ppp中公司法律風險

❶ ppp項目為什麼全面叫停

PPP退庫將涉及到多方面的調整，退庫的難點在於：一些早期的項目該不該退，退了之後該如何處理等。張宇稱，按財金2015【166】號規定，不在庫內的項目原則上財政不能安排預算支出，這意著退庫項目涉及的政府付費，可能不再具備付費可能性。
「有些項目退庫並不真正適宜，因為當初在簽訂項目時，沒有後來的規定，因為從法律角度來講，法不溯及既往，退了之後如果訴諸法庭，法院可能不會把92號文作為依據，還會要求地方政府執行合同義務。對於這些項目嚴格清退了之後怎麼辦?」一位華北地區信託公司人士稱。
四川省某縣財政局清庫報告顯示，目前該縣入庫PPP項目有2個，由於入庫時間較早，2個項目均存在支出責任不符合PPP要求的情況。
縣自查報告稱，2017年省廳已要求該縣整改，但整改時發現，因項目進行時間較早，相應的支出責任屬於項目的核心內容，也在招投標文件中進行了闡明。如果擅自修改，又會違反招投標管理的相關規定，可能面臨更大的法律風險
對於不合規的PPP項目被清理出庫之後怎麼處理的問題，財政部副部長史耀斌3月在全國「兩會」期間表示：「這個問題相關部門正在研究。」
趙全厚則分析稱，2017年底，進入實施階段的PPP項目規模約為4.6萬億。這部分項目，如果簽約了，但還沒落地就需重新調整結構。
如果簽約並且已經落地有兩種辦法：一是如果全是銀行資金，名股實債，政府全付費，這種情況實質上沒有社會資本方，政府就應該讓它退出，用新發的地方資金充實；二是如果是社會資本方，要看社會資本方的資本金注入條件等是否合格，如果不合格就面臨換約，需要找一家合格的社會資本方來接替，或者可以重新招標
「這其中面臨很多法律問題，比如大家都有前期資金損失，成本怎麼分擔?這就看原來簽訂的PPP合同裡面，政策性風險誰承擔。一般而言，政策性風險由政府承擔，以便讓社會資本方退出。」趙全厚稱。

❷ PPP項目的投資風險與財務管理對策論文

PPP項目的投資風險與財務管理對策論文

無論在學習或是工作中，大家最不陌生的就是論文了吧，論文對於所有教育工作者，對於人類整體認識的提高有著重要的意義。你知道論文怎樣寫才規范嗎？下面是我收集整理的PPP項目的投資風險與財務管理對策論文，供大家參考借鑒，希望可以幫助到有需要的朋友。

摘要： 隨著PPP模式被地方政府廣泛應用到地方基礎設施及公共服務領域中，以期促進經濟轉型升級，減輕地方政府預算增加、債務壓力，提升企業經濟增長動力。其關鍵在於PPP項目投資分析及財務管理要落實到位，實現資金管理良性循環。本文圍繞PPP項目投資分析及財務管理策略，從PPP項目特徵分析著手，探討PPP項目特點，闡述PPP項目過程風險點及財務管理策略，以此提高實踐中PPP項目質量和運作效率。

關鍵詞： PPP項目；投資分析；財務管理；

引言： 目前PPP模式已廣泛應用於水利、交通、市政等基礎設施建設當中，為政府實現基礎設施建設目標，化解地方政府性債務風險，提高公共服務事業運作質量提供助力。

一、PPP項目模式概述

(一)PPP項目投資分析

1、PPP項目概念

PPP模式是政府與社會資本在基礎設施及公共服務領域建設中投資合作的一種模式，近年來被廣泛應用。在政府擬建公共服務性基礎設施時，由社會資本介入來承擔融資、施工、建設、運營項目全周期工作，政府可以通過使用者付費+可行性缺口補助或分期付費的方式購買服務，社會資本可獲得合理的投資回報，從而實現社會公眾福利。

2、PPP項目投資特徵

PPP項目具有程序復雜、周期長、規模大等特點，與傳統項目建設相比，最顯著的區別是政府不再負責項目融資，其建設資金需由社會資本方融資，政府在運營期內逐年支付相應費用。對於投資規模較大的PPP項目社會資本方需解決較大的融資金額，銀行的融資審核條件也較為嚴格，所投資本短期內很難收回，可能造成社會資本方的資產負債率偏高，財務風險加劇，對於其長期發展產生影響。

(二)PPP項目特點

1、合作夥伴

PPP模式基於政府與社會資本雙方合作目標一致的理念建立的合作關系進行項目運作，更加強調政府與社會資本在目標項目建設上的共同運作、共同分擔和風險抵禦，二者在確立合作夥伴關系基礎上，形成平等順暢溝通的工作界面。

2、利益共享

社會資本以PPP項目實現自身利益追求，政府則是以實現公共福利和利益為目標，雙方利益得以實現的基礎是PPP項目的成功。需要指出的是PPP項目多為服務於社會公共事業的服務型項目，具有公益性，不以利潤最大化為目標。政府、社會資本在權衡項目收益時，首先要保證項目的質量不受影響，合理制定雙方的利益分配機制，保證項目持續的穩定性和收益性。利益共享除了指共享項目的社會成果，還包括使社會資本獲取相對合理、長期穩定的投資回報，在項目生命周期內實現帕累托最優的利益共享局面。

3、風險分擔

PPP項目通常投資大、周期長，伴有高風險，執行過程中利益與風險相對應，沒有風險分擔，健康可持續的項目合作夥伴關系無從談起。因此要建立以對稱性、最優性、上限性、動態性為原則的風險分擔機制，各方最大可能承擔自身有優勢的伴生風險，當每種風險都能由最善於應對該風險的合作方承擔，項目整體的成本就能最小化。為此政府方要建立健全的評價、管理、監督機制，引導社會資本參與項目前期調研、設計，通過客觀合理的風險評估，對項目預期進行精準判斷。社會資本方要對項目風險進行准確的評估，降低過程中突發風險，推進項目平穩實施。

二、PPP項目投資風險分析

(一)項目管理風險

PPP項目過程中會面臨來自籌備、設計、施工、驗收、運營、移交等各階段的管理風險。前期籌備階段由於資金額大、周期長，規劃相對復雜，審批程序也相對較長，低效能可能導致項目錯失政策機會。建設階段需要經歷設計、概預算及施組方案批復、計量、審計等多個環節，但由於實施主體是政府相關職能機構，過程中因管理許可權等問題可能會出現溝通效率低下的情況，同時一些職能機構對相應工作專業能力較弱造成遲滯效應。因此政府與社會資本應共同聘請具備相應能力、規模的獨立第三方開展全過程咨詢、審計、評價等工作，構築政府、社會資本、第三方機構穩定三角形工作機制，在互信互惠的基礎上開展項目建設。

(二)市場環境風險

PPP項目面臨的市場環境風險，一是來自宏觀政策調整及政府運作機制轉變。PPP項目直接受國家宏觀政策調整、地方政府管理運作機制的.影響，項目會因國家政策的調整變化而改變進度或功能要求，增加了項目時效性風險。合理的政策有助於雙方共同降低項目潛在風險，但一些政策調整影響到項目預期收益時，將直接造成項目資金風險，甚至引發社會問題。二是來自社會資本自身融資能力的管控風險。政府通常只負責對應的資本金，不參與項目融資及擔保。而銀行業對PPP項目融資的准入標准和監管程度越來越高，社會資本方自身需要有強勁的資金實力和融資渠道，方能保證項目資金周轉正常。

(三)超合同造價風險

當前某些PPP項目建設期出現了超合同造價的現象。PPP項目合同正式簽訂之前通常由政府方提前完成了設計招標，但在實施過程中會出現經審批的預算超過合同約定的工程造價，如果合同條款沒有對該現象做明確約定，一是會直接造成融資方案不能滿足建設資金需求，致使項目無法正常實施，二是造成合同雙方的信任風險、審計風險進一步放大。

(四)法律風險

隨著PPP模式的廣泛應用，其在法律法規、制度建設和財政監管上的缺失也愈加明顯。PPP項目主體的法律結構關系涉及行政、民商較為復雜，相關法律制度的缺失將直接造成項目管理中可能出現行政權力濫用、項目管理許可權受限等局面，影響PPP模式長期健康發展。

三、PPP項目財務管理策略

為了實現PPP項目最終目標，確保參與方預期利益，需要構建以合作共贏為目的，資金管理為核心的財務管理模式和風險預警機制，針對PPP項目全過程的財務管理提出以下幾點策略建議。

