中遠航運法律咨詢

『壹』 航運業或邁進「反壟斷時代」

市場調節機制失效   監管上陣

2020年11月25日，為了有效應對新冠肺炎疫情大流行對航運市場的沖擊、打擊潛在違反競爭的行為，美國聯邦海事委員會（FMC）宣布採取相關措施，加強對2M、THE和OCEAN三大全球航運聯盟的監管力度。

根據聯邦海事委員會發布的公告，委員會已經向三家全球航運聯盟發函，要求各大聯盟必須每月都向其提交特銀游凱定貿易數據，而此前的要求僅為每季度提交一次。

事實上，近一段時間，關於航運業壟斷的問題始終是業界關注的焦點。班輪公司及聯盟認為市場需求及疫情導致的設施、人員停擺造成了運價的高升，而貨主則認為班輪聯盟通過合謀和運力控制提升運價，涉嫌壟斷。

而高集中度、失效的市場調節機制已經成為相關監管機構強化監管的重要原因，因為行業特殊性一直在享受制度保護的航運業也許會戴上「常態化反壟斷」的「金箍」。

高集中度帶來壟斷隱患

事實上，自2016年，航運業形成2M、THE和OCEAN三大全球航運聯盟後，各主要班輪公司就沒有停止過抱團競爭的步伐。

近年來，在國際集裝箱班輪運輸市場上，各大班輪公司持續通過收購、船舶共享、艙位互換和聯合服務等多種措施，進一步推動整個行業的洗牌，進而顯著提高了整個行業的集中度。

根據Alphaliner數據，截至12月22日，全球運力排名前三的馬士基、地中海航運和中遠海運集團的總運力磨搭已經達到了全球集裝箱班輪總運力的45.3%，而全球排名前10的班輪公司，其總運力已經達到了全球運力的83.7%。

國際航運咨詢機構德路里此前發布報告指出，到2021年，全球前7大班輪公司將控制全球集裝箱船隊3/4的運力。考慮到主要班輪公司是在不同航線提供服務，因此當這些班輪公司將其相關運力分配到相應航線時，其影響力和支配力無疑是占據主導地位的。

從遠東—美國和歐洲—北美航線來看，三大全球航運聯盟的規模優勢明顯，市場控制力顯著增強，完全能夠對遠東—美國和歐洲—北美航線的海運費用產生決定性的影響。

由於國際集裝箱班輪海運的運價相對透明且經營者的運營成本基本固定，因此，隨著整個行業的集中度增強，特別是一些航線內集中度的顯著提高，2M、THE和OCEAN等三大全球航運聯盟在特定航線內展開價格競爭的動力是不足的，極易形成默契行為。

在形成優勢地位後，聯盟成員極易通過收取各類附加費，或者在運力不足、運力過剩時通過減少運力等方式達到擴大利潤、調節供求和擠壓中小班輪公司的目的。

以滯箱費、滯港費為例，FMC此前在調查中認為，上述費用有助於解決空箱、擁堵等問題，在一定程度上加速了國際貿易的流轉。但是在遭遇不可抗力後，依然向貨主收取顯然有失公允。尤其是通過「合謀」的方式收取。

事實上，疫情期間，正是因為這些暴增的費用給美國進口商、出口商、中間商和卡車司機造成了很大的負擔，同時也讓三大全球航運聯盟收獲頗豐，因此，才成為FMC監管的重點，並提出需要明確規制和進行調整。

市場調節機制已經失效

在不斷提升的行業集中度之外，今年疫情帶給集運市場的混亂也是市場機制失效的體現。

當前，我國「抗疫」勝利，推動了生產的全面開工和貿易產品的加速出口。

在第一個從全球「抗疫」斗爭中恢復並取得勝利後，我國龐大的生產能力帶動了國內經濟的全面復甦。

一方面，疫情迫使全球的部分供給加速轉移至我國，另一方面，激增的消費需求和全球的應急防疫需要促使我國生產性企業全面開工和加班生產，以應對日益增長的訂單量。

為加速相關產品出口，我國的碼頭、堆場、拖車公司以及全球主要集裝箱班輪公司也開足馬力滿負荷運轉，努力將生產的貿易產品運往全球各地。

然而，集裝箱、碼頭和堆場等供給能力是有限制的，結果貨物進入碼頭、堆場受到嚴重影響，箱源緊張、周轉延遲等問題出現的同時，激增的用戶需求也進一步推動了相關航線海運價格的暴漲。

根據海關總署發布的11月外貿數據，我國11月份出口實現連續3個月正增長，增速創近20個月以來的新高。《紐約時報》日前也在報道鋒喚中指出，我國11月份對美國出口按美元計達519.8億美元，同比上漲46.1%，創下 歷史 紀錄。

