反射性利益的當事人。即使在消費者權益保護、環境污染、公共服務等領域，部分原告提起的訴訟，客觀上具備一定程度公益訴訟特點，呈現自益為形式而公益為目的的特徵；但在原告主體資格上，一般仍然限於提起自益形式的公益訴訟，仍然堅持原告本人需要提供證據證明其存在與普通公眾不同的獨特的權益，且該種權益受行政實體法律規范所保護，並存在為被訴行政行為侵害的可能性；法律明確規定其屬於可以直接提起公益訴訟的主體除外。因而，在行政機關不依法處理投訴舉報事項等行政不作為引發的訴訟中，認可因自己法律上的權益受侵害而投訴舉報的當事人的原告主體資格，就比認可因公共利益受損而投訴舉報的當事人的原告主體資格，更具有正當性。

就本案而言，根據《國務院關於投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）、《中央預算內直接投資項目管理辦法》、《政府核准投資項目管理辦法》、《江蘇省企業投資項目備案暫行辦法》等規定，發展改革部門對政府投資項目的審批行為和企業投資項目的核准和備案行為，主要是從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方面，判斷某一項目是否應予審批、核准或備案（以下統稱項目審批行為）。考察上述一系列規定，並無任何條文要求發展改革部門必須保護或者考量項目用地范圍內的土地使用權人權益保障問題，相關立法宗旨也不可能要求必須考慮類似於劉廣明等個別人的土地承包經營權的保障問題。發展改革部門在作出項目審批行為時，也就無需審查項目用地范圍內的征地拆遷、補償安置等事宜，無需考慮項目用地范圍內單個土地、房屋等權利人的土地使用權和房屋所有權的保護問題。因此，項目建設涉及的土地使用權人或房屋所有權人與項目審批行為不具有利害關系，也不具有行政法上的權利義務關系，其以項目審批行為侵犯其土地使用權或者房屋所有權為由，申請行政復議或者提起行政訴訟，並不具有申請人或者原告主體資格。具體到本案中，張家港市發改委作出823號通知即使涉及劉廣明依法使用的土地，劉廣明也不能僅以影響其土地承包經營權為由申請行政復議。張家港市政府以再審申請人的行政復議申請不符合《實施條例》第二十八條第二項的規定為由，作出駁回其申請之決定，符合法律規定。一、二審法院判決並無不當。再審申請人劉廣明如認為項目建設過程中行政機關的土地徵收與補償等行為侵犯其合法權益,應當通過其他法定途徑解決。

另外，人民法院審理行政案件原則上應當公開進行，但人民法院可依法決定書面審理或者開庭審理、公開開庭或者不公開開庭。不能認為所有的一審行政案件和二審行政案件，都必須要經過公開開庭審理程序。為節約司法成本，減輕各方當事人訴訟負擔，對於原告或者上訴人所訴之請求，在法律上顯無理由者，人民法院可基於職權，不經言詞辯論，直接不予支持。因此，根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條以及《最高人民法院關於行政訴訟應訴若干問題的通知》的相關規定，對於一審行政案件，合議庭認為不需要開庭審理的，可以逕行裁定駁回起訴；根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條規定，對於二審行政案件，合議庭認為不需要開庭審理的，也可以不開庭審理。因本案的主要爭議是法律適用問題，二審法院未開庭審理而採用書面方式審理，系法院職權所在且不違反法律規定。再審申請人有關二審法院未經詢問即書面審理違法的再審理由，亦不能成立。

綜上，再審申請人劉廣明的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：

【裁判結果】

駁回再審申請人劉廣明的再審申請。

【文尾】

審 判 長 耿寶建

審 判 員 白雅麗

審 判 員 汪 軍

二〇一七年四月二十六日

法官助理 孫輝妮

書 記 員 周 萍

㈡ 有關「不可訴行政行為」以及「公法上的利害關系」的案例淺析

        「AB基地項目」，由A公司於2014年12月通過C縣發改委轉報方式向S市發改委申請項目核准。

        2015年1月，S市發改委作出《關於A公司和B公司合資建設「AB基地項目」核準的批復》，同意A公司、B公司合資設立項目公司建設「AB基地項目」。核准文件的有效期為2年，若在核准文件有效期內未開工建設項目的，應在有效期屆滿前向S市發改委申請延期。