(一)建立全過程的財務風險識別與預警機制

PPP項目需要經過一個環節較多且復雜的程序體系實現最終目標，資金自始至終貫穿這一體系。為保證項目全周期內平穩推進，需要政府、社會資本、施工參與方、投資者、金融機構、獨立第三方加強風險意識，建立全過程的財務風險識別與預警機制，對項目周期內可能出現的風險統籌考慮。抓住資金這一管控核心，建立階段性目標與資金配比關系，以目標鎖定資金預控，以資金運動反映過程執行。建立以項目公司為主導的風險識別清單，構建階段任務、風險事項、資金匹配對應表。設計職責體系和防範措施，加強項目過程中的風險管控，降低風險發生可能性。實時管控現金流情況，對各環節形成監督。通過資金運動情況分析執行過程與客觀環境是否相符，及時予以評估形成應對策略。通過對風險的識別和預警讓防止項目財務風險的發生。

(二)加強項目融資管理，以全面預算管理為抓手提升內控機制水平

PPP項目融資是全過程、全方位融資，表現為項目籌備期資本金融資、建設期債權融資、運營期證券化融資等。不同主體融資風險表現為財力強的地方政府風險小、財力弱的風險大;社會資本方自身經濟實力強的風險小，自身實力弱的風險就大。不同項目融資風險程度也不一樣，重點項目、有補助項目風險相對較小;可行性缺口補助納入政府支付責任的風險較小，使用者付費存在市場不確定性則風險大。項目的不同階段同樣帶來不同的融資風險，建設期受工期、質量、不可抗力等因素影響帶來預期不確定性的風險，但運營期項目產出已經形成，收益基本穩定則風險較小。

實現對風險點的控制就要以全面預算為抓手，加強對項目資金的管控，科學、合理進行項目融資，控制資金周轉。科學的項目概預算有助於較好控制項目總體投資規模，有助於判斷融資方案的底線和可行性。社會資本方要注重與政府各階段尤其是前期溝通，根據概預算結果指導後期的建設、運營、移交、退出。堅決避免由於融資成本偏離較大，增信條件無法達成等因素造成項目融資難以實現。始終將財務測算和風險預判作為重點，構建各階段的結構化融資方案確保各階段的債務支付義務。建立滾動預算，做好成本控制，及時調整預算與實際情況的偏差。

在預算制定時，要充分考慮政策、行業、市場的變化影響合理控制，按照預估規模做好融資比例和渠道的選擇，嚴控融資規模和資金用途，杜絕不合理、不合規的資金支出，搭建客觀、可執行的項目預算執行機制。強化內部控制流程管理，健全資金收支相關制度，控制好項目資金風險。

(三)項目運營期間財務管理關注的重點

(1)注重分析績效考核對可行性缺口補助實現的影響程度，通過預算執行分析為制定運維方式、評價執行提供決策依據，及時做出適應性調整。

(2)關注市場因素變化，及時對比預期收益與實際收益的偏離度，通過分析鎖定影響因素，做優使用者付費可控部分，提升資金效能。

(3)設計好融資構架，適應政策導向，抓住市場窗口期充分利用REITs等有效工具降低融資成本、保持充沛流動性。

(四)推動相關法律法規制度的完善

PPP模式融合了多方利益訴求，需要構建互利共贏基礎平台。因此需要各方和環節符合國家的相關法律法規，以保障政府、社會公眾及社會資本方的權益、利益。在PPP模式發展過程中，要建立起符合項目發展、客觀、完善的規范性文件，減少因法律缺失、合同糾紛等問題造成的不必要的損失。

相關法規的制定，需要協調、明確項目參與主體的權責關系。一是要規范項目運作全流程;二是明確各階段的監督主體和權責內容;三是要制定好退出機制及糾紛解決途徑;四是要做好PPP項目的運營權約定;五是其他關鍵事項，如預算執行、績效管理、扶持政策、財稅補貼等。

(五)培養專業化的人才梯隊

PPP項目涉及財務、稅務、法律、金融、工程、運營等領域，而目前無論是政府還是社會資本，能夠適應PPP項目的復合型人才相對缺乏，相關理論知識和實踐經驗還處於發展適應期。為此各參與方要加強專業化人才梯隊的培養，提高專業度和理論儲備，在實踐中不斷積累管理經驗，增強風險意識和識別能力，不斷提升自身的投資分析能力和財務管理能力。

四、結語

PPP模式通過合作共贏、互信互利實現政府、公眾及社會資本的三方共贏。為了更好促進PPP模式在實踐中的應用，保護各方合法利益，需要不斷完善相關投資環境、法律環境和融資環境，項目管理者通過不斷實踐完善相應的財務管理體系，做好項目投資分析、風險控制、財務管理，促進PPP模式在我國經濟快速發展過程中能夠發揮更大作用，為社會主義現代化建設進程提供支持動力。

五、參考文獻

[1]王卓君,郭雪萌,李紅昌.地區市場化進程會促進地方政府選用PPP模式融資嗎-基於基礎設施領域的實證研究[J].財政研究,2017(10):54–64.

[2]霍偉東,陳若愚,李行雲.制度質量、多邊金融機構支持與PPP項目成效-來自非洲PPP項目數據的經驗證據[J].經濟與管理研究,2018(3):52–64.

[3]王柳清.基於PPP項目下財務管理與會計核算問題探討[J].現代營銷(下旬刊),2019(12):224–225.

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[5]劉窮志,任靜.社會資本參與PPP模式的「素質」研究-來自中國上市公司的證據[J].經濟與管理評論,2017(6):39–47.

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❸ 中至遠觀點：PPP財金【2019】10號文關鍵點深度解讀

自從2019年3月7日財政部頒布《關於推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金[2019]10號）以來，PPP業內眾多大咖已經針對該10號文發表了不少文章，觀點不一，甚至相左。如果單獨是學術觀點的交流，百家爭鳴固好，但是作為一個對PPP將起到重大實踐性指導作用的10號文，屬於操作手冊性質而並非學術論文，規則內容必須清晰、必須讓人理解到位，否則，將可能引起再次引起社會對於PPP的茫然與無助。正是基於此，本著對人對己負責的態度，我們覺得有必要對10號文的若干關鍵問題再次解讀。我們不能保證自己的觀點是多麼正確，只是力求客觀，更是期待能夠引起一番討論，最終由立法者以正視聽。讓PPP規則能夠在清晰、務實、易懂的狀態下指導PPP的前行。

一、規范的PPP項目應當符合以下條件：

1.屬於公共服務領域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上，按規定履行物有所值評價、財政承受能力論證程序；

理解清晰，無須解讀。

2.社會資本負責項目投資、建設、運營並承擔相應風險，政府承擔政策、法律等風險。

【解讀A】

一直以來，很多PPP項目的風險分配中尤其涉及政策、法律等問題都是觀點不一，很多政府在風險分配中都對政策、法律風險進行了細分：（1）對於本級政府頒布的政策、法規等，由於政府本身具有可控性，因此，風險由政府承擔；（2）而對於上級政府頒布的政策、法規等風險，由於本級政府不具有控制力和預見性，視同如不可抗力，由雙方分擔。這種劃分經常在實踐中引起政府與社會資本方的爭議。本次意見的規定，應該理解是，只要是政策、法律風險就由政府承擔，不管對於本級還是上級，對合理的風險分配起到了重要的指導作用。但是，若如果部分政府擔心未來十年自己發生變化，而強迫社會資本方自願承擔本級政府的政策、法律風險，那麼是不是就是不合規PPP了？希望立法者說的再清楚些。

3.建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標准等方式，提前鎖定、固化政府支出責任；

【解讀B】

考核標准固然好，立法意圖固然值得提倡。但是，這種簡單的規則表達，實踐中難以操作。

「考核標准」本身就沒有一個相對明確的劃定，也就無法認定什麼叫「降低」。在實踐中，尤其是在諸如文化旅遊、養老、健康、體育等運營類項目中，每個運營方都可能有自己獨特的運營模式和內容，缺乏普遍規律性，考核標准難以設定（這與污水處理、垃圾處理、基礎設施建設等具有明顯區別），目前市場上出現的絕大部分上述運營類項目都是參照政府付費項目的「運維」的理念，而不是「運營」的理念來設定考核標准，充其量加點對「消費者投訴」、「安全性」等簡單的績效考核標准。這樣顯然是社會資本方為了減少績效考核不合格的風險。

因此，實際上「降低考核標准」是很難認定的。那麼，本條規定實際上幾乎形同虛設。

4.項目資本金符合國家規定比例，項目公司股東以自有資金按時足額繳納資本金；

【解讀C】

此條十分重要。股東的認定原本無須多言，但是，PPP項目長達10年以上且投資額很大，很多社會資本方難以忍受這么長周期的投資回報。

1、實體企業組成聯合體的情形

若A公司和B公司組成的社會資本方聯合體約定，B公司可以做股東3-5年，在3-5年期滿後，由A公司收購B公司股份，則到期退出方B公司是否真正的股東？這個至關重要。

圖例：

（1）若認定B公司為真正股東，則可以解決了A公司的現金流不足的弊端，尤其對於施工企業，當項目進展到3-5年後，施工企業A公司可以從施工角度獲得工程款收益來收購B公司的股份，從而實現項目的「投資自平衡」，避免出現財務危機，並可以做更多項目。