與此同時，根據近3個月以來的統計，中國—美國、中國—歐洲、中國—東南亞等航線的貿易量暴增，海運運費及附加費瘋漲，部分航線漲幅高達4倍以上，有些甚至更高。中國-美國航線海運運費已經創20年新高。

與我國的情況相反，美國等國家和地區的生產仍然受到新冠肺炎疫情的嚴重影響。

新冠肺炎疫情發生以前，美國對華出口貨量相對穩定，每標箱平均海運運價為200 300美元。新冠肺炎疫情大流行以後，美國企業的生產嚴重開工不足，從事碼頭裝卸、堆場、拖車等服務的相關企業亦不例外，這導致整個物流供應鏈受阻、集裝箱修理和碼頭作業效率偏低，伴隨的相關服務也難以跟上。

當前，正值美國家庭居家隔離推動健身器材、家用電器等居家用品的需求旺盛和傳統聖誕節的旺季來臨之際，主要班輪公司面對一邊是中國出口航線集裝箱運費高達4 10倍的漲幅，一邊是低下的服務效率，其做法逐漸脫離航運服務的本質，悖離市場調節機制。

日前，有報道稱，三大聯盟所屬的班輪公司紛紛在美國、歐洲等國家和地區的港口提高運價，放空，甚至拒收貨物，全速駛往中國港口，以期加速營利。

這種混亂的局面也給出口商等相關方帶來了難以迴避的問題，他們並不願意為這種混亂買單，但又不得不被迫接受主要班輪公司施加的壓力。

反壟斷監管解決市場失靈

長期以來，考慮到航運業屬於資金密集型行業、需要具有規模經濟效應且該行業對國民經濟和國家安全有著極為重要的意義，因此，包括美國在內的國家和地區，對從事航運的經營者提供了許多制度層面的關懷和保護。

然而，當前從事國際海運業務的經營者已經今非昔比。隨著主要班輪公司在全行業的強力整合，2M、THE和OCEAN等三大全球航運聯盟對美國、中國、歐盟等主要經濟體各條貿易航線的市場份額已經顯著增強，控制能力顯著提高，且有著極高的市場進入壁壘，中小規模航運公司很難進入主要經濟體間國際集裝箱班輪運輸的各個航線市場。

有鑒於此，加強反壟斷監管是各國反壟斷執法機構保護國際集裝箱班輪市場公平競爭秩序的重要手段，特別是在新冠肺炎疫情暴發導致相關市場機制進一步失靈的時候。

正如FMC在其公告中所指出的，聯邦海事委員會正在根據《美國法典》第46卷第41307節對備案協議進行審查和監督；委員會將優先考慮監測目前向委員會提交的300多份合作協議；全球三大航運聯盟已經列為最優先順序，將接受最高審查；根據協議的權威性和地理范圍，結合潛在市場條件，這三項聯盟協議最有可能引起或促成不利的市場影響；聯邦海事委員會若發現任何有跡象表明違反《航運法》第6（g）節競爭標準的行為，將立即與承運人進行討論以解決這些問題；如有必要，聯邦海事委員會將向聯邦法院尋求禁令，以禁止聯盟協議的進一步實施。

需要指出的是，在這種特殊的經濟環境下，我國反壟斷執法機構和海運行業監管部門也應當相互協作，加強監管和執法活動，打擊壟斷行為，解決高寡佔市場結構下市場機制失靈的問題，從而保護我國出口商的合法利益。

港航業需警惕壟斷行為

中共中央政治局召開會議，對於如何做好明年的經濟工作，會議提出一系列要求，其中要求「強化反壟斷和防止資本無序擴張」，這是中央政治局會議首次提出反壟斷要求。盡管外界解讀為本次會議談及反壟斷，意在強調金融創新和互聯網領域的公平競爭，但並不意味著其他行業就能夠「穩坐釣魚台」。

尤其對於港航業來說，因為近期的海運價格和附加費的暴漲，引發行業上下游企業對於班輪公司涉嫌壟斷的質疑。同時，包括中國、美國、韓國等國家的監管機構也密切關注近期的航運市場，並公布相關監管舉措。

港航業具備自然壟斷屬性

在港航物流領域，長期存在著反壟斷的呼聲。

比如以省為單位的港口資源整合就曾引發業界對於港口壟斷的質疑。實際上，自2011年之後，港口的能力適應度（港口通過能力與完成吞吐量之比）一直都在1.2以上波動，2016年該數值甚至超過1.3。面對港口能力過剩以及盈利能力下降的現實，業界採取了兩個舉措。