        2015年3月，C縣發改委向A公司發出《關於轉發<關於A公司和B公司合資建設「AB基地項目」核準的批復>的通知》,將前述批復轉發給A公司，並要求A公司嚴格落實批復以及相關法律法規的要求，確保項目順利實施。

        之後，由於土地收儲及出讓等工作的遲延，導致「AB基地項目」無法在核准文件的2年有效期內開工建設。於是，2016年12月，A公司根據批復的要求，向C縣發改委提交了核准文件的延期申請。但C縣發改委並未將該延期申請文件轉報到S市發改委，導致項目核准文件過期失效。

        出於某些原因，對於上述情況，A公司、B公司皆未提起行政訴訟或向縣、市發改委提出任何異議。但B公司的股東之一W公司卻認為C縣發改委不轉報申請的行為屬於「行政不作為」，侵害了其合法權益，准備就該「行政不作為」提起行政訴訟。

        引例中，W公司擬起訴的C縣發改委不轉報申請的行為，具有一定的特殊性。該行為屬於下級行政機關與上級行政機關的內部行為，並無直接的對外效力。這就不難讓人產生疑問：C縣發改委不轉報申請的行為是否具有可訴性？

        關於不可訴行政行為的類型、范圍，主要規定於《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱「《行政訴訟法》」）第十三條，以及《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（法釋[2018]1號，以下簡稱「《行政訴訟法司法解釋》」）第一條。

        根據《行政訴訟法》第十三條，國防外交等國家行為、抽象行政行為、內部人事管理行為、行政終局裁決行為不屬於行政訴訟受案范圍。

        根據《行政訴訟法司法解釋》第一條，以下行為不屬於行政訴訟受案范圍：

        1、刑事司法行為；

        2、行政機關的調解或仲裁行為；

        3、行政指導行為；

        4、駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為；

        5、不產生外部法律效力的行為；

        6 、過程性行為（包括准備、論證、研究、層報、咨詢等）；

        7、根據法院文件作出的執行行為；

        8、上級對下級作出的行為（如檢查、聽取報告等）；

        9、針對信訪事項作出的行為（如登記、受理、交辦、轉送、復查、復核意見等）

        10、對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。

        不難發現，W公司擬起訴的C縣發改委不轉報申請的行為，屬於《行政訴訟法司法解釋》第一條列舉的 「層報」類過程性行為 ，並且其不直接產生外部法律效力。故而，筆者初步認為該行為的可訴性存在問題。

        部分研究者認為，行政行為需具有職權性、單方性、效果性。職權性，即是行政主體運用行政職權的行為；單方性，即以行政主體單方的意思表示即可發生法律效力; 效果性，即該行為發生了法律效果。[1]  內部行政行為對外不直接發生效力，因而並不具有效果性，一定意義上也不具備單方性。

        在《潁上縣恆運矸石廠、安徽省潁上縣凱事建材有限責任公司再審審查與審判監督行政裁定書》（案號「（2017）最高法行申295號」）中，最高法院認為，行政行為需具有單方性、個別性、法效性。「 法效性強調的則是，行為直接對外發生法律效果。所謂直接，是指法律效果必須直接對相對人發生，亦即行政行為一旦作成，即導致法律關系的發生、變更、消滅。所謂對外，是指行政行為對於行政主體之外的人發生法律效果，行政機關之間或行政機關內部的意見交換等行政內部行為因欠缺對外性而不具有可訴性 。」 就本文引例而言，C縣發改委的內部層報行為，顯然不具有直接對外的法效性。

        不過，前沿行政法理論和司法實踐早已對內部行政行為的外化及其可訴性進行研究。最高人民法院在其發布的《指導案例69號：王明德訴樂山市人力資源和社會保障局工傷認定案》中認為，當事人認為行政機關作出的程序性行政行為侵犯其人身權、財產權等合法權益， 對其權利義務產生明顯的實際影響，且無法通過提起針對相關的實體性行政行為的訴訟獲得救濟 ，而對該程序性行政行為提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。