（2）若不認定B公司為真正股東，則A公司將必須獨立存在10年以上（當然將來也有可能進行對外股權轉讓，但是這是不確定值，風險性大），那麼將難以調動社會投資人參與PPP的積極性，甚至說很少有人有這個能力參與，PPP仍然很難得到發展。

2、金融機構與實體企業組成聯合體的情形

在以往PPP項目中（尤其是資管新規出台之前），一種常見的模式是，以信託公司為典型代表的出資人與實體企業（例如運營商、建築商）組成聯合體參與PPP項目，其中的出資人顯然也是股東之一。信託公司的資金很少是使用公司自有資金，幾乎都是發行信託計劃募集而來的資金（無論是單一信託的「通道」，還是真正的集合信託）。但是，按照本10號文的規定，股東以「自有資金」作為資本金繳納，那麼，將意味著信託公司等金融機構以募集資金的形式將無法參與PPP項目的投資，從理論上看，信託公司等金融機構參與PPP項目僅能採用債權融資的形式（與銀行貸款相同的地位和作用），但實際上，無論從資金的期限上還是成本上幾乎都不能滿足PPP項目的要求，因此，實際上10號文幾乎宣告了以信託公司為典型代表的金融機構徹底無法參與PPP 項目了。

二、在符合上述條件的同時，新上政府付費項目原則上還應符合以下審慎要求：

1.財政支出責任佔比超過5%的地區，不得新上政府付費項目。按照「實質重於形式」原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現為政府付費形式的PPP項目除外；

【解讀D】

此條規定相當重要，值得贊揚。實踐中除了污水處理、垃圾處理外，對於醫療、交通、教育等領域也有可能出現這種收支兩條線管理的情況，這個問題的解決，對於社會對於PPP的正確理解起到了重要的推動作用。

2.採用公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方；

理解清晰，無須解讀。

3.嚴格控制項目投資、建設、運營成本，加強跟蹤審計。

理解清晰，無須解讀。

對於規避上述限制條件，將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內容無實質關聯、使用者付費比例低於10%的，不予入庫。

【解讀E】

這句話本意是好的，但是總感覺表述不清晰，拆分理解如下：

1、適用前提是本應屬於政府付費類項目，即項目本身不具有實質性運營成分，而硬是將其他無實質性關聯的運營包含進來。最典型的是將市政道路周邊的停車場、廣告牌加入進來。在這種情況下，實施動機就是想建設市政道路，是為了「迎合」PPP的規定才進行包裝。

2、如果項目本身就是有實質性運營的項目，那麼就不是政府付費，不用符合此項規定。因此，不要誤解為，可行性缺口補助項目中使用者付費比例必須不低於10%。例如，養老項目，公益性成分較大，就算是收入嚴重不足低於10%，那麼政府也應該補貼；又如市內文旅項目，是為了提升市民的生活質量和城市品質，就算收入少於10%，政府也可以補貼。這些都是合規的。千萬不要在這里曲解了。

3、對於不準予入庫中的「無實質性關聯」和「使用者付費比例低於10%」規定，到底是兩個條件需要同時滿足的「和」，還是兩個條件只滿足一個即可的「或」，這幾天不同專家都有各自不同的觀點。這一點很重要，涉及到打擊面是否過大，很多項目是否還能做得下去得問題，將來得應先過會很大。

我們認為，應該理解為「和」，也就是說，對於政府付費的項目中加了使用者付費項目，只有同時滿足了「無實質性關聯」和「使用者付費比例低於10%」，才是不予入庫的。原因：

（1）應從文中表達的邏輯看，如果是「或」的關系，那麼，一個「無實質性關聯」的規定就足夠了，已經涵蓋了從0%-100%的所有使用者付費比例，換句話說，如果只要是「無實質性關聯」就不準入庫，那何必再寫出「使用者付費比例低於10%」，多此一舉。顯然，增加了「使用者付費比例低於10%」的表達，就是為了給出一個范圍，即使用者付費比例又是低於10%的，才不予入庫。如果「有實質性關聯」或者「使用者付費比例高於或等於10%的」，則都是可以入庫的。

（2）從內容本身理解，本段前一句是「將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目」，這句話也是明顯的指出了，不允許將政府付費項目包裝成了少量使用者付費項目。言外之意，如果包裝成了不少量的使用者付費項目，就可以了。

（3）從實踐中，對於綜合類PPP項目，例如片區綜合開發，其中有運營類的污水處理、文旅、醫養、也有沒有收益的市政道路、管網、環境治理等，這些項目彼此之間並不是具有多強的關聯性，甚至毫無關聯。如果不允許合成一個項目，那麼像產業園區PPP項目、特色小鎮PPP項目就沒有存在的合規性基礎了，財政部PPP項目庫中的「城鎮綜合開發」類別就應該去掉了。

綜上，財政部的本意就是，你要是項目之間不具有關聯性也行，你必須做到使用者付費比例達到或超過10%，否則，你就不能入庫。如果你打包後達到或超過了10%，那麼，我就允許你入庫，做合規PPP。

3、「使用者付費比例超過10%」實踐中難以掌握

這個問題我們在之前的文章中說過，這里簡要在說一下：

（1）對於壟斷性項目。首先我們說，使用者付費項目其實並不是簡單的一類，實際上是分成了兩類，一類是類似於污水處理、供熱、供水這樣的項目，我經常稱之為壟斷性項目，這類項目的特點是收益相對好預測，並且未來收益穩定。那麼，通常來說，如果設定了使用者付費佔比指標，是比較容易預測出來到底未來收益是否能夠達到這個佔比指標。

（2）對於競爭性項目。市場上存在很多與壟斷性項目形式完全不同的使用者付費項目，例如養老、醫療、文化旅遊、養生等，這些項目既是在建成之前無法預測收益的，更是在建成之後無法確定收益的。如果我們設定了某一個項目的使用者付費佔比（比如10%），那麼，誰能預測出未來的收益呢？實際上是根本無法預測出來，可能大起大落、大喜大悲。只要財務指標一調整，就可以達到超過10%。因此，這個指標的設定根本就是在實踐中無法產生指導和衡量意義的，很多政府和項目為了滿足這個指標，把本來就無法預測的收益強迫來進行預測，最終很可能引起市場上的混亂。

三、強化財政支出責任監管。。。。。。新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出。。。。。。

【解讀F】

這是一個明顯的推翻財政部原規定的新規定，對此也沒有太多的爭論必要，財政部金融司負責人在近日就《意見》答記者問中已經闡述了原因：一是防止部分地區通過政府性基金預算和國有資本經營預算大量安排PPP項目支出，「放大分母」，規避一般公共預算10%的硬性約束。二是政府性基金預算「以收定支」，且各年度收支規模波動較大、不確定性強，從中安排PPP項目中長期補貼支出，會增加財政支出風險，難以切實保障PPP項目合同履約。三是政府性基金預算是地方政府專項債券的主要償債來源，若再從政府性基金預算中安排PPP項目運營補貼支出，容易造成「一女多嫁」，不僅加大地方政府償債壓力，也不利於PPP項目本身的可持續。

這里我們要重點強調的是，對於片區綜合開發類項目，以前很多項目的設想是將本項目包含土地的出讓金形成政府性基金預算後，在統籌到本項目中，實現「土地出讓金從項目中來回到項目中去」，但是本次規定，明確禁止了這個模式。未來的綜合開發類項目，從土地開發角度，僅能通過周邊土地二級開發收益來進行投資彌補了。這將對三四線城市及廣大區縣級項目造成了很大影響。

四、加大融資支持。。。。。。鼓勵通過股權轉讓、資產交易、資產證券化等方式，盤活項目存量資產，豐富社會資本進入和退出渠道。

【解讀G】

這里提到的「股權轉讓」，是為了「豐富社會資本進入和退出渠道」，但是並沒有說是股權轉讓給新的投資人，還是可以轉讓給本來就是社會資本聯合體中的另一方。如果是後者，那麼我們拍手叫好（原因參見「解讀C」），其實也是讓退出方獲得了退出渠道（盡管社會資本聯合體的另一方還繼續在PPP中，並且還需要負擔收購股權的責任）；如果是前者，意義不大，因為未來誰也不知道：如果項目運營的好，自有新人願意加入，無須政府「鼓勵」；如果項目運營的不好，「鼓勵」也沒有實際意義，還是盤活不了存量資產。

