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⑴ 對於承包人拒不配合竣工驗收及備案該如何處理

實踐中，承包人以不配合辦理竣工驗收備案為手段，要求發包人支付工程款的情形較為常見。站在發包人立場，工程施工完畢後經過竣工驗收手續，才能提交政府檔案管理部門備案，而後才能依法申請有關的產權證書。因此，竣工驗收備案是重中之重。站在承包人立場，辦理竣工驗收及備案可能是承包人可以掌控的最後一環，過了這個村就沒這個店，一旦該環節不加以充分利用，此後將徹底失去向發包人主張工程款的主動權。由此，圍繞是否配合辦理竣工驗收及備案手續，引發了發承包雙方之間的尖銳沖突。針對於此典型問題，中達咨詢基於目前法律規定和相關案例及自身業務實踐，嘗試為發包人提出一些相應的建議。一、關於建設項目竣工驗收與備案的法律規定1、竣工驗收及竣工驗收備案的法律規定（1）竣工驗收《建設工程質量管理條例》（國務院令第279號）第十六條第一款規定：「建設單位收到建設工程竣工報告後，應當組織設計、施工、工程監理等有關單位進行竣工驗收。」此即為通常所說的「五方責任主體」的竣工驗收。竣工驗收是《建築法》、《合同法》、《建設工程質量管理條例》等法律、行政法規規定的工程交付使用條件。工程未經驗收或者驗收不合格的，不得交付使用。（2）竣工驗收備案《房屋建築和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理辦法》（住房城鄉建設部令第2號）第四條規定：「建設單位應當自工程竣工驗收合格之日起15日內，依照本辦法規定，向工程所在地的縣級以上地方人民政府建設行政主管部門備案。」同時，根據該辦法第五條的規定，建設單位辦理工程竣工驗收備案應當提交的文件包括：法律、行政法規規定應當由規劃、環保等部門出具的認可文件或者准許使用文件，以及由公安消防部門出具的對大型的人員密集場所和其他特殊建設工程驗收合格的證明文件等。從上述規定可看出，竣工驗收備案是指不但要完成項目竣工驗收，建設單位還應提交規劃驗收、環保驗收、消防驗收等合格資料才能取得的備案手續。而根據《關於加強住宅工程質量管理的若干意見》（建質〔2004〕18號）第三條第（四）項的規定：住宅工程經竣工驗收備案後，方可辦理產權證。這也是許多房地產商極其重視竣工驗收備案的原因。2、配合竣工驗收及備案是承包人的法定義務及合同義務根據《建設工程質量管理條例》第十六條二款、第四十九條桐拍悉第一款以及《房屋建築和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理辦法》第五條的相關規定，盡管發包人系組織竣工驗收、辦理竣工驗收備案的責任主體，但竣工驗收及辦理工程竣工驗收備案應當提交的文件中，部分文件需要施工單位簽署或者提供，例如，技術檔案和施工管理資料、工程使用的主要建築材料、建築構配件和設備的進場試驗報告、施工單位簽署的質量合格文件和工程保修書等。根據《合同法》第六十條第二款的規定：「當事人應當遵循誠實信用原則，根據合同的性質、目的和交易習慣履行通知、協助、保密等義務。」因此，承包人應當履行此協助義務，根據相關法律法規的規定和建設行政主管部門的要求，賀談提交相應的竣工驗收資料、配合發包人完成竣工驗收及備案相關手續，並且，承包人的此項義務並不因發包人未經驗收擅自使用工程而免除。二、承包人拒不配合竣工驗收備案，發包人可以提起訴訟么？盡管配合發包人完成竣工驗收及備案手續系承包人的法定義務，但由於目前尚無法律、行政法規對承包人不履行此協助義務需承擔什麼後果作出規定，亦無法律、行政法規明確承包人不配合竣工驗收如何處理的情形，因此，發包人在面對承包人此種不作為行為時常常無計可施。選擇訴訟則是最後沒有辦法的辦法。但是，要求承包人配合辦理竣工驗收備案是一項行為之訴，其能夠被人民法院受理，並得到有效處理么？筆者通過查詢案例發現，發包人採取訴訟方式要求承包人配合竣工驗收的案件並不在少數，法院基本均以配合竣工驗收及備案屬承包人的法定義務而支持發包人的該項主局乎張。