        按照該指導案例及相關觀點，過程性行為要獲得可訴性， 必須同時具備兩個條件：1、過程性行為對當事人的權利義務產生了實質性影響；2、當事人無法通過提起針對相關的實體性行政行為的訴訟獲得救濟。

        具體到本文引例，為便於討論，我們假設准備起訴的系行政相對人A公司，筆者認為A公司似可通過提起針對S市發改委的不作為（即對其延期申請無任何反饋）獲得救濟。本案行政法律關系實際發生於行政機關S市發改委與行政相對人A公司之間，C縣發改委僅起接受材料和內部層報職能。對於A公司而言，其關注的事實應該是提交的延期申請未獲市發改委答復，而不是C縣發改委是否履行了內部層報手續。因而， 本文引例的過程性行為並不滿足最高院在指導案例69號中明確的可訴性條件 。

        本文引例中，作為行政相對人的A公司以及A公司的合作方B公司皆不準備採取維權措施，B公司的股東之一W公司卻有意起訴。那麼，W公司是否屬於適格的原告？

        按照《行政訴訟法》第二十五條的規定，與行政行為有利害關系的主體可以提起行政訴訟。《行政訴訟法司法解釋》第十二條對「與行政行為有利害關系」進行了列舉式解釋，但該等解釋不能用來直接回答上述問題。

        在《王龍英、常州市金壇區人民政府城鄉建設行政管理:房屋登記管理(房屋登記)再審審查與審判監督行政裁定書》（案號「(2017)最高法行申4983號」）、《關卯春、浙江省住房和城鄉建設廳城鄉建設行政管理:其他(城建)再審審查與審判監督行政裁定書》（案號「(2017)最高法行申4361號」）以及《劉英超、上海市人民政府再審審查與審判監督行政裁定書》（案號「(2017)最高法行申4295號」）中，最高人民法院皆認為：

        1、 在行政訴訟中，利害關系是指公法上的利害關系，並不包括私法意義上的利害關系。

        2、公法上利害關系的判斷，一般以行政機關作出行政行為時所依據的行政實體法和所適用的行政實體法律規范體系，是否要求行政機關考慮、尊重和保護公民、法人或者其他組織所訴請保護的權利或法律上的利益，為重要標准。

        3、只有行政實體法對當事人所主張的權益明確加以保護的情形下，該權益才能成為行政法上受保護的權益，當事人與行政行為之間形成行政法上的利害關系，並取得可請求司法保護的原告主體資格。換言之， 只有當起訴人訴請保護的權益，恰好落入行政機關作出行政行為時所依據的行政實體法律規范的保護范圍時，起訴人的原告主體資格才能被承認。

        4、人民法院對行政行為合法性進行評價，主要依據行政行為作出時的事實和法律狀態，一般不受事後變化了的事實等影響，因而公民、法人或者其他組織主張的權益，應當是行政機關作出行政行為時已經存在和需要考慮的權益。

        具體到本文引例，筆者認為：

        1、A公司作為行政相對人，具有成為相關行政訴訟適格原告的可能性。

        2、B公司作為A公司的合作方，且系項目核准批復中明確的「AB基地項目」的建設方之一，故而其項目建設和經營權可被認定為屬於與核准行政行為相關的利益，具有成為相關行政訴訟適格原告的可能性。

        3、W公司是B公司的股東，在民商法的私法層面，享有相關股東權益，並通過股權對於「AB基地項目」的建設和經營具有私法上的利害關系。但是，若討論其通過股權所建立的利害關系是否能夠被認定為公法意義上的利害關系，筆者暫持否定態度。

        行政行為的可訴性問題以及原告的主體適格性問題一直是行政訴訟的常見爭議焦點，律師辦案及司法實踐中需要重點關注。本文引例案情雖然具有一定的特殊性，但其反映的問題卻十分典型，故進行初步的研究和總結，望能產生拋磚引玉之效。