同時，還要說一點，PPP項目合同中，幾乎都會寫「社會資本方股權轉讓必須經過政府同意，方可轉讓」，那麼，財政部的這個「鼓勵」的規定，又能如何起到作用呢？總不能要求地方政府在PPP合同中不得加上股權轉讓限制條款吧。

五、聚焦重點領域。優先支持基礎設施補短板以及健康、養老、文化、體育、旅遊等基本公共服務均等化領域有一定收益的公益性項目。。。。。。

【解讀H】

「優先支持」這個詞語如何理解？

（1）如果是從准許入庫的角度，前面已經有了合規性的要求，只要合規就可以入庫。那麼，無須優先支持。

（2）如果從投融資支持角度，那麼應該在本條（一）（二）中體現，引導保險資金、中國PPP基金進入，但是在本款中沒有表達這層意思，那麼到底「優先支持」什麼呢？

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❹ ppp項目終止關注的法律要點有哪些

根據《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（以下簡稱「財金〔2014〕113號文」）第十一條以及《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（以下簡稱「六部門25號文」）第十條規定，《實施方案》是政府和社會資本合作（以下簡稱「PPP」）項目應當編制的法律文件之一。由於項目不同，編制《實施方案》應關注的法律問題也不盡相同，因此，本文僅就編制PPP項目《實施方案》所涉及到的具有共性的法律問題，結合本人工作實踐歸納並簡析如下，以期共同探討。

一、關於《實施方案》的編制主體與項目實施機構的確定

根據財金〔2014〕113號文第十條、第十一條與第十五[1]規定，《實施方案》應由項目實施機構組織編制。項目實施機構由政府或政府指定的有關職能部門或事業單位擔任。同時，政府對於項目實施機構的授權，又是項目采購文件中必備的法律文件之一，因此，政府應根據項目的具體情況，出具授權確定項目實施機構，並明確具體授權范圍。

對於基礎設施和公用事業特許經營項目，根據六部門25號文第九條與第十四條[2]規定，項目《實施方案》由縣級以上政府有關行業主管部門或政府授權部門提出。而項目實施機構則由有關部門或單位擔任，由縣級以上政府予以授權明確具體授權范圍。從措辭看，《實施方案》的提出部門與實施機構不完全一致，但是，可以通過政府授權解決。

另外，根據《國家發展和改革委員會關於開展政府和社會資本合作的指導意見》（以下簡稱「發改投資〔2014〕2724號文」）第四條第（二）款[3]規定，《實施方案》也應由項目實施機構組織編制。但是，可以作為項目實施機構的主體則較為寬泛，包括相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，按照地方政府的相關要求確定即可。

二、關於《實施方案》的審批

根據財金〔2014〕113號文第十二條[4]規定，《實施方案》通過財政部門的物有所值和財政承受能力驗證的，由項目實施機構報政府審核。但是，對於基礎設施和公用事業特許經營項目，根據六部門25號文第八條與第十三條[5]規定，審批程序略加繁瑣。具體程序如下：（一）縣級以上地方政府建立部門協調機制；（二）項目提出部門依託部門協調機制，會同發展改革、財政、城鄉規劃、國土、環保、水利等有關部門審查《實施方案》；（三）經審查認為《實施方案》可行的，各部門出具書面審查意見；（四）項目提出部門綜合各部門書面審查意見，報本級政府或其授權部門審定。

另外，根據《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（以下簡稱「國辦發〔2015〕42號文」）第（十九）條[6]規定，針對PPP項目要求建立《實施方案》聯評聯審機制，對《實施方案》中已經明確的內容，項目合同簽署後，不再作實質性審查，以簡化項目審核流程，減少審批環節。因此，建議針對PPP項目要建立聯評聯審機制，並將需要相關部門審查批準的事項，盡可能全面地編入《實施方案》中。

三、關於社會資本的限制

根據財金〔2014〕113號文第二條[7]規定，已建立現代企業制度的境內外企業法人均可以作為社會資本，其中不包括本級政府所屬融資平台公司及其他控股國有企業。其後，對於本級政府所屬融資平台公司的此項限制，又通過國辦發〔2015〕42號文進行了修改，根據該文件等（十三）條[8]規定，同時具備下述三個條件的，可以作為社會資本參與地方政府和社會資本合作項目:（一）已經建立現代企業制度、實現市場化運營；（二）承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置；（三）明確公告今後不再承擔地方政府舉債融資職能。而對於本級政府所屬控股國有企業，則沒有規定可以作為社會資本參與的例外。當然，不屬於本級政府所屬的控股國有企業，則可以作為社會資本參與本級政府的PPP項目；同樣，本級政府所屬控股國有企業也可以作為社會資本參與非本級政府的PPP項目。

另外，針對不同的社會資本，應注意如下法律問題:（—）國有企業作為社會資本，應符合《中華人民共和國企業國有資產法》、《企業國有資產監督管理暫行條例》等國有企業的相關規定；（二）外國企業作為社會資本，應符合《外商投資產業指導目錄》規定的外資准入限制以及《中華人民共和國中外合資經營企業法》《中華人民共和國中外合作經營企業法》等相關規定。

四、關於項目公司的總投資與注冊資本

1、關於總投資

根據《國務院關於固定資產投資項目試行資本金制度的通知》第二條第二款規定[9]，總投資是指項目的固定資產投資與鋪底流動資金之和，具體以經批準的動態概算為依據。

2、關於注冊資本

注冊資本以總投資額為基數予以確定。根據《國務院關於調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》規定，各行業固定資產投資項目的最低資本金（即：注冊資本）比例，以總投資額為基數，根據不同的行業，從20%至40%不等。但是，城市地下綜合管廊、城市停車場項目以及經國務院批準的核電站等重大建設項目，可以在規定的最低資本金比例基礎上適當降低。外商投資項目應按照《關於中外合資經營企業注冊資本與投資總額比例的暫行規定》確定。該資本金對項目公司來說是非債務性資金，社會資本不得讓項目公司承擔這部分資金的任何利息和債務。

五、關於風險分配基本框架

根據財金〔2014〕113號文第十一條第（二）款[10]規定，項目風險應按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府對風險的管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配。原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。雖然有該原則性規定，但是，在實際分配風險時，不宜完全遵照。例如，如果設計是由政府負責實施的，則將設計風險分配給社會資本缺乏合理性，此時應綜合考慮各方對風險的可控性，合理細化風險予以分配。

六、關於項目運作方式

根據財金〔2014〕113號文第十一條第（三）款[11]規定，項目運作方式主要包括O&M（委託運營）、MC（管理合同）、BOT（建設-運營-移交）、BOO（建設-擁有-運營）、TOT（轉讓-運營-移交）和ROT（改建-運營-移交）等。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。盡管上述運作方式沒有排除BT方式，且，《關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》（以下簡稱「財預〔2012〕463號文」）第二條[12]也未禁止BT方式，但是，應注意《財政部關於進一步做好政府和社會資本合作項目示範工作的通知》（以下簡稱「財金〔2015〕57號文」）第（六）條[13]規定，如果採用BT方式，財政部將不能將該項目作為示範項目，進而政府無法獲得財政部的獎勵。實踐當中，因為解決存量資產等因素，有可能使一部分PPP項目項下的BOT方式被認定為BT方式。

七、關於交易結構

根據財金〔2014〕113號文第十一條第（四）款[14]規定，交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。

1、關於投融資結構

主要應說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。其中，應注意《擔保法》第37條及《物權法》第184條中關於學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施不得抵押的規定。

2、關於回報機制

主要應說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。財金〔2014〕113號文附件2中[15]對於此三種支付方式予以了解釋。其中，政府付費主要包括可用性付費、使用量付費和績效付費。同時，根據六部門25號文第二十一條[16]以及國務院《關於加強地方政府性債務管理的意見》第四條第（三）款[17]規定，應注意下述兩點：（一）政府不得承諾固定投資回報；對PPP項目的注資、財政補貼等行為必須依法合規；（二）政府不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

3、關於相關配套安排

主要應說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。項目需要捆綁土地時，應注意下述兩點：（一）應履行法定的程序，提前與規劃、國土資源管理、土地儲備、財政等部門溝通進行捆綁土地的籌劃。一級土地開發可能涉及征地、拆遷、土地整理、適當的市政配套設施建設，應當根據《土地管理法實施條例》、《土地儲備管理辦法》等規定實施。二級土地開發涉及商業、商品住宅等經營性用地的土地使用權出讓時，應當根據《物權法》[18]、《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》等規定通過招標、拍賣等公開競價的方式出讓。此等程序繁瑣耗時，如果項目施工時間確定的比較緊迫，則難以實現捆綁土地的目的；（二）政府無權向社會資本直接返還土地出讓收入。根據《預演算法》、《國有土地使用權出讓收支管理辦法》等規定，土地出讓的收入與支出應分別納入政府性基金收支預算。