並且，在長遠嘉和公司與中建六局建設工程施工合同糾紛二審案件【一審：天津市第一中級人民法院（2014）一中民四初字第7號；二審：天津市高級人民法院（2014）津高民一終字第0091號】中，法院認為承包人配合竣工驗收及備案的義務不因工程已經交付使用而免除；在全椒漢一房地產有限公司與合肥建工集團有限公司建設工程施工合同糾紛二審案件【一審：安徽省全椒縣人民法院（2014）全民二初字第00035號；二審：滁州市中級人民法院（2014）滁民二終字第00304號】中，法院認為承包人的此項義務也不因發包人沒有支付相關分包服務費而受到制約。三、此類訴訟存在的問題1、發包人訴請不明確在杭州卓業投資發展有限公司與浙江傑立建設集團有限公司建設工程施工合同糾紛一審案件【杭州市下城區人民法院（2016）浙0103民初00722號】中，原告卓業公司（發包人）訴請判令被告傑立公司（承包人）立即配合卓業公司啟動工程竣工驗收工作。但杭州下城區法院認為，「原告要求被告立即配合原告啟動工程竣工驗收工作，但對於如何啟動竣工驗收，被告應如何配合，原告並未提出具體的訴求，且工程竣工驗收具有非常專業、嚴格的流程，需要在專業機構的參與下進行。根據民事訴訟法的規定，當事人起訴必須有明確的訴訟請求和事實、理由，而原告的該項訴求不符合起訴的條件，故本院不予支持。」同樣的，在江陰市銀星機械製造有限公司與江陰市第二建築安裝工程有限公司建設工程施工合同糾紛二審案件【一審：江陰市人民法院（2013）澄民初字第0937號；二審：無錫市中級人民法院錫民終字第00822號】中，原告銀星機械公司（發包人）訴請解除其與二建公司（承包人）簽訂的建設工程施工合同和補充協議；並要求二建公司提供全部的竣工資料，並配合辦理竣工驗收手續。但無錫中院二審認為：「銀星機械公司對竣工資料的范圍和內容並不明確，且工程尚未竣工驗收雙方即已解除合同，故對於竣工資料的交付，本案中不作處理為妥，由雙方根據工程的實際情況協商處理。」故未支持銀星機械公司的該項訴請。2、不具有可執行性除此之外，即便發包人最終獲得了判決支持，依然存在難以真正實現目的的局面。即便案件進入執行程序，如承包人不予配合，法院難以強制性要求承包人提交驗收材料；並且，由於訴請及判決本身的不明確、不精準，以及發包人本身對資料的不熟悉，也導致了判決本身不具有可執行性。如在南通市元泰置業有限公司與江蘇輝業集團有限公司建設工程施工合同糾紛中，元泰公司（發包人）向如皋法院起訴，請求判令輝業公司（承包人）向其提供承建元泰大樓所需要的全部資料，協助進行驗收。後如皋法院作出（2010）皋民初字第2286號民事判決：1、輝業公司於判決生效後五天內按照江蘇省建設廳蘇建質（2002）332號《關於統一使用」建築工程施工質量驗收資料」的通知》文件提供相關建設工程資料給元泰公司。2、輝業公司配合並協助元泰公司進行工程質量的相關驗收。判決生效後，元泰公司就（2010）皋民初字第2286號向如皋法院申請執行。但在該判決書的強制執行階段，如皋法院多次明確要求輝業公司對消防專項工程予以申報驗收並完善資料，輝業公司以案件正在訴訟中以及多戶已經實際裝修入住為由不同意配合。【具體案件情況見（2015）蘇民終字第00632號民事判決書】而在浙江省東陽第三建築工程有限公司與邯鄲鑫鑫房地產開發有限公司建設工程施工合同糾紛一案，邯鄲仲裁委員會於2012年4月17日作出（2009）邯仲裁字第130號裁決，其裁決結果：1、東陽公司（承包人）與鑫鑫公司（發包人）所簽施工合同有效；2、鑫鑫公司在該裁決生效後10日內向東陽公司支付工程款18948824.59元。東陽公司向鑫鑫公司移交按照國家有關規定應當移交的施工資料，配合鑫鑫公司辦理竣工手續等。裁決生效後，東陽公司分三次向邯鄲中院提供了相關施工資料，經當事人雙方核對，報邯鄲市建管辦審核，東陽公司所提供的資料不齊全，不具備竣工驗收條件。