第一，港口資源整合，讓區域內可能存在低水平競爭的港口之間進行資本整合和業務整合，從而弱化相互之間的競爭。

第二，清除和治理非法碼頭，一方面提升港口的綠色和安全水平，另一方面也讓正規碼頭的貨物裝卸需求有保障。

與此相伴的是，整合在一起的港口企業是否會對船公司產生更強的定價權？

2017年，國家發展改革委公布的港口反壟斷調查結果表明，國內部分港口存在要求船舶公司使用本港下屬企業提供的拖輪、理貨、船代等服務；對本地外貿集裝箱收取過高的裝卸作業費；向交易對象附加強制拆箱理貨、不競爭條款、忠誠條款等不合理交易條件等行為。

國家發展改革委相關負責人表示，這些行為排除和限制了相關市場競爭，影響了公平競爭的營商環境，增加了實體經濟運行成本。

但是，需要特別注意的是，上述反壟斷調查主要集中在企業本身的部分經營行為上，而非對於港口資源整合的全盤否定。

在港口領域之外，此前，中遠海運集團的成立也曾引發業界對於壟斷的質疑。

中遠海運集團於2016年2月18日在上海正式成立，由中國遠洋運輸（集團）總公司與中國海運（集團）總公司重組而成，是中央人民政府直接管理涉及國計民生和國民經濟命脈的特大型中央企業，總部設在上海。完成合並後的中遠海運集團，船隊綜合運力、干散貨自有船隊運力、油輪運力及雜貨特種船隊運力均名列世界第一。

可以看到，因為這樣的合並，中國企業參與國際海運領域的競爭具有了更強的能力，2019年中國運輸服務貿易逆差收窄就是一個例證。並且，上述兩家企業的合並也已經經過了相關的反壟斷調查，因此，僅以是否涉嫌壟斷來衡量這樣的並購行為，顯然是不合適的。

筆者認為，市場中的企業，總在謀取自身的競爭優勢，這種優勢有時候來源於技術壁壘，有時候來源於規模壁壘。規模越大，企業的規模經濟效應越顯著，就越可能成為市場的門檻，讓新進入的企業無利可圖。

但是，還有一類企業屬於自然壟斷企業，通過建立網路化的基礎設施來提供服務。這樣的服務模式，規模越大越具有經濟性，也更有利於 社會 價值的最大化。

港航物流業本身具有一定的自然壟斷屬性，在一定范圍內擴張規模也具有合理性。就港口資源整合來說，由於具有一定的網路效應，而且目前的整合模式中，大型航運企業也參與其中，由此，港方資本和船方資本相互融合，推動相關業務相互融合，也推動相關服務更上台階，就可能弱化壟斷的可能性。

而就中遠和中海合並來看，中遠海運集團承擔著「一帶一路」連通全球的重任，對希臘比雷埃夫斯港的投資和運營可以看出中國央企在「一帶一路」的關鍵節點布局的眼光及擔當。從國家競爭的視角來看二者的合並，更具有合理性。

「連通全球」需要基礎設施的完善，還需要網路化的服務能力，理應獲得更大的自由度。歐美國家長期以來對航運業採取「反壟斷豁免」政策，其內在的合理性就體現在這里。

企業需有反壟斷的合規意識

航運業本身是低回報的產業，2008年以來市場總體處於較為低迷的狀態，行業整體盈利能力不容樂觀，因此資本市場對航運業的追逐十分有限,僅在部分航運數字化平台上有所投入，但總體來看規模不大，所產生的影響也不大，也未出現巨量資本「燒錢」推動某種新模式推廣的現象。

也就是說，中央政治局會議提出的「資本無序擴張」在航運領域並未發生。

但是，面對國家「強化反壟斷和防止資本無序擴張」的舉措，港航物流企業雖然不是直接的監管對象，卻也需要有危機意識和風險意識，並做到躬身自查。

筆者認為，盡管從整體上港航物流業的壟斷能力並不強，但也不排除在局部時段、局部市場濫用壟斷地位的情況發生，上下游企業時不時在表達港航物流企業的壟斷嫌疑。

當下在中美、中歐集裝箱班輪航線上，正發生著運價飆升的異常情況。運價上漲的原因，並不完全是因為班輪公司共謀並封存部分運力，而是新冠疫情讓集裝箱運輸的部分環節出現了「腸梗阻」以及美國貨物運輸需求的強勁。

但是從貨主的角度來看，運價整體上漲，運輸選擇減少，自然會得出班輪公司涉嫌壟斷的結論。因此，需要航運企業做好應對反壟斷調查、審查、約談的工作，消除相關管理機構的疑慮，打消壟斷嫌疑，並採取多種舉措，推動全球集裝箱班輪運輸正常化。

此外，港航企業也應該積極了解學習市場監管部門的相關法律法規，參加有關部門開展的競爭法政策宣講會，強化法務部門在競爭中性和合規領域的工作，讓航運企業能夠合規發展，穩健發展。

作者 | 黃晉

職務 | 中國 社會 科學院國際法研究所競爭法中心副主任