八、關於特許經營

不是所有的PPP項目均應當作為特許經營項目實施。根據國辦發〔2015〕42號文第（十二）條[19]規定，鼓勵在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域採用PPP模式。對於其中在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按照六部門25號文執行。可見，PPP項目不等於特許經營項目。因此，在編制《實施方案》時，應注意確認該項目是否需要實施特許經營。例如，醫療養老機構的PPP項目，《國務院辦公廳轉發衛生計生委等部門關於推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知》[20]中就列舉了特許經營、公建民營、民辦公助三種政府與社會資本合作的模式。

九、關於項目期限

項目期限主要體現在財金〔2015〕57號文、財金〔2014〕113號文與六部門25號文中。財金〔2015〕57號文第（六）條規定，對於示範項目，項目期限具原則上不低於10年。此規定意味著低於10年的項目，不能作為示範項目。財金〔2014〕113號文規定合同期限如下:

十、關於采購方式選擇六部門25號文[21]則規定期限最長不超過30年，應當根據行業特點、所提供公共產品或服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定。但是，對於投資規模大、回報周期長的項目可以超過30年。關於前述文件中的期限是否包括建設期的問題，有意見認為相關規定中未明確，因此，建設期可以不計入上述期限，也可以計入。但是，財金〔2014〕113號文規定，全生命周期是指項目從設計、融資、建設、運營、維護至終止移交的完整周期，即建設期包括在全生命周期內，故此，前述文件中的期限應當理解為包括建設期。

根據財金〔2014〕113號文第十一條第（七）款[22]規定，項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱「政府采購法」）及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。例如：社會資本本身具備自行建設的資質，希望項目公司成立後自行建設，在此背景下，可以選擇採用招標方式選定社會資本。因為根據《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條第一款第（三）項[23]規定，已經通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設的，可以不進行招標。但是，應注意:(一）該條針對的是特許經營項目，存在非特許經營項目是否可依此自行建設的問題;(二）如果有其他符合條件的社會資本參與投標，真正想參與的社會資本未必一定會中標。另外，即使採用招標以外的競爭性磋商第采購方式選定了社會資本，對於大型基礎設施與公用事業項目的建設，在社會資本成立項目公司後，也仍然需要根據《中華人民共和國招標投標法》第三條[24]規定，採用招標方式選定建設主體，因此，真正想自行建設的社會資仍然未必會中標。

另外，對於回報機制採取可行性缺口補助的項目，政府僅提供財政補貼而不參股，是否應當適用《政府采購法》選擇采購方式的問題，根據《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二條[25]規定，因財政補貼應當作為財政性資金納入預算管理，對於既使用財政性資金又使用非財政性資金的項目，使用財政性資金采購的部分，適用《政府采購法》；對於財政性資金與非財政性資金無法分割采購的項目，統一適用《政府采購法》。因此，政府參股與否不是認定是否適用《政府采購法》的依據，而由是否使用財政性資金予以認定。

章節附註：

[1]政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

第十條 縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協調機制，主要負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作，實現簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目准備、采購、監管和移交等工作。

第十一條 項目實施機構應組織編制項目實施方案。

第十五條 項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標准、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。

[2]基礎設施和公用事業特許經營管理辦法

第九條 縣級以上人民政府有關行業主管部門或政府授權部門（以下簡稱項目提出部門）可以根據經濟社會發展需求，以及有關法人和其他組織提出的特許經營項目建議等，提出特許經營項目實施方案。

第十四條 縣級以上人民政府應當授權有關部門或單位作為實施機構負責特許經營項目有關實施工作，並明確具體授權范圍。

[3]國家發展和改革委員會關於開展政府和社會資本合作的指導意見

四、建立健全政府和社會資本合作的工作機制

（二）明確實施主體。按照地方政府的相關要求，明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作夥伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。

[4]政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

第十二條 財政部門（政府和社會資本合作中心）應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整後重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再採用政府和社會資本合作模式。

[5]基礎設施和公用事業特許經營管理辦法

第八條 縣級以上地方人民政府應當建立各有關部門參加的基礎設施和公用事業特許經營部門協調機制，負責統籌有關政策措施，並組織協調特許經營項目實施和監督管理工作。

第十三條 項目提出部門依託本級人民政府根據本辦法第八條規定建立的部門協調機制，會同發展改革、財政、城鄉規劃、國土、環保、水利等有關部門對特許經營項目實施方案進行審查。經審查認為實施方案可行的，各部門應當根據職責分別出具書面審查意見。

項目提出部門綜合各部門書面審查意見，報本級人民政府或其授權部門審定特許經營項目實施方案。

[6]關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見

（十九）簡化項目審核流程。進一步減少審批環節，建立項目實施方案聯評聯審機制，提高審查工作效率。項目合同簽署後，可並行辦理必要的審批手續，有關部門要簡化辦理手續，優化辦理程序，主動加強服務，對實施方案中已經明確的內容不再作實質性審查。

[7]政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

第二條 本指南所稱社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平台公司及其他控股國有企業。

[8]關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見

（十三）化解地方政府性債務風險。積極運用轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）等方式，將融資平台公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在徵得債權人同意的前提下，將政府性債務轉換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力，騰出資金用於重點民生項目建設。大力推動融資平台公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置並明確公告今後不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。嚴禁融資平台公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。

[9]國務院關於固定資產投資項目試行資本金制度的通知 國發〔1996年〕35號

二、在投資項目的總投資中，除項目法人（依託現有企業的擴建及技術改造項目，現有企業法人即為項目法人）從銀行或資金市場籌措的債務性資金外，還必須擁有一定比例的資本金。投資項目資本金，是指在投資項目總投資中，由投資者認繳的出資額，對投資項目來說是非債務性資金，項目法人不承擔這部分資金的任何利息和債務；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權益，也可轉讓其出資，但不得以任何方式抽回。

本通知中作為計算資本金基數的總投資，是指投資項目的固定資產投資與鋪底流動資金之和，具體核定時以經批準的動態概算為依據。

[10]政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

第十一條 項目實施機構應組織編制項目實施方案，依次對以下內容進行介紹：

（二）風險分配基本框架。

按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

[11]政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

第十一條 項目實施機構應組織編制項目實施方案，依次對以下內容進行介紹：

（三）項目運作方式主要包括委託運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。

具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

[12]財政部、發展改革委、人民銀行、銀監會關於制止地方政府違法違規融資行為的通知

二、切實規范地方政府以回購方式舉借政府性債務行為

除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委託單位建設並承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務。對符合法律或國務院規定可以舉借政府性債務的公共租賃住房、公路等項目，確需採取代建制建設並由財政性資金逐年回購（BT）的，必須根據項目建設規劃、償債能力等，合理確定建設規模，落實分年資金償還計劃。

［13］財政部關於進一步做好政府和社會資本合作項目示範工作的通知

（六）確保上報備選示範項目具備相應基本條件。項目要納入城市總體規劃和各類專項規劃，新建項目應已按規定程序做好立項、可行性論證等項目前期工作。項目所在行業已印發開展PPP模式相關規定的，要同時滿足相關規定。政府和社會資本合作期限原則上不低於10年。對採用建設-移交（BT）方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目，財政部將不予受理。

[14]政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

第十一條 項目實施機構應組織編制項目實施方案，依次對以下內容進行介紹：

（四）交易結構。

交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。

項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。

項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。

相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。

[15]政府和社會資本合作模式操作指南（試行）

5.使用者付費（User Charge），是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務。

6.可行性缺口補助（Viability Gap Funding），是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經濟補助。

7.政府付費（Government Payment），是指政府直接付費購買公共產品和服務，主要包括可用性付費（Availability Payment）、使用量付費（Usage Payment）和績效付費（Performance Payment）。

政府付費的依據主要是設施可用性、產品和服務使用量和質量等要素。

[16]基礎設施和公用事業特許經營管理辦法

第二十一條 政府可以在特許經營協議中就防止不必要的同類競爭性項目建設、必要合理的財政補貼、有關配套公共服務和基礎設施的提供等內容作出承諾，但不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規禁止的事項。

[17]國務院關於加強地方政府性債務管理的意見

……

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❺ PPP項目風險分析，PPP項目風險分析要點有哪些

（一）、PPP項目是政府和社會資本在公共領域的合作。簡單說就是政府和社會資本合作搞個項目，故，影響PPP項目的三個主要因素是政府、社會資本和項目。

（二）、由於PPP項目用於社會公眾、使用公共資金、接受公眾監督，所以具有公共性的特徵；由於政府和社會資本在項目中的訴求不一致，項目的成功有賴於政府和社會資本良好的合作，所以具有合作性（或平衡性）的特徵。