後在東陽公司申請就工程款執行鑫鑫公司的過程中，法院認為：「東陽公司與鑫鑫公司雙方互負法定義務」，「執行所依據的仲裁裁決書在同一項裁決內容中分別確定了雙方的義務，但對雙方履行義務的先後未明確，且對東陽公司提交有關施工資料的具體內容、提交時間等均未明確」，「本案的仲裁裁決書界定雙方權利義務的內容不明確，導致雙方產生較大分歧，執行的標准無法確定」，案件在歷經（2013）邯市執字第35號執行裁定、（2015）邯市執異字第14號執行裁定、（2015）冀執復字第73號執行裁定、（2016）冀04執異179號執行裁定後仍面臨無法執行的局面。四、我們的建議1、強化事前招標文件及施工合同中的相關約定利用發包人在招投標及合同簽訂階段的優勢，將承包人的此種義務及不履行的後果在招標文件及施工合同中固化下來，以便屆時更好地主張自己的權利。例如：①在招標文件中明確需要承包人配合的事項，並要求承包人在投標文件中對此作出實質性響應；②在施工合同中不僅要約定逾期竣工違約責任，還要約定不配合提交竣工驗收資料的違約責任、不配合辦理竣工驗收及備案手續的違約責任；③如工程需由承包人對甲指分包/另行平行發包進行配合的，則應約定不配合該部分竣工驗收及備案的違約責任；同時，也要在與甲指分包/另行平行發包的施工合同約定甲指分包/另行平行發包項目的承包人提交竣工驗收資料及配合竣工驗收及備案手續的義務及違約責任；④在合同中約定當承包人遲遲不配合提交竣工驗收資料和竣工驗收的情況下，發包人可以解除與承包人的施工合同並追究其違約責任；⑤約定即便存在發包人擅自使用情形，亦不免除承包人配合竣工驗收及備案的法定義務；⑥將提交竣工驗收資料和配合竣工驗收及備案作為工程結算款支付的前提條件，例如約定竣工結算完成並在承包人提交竣工驗收資料和配合竣工驗收及備案手續完成之後再支付結算款，等等。2、加強合同履行過程中的資料管理在合同履行階段，發包人即應注意進行資料的收集與整理，要求承包人在每個節點付款前提供相應階段的工程資料，例如在隱蔽工程、分部分項驗收、單項驗收、竣工驗收等階段及時要求承包人提供相應階段的資料；對於需要第三方檢測、檢驗的材料，在材料投入使用前要求承包人提供相應的第三方檢測、檢驗的報告等。一方面發包人可以通過承包人提交的資料隨時掌握工程動態，避免施工過程中解除合同情形下發包人因資料不全而陷入被動處境；另一方面，在工程未進入結算階段前即要求承包人在相關資料上提前加蓋印章，由於此時雙方關系大多未至緊張程度，承包人為順利獲得相應進度款項，一般情況下也會積極配合提供相應工程資料。3、糾紛發生後及時選擇談判解決在糾紛產生時，發包人應盡可能及時選擇在專業人士的幫助下，通過談判解決糾紛，減少因訴訟時間不可控而給自身帶來更大損失。筆者曾參與過一商業項目的竣工驗收與結算糾紛的談判。談判現場可謂暗流涌動、硝煙彌漫。發承包雙方心中各有一桿秤：發包人希望用最少的錢搞定承包人，盡早竣工驗收備案、銷售，以回籠資金；承包人希望藉此利用發包人心態抬高價格，以「報復」其此前的壓榨（例如把價高的分包工程指定分包或另行發包）。該項目因涉及如下情況也加劇了談判的難度：1）發包人屬國企，項目未來將面臨財政審計，此特殊性導致發包人的各負責人都不便擅自表態，各項實質性內容均要層層上報才能確定，導致整個談判過程進展緩慢；2）因發包人在承包人中標後另將價高部分平行發包，導致承包人對此極度不滿，並且最終竣工驗收及備案牽涉到其他數家平行發包的承包人配合與否，發包人「數面受敵」。談判過程在此不再贅述，總之雙方均是一副「錙銖必較」的架勢。但是，盡管各自在談判場上針鋒相對，但畢竟均以商業利益為先。雙方均心知肚明，談判解決糾紛是對雙方均有利的結果，一旦一方放棄談判進入訴訟，則必將曠日持久、勞心勞力：對發包人而言，沒有一年半載無法得到法院判決，項目無法驗收即意味著無法銷售，更可能面臨來自小業主的索賠；對承包人而言，其雖不急於進行驗收，但通過談判其不僅可以爭取到工程結算的「心理價位」、更早地獲得工程款項享受資金的時間利益，且也不致與發包人魚死網破，有失其商業形象及信譽。