參考文獻：

[1] 周律格. 試論內部行政行為的外化和其可訴性[J]. 湖北函授大學學報. (2018)第31卷第10期：86頁

㈢ 最高法發布的指導性案例是不是行政法法律淵源

行政法的淵源，是指行政法律規范的外部表現形式和來源，一般包括憲法，法律，行政法規、行政規章、地方性法規、民族自治條例和單行條例及行政法的其他淵源。

㈣ 行政法基本原則司法適用案例

在1999年的最高人民法院公報中，田永案的判決揭示了一個重要原則——正當程序。判決指出，處理決定涉及受教育權時，作出處理的單位必須直接向被處理者宣布決定，允許被處理者提出申辯意見。忽視申辯權利的行政管理行為不具備合法性。盡管在判決時，法官們可能並未明確運用正當程序原則，而是基於樸素的程序正義觀念，判決後通過《最高人民法院公報》的公布，該原則的運用得到強化。公報修改了「原告」、「被告」的稱呼，改為「被處理者」和「作出處理決定的單位」，並明確違反程序原則的法律後果——行政管理行為不具有合法性，這直接導致了退學處理決定的撤銷。田永案判決對正當程序原則的運用，雖最初被忽視，但最終通過公報的公布，其重要性得以凸顯。

最高法院的這一判例回應了學術界對行政法基本原則的呼籲，填補了中國行政立法的空白。它昭示了對行政法基本原則的重視，以及在個案中大膽運用法律原則的勇氣。這一判例超越了個案的意義，對於規范行政行為、保障公民權利具有深遠影響。它鼓勵了其他法院和行政機關在類似情況下遵循正當程序，推動了中國法制建設的進程，值得我們肯定與效仿。

行政法基本原則是指導和規范行政法的立法、執法以及指導規范行政行為的實施和行政爭議的處理的基礎性法則，是貫穿於行政法具體規范之中，同時又高於行政法具體規范體現行政法基本價值觀念的准則。

㈤ 2024年司法考試教材推薦

2024年司法考試推薦教材主要有《國家統一法律職業資格考試案例分析指導用書》，此書由國家統一法律職業資格考試案例分析指導用書編輯委員會組編，法律出版社出版。它以考試大綱為依據，運用以案說法形式，將知識性內容與現實案例講解相融合，是備考的重要資料。

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法考考試科目包含民法、刑法、行政法、民事訴訟法、刑事訴訟法、三國法、理論法、商經法等8大部門法。備考時，理論學習與實踐做題相結合，常備錯題本記錄易錯題，形成知識點思維導圖，強化理解記憶，提高效率。

關於備考時間，根據個人情況選擇周期。一年備考周期較長，適合從當年12月至下一年司法考試前，春節前重點學習刑法、民法，春節後開始正式備考。每天投入3-4小時，周末增加至7-8小時，全年備考超過1600小時，做題量超過14000個。

適中周期為7個月，從3月至考試前。全年備考超過1000小時，做題量超過10000個，適合大部分考生。

若已有基礎，選擇4個月短周期備考，從6月至考試前，全年備考超過650小時，做題量超過6000個，適合突擊型考生。

㈥ 我國三種行政法規的適用范圍是什麼_

以往行政法規多用「通知」發布，以文件的形式上傳下達。根據國辦發〔1988〕版25號文件《國務院辦公廳關於改權進行政法規發布工作的通知》的精神，行政法規現在都用「命令(令)」發布，而且經國務院總理簽署公開發布的行政法規均由新華社發稿，《國務院公報》、《人民日報》全文刊載。這樣，就提高了行政法規的權威性，使行政法規及時被社會和公眾知曉，便於國家機關、社會團體、企事業單位以及全體公民執行和遵守。

㈦ 行政法 案例分析題

不適當。不符合行政處罰中合法原則。行政處罰應當遵循合理合法原則。處罰要按照法律規定辦理。王某的行為應當受到行政處罰並適用個體飲食業監督管理辦法（試行）》規定，工商部門對其沒收非法生產的雪糕和違法所得行為是合法的。但對於王某多處罰的1150元不合法，因為王某該行為與被判刑剛出獄無關，法律沒有規定被判刑人員在處罰時可以多處罰，因此工商局的處罰行為不合法。

㈧ 2024司法考試買什麼教材好

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