由於項目的周期比較長，結構和調整事項比較復雜，所以具有長期性和復雜性的特徵；
由於國家關於PPP的法規和政策多，所以PPP項目具有合規性要求強的特徵。
（三）、對PPP授信的風險分析就是結合上述五個特徵，對政府、社會資本和項目三個要素的綜合分析。
（四）、由於項目有付費方式、合作模式、所屬行業的不同，所以，PPP項目的風險分析可以歸結為以下因素的分析：
1、如何評估政府？
2、如何甄別社會資本？
3、如何分析項目？
4、如何分析各環節的風險點？
5、如何判斷合規性？
其目的仍然是判斷項目綜合還款來源的充足性和可靠性。
（五）、對於政府的評估可以從以下角度分析：
地區經濟環境
地方政府財政收入
地方政府償債能力
政府治理水平
由於部分數據難以取得，也可以從以下方面簡化分析：
1、看政府的級別。優選省級政府，次選地級政府，再選縣級政府，縣以下不做。開發區也一樣分級別看。
2、看政府的區域。優選東部地區，次選中部地區，再次西北和東北地區。
3、看政府所在城市的分類。優選一線城市，次選二線城市，再選三四線城市。四線以下城市不做。
4、看政府的評比。如中國百強縣等。國家級、省級貧困縣則減分。
5、看政府的財力。分析債務率、償債率、逾期債務率、借新還舊償債率指標。
6、看政府的規范性。
7、看政府的履約紀錄。
可以從以上維度設置指標，結合所在金融機構的資源、風險偏好，劃一個搶做、可做、不做的政府名單。
8、最終看是否能納入預算、通過人大、載入合同。
（六）、對於社會資本的分析，主要從以下方面進行：
1、專業能力
2、行業地位
3、財務實力
4、合作經驗和優勢
5、投資目的和願景
其中，4、5兩點是考慮PPP項目的特性而提出的特別要求。
由於多年來，在一些公共服務領域已經形成了一些行業龍頭企業，它們具有專業能力、行業地位和合作經驗及歷史業績，可以把這些企業作為優選對象。
由於上市公司、大型央企、地方龍頭國企、行業龍頭民企在社會責任、綜合實力、與地方政府的博弈能力方面具有優勢，可以把這些企業作為優選對象。
部分在細分市場領域具有技術、施工、運營、管理優勢的企業，目前的規模雖然不大，也可以作為重點選擇的對象。
（七）、對於項目本身，主要從付費方式、合作方式和所屬行業去分析：
如果是政府付費的項目，主要分析政府的信用以及項目公司的履約能力。
如果是使用者付費項目，主要分析項目的市場收入和項目公司的履約能力。
如果是可行性補助（政府補貼 +使用者付費）的項目，需要分析政府信用、項目的市場收入和項目公司的履約能力，還要分析項目發生不確定性因素後，各方利益和責任協調機制是否完善、平衡。
由於政府在項目甄別、社會資本選擇、保證公共項目運營方面的責任和主導地位，代表項目所處的區域經濟環境，所以，對於政府的分析仍然是PPP項目分析的核心。
（八）、項目的合作形式有O&M、MC、TOT、ROT、BOT、BOO等。
O&M、MC方式一般對銀行融資需求較少，在此不作分析。
BOT、BOO是新建項目，完工風險和市場風險較大，TOT、ROT是存量已建成項目，完工風險和市場風險較低，是比較好的項目。
（九）、行業方面。
1、公用事業
一般屬於「使用者付費」的項目，政府無需承擔運營補貼支出責任。但政府仍將承擔財政或有支出責任。風險在於，公用事業產品的價格是受管制的，而經營成本是市場化的。
2、污水和垃圾處理等公共環保工程
政府在此類項目中一般承擔「最低需求風險」。此類項目的優勢在於，項目的業務量有歷史數據作支撐，最低需求便於測算，但補貼機制設計較為復雜。此類項目有一定的技術專業性，要注意對社會資本的技術資質和行業經驗的分析。
3、保障性安居工程
一般採用和商業捆綁開發的模式，風險在於，商業部分的銷售、租賃受房地產市場波動的影響，對於項目超額收益的分配，也會成為政府和社會資本之間的一個爭議點。
保障性安居工程還有一種是政府購買服務的模式，這種模式應注意與政府採用BT模式規避債務監管區別開來。
4、交通設施
此類項目一般投資金額都比較大，期限都很長，甚至可以達到20多年，多採用BOT模式，需關注全生命周期的風險。
此類項目的收入模式一般有兩種，一種是沒有收入，全靠政府付費；另一種是有部分收入，但需要政府補貼。
對於後一種，難點在於收入的預測，以及政府和社會資本對於預測數據的確認、對於通行費價格的確定和調整。
還需要注意的是，協議對於政府介入權的約定，以及項目排它性條款喪失的風險。
5、醫療和養老服務設施
前景廣闊，但行業尚不成熟，其前期需求難以准確測算。
國家層面對此類項目的扶持政策尚未出台，對項目的影響尚難預料。
屬於軟性服務，服務標準的設置、達標檢測的方法、付費績效的考核不宜確定，受主觀評價較大。
6、城鎮和新區開發
此類項目規模都比較大，投資金額高，回收期較長，土地出讓和升值前景不確定，存在招商引資風險。
對於以園區商業部分補貼基礎設施和公建開發的，還存在房地產市場風險、土地管理制度、土地招拍掛、政府平台管控等相關的政策風險
7、海綿城市
有一定技術含量，適合專業公司，民營企業有機會。此類項目規模也比較大，與城鎮開發配套，有利於大型綜合性房地產園區開發企業，中型企業主要看其技術和配套能力。
「海綿城市」試點期間受中央政府財政扶持力度較大，多採用政府采購服務模式，投資規模大，存在銀行信貸業務機會。選好政府是關鍵。
（十）、全流程風險的審查要點。

由於PPP項目的期限一般比較長，牽涉環節多、變化情況復雜，所以要注意全流程各個環節的風險點。
1、項目前期階段
應注意審查政府和社會資本雙方對於項目需要完成的前期工作內容、深度、進度要求，以及需要採用的技術標准和規范是否清晰。
2、項目建設階段
主要審查項目工程建設條件，進度、質量、安全要求，變更管理，實際投資認定，工程驗收，工程保險及違約責任等事項約定是否全面。完工風險是否可以得到有效控制。
3、項目運營階段
主要關注合作項目運營的外部條件、運營服務標准和要求、更新改造及追加投資、服務計量、運營期保險、政府監管、運營支出及違約責任等事項。
4、移交資產階段
主要關注移交范圍，如資產、資料、產權等；移交驗收程序；移交標准，如設施設備技術狀態、資產法律狀態等。
（十一）、合規性。
PPP項目與其它固定資產項目投資一樣，也需具備項目自身的合規性要件，主要是：
1、借款主體、資質的合法性
2、行政審批許可等（立項、核准、土地、用水、環保、節能等）
3、貸款用途的合法性
4、還款來源的合法性
5、稅收補貼的合規性
6、爭議解決的完備性
7、商務配套文件的合法性（如特許經營協議、項目合同等的合法性）
8、擔保的合法性及可執行性
PPP項目的特殊性合規要求，分析框架如下：
1、誰有權甄別和認定PPP項目？
2、不同的項目應該適用怎樣的政策路徑？
3、物有所值評價
4、財政承受能力論證
5、政府承諾的合規性，可否納入政府性債務管理？
6、項目發起、社會資本確定、補貼標準的確定，這些程序是否合規？
7、BT是不是PPP？
8、BT與政府購買服務模式的關系
9、政府購買服務與PPP的關系
10、如何看待和防範PPP項目的合規性風險？

❻ PPP項目發生爭議和糾紛怎麼辦

有約從約定從約定，沒有約定從法定。

❼ PPP模式的風險有哪些

以照明公私合營模式（PPP）為例，這是針對城市市政照明設施亮化項目、由政府與社會資本合作經過一體化能效升級改造，實現智慧城市照明並負責一定年限的經營而達到共贏的一種新模式，即智慧城市照明PPP合作運營模式。在基於簡能（SECOING）高壓HID氙氣路燈智慧照明系統為載體的智慧城市照明PPP合作運營模式中，運營管理公司對合同約定區域已有的市政照明設施進行日常運營維護，並進行智慧城市照明升級改造，將原有市政照明基礎設施（光源、電器、燈具、燈桿、變壓器、線纜及配電箱等）逐步進行更換，從而實現轄區內整體市政照明效果的全面提升，城市照明實現智慧化管理，並確保整體市政道路照明設施的穩定運行，道路照明效果達到《城市道路照明設計標准》要求。政府出讓公共照明資源特許經營權，監管、購買照明服務；由社會資本投資，以運營管理公司為主體進行一體化系統升級改造，長效運營、服從監管、科學管理、盈虧自負。

❽ 如何用PPP融資模式來進行項目的風險分析

PPP模式的風險分析與對策

文章摘要： 民間參與公共基礎設施建設和公共事務管理的模式統稱為公私（民）夥伴關系（Public—Private Partn ership—簡稱PPP）。無論是在發達國家或發展中國家，PPP模式的應用越來越廣泛。風險的辨識與合理分配是成功運用PPP模式的關鍵。本文著重闡述PPP模式運用過程中的各種風險及合理分配，並結合風險分析建立加權平均資本成本WACC模式，提出成功運用PPP的對策。 項目的投融資模式處於不斷創新發展中，目前在實際工程咨詢案例中，......