因此，合理把握好承包人的「胃口」及心態對談判而言至關重要。4、發包人選擇訴訟應注意以下事項：1）明確訴訟請求對擬通過訴訟解決糾紛的，發包人需注意在訴訟過程中明確訴訟請求，要求承包人在判決生效後一定時間內提供符合相關部門要求的竣工驗收資料，並要求其配合辦理竣工驗收手續、備案手續，必要時可根據項目性質或特定情況採取列舉加兜底的方式明確訴訟請求，以免出現訴請不明確而被法院駁回的風險。如在杭州欣新房地產開發有限公司與浙江省建工集團有限責任公司建設工程施工合同糾紛一審案件【杭州市餘杭區人民法院（2013）杭余民初字第1961號】中，欣新公司（發包人）訴請要求建工集團（承包人）依法履行辦理岸上藍山F標段（青水苑）竣工驗收之配合協助義務，並詳細列明了需其配合的事項，包括：1、遺留工程的完成，如電力電纜主幹線入戶在橋架中敷設時的配合工作、高層電力母排安裝完成之後井道層面預留孔防火泥的封堵工作、防雷檢測、分戶驗收檢測、整改等配合工作、通電後對各戶內配電進行調試等等；2、資料移交工作，如施工單位與人員的資質、資格證書、防雷裝置竣工圖和產品合格證書、電梯資料（蓋章）分戶驗收一戶一驗資料等等，且最終獲得了餘杭法院的支持。2）爭取先行判決建設工程案件一般都歷時較久，在承包人應履行配合竣工驗收備案義務的事實清楚確鑿的情況下，發包人可請求法院就該部分訴請先行判決，以促使承包人盡快履行其義務，發包人也可盡早銷售或獲取產證以緩解相關資金壓力。如在安徽文越投資置業有限公司、安徽省文化廳與浙江昆侖建設集團股份有限公司建設工程合同糾紛案件【一審：安徽省高級人民法院（2013）皖民四初字第00014-1號；二審：最高人民法院（2015）民一終字第269號】中，文越公司（發包人）反訴請求昆侖公司（承包人）配合辦理工程竣工驗收備案，並請求法院對該反訴請求先行判決。安徽高院和最高院認為：案涉工程已經綜合驗收合格，辦理竣工驗收備案手續的法定條件已經具備，且案涉項目的房屋已交付購房戶兩年多時間，竣工驗收備案手續未辦理將導致購房戶長期無法辦理房屋產權登記，侵害眾多購房戶的利益。《中華人民共和國民事訴訟法》第一百五十三條規定，人民法院審理案件，其中一部分事實已經清楚，可以就該部分先行判決。昆侖公司應履行配合竣工驗收備案義務的事實已經查清，可以先行判決。五、關於此問題的立法建議事實上，糾紛一旦出現，則無論是談判還是訴訟，對發包人而言，都是不得以而為之的辦法。在實務操作中，即便法院判決要求承包人配合發包人進行竣工驗收及備案，但如承包人不履行該判決，法院就此事項的強制執行通常顯得有些力不從心。而工程實踐中，即使有法院的生效判決，甚至有法院委託的司法鑒定機構出具的工程質量合格的鑒定報告，但建設行政部門依其行政管理角度，實踐中多以材料不全或沒有承包人蓋章為由拒絕辦理竣工備案手續。筆者認為，配合竣工驗收及備案是各參建單位包括承包人的法定義務和合同義務，但目前法律規定不清晰、操作性不強，導致司法和行政的不銜接，需要進一步完善。據筆者查詢，東莞市出台了《東莞市建設局關於工程竣工驗收備案糾紛的處理辦法》，其中第三條規定：對因甲乙雙方爭議造成不能辦理竣工驗收備案的，採取以下辦法處理：「……（三）施工單位拒不提交有關竣工驗收資料的，建設單位可以委託有司法鑒定資格的鑒定機構出具房屋建築安全性鑒定報告。以安全性鑒定報告代替竣工驗收報告辦理竣工驗收備案。」筆者認為，該規定有一定參考價值。在承包人不配合進行竣工驗收及備案時，允許發包人或法院聘請有資質的質量鑒定單位對項目進行鑒定，如果項目質量合格的，則建設行政部門應依此結論辦理竣工備案。在法院已判決確認工程質量合格且要求承包人配合驗收和備案的情況下，如承包人仍然不予配合的，也可嘗試允許發包人以判決文書作為資料申請進行備案。唯有在立法上完善承包人配合竣工驗收及備案的相關法律規定，為發包人創設其他合法合理路徑，才能根本性解決此種情況下發包人所面臨的尷尬困境。
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