民間參與公共基礎設施建設和公共事務管理的模式統稱為公私（民）夥伴關系（Public—Private Partn ership—簡稱PPP）。無論是在發達國家或發展中國家，PPP模式的應用越來越廣泛。風險的辨識與合理分配是成功運用PPP模式的關鍵。本文著重闡述PPP模式運用過程中的各種風險及合理分配，並結合風險分析建立加權平均資本成本WACC模式，提出成功運用PPP的對策。

項目的投融資模式處於不斷創新發展中，目前在實際工程咨詢案例中，公私夥伴關系(Public—Private Partner ship)的應用越來越廣泛，其風險分析與對策構成工程咨詢的重要組成部分，對工程項目建設及運營的成功具有一定的指導作用。許多工程實踐證明PPP模式的應用存在一定的風險因素，因此PPP模式應用的風險分析與對策也就成了工程咨詢人員應該關注的重要問題。本文主要從識別PPP運用過程中的風險和將其在合作各方進行合理的分配；並結合風險分析建立加權平均資本成本WACC的模型，闡述政府應具備的正確風險意識，最後對PPP模式的成功運用提出相應的對策。

一、PPP模式簡介
私營企業參與公共基礎設施的建設運營及提供公共服務的歷史可以追溯到1782年，以法國Perrier兄弟建設、運營自來水公司作為其開端的標志性事件。從此陸續出現私人參與供排水項目以及公路項目等政府壟斷性行業項目的建設與運營，直至20世紀中葉，公私合營提供公共服務的模式還不太盛行，公私合營提供公共服務的例子相對較少。進入20世紀80年代，無論是在發達國家或是在發展中國家，BOT(公私夥伴關系的一種典型模式)廣為流行，成為融資建設大型基礎設施的主要模式，尤其是在收費公路、供排水系統、電廠等領域開始廣泛運用，以英國英吉利海峽隧道項目最為典型。

民間參與公共基礎設施建設和公共事務管理的模式統稱為公私(民)合作(public—privatepartner—ship—簡稱為PPP)。在PPP模式下，公共基礎設施的建設與公共服務的提供可以採用多種模型。下面列表介紹PPP模式下的幾種典型模型：

PPP模式下的典型模型

設施類型 適用的模型
新建設施 建設—運營—轉移(BOT），建設—運營—擁有—轉移(BOOT)
建設—轉移—運營(BTO）
建設—擁有—運營(B00)

對已有設施的擴建 租賃—建設—運營(LBO)
購買—建設—運營(BBO)
擴建後經營整體工程並轉移(Warp—around Addition)

已有設施 服務協議(Service Contract)
運營和維護協議(Operate&Maintenante Contract)

公共服務 合同承包

基礎設施的建設和公共服務水平的提高對經濟增長與發展的影響是至關重要的。但基礎設施的建設需要大量的投資和隨後的高額運營成本，公共服務水平的提高也需要政府大量資金的注入。這樣，無論是發達國家或欠發達國家及地區的政府都為此背負了沉重的債務，造成政府負擔過重，難以為繼，將大大阻礙基礎設施建設的發展以及公共服務質量的提高；而日漸富足的個體、私營部門經濟實力不斷增強，存在投資慾望。在公私部門之間建立夥伴關系(即應用 PPP模式)融資建沒基礎沒施與提供公共服務，有效地減緩政府財政的壓力，就顯得順理成章，也切實可行。更重要的是，採用PPP模式，由於其機制新、管理活、責權利明確，比傳統的由政府單獨建設、運營的模式更為高效，因此，逐漸被廣泛採用。正如任何事物均存在正反兩方面一樣，PPP模式運用中也潛藏著各種風險。

二、PPP模式風險分析
風險的識別與合理分配是成功運用PPP模式的關鍵，在特許權協議及合同TRANBBS設計中應當權責對應，把風險分配給相對最有利承擔的合作方。PPP項目的主要風險有政策風險、匯率風險、TRANBBS技術風險、財務風險、營運風險。

政策風險即在項目實施過程中由於政府政策的變化而影響項目的盈利能力。為使政策風險最小化，就要求法律法規環境以及特許權合同的鑒定與執行過程應該是透明、公開、公正的，不應該出現官僚主義現象，人為的干擾應是最少的，否則，合作各方均會受到損失。PPP項目失敗原因主要歸結於法律法規與合同環境的不夠公開透明，政府政策的不連續性，變化過於頻繁，政策風險使私營合作方難以預料與防範。因此當政策缺乏一定穩定性時，私人投資方必然要求更高的投資回報率作為承擔更高政策風險的一種補償。有鑒於此，有些地方政府出台了有關法規，為基礎設施特許權經營的規范操作提供了一定的法律法規保障。為PPP的進一步廣泛與成功應用提供了政策支持，也在一定程度上化解了私營合作方的政策風險。[Page]

匯率風險是指在當地獲取的現金收入不能按預期的匯率兌換成外匯。其原因可能是因為貨幣貶值，也可能是因為政府將匯率人為地定在一個很不合理的官方水平上。這毫無疑問會減少收入的價值，降低項目的投資回報。私營合作方在融資，建設經營基礎設施時總是選擇融資成本最低的融資渠道，不考慮其是何種外匯或是本幣，因此為了能夠抵禦外匯風險，私營合作方必然要求更高的投資回報率。政府可以通過承諾固定的外匯匯率或確保一定的外匯儲備以及保證堅挺貨幣(如美元)的可兌換性與易得性承擔部分匯率風險，這樣私營合作方的匯率風險將大為降低，在其它條件(盈利預期等)相同的情形下，項目對民營部門的吸引力增強。

技術風險直接與項目實際建設與運營相聯系，技術風險應由私營合作方承擔。以BOT為例，私營合作方在基礎設施建成後需運營與維護一定時期，因此私營合作方最為關注運營成本的降低，運營成本的提高將減少私營合作方的投資回報，這將促使私營合作方高質量完成基礎設施的建設，以減少日後的運營成本。

財務風險大小與債務償付能力直接相關。財務風險是指基礎設施經營的現金收入不足以支付債務和利息，從而可能造成債權人求諸法律的手段逼迫項目公司破產，造成PPP模式應用的失敗。現代公司理財能通過設計合理的資本結構等方法、手段最大限度地減少財務風險。私營合作方可能獨自承擔此類風險，如果債務由公共部門或融資擔保機構提供了擔保，則公共部門和融資擔保機構也可分擔部分財務風險。

營運風險主要來自於項目財務效益的不確定性。在PPP運用過程中應該確保私營合作方能夠獲得合理的利潤回報，因此要求服務的使用者支付合理的費用。但在實際運營過程中，由於基礎設施項目的經營狀況或服務提供過程中受各種因素的影響，項目盈利能力往往達不到私營合作方的預期水平而造成較大的營運風險。私營合作方可以通過基礎設施運營或服務提供過程中創新等手段提高效率增加營運收入或減少營運成本降低營運風險，所以理應是營運風險的主要承擔者。私營合作方可以通過一些合理的方法將PPP運用過程中的營運風險控制在一定的范圍內或轉嫁。

政府能夠幫助私營合作方化解某些營運風險。以公私合營融資建設、運營道路為例，因為正確估計TRANBBS交通流量以及機動車類型是非常主觀也是非常困難的，政府可以承諾最低的交通流量，從而降低私營合作方的營運風險，提高項目對私營部門的吸引力。另外，在項目的運營收人大大低於預期水平時，政府可以給予私營合作方一定的補貼，政府也應委任獨立機構對私營合作方實施監督，以確保私營合作方的運營效果，避免私營合作方的道德風險。當然，在項目的運營過程中，由不可抗力因素(洪水、戰爭)引起的財務盈利能力降低的風險即不可抗力風險應由私營合作方和政府部門共同承擔。不可抗力風險可由私營合作方或政府部門投保以規避。

金融機構抵禦風險的能力較差，這可歸因於它對項目的控制權最弱，因此金融機構提供資金時事先收取風險附加率作為化解風險的一種手段，預測的風險最大，事先要求賠付的風險附加率也就最高(利率二純粹利率+通貨膨脹附加率+風險附加率)。為了降低金融機構的風險預期，從而減少金融機構要求賠付的風險附加率，私營合作方必須全力化解風險或是將風險轉移給其它團體。

在PPP運用過程中政府為降低其風險，往往要求私營合作方權益融資佔全部資本一定的比例，是否要求的權益融資所佔比例越大，在基礎設施項目建設與運營及公共服務的提供過程中就越能成功運用PPP模式。下面將結合上述風險因素建立加權平均資本成本WACC的模型闡述這個問題。

三、加權平均資本成本WACC模型
現代公司財務理論告訴我們：在完美競爭資本市場下，公司價值與公司資本結構無關。當然這只是理論上的假設，實際的市場並非為完美競爭市場，項目價值與其資本結構是息息相關的。 [Page]

為了能夠選擇最佳的融資資本結構，即確定整個項目總資本中權益融資與債務融資中所佔的合理比例。首先必須了解權益融資與債務融資各自具有的特點。債務融資中各種債務工具有固定的合同條款即債務人(私營合作方)必須獲得足夠的現金收入以支付利息和本金。如果債務人不能履行合同即不能如期支付利息或本金，債權人有權訴訟法律讓私營合作方宣布破產，一旦私營合作方宣布破產，資產將會被出售，在清算費用支付後，債權人獲得剩餘財產，因此對項目公司來說債務融資風險較大，靈活性較小。而權益融資具有較大的靈活性，股東的投資回報通過股利分紅實現。我國現行《公司法》規定，可供分配的利潤必須在提取法定盈餘公積金、公益金後有結余才可向股東分配，因此股東收益的不確定性較高，且股東無權要求項目公司破產，而且在項目公司破產後股東的權益保障是最後被考慮的，因此權益融資成本高於債務融資成本，尤其在項目運營後無償移交給政府。項目資本成本的最小化或價值最大化具有同一性。通過計算項目未來現金流的凈現值可以發現項目的價值，折現率(加權平均資本成本)越低，未來現金流的凈現值越大，項目的價值越高，對私營部門的吸引力越強。項目加權平均資本成本的公式如下：

WACC=KbA+Ks(1—A) (1) 式中A表示權益融資佔全部資本的比重
Kb表示權益融資資本成本
Ks表示債務融資資本成本
項目公司在進行債務融資時，債權人往往要求對債務資金提供一定的擔保，因此項目公司必須支付一定的費用給融資擔保公司，這將減少項目公司的現金流，從而權益融資風險加大，權益融資資本成本提高。
結合上述分析，在WACC基本公式中，Kb=Ko+K1A+K2(1—A)B (2)
Ko表示無風險報酬率
K1表示政策風險(含匯率風險)系數
K2表示融資擔保機構要求支付的擔保費率
B表示有擔保債務資金占總債務資金的比例
同樣的K。=Ko十K3(1—A)+K4（1-B) (3)
Ko表示純粹利率
K3表示破產風險系數
K4表示債務風險系數
將(2)(3)代入(1)得：
WACC=KoA+KiA2+K2A(1—A)B+Ko(1一A)+K，(1一A)2+l(1一A)(1一B) (4)

對模型(4)進行分析發現：如果破產風險較小時(K3較小)，當A=0即意味著項目全部資本由債務資本構成，且債務資金都由融資擔保機構擔保時，項目加權平均資本成本最低，項目的價值最大，對私營機構的吸引力最強。當然實際操作過程中，融資擔保機構對項目公司提供債務擔保時，要求項目公司的權益資本佔一定比例而且通常拒絕對債務提供全額擔保。如果項目融資擔保機構對債務資金提供擔保時要求交納的擔保費是相對昂貴的並且權益資本需占的最小比例有規定時，那麼當支付的擔保費越小，項目公司加權平均資本成本越小。當項目破產風險很大(K3較大)時，項目的權益資本所佔的比例越大，項目的加權平均資本成本越小，這時項目公司支付給融資擔保機構的擔保費是微不足道的。當政策風險和擔保費率都很低時，加權平均資本成本的較小值在權益資本所佔比例較低時取得。

四、結論和對策
PPP模式的成功運用在很大程度上依賴於正確的風險辨識以及合理的分配，即把風險分配給最有利承擔的合作方。同時經過模型分析發現：項目的最佳資本結構並非一定在權益資本占總資本較大比例時獲得，它受各種因素的影響，項目破產風險對資本結構的影響是至關重要的。當破產風險較小，最佳融資資本結構可在權益資本占較小比例時獲得，反之在較大比例時得到。如果政府為防範PPP運用的風險而要求的權益資本占總資本比例過高，將減小項目的價值，不利於基礎設施項目吸引民間資本參與。同時正如預期的那樣項目的政策風險(含匯率風險)越低，項目的價值越高。項目政策風險的降低可以通過公開、透明的法律法規環境與合同環境以及政府對外匯的可兌換性進行承諾等方面實現。對於項目的財務風險，政府可以在充分論證的基礎上，提供給項目公司最低收入保障，進而降低項目的財務風險，提高項目的價值，增強項目對民營部門的吸引力。

❾ 目前PPP項目中的風險主要有哪些

PPP項目的主要風險有政策風險、匯率風險、TRANBBS技術風險、財務風險、營運風險。
政策風險即在項目實施過程中由於政府政策的變化而影響項目的盈利能力。為使政策風險最小化，就要求法律法規環境以及特許權合同的鑒定與執行過程應該是透明、公開、公正的，不應該出現官僚主義現象，人為的干擾應是最少的，否則，合作各方均會受到損失。PPP項目失敗原因主要歸結於法律法規與合同環境的不夠公開透明，政府政策的不連續性，變化過於頻繁，政策風險使私營合作方難以預料與防範。因此當政策缺乏一定穩定性時，私人投資方必然要求更高的投資回報率作為承擔更高政策風險的一種補償。有鑒於此，有些地方政府出台了有關法規，為基礎設施特許權經營的規范操作提供了一定的法律法規保障。為PPP的進一步廣泛與成功應用提供了政策支持，也在一定程度上化解了私營合作方的政策風險。[Page]

匯率風險是指在當地獲取的現金收入不能按預期的匯率兌換成外匯。其原因可能是因為貨幣貶值，也可能是因為政府將匯率人為地定在一個很不合理的官方水平上。這毫無疑問會減少收入的價值，降低項目的投資回報。私營合作方在融資，建設經營基礎設施時總是選擇融資成本最低的融資渠道，不考慮其是何種外匯或是本幣，因此為了能夠抵禦外匯風險，私營合作方必然要求更高的投資回報率。政府可以通過承諾固定的外匯匯率或確保一定的外匯儲備以及保證堅挺貨幣(如美元)的可兌換性與易得性承擔部分匯率風險，這樣私營合作方的匯率風險將大為降低，在其它條件(盈利預期等)相同的情形下，項目對民營部門的吸引力增強。

技術風險直接與項目實際建設與運營相聯系，技術風險應由私營合作方承擔。以BOT為例，私營合作方在基礎設施建成後需運營與維護一定時期，因此私營合作方最為關注運營成本的降低，運營成本的提高將減少私營合作方的投資回報，這將促使私營合作方高質量完成基礎設施的建設，以減少日後的運營成本。

財務風險大小與債務償付能力直接相關。財務風險是指基礎設施經營的現金收入不足以支付債務和利息，從而可能造成債權人求諸法律的手段逼迫項目公司破產，造成PPP模式應用的失敗。現代公司理財能通過設計合理的資本結構等方法、手段最大限度地減少財務風險。私營合作方可能獨自承擔此類風險，如果債務由公共部門或融資擔保機構提供了擔保，則公共部門和融資擔保機構也可分擔部分財務風險。

營運風險主要來自於項目財務效益的不確定性。在PPP運用過程中應該確保私營合作方能夠獲得合理的利潤回報，因此要求服務的使用者支付合理的費用。但在實際運營過程中，由於基礎設施項目的經營狀況或服務提供過程中受各種因素的影響，項目盈利能力往往達不到私營合作方的預期水平而造成較大的營運風險。私營合作方可以通過基礎設施運營或服務提供過程中創新等手段提高效率增加營運收入或減少營運成本降低營運風險，所以理應是營運風險的主要承擔者。私營合作方可以通過一些合理的方法將PPP運用過程中的營運風險控制在一定的范圍內或